Dictamen 168/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 168/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Empleo y Formación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la habilitación del personal técnico adscrito al Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia que realiza labores técnicas en materia de Prevención de Riesgos Laborales, para la realización de funciones de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Quedan fuera del concepto de legislación laboral y, en consecuencia, de la reserva competencial al Estado, los reglamentos no ejecutivos, es decir, aquellos que, "sin afectar a los derechos de los ciudadanos", quedan referidos a "la mera estructuración interna de la organización administrativa" (STC 57/1982). Conforme a esta doctrina, por tanto, la Comunidad Autónoma goza de competencia para dictar reglamentos ad intra, que afecten a la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia, para garantizar su regular ejecución y desenvolvimiento, si bien con el límite de no alterar su régimen jurídico material, cuyo establecimiento queda reservado el Estado.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de noviembre de 2006, el Director del Instituto de Seguridad y Salud Laboral eleva a la Consejera de Trabajo y Política Social una propuesta de Decreto por el que se regula la habilitación del personal técnico adscrito al referido Instituto, que realiza funciones técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, para la realización de funciones de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
El texto se acompaña de la siguiente documentación:
a) Informe de necesidad y oportunidad del futuro Decreto que se justifica en la necesidad de adoptar en el ámbito regional las actuaciones normativas precisas para habilitar la colaboración del personal funcionario dependiente de las Administraciones autonómicas, que ejerce labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales, con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Para hacer posible esta colaboración, la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales (en adelante, Ley 54/2003), modifica la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante, LPRL) y el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (en adelante, TRLIS).
Asimismo, en el ámbito reglamentario, por Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero (en adelante, RIT), y el Reglamento General sobre Procedimientos para la Imposición de Sanciones en el Orden Social y para los Expedientes Liquidatorios de Cuotas a la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo (en adelante, RSOS), para regular la actuación de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales y asegurar que las actuaciones de comprobación que lleven a cabo en colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se efectúen de forma que se garantice la coherencia del sistema de inspección.
En definitiva, el Proyecto persigue asegurar que la actividad de tales técnicos se realice de acuerdo a un procedimiento reglado común, conforme a los mismos criterios y programa de trabajo, y que se garantice que los funcionarios habilitados para realizar dichas actuaciones comprobatorias lo sean en relación con su capacidad técnica.
b) Una memoria económica, que estima el coste de implantación de las medidas contempladas en el Proyecto en 30.060 euros anuales, conforme al siguiente detalle:
- 60 euros, para la expedición y renovación del documento personal de acreditación de los seis funcionarios que se prevén como número máximo de técnicos habilitados.
- 30.000 euros en concepto de componente singular del complemento específico, previsto por la Disposición adicional primera del Proyecto.
Existe consignación presupuestaria suficiente para atender dichos gastos, mediante la optimización de los créditos disponibles en los respectivos Capítulos II y I, respectivamente, del Presupuesto de Gastos.
SEGUNDO.- Con fecha 24 de octubre de 2006, la Comisión Regional de Seguridad y Salud Laboral conoció y fue informada del Proyecto, según consta en certificación obrante en el expediente, de fecha 8 de noviembre, expedida por el Secretario de dicha Comisión.
TERCERO.- El 29 de marzo de 2007, la Dirección General de Función Pública remite a la Consejería de Trabajo y Política Social la siguiente documentación relativa al Proyecto:
a) Informe del Servicio de Ordenación Normativa de la referida Dirección, que se limita al análisis del procedimiento de elaboración de la disposición. Pone asimismo de manifiesto que, tras la oportuna negociación del Proyecto en la Mesa Sectorial de Administración y Servicios, se modifica la redacción de dos artículos.
b) Certificación expedida por el Secretario de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios, según la cual el Proyecto fue objeto de negociación en dicha sede durante la sesión celebrada el 21 de marzo de 2007.
c) Certificación del Secretario del Consejo Regional de la Función Pública, donde se hace constar el informe favorable al Proyecto.
CUARTO.- El 9 de abril se incorpora al expediente el preceptivo informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería de Trabajo y Política Social, que es favorable al Proyecto.
QUINTO.- Con fecha 24 de mayo de 2007, el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia valora positivamente el Proyecto, "porque mediante su aprobación la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia podrá contar con un elemento de inestimable utilidad en la prevención de riesgos laborales así como en la sanción de las irregularidades que se detecten, conforme a las previsiones de la legislación estatal en la materia".
SEXTO.- Con fecha 21 de junio de 2007, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe favorable al Proyecto, al no detectar objeciones de legalidad al mismo. No obstante, considera necesario conceder un trámite de audiencia al personal funcionario o laboral afectado por la habilitación.
SÉPTIMO.- El 27 de julio se incorpora al expediente un informe del Servicio Jurídico y de Gestión del Instituto promotor del Proyecto, que considera cumplimentado el trámite de audiencia una vez que aquél ha sido sometido a negociación con las organizaciones sindicales y ha sido objeto de consideración por el Consejo Regional de la Función Pública.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tiene entrada el pasado 18 de septiembre.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado al amparo del artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), que establece su carácter preceptivo respecto de los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo normativo de legislación básica del Estado.
La solicitud de Dictamen guarda silencio acerca de la justificación del carácter preceptivo del Dictamen, que no es apreciado por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente, en sentido contrario a lo indicado por el Servicio de Ordenación normativa de la Dirección General de Función Pública y la propia Dirección de los Servicios Jurídicos, que sí consideran obligado este Dictamen, al entender aquél que el Proyecto de Decreto sobre el que versa constituye desarrollo normativo de legislación básica estatal, mientras que para el órgano directivo, la preceptividad de este Dictamen derivaría del desarrollo de preceptos de legislación estatal en materia laboral.
Pues bien, atendida la redacción del artículo 12.5 LCJ, lo determinante en orden a establecer el carácter preceptivo o no del presente Dictamen será que tenga por objeto desarrollar bien una ley regional, bien estatal, pero en este último supuesto sólo si la misma reviste naturaleza básica. Desde esta perspectiva, el artículo 9.2 LPRL, en redacción dada por la Ley 54/2003, dispone que la Administración General del Estado y las de las Comunidades Autónomas habrán de adoptar las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, determinando la Disposición adicional decimoquinta de la propia Ley que, para el ejercicio de esas funciones de colaboración, los funcionarios públicos de las Comunidades Autónomas "deberán contar con una habilitación específica expedida por su propia Comunidad Autónoma, en los términos que se determinen reglamentariamente". Finalmente, el RD 689/2005, introduce un Título IV en el RIT (artículos 59 a 68), desarrollando el régimen de colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para el ejercicio de las funciones a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 9 LPRL.
Ninguna de las normas estatales citadas tiene carácter básico. En efecto, la LPRL sólo es básica en parte, y lo es, respecto del régimen de los empleados públicos, sólo en aquellos preceptos que son expresamente designados con tal carácter por su Disposición adicional tercera, entre los cuales no se encuentran ni el artículo 9 ni la Disposición adicional decimoquinta. Tampoco se altera la condición no básica de los referidos preceptos tras la modificación de la LPRL operada por la Ley 54/2003, como con toda evidencia se desprende de su Disposición adicional única.
Del mismo modo, las normas reglamentarias estatales ya citadas no contienen manifestación expresa acerca de una eventual calificación básica. Y es que, como se indicará de forma más extensa con ocasión del análisis de la competencia material que se ejercita al dictar la norma cuyo Proyecto constituye el objeto del presente Dictamen, el sistema constitucional de distribución de competencias en materia de legislación laboral no responde al esquema bases más desarrollo, ámbito propio de la normativa básica, sino a una reserva constitucional a favor del Estado de toda la creación normativa, legal y de desarrollo reglamentario, en la materia, dejando a las Comunidades Autónomas la mera ejecución, sin poder normativo innovador alguno, más allá de las meras normas organizativas, sin efectos ad extra. De conformidad con esta concepción de las competencias autonómicas, el Proyecto no puede ser considerado como desarrollo no ya de legislación básica estatal, concepto que no cabe predicar de la legislación laboral, sino incluso como reglamento ejecutivo de ésta, pues la Comunidad Autónoma carecería de competencias para dictarlo.
Así pues, ni los preceptos legales ni los reglamentos invocados por la Consejería proponente como fundamento del desarrollo normativo propuesto pueden ser calificados como legislación básica estatal, sino como legislación laboral dictada al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1, 7ª CE, respecto de la que la Comunidad Autónoma carece de competencias de desarrollo legislativo.
Ahora bien, de ello no cabe deducir que el presente Dictamen no sea preceptivo, toda vez que puede ser considerado como desarrollo de una Ley regional, la 1/2000, de 27 de junio, por la que se crea el Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia. En efecto, su Disposición final segunda autoriza al Consejo de Gobierno a dictar las normas necesarias para su desarrollo y ejecución, previsión que hay que poner en relación con las funciones que el artículo 4.1 de la Ley asigna al Instituto. Entre ellas, atendida su conexión material con el objeto del Proyecto, han de destacarse las consignadas con las letras h) "establecer los procedimientos de actuación necesarios para garantizar la coordinación entre los distintos organismos competentes en las diferentes administraciones públicas"; o) "Prestar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesario a la Inspección de Trabajo y autoridades judiciales"; e y), en cuya virtud corresponden al Instituto "cuantas otras funciones sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos en cuanto a promoción y prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo".
En consecuencia, en la medida en que el Proyecto pretende posibilitar la actuación coordinada y la colaboración de los técnicos de prevención del Instituto con la Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, en orden a conseguir una mayor eficacia de la actuación administrativa en materia de prevención de riesgos en el trabajo, mediante la concreción y precisión de extremos necesarios para que el Instituto pueda ejercitar y llevar a la práctica una parte de sus funciones legales, puede ser considerado norma de desarrollo de una Ley aprobada por la Asamblea Regional, lo que conlleva el carácter preceptivo de este Dictamen.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias que dificultan la comprensión del iter normativo y de las distintas alternativas tomadas en consideración para alumbrar el texto definitivo:
1. No se han incorporado al expediente remitido al Consejo Jurídico los sucesivos borradores que, al parecer, se han ido elaborando durante la tramitación de la futura disposición. Así, por ejemplo, el informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública alude a la inclusión en el texto del Proyecto de dos modificaciones fruto de la negociación colectiva, sin que este Órgano Consultivo haya podido conocer el texto original sobre el que se operó la variación.
2. Al contrario de lo afirmado en el expediente y de lo prescrito por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, aquél no recoge una suficiente motivación técnica y jurídica de las diferentes alternativas normativas, más allá de una mera justificación genérica de todo el Proyecto.
3. No contiene el expediente un análisis crítico de las alegaciones y sugerencias formuladas por los diversos órganos, tanto de negociación como informantes, durante la tramitación del Proyecto, justificando técnicamente su asunción o rechazo, salvo respecto de la efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos acerca del trámite de audiencia.
4. Frente a la exigencia contenida en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, de incorporar al expediente una copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición, en él únicamente consta un texto, cuya condición de autorizado y aún de definitivo, únicamente puede extraerse del índice de documentos, sin que sobre el texto mismo conste rúbrica o signo que permita considerarlo merecedor de tales calificativos.
Por otra parte, carece el expediente de la propuesta del titular de la Consejería competente en materia de trabajo al Consejo de Gobierno, para la aprobación del texto como Decreto.
TERCERA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya se anticipó en la Consideración Primera, de conformidad con el artículo 12. Uno, 10 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), corresponde a ésta, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia laboral. Precisa asimismo que, de conformidad con el artículo 149.1,7ª de la Constitución Española, corresponde al Estado la competencia sobre legislación laboral y la Alta Inspección, con reserva de todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias.
El precepto constitucional, además, dispone que corresponde al Estado la competencia exclusiva para establecer la legislación laboral, "sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas".
En materia de relaciones laborales, el término "legislación" ha de ser interpretado, conforme a una temprana y consolidada doctrina constitucional (SSTC 18, 35 y 57/1982; 7/1985; 360/1993), en sentido amplio o material, incluyendo, por tanto, no sólo la ley formal, sino también sus normas reglamentarias de desarrollo. Así pues, al Estado le corresponde la competencia exclusiva para dictar ambos tipos de normas, tanto leyes como reglamentos ejecutivos, asegurando así la "uniformidad en la ordenación jurídica de la materia" (STC 86/1991).
Quedan fuera del concepto de legislación laboral y, en consecuencia, de la reserva competencial al Estado, los reglamentos no ejecutivos, es decir, aquellos que, "sin afectar a los derechos de los ciudadanos", quedan referidos a "la mera estructuración interna de la organización administrativa" (STC 57/1982). Conforme a esta doctrina, por tanto, la Comunidad Autónoma goza de competencia para dictar reglamentos ad intra, que afecten a la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia, para garantizar su regular ejecución y desenvolvimiento, si bien con el límite de no alterar su régimen jurídico material, cuyo establecimiento queda reservado el Estado.
En este marco competencial, corresponde al Estado modificar la regulación material de la prevención de riesgos laborales y de los instrumentos administrativos que pretenden garantizar su cumplimiento, posibilitando la intensificación de la colaboración de las Comunidades Autónomas, al extender funciones antes exclusivas de los Inspectores de Trabajo, adscritos orgánicamente a la Administración del Estado, a funcionarios autonómicos no inspectores, los cuales quedan facultados para actuaciones comprobatorias de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, incluyendo el requerimiento, previo al levantamiento, si procede, del acta de infracción por la Inspección de Trabajo.
A la Comunidad Autónoma, por su parte, le corresponde dictar las normas reglamentarias de carácter organizativo que posibiliten dicha actuación de sus funcionarios. A tal efecto, la Disposición adicional decimoquinta de la LPRL, remite al reglamento el régimen de la habilitación específica expedida por la Comunidad Autónoma, con la que deben contar sus empleados públicos para poder ejercer las indicadas funciones de colaboración con la Inspección de Trabajo. Dicha remisión reglamentaria fue cumplimentada inicialmente por el RD 689/2005, al incorporar al RIT el artículo 60, cuyo apartado 1 dispone que la habilitación de los técnicos corresponderá a las respectivas autoridades autonómicas competentes, que la llevarán a cabo de acuerdo con el procedimiento y las condiciones establecidos en su propia normativa.
A la luz de la doctrina constitucional antes expuesta, el alcance de la regulación autonómica no debe ir más allá de meras normas organizativas, que establezcan el órgano competente, el procedimiento para dictar dicha habilitación y para su revocación, su acreditación, etc. pero sin llegar a incidir en el régimen sustantivo de la habilitación, teniendo vedado, por tanto, alterar los presupuestos materiales y requisitos de la habilitación, las funciones habilitadas, las facultades y deberes de los técnicos en el ejercicio de aquéllas, las modalidades y formas de actuación o las relaciones con la Inspección de Trabajo en el procedimiento de comprobación y ulterior sanción de conductas infractoras.
De conformidad con este planteamiento, puede afirmarse de principio el ajuste del Proyecto a la competencia con que cuenta la Comunidad Autónoma para dictarlo, sin perjuicio de efectuar las siguientes consideraciones:
1. El artículo 3, letra c) del Proyecto, al establecer los requisitos de acceso a la habilitación, reproduce el artículo 59 RIT, que exige a los funcionarios habilitados estar en posesión de una titulación universitaria y contar con la formación mínima prevista en el Reglamento de los Servicios de Prevención, para poder ejercer las funciones de nivel superior en especialidades o disciplinas preventivas, o haber sido convalidados para ejercer dichas funciones de acuerdo con lo dispuesto en dicho Reglamento. Nada que objetar hasta aquí, como no sea el desconocimiento de la consolidada doctrina de este Consejo Jurídico acerca de la traslación a las normas regionales de preceptos estatales, técnica que merece nuestro rechazo, y que, caso de estimarse necesaria u oportuna su utilización, debe rodearse de garantías que eviten confusión o induzcan a errores de interpretación, destacando entre aquéllas la de consignar de forma clara y precisa el origen estatal de la norma.
Al margen de lo expuesto, el problema surge al incluir en el precepto un último inciso del siguiente tenor literal: "o en base a lo dispuesto en el artículo 12 de la Orden de 27 de junio de 1997". El precepto aludido regula la expedición de una certificación acreditativa de la formación equivalente de los niveles medio o superior en supuestos especiales. Ello supone ampliar el ámbito subjetivo de quienes pueden acceder a la habilitación, pues ya no serán sólo quienes reúnan los requisitos de titulación y formación exigidos por el artículo 59 RIT, sino también aquellos otros funcionarios a los que, sin poseer dicha formación, se les certifica que cuentan con una formación total o parcialmente equivalente. Han de recordarse aquí las importantes limitaciones derivadas de la naturaleza meramente ejecutiva de la competencia autonómica ejercitada al dictar el futuro Decreto, que vedan cualquier innovación del régimen sustantivo de la habilitación, como la que se produciría de introducir modificaciones en los requisitos mínimos subjetivos exigidos para acceder a ella.
Procede, en consecuencia, suprimir el inciso de referencia.
2. La Disposición adicional segunda pretende establecer de forma expresa la supletoriedad del RD 689/2005, en cuanto a la actuación de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales. Al margen de la contradicción interna en que incurre la propia norma al establecer la aplicabilidad "directa" del reglamento estatal, "en todo lo no previsto en el presente Decreto", debe recordarse que, como es bien sabido, la supletoriedad del derecho estatal respecto del autonómico es establecida con carácter general en el artículo 149.3 CE, y en cuanto al Derecho emanado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el artículo 15.4 EAMU.
Es doctrina del Consejo de Estado que "la supletoriedad del derecho estatal no depende de que los ordenamientos autonómicos lo llamen como tal derecho supletorio. Antes al contrario, la supletoriedad del derecho estatal viene establecida por el artículo 149.3, in fine, y, por ello, se impone a los ordenamientos autonómicos. A éstos no les es dable disponer de la supletoriedad de la legislación estatal" (Dictamen 680/2004, de 27 de mayo). En consecuencia, considera el Alto Órgano Consultivo que todas aquellas normas autonómicas que pretendan definir las relaciones entre el derecho estatal y el propio no son acordes al ordenamiento. El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, por su parte, también se ha hecho eco de dicha doctrina en diversos pronunciamientos (por todos, Dictamen 106/2007).
En consecuencia, debe suprimirse la disposición adicional que pretende establecer de forma genérica y sin mayores precisiones, que el RD 689/2005, de 10 de junio es de aplicación directa en todo lo no previsto en el futuro Decreto, en cuanto a la actuación de los técnicos habilitados.
CUARTA.- Texto sometido a Dictamen.
El texto que figura como definitivo en el expediente consta de una parte expositiva innominada, 7 artículos, 2 Disposiciones adicionales, una transitoria y dos finales.
QUINTA.- Observaciones de técnica normativa.
1. Indicación de informes y consultas.
La referencia a los informes y consultas evacuados en la elaboración del Proyecto, como la de la Comisión Regional de Seguridad y Salud Laboral, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, aplicables en el ámbito regional en defecto de norma propia).
2. La cita de las normas.
A la luz del texto propuesto parece oportuno recordar algunas reglas prácticas sobre cita de unas normas en otras.
a) No es necesario indicar que la cita se hace al texto vigente, pues se sobreentiende. En este sentido, puede suprimirse el inciso del artículo 1 "en la redacción dada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre" en referencia a la LPRL.
b) Cuando se cite una norma por primera vez en la parte dispositiva, debe hacerse de forma extensa, con indicación del tipo de norma, número, fecha y nombre completo. En este sentido, se advierte la omisión del último elemento en las citas del RD 689/2005 (art. 1, in fine) y de la Orden de 27 de junio de 1997 (art. 3, letra c), respecto de la cual también se omite cualquier referencia al Ministerio de origen (Directrices 73, 76 y 80, de las de técnica normativa).
c) La cita de normas contenidas en un texto refundido ha de venir referida a éste, no a la Ley objeto de refundición. Así, la referencia contenida en la Disposición adicional primera del Proyecto al artículo 68 de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia no es correcta, toda vez que dicha norma fue expresamente derogada por el Decreto Legislativo que aprobó su texto refundido. En definitiva, la forma correcta de efectuar la cita sería la siguiente: "artículo 68.1, c) del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero" (en adelante TRLFP).
3. Epigrafiado de los preceptos.
No debería abandonarse en la parte final de la norma la buena técnica de epigrafiar o intitular cada precepto, anunciando su contenido, lo que deja de hacerse respecto de las disposiciones adicional segunda y transitoria.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto del Proyecto
1. A la Parte Expositiva.
La alusión al precepto estatutario que posibilita el dictado de la futura norma, al conferir a la Comunidad Autónoma la competencia para hacerlo, debería preceder a la cita de los preceptos de las leyes regionales 6/2004 y 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que atribuyen la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y disponen la forma de Decreto para sus actos.
2. Al articulado.
- Artículo 2. Competencia y ejercicio de las funciones.
a) El apartado 1 contiene una norma innecesaria toda vez que opera como mero recordatorio de las competencias que en materia de seguridad y salud laboral corresponden a la Consejería proponente y al Instituto de Seguridad y Salud Laboral de la Región de Murcia, sin establecer innovación alguna en el régimen funcional diseñado por la Ley de creación de este último y el resto de la normativa vigente a que se remite.
b) El artículo 9.2, tercer párrafo, LPRL, dispone que "los funcionarios públicos de las citadas Administraciones que ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales a que se refiere el apartado anterior, podrán desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con el alcance señalado en el apartado 3...". Es decir, sólo los funcionarios que ejerzan labores de asesoramiento, información, formación y asistencia técnica en el seno de las Administraciones autonómicas pueden acceder a la habilitación objeto del Proyecto. Por ello, el apartado 2 debería precisar los "cometidos técnicos en materia de prevención de riesgos laborales" a que se refiere, toda vez que el desempeño de tales cometidos constituye un presupuesto previo o condición para poder ser habilitado.
Para cumplir con lo indicado, si bien de forma menos explícita que la sugerida, bastaría con iniciar el apartado con una referencia al artículo 9.2 LPRL, opción normativa ésta que tendría como virtud añadida la de informar acerca del origen estatal de la regla incorporada al Proyecto.
- Artículo 3. Requisitos de acceso a la habilitación.
El artículo 1 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de Cuerpos y Escalas de la Administración Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 15 de diciembre, ya dispone que los funcionarios del Cuerpo Superior Facultativo y del Cuerpo Técnico pertenecen a los Grupos A y B, respectivamente, lo que hace innecesaria su reiteración en el precepto objeto de consideración.
- Artículo 4. Competencia para la habilitación.
El precepto, en realidad, establece el procedimiento para la habilitación, el cual, a diferencia de otras Comunidades Autónomas, únicamente puede iniciarse de oficio, mediante la propuesta del Director del Instituto al Consejero de adscripción, quien resuelve de forma discrecional, en función de criterios de experiencia y perfeccionamiento relacionados con las tareas a desarrollar.
La redacción definitiva del precepto es fruto de la negociación sindical, desconociendo el Consejo Jurídico cuál era la propuesta original. Ha de valorarse positivamente que, si bien se configura una potestad discrecional, se establecen criterios de experiencia y perfeccionamiento que actuarán como límite de la referida discrecionalidad, en la medida en que la decisión que se adopte en su ejercicio habrá de venir motivada precisamente en tales criterios, sirviendo así de parámetro para un eventual control posterior, por así exigirlo el artículo 54.1, f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
No obstante, aunque se limita la discrecionalidad en el momento de la resolución del procedimiento, su inicio queda huérfano de condicionamiento alguno, por lo que, en hipótesis, el Director del Instituto podría no llegar a proponer habilitación alguna. Considera el Consejo Jurídico que, con base en el ultimo párrafo del artículo 9.2 LPRL, sería oportuno establecer una conexión con la programación de la acción inspectora fijada en el ámbito de la Comisión Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (regulada en nuestra Comunidad Autónoma por el Acuerdo bilateral suscrito con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 26 de septiembre de 2000, para el desarrollo efectivo de los principios de recíproca colaboración y cooperación para la consecución de los fines públicos asignados a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social), toda vez que, fijada dicha programación, podrá conocerse la amplitud de los medios personales necesarios para cumplir los objetivos marcados en relación con las actuaciones comprobatorias, lo que determinaría el número de técnicos a habilitar en cada momento.
- Artículo 5. Duración de la habilitación.
No contiene el expediente, ni se aprecia con facilidad, cuál es la justificación de la duración anual de la habilitación. Sigue en este punto el proyecto a la normativa aragonesa y catalana que establecen dicha vigencia para las habilitaciones conferidas. Frente a ellas, Comunidades Autónomas como Galicia, Asturias o Navarra prevén una duración indefinida, que se mantiene mientras no se proceda a la revocación, por concurrir alguna de las causas que se prevén en los correspondientes Decretos regionales y que son similares a las indicadas en el artículo 6 del Proyecto.
Lo cierto es que el tipo de funciones para las que se habilita, la realidad material sobre las que se ejercerán aquéllas y la creciente sensibilidad social acerca de la prevención de riesgos laborales, permiten aventurar que las razones invocadas para proceder a la habilitación se mantendrán en el tiempo mucho más allá de ese plazo anual, siendo incluso previsible que ganen en intensidad con el paso del tiempo. Por ello, dejar sin efecto la habilitación por el mero transcurso del plazo anual obliga a la Administración a repetir año tras año un procedimiento que resultaría innecesario de configurar la habilitación como indefinida, lo que dotaría asimismo de una mayor expectativa de permanencia en la función a los empleados públicos habilitados, sin que la Administración llegara a perder el control acerca de la habilitación, atendidas las causas de revocación previstas en el artículo 6 del Proyecto.
- Artículo 6. Terminación o revocación de la habilitación.
a) De conformidad con el artículo 60.4 RIT, debe incluirse una nueva causa de revocación de la habilitación, como es la del incumplimiento por los técnicos habilitados de los deberes que les incumben en virtud de lo establecido en el artículo 63 RIT. En efecto, así lo prevé el primero de los preceptos citados, según el cual la habilitación "quedará sin efecto cuando lo determine la autoridad que la confirió y, en todo caso, cuando...se incumplan los deberes previstos en el artículo 63". Comoquiera que dicha causa de revocación no parece tener fácil acomodo en ninguna de las previstas en el Proyecto, procede su incorporación.
b) En el apartado 3, al regular el procedimiento de revocación, debería establecerse que su objeto es la revocación por las causas contempladas en el apartado 2, no la automática por el transcurso del plazo de vigencia de la habilitación, cuya cesación de efectos se produce ope legis sin necesidad de un acto expreso de revocación.
c) Atendidas las causas de revocación previstas en el apartado 2, singularmente las consignadas con las letras a), b) y c), atinentes tanto a la pérdida de capacidad o idoneidad del funcionario para ser habilitado como al incumplimiento de sus deberes en el desempeño de la función, habría de preverse un trámite de audiencia previo a la resolución revocatoria de la habilitación.
d) El segundo párrafo del apartado 3 prevé la posibilidad de suspender provisionalmente la habilitación, mientras se tramita la revocación. Atendido su carácter de medida provisional, debería ajustarse a las normas de competencia fijadas para tales actuaciones por el artículo 72 LPAC, en cuya virtud las medidas provisionales podrán ser adoptadas por el órgano competente para resolver. En el supuesto sometido a consulta, tal órgano no sería el Director del Instituto, al que le corresponde efectuar la propuesta, sino el Consejero de adscripción, que es quien revoca la habilitación de conformidad con el primer párrafo del apartado 3.
- Artículo 7. Acreditación.
El documento acreditativo de la habilitación debe incorporar, de conformidad con el artículo 60.2 RIT, la denominación "técnico habilitado (artículo 9.2 y 3 y disposición adicional decimoquinta de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre)". Este contenido mínimo y obligatorio, sin embargo, no se recoge entre los contemplados en el artículo 7 del Proyecto.
3. A la parte final.
- Disposición adicional primera. Complemento de productividad.
Prevé esta disposición la aplicación de un complemento de productividad al personal técnico habilitado "mientras no se produzca la terminación, suspensión o revocación" de la habilitación. De los términos en que se expresa el precepto podría interpretarse que el complemento de productividad vendría ligado al hecho mismo de la habilitación y mientras ésta mantuviera sus efectos, cuando lo cierto es que el plus retributivo que supone sólo estaría justificado cuando se ejercieran de forma efectiva las funciones de colaboración con la Inspección de Trabajo.
Así se deriva de su configuración legal y reglamentaria, toda vez que el complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo (art. 68.1, letra c) TRLFP), siempre que redunden en mejorar el resultado del mismo (art. 1.1 del Decreto 79/1990, de 5 de octubre, por el que se regula la aplicación del complemento de productividad a los funcionarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia). Sólo cuando ya se han realizado de manera efectiva las labores que justifican su previsión, pueden acreditarse las circunstancias que determinan su percepción, tales como el rendimiento superior al normal en las actividades propias del puesto de trabajo, el grado de cumplimiento de los objetivos específicos, la acumulación de tareas, la adaptación del personal a nuevos procesos que impliquen secuencias informatizadas, y la iniciativa personal y el interés demostrado en la consecución de los fines de la actividad administrativa y en la prestación del servicio directo al ciudadano.
La jurisprudencia, por su parte, reafirma el carácter eminentemente subjetivo de este complemento retributivo, íntimamente ligado al rendimiento personal del funcionario, a su actividad extraordinaria y al interés mostrado en el desempeño del trabajo, que constituyen contingentes valorables sólo cuando ya se ha efectuado la labor (SSTSJ Canarias, de 5 de enero de 1997, y de Cantabria, de 9 de junio de 1998).
En esa misma línea se sitúa el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, al establecer un complemento retributivo que, cuando entren en vigor sus previsiones, habrá de sustituir al actual complemento de productividad, y que viene a retribuir el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos (art. 24, letra c). Para poder aplicarlo, exige la previa aprobación de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño de los empleados públicos (art. 20.5), es decir, procedimientos que permitan medir y valorar la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados (art. 20.1). Se eleva así a rango legal una exigencia que ya anteriormente había tenido reflejo en los acuerdos y pactos fruto de la negociación colectiva de los funcionarios públicos (Acuerdo Marco Administración-Organizaciones Sindicales para la modernización y mejora de la Administración Pública Regional para el período 2005-2007).
Si bien tales previsiones básicas aún no han entrado en vigor de conformidad con la Disposición final cuarta del referido Estatuto, sí sirven como criterio interpretativo de la naturaleza estrictamente personal y subjetiva del complemento de productividad, cuya finalidad es retribuir las condiciones de interés, esfuerzo y logro de objetivos o resultados, con que el funcionario desarrolla su labor. Circunstancias éstas que sólo cuando se realizan efectivamente las labores que constituyen su prestación de servicios pueden considerarse acreditadas y justificar, por tanto, la percepción de la retribución.
Debe, en consecuencia, modificarse la condición o presupuesto determinante de la percepción del complemento de productividad, que no sería la mera vigencia de la habilitación, sino el efectivo desempeño de las funciones habilitadas.
- Disposición transitoria.
Existe una redundancia al referirse, por dos veces, al contenido del curso de formación, que debería corregirse.
- Disposición final primera. Ejecución.
Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición, que atribuye al Consejero la facultad de adoptar las medidas necesarias para la aplicación y ejecución del Decreto, cabría entender incluida en dicha facultad, desde una habilitación reglamentaria omnímoda, hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la aplicación del Decreto.
La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento.
Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004, cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para aprobar el futuro Decreto, de conformidad con lo señalado en la Consideración Tercera, con las observaciones efectuadas acerca del artículo 3, letra c) y Disposición adicional segunda del Proyecto, que tienen carácter esencial.
SEGUNDA.- Revisten, asimismo, carácter esencial las observaciones formuladas en la Consideración Quinta, relativas a los siguientes preceptos:
- Artículo 6, en lo tocante a la incorporación de la causa de revocación consistente en la vulneración de los deberes que incumben a los técnicos habilitados de conformidad con el artículo 63 RIT.
- Artículo 7, en cuanto a la incorporación al documento acreditativo de la habilitación del contenido mínimo establecido por el artículo 60.2 RIT.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse, contribuirían a la mejor inserción del futuro Decreto en el ordenamiento y a su mejora técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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