Dictamen 166/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 166/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por que se aprueba el Reglamento de ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Conforme a una concepción material, la jurisprudencia (por todas, STS, Sala 3ª, 27 de noviembre de 2006) ha interpretado que reglamento ejecutivo comprende aquellos que, de forma total o parcial, completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes, características plenamente predicables del presente texto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Secretaría Autonómica de Atención al Ciudadano, Ordenación Sanitaria y Drogodependencias se elabora, en fecha indeterminada, el primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo remitido al titular de la Secretaría General el 30 de marzo de 2005, acompañado de dos informes sobre la necesidad de su regulación, destacándose el siguiente párrafo del emitido el 10 de marzo de 2005, por el Inspector Médico D. J. P. P. M.:
"Es una necesidad la aprobación de un Reglamento sobre la ordenación y funciones de la Inspección de los Servicios Sanitarios que servirá de marco regulador de la actividad inspectora de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y con el que se pretende garantizar que sus actuaciones vayan presididas por los principios de objetividad, imparcialidad e independencia técnica, así como el respeto y lealtad al ciudadano mediante la vigilancia del cumplimiento de las normas dictadas por la Administración."
También se acompaña de un informe sobre las repercusiones económicas del Proyecto (folio 10), que concluye que no conlleva repercusión económica adicional, ya que se utilizarán los medios económicos y personales existentes.
SEGUNDO.- Con fecha 11 de julio de 2005 emite informe el Asesor Jurídico de la Secretaría General (con el Visto Bueno del Jefe de Servicio Jurídico), al que le presta su conformidad el Vicesecretario de la Consejería, a los efectos previstos en el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), tras lo cual se elabora el segundo borrador (folios 42 a 55), que se remite al titular de la Dirección General de la Función Pública para que se someta a informe del Consejo Regional de la Función Pública, que lo emite favorablemente el 15 de diciembre de 2005, según la certificación obrante en el expediente.
TERCERO.- El 23 de febrero de 2006, el Secretario Autonómico de Atención al Ciudadano, Ordenación Sanitaria y Drogodependencias remite el tercer borrador (folios 64 y ss.), en el que se introducen puntuales modificaciones, que tienen por objeto garantizar una mejor precisión en las funciones desarrolladas por la Inspección de Servicios Sanitarios (artículo 17, apartados 2,c y g, y 7,a, h y k), y que no se consideran cambios sustanciales a efectos de su tramitación (informe de la Asesora Jurídica de 22 de febrero de 2006).
CUARTO.- El 9 de mayo de 2006 se remite al titular de la Secretaría General un cuarto borrador (folios 85 a 104), en el que se recogen ciertas modificaciones que aparecen sombreadas en el texto, y que afectan a los artículos 8.2; 17.1, a), b), c) y e); 17.2, a), d) y f); 17.6 b); y 17.8 b), que son informadas por la Asesoría Jurídica de la Secretaría Autonómica precitada en el sentido de prestar su conformidad a las rectificaciones introducidas, excepto a la correspondiente al artículo 17.6 b), al tiempo que se propone la modificación del artículo 18.3, resultando de este trámite el quinto Borrador del Proyecto (folios 108 a 127).
QUINTO.- Recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, es evacuado el 20 de septiembre de 2006 en el siguiente sentido:
- Con carácter general señala que a este procedimiento no le es de aplicación la excepción prevista en el artículo 53.3 c) de la Ley 6/2004, por lo que debe someterse al trámite de audiencia, bien directamente, o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, que agrupen o representen a los ciudadanos cuyos derechos o intereses legítimos pudieran resultar afectados, y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. Singularmente, y debido a la regulación que realiza sobre la inspección de la prestación de servicios sanitarios en centros, establecimientos y servicios sociosanitarios, propone que se recabe el informe de la Consejería competente en materia de Política Social con la finalidad de coordinar y delimitar funciones, en relación con la normativa sobre inspección y acreditación de centros sociosanitarios de dicho departamento.
- Particularmente realiza observaciones a los artículos 1,2 y 3 del Reglamento de forma que queden claras las funciones que la Inspección puede llevar a cabo en relación con los centros, establecimientos y servicios sanitarios y sociosanitarios de carácter privado. También propone que se supriman los artículos 4.2, 6 y 8, y se complete el artículo 9.2 con la normativa de protección de datos. Por último recomienda que se revise el artículo 19, al estimar que podría no respetar los límites de la potestad reglamentaria.
SEXTO.- El 4 de octubre de 2006 se solicita el informe de la Consejería competente en materia de Trabajo y Política Social, que lo emite el 24 de octubre siguiente (folios 171 y 172), sin que aprecie problemas de coordinación entre la inspección de servicios sociales y la sanitaria.
Tras intentar completar el informe económico de la norma proyectada, se somete a informe del Consejo de Salud de la Región de Murcia, que acuerda informar favorablemente el Proyecto el 9 de enero de 2007, si bien el Colegio Oficial de Médicos aporta una alegación, proponiendo completar la redacción del artículo 12,d), reseñando las garantías y límites establecidos en la legislación vigente; en cuanto a las funciones considera que debería hacerse alguna mención a las unidades, cuerpos o servicios que, en cada caso, han de desempeñar las funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios definidas en el artículo 15.
El último borrador obrante en el expediente (folios 176-195) es el que se autoriza como texto definitivo del Proyecto de Decreto (folios 196-215).
SÉPTIMO.- Con fecha 2 de febrero de 2007 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
SEGUNDA.- Habilitación legal y naturaleza de la disposición.
Como recoge la Exposición de Motivos (EM) del Proyecto de Decreto, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) ostenta las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social (artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, EAMU), sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1,16ª de la Constitución, que reserva al Estado las bases y coordinación general de la sanidad y la legislación sobre productos farmacéuticos. Asimismo el artículo 12.Uno, 4 EAMU reconoce la competencia autonómica para la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, reservándose el Estado la Alta Inspección. También el artículo 51.1 EAMU reconoce la potestad de organización de la Administración regional, competencia también ejercitada, aunque en menor intensidad, en el presente Proyecto, que debe ser invocada en la EM.
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS) establece (artículo 30) que todos los centros y establecimientos sanitarios estarán sometidos a la inspección y control de las Administraciones Sanitarias competentes. Además, los hospitales de la red integrada del sector público estarán sometidos a la evaluación de sus actividades y funcionamiento (artículo 66). Concretamente, el artículo 31 de dicha Ley atribuye las siguientes facultades al personal de las distintas Administraciones Públicas que realice las funciones de inspección:
"a) entrar libremente sin previa notificación, en cualquier momento, en todo Centro o establecimiento sujeto a esta Ley.
b) proceder a las pruebas, investigaciones o exámenes necesarios para comprobar el cumplimiento de esta Ley y de las normas que se dicten para su desarrollo,
c) tomar o sacar muestras, en orden a la comprobación del cumplimiento de lo previsto en esta Ley en las disposiciones para su desarrollo, y
d) realizar cuantas actuaciones sean precisas, en orden al cumplimiento de las funciones de inspección que desarrolle".
Como consecuencia de las actuaciones de inspección y control, las autoridades sanitarias competentes podrán ordenar la suspensión provisional, prohibición de las actividades y clausura definitiva de los Centros y establecimientos, por requerirlo la salud colectiva o por incumplimiento de los requisitos exigidos para su instalación y funcionamiento".
Del mismo modo el artículo 174 de la Ley General de la Seguridad Social establece que corresponde a la Entidad Gestora la inspección sobre la organización y funcionamiento de los servicios sanitarios propios o concertados, así como, en su caso, de los de las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo y de los empresarios.
La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (en lo sucesivo Ley 16/2003), tras desarrollar las funciones y actividades de la Alta Inspección, señala que ésta establecerá mecanismos de coordinación y cooperación con los servicios de inspección de las Comunidades Autónomas (artículos 76 y 79).
En el ámbito autonómico, la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, atribuye a la Consejería del ramo el control, inspección y evaluación de las actividades del Servicio Murciano de Salud (artículo 6,e).
Por Real Decreto 1474/2001, de 27 de diciembre, se traspasaron a la CARM las funciones y servicios del Instituto Nacional de Salud (INS); específicamente las de gestión, y entre ellas la inspección de servicios y la gestión de las prestaciones sanitarias de la Seguridad Social facilitadas por el Sistema Nacional de Salud, así como la evaluación del desarrollo y resultados de la acción sanitaria de la Seguridad Social en la Región, mientras que la Administración General del Estado se reserva el ejercicio de la Alta Inspección, en los términos previstos en el artículo 43 LGS. Las funciones transferidas se asignaron al Servicio Murciano de Salud, salvo las facultades de inspección, que quedaron adscritas a la Consejería competente en materia de sanidad (Decreto 93/2001, de 28 de diciembre).
Tras la cita del elenco de normas que versan sobre la materia, la habilitación concreta para aprobar el presente Proyecto de Decreto, que aprueba el Reglamento por el que se ordena la Inspección de Servicios Sanitarios, se sustenta esencialmente en el artículo 6 de la Ley regional 4/1994, ya citada, en cuanto atribuye a la Consejería de Sanidad las competencias relativas al control, inspección y evaluación de las actividades del Servicio Murciano de Salud, el otorgamiento de las autorizaciones administrativas de carácter sanitario para la creación, modificación, traslado o cierre de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, su catalogación y acreditación, así como la evaluación y el control de los convenios con entidades y centros concertados. Dicha Ley habilita al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones considere necesarias para el desarrollo de la misma (Disposición Final Segunda).
También se sustenta dicha habilitación en la LGS, concretamente, en los artículos 30 y 31, que atribuyen a las Administraciones sanitarias la inspección y el control de los centros y establecimientos sanitarios, considerándose, desde esta vertiente, también como reglamento de desarrollo de la normativa básica estatal.
En consecuencia, se trataría de un reglamento de desarrollo o ejecución de la ley regional y de la normativa básica citada, a diferencia de los decretos de estructura de las Consejerías (reglamentos independientes), sin que se limite a regular únicamente aspectos organizativos internos, ni tampoco contenga la creación de órganos, pese a algún párrafo del Proyecto que puede inducir a confusión, como más adelante se expondrá, sino que regula esencialmente las actividades de inspección, control y evaluación de los Inspectores y Subinspectores sanitarios, es decir, el ejercicio de una actividad de intervención administrativa limitativa de derechos, y que puede dar lugar a imposición de sanciones, siendo susceptible de producir efectos ad extra. Por ello, conforme a nuestra doctrina (Dictamen núm. 28/99 del Consejo Jurídico), su naturaleza es de reglamento ejecutivo que complementa las normas legales citadas, explicitando reglas en ellas enunciadas e innovando el ordenamiento siguiendo tales principios. Del mismo modo, conforme a una concepción material, la jurisprudencia (por todas, STS, Sala 3ª, 27 de noviembre de 2006) ha interpretado que reglamento ejecutivo comprende aquellos que, de forma total o parcial, completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes, características plenamente predicables del presente texto.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
El procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, habiéndose completado ulteriormente la tramitación con una audiencia al Consejo de Salud de la Región de Murcia y a la Consejería competente en materia de política social para la coordinación con las labores de inspección en los centros sociosanitarios, coincidiendo el Consejo Jurídico con el parecer del órgano preinformante en que el procedimiento de elaboración de la presente disposición no está exento del trámite de audiencia a los órganos y organizaciones representantivas, cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, por tratarse de una norma que regule órganos de la Administración Regional conforme a lo dispuesto en el precitado artículo 53, apartado 3,c), como ha sugerido algún informe, por las razones explicitadas en el párrafo in fine de la Consideración anterior. Incluso, aun en la hipótesis de que un reglamento pudiera ser considerado como interno de organización administrativa, no excluye el cumplimiento de aquel requisito si se produce afectación de intereses de organizaciones representativas en los términos indicados (STS, Sala 3ª, de 27 de mayo de 2002).
La anterior consideración sobre la necesidad de cumplimentar la audiencia viene reforzada por el fallo del Tribunal Supremo, en su sentencia de la Sala 3ª, de 27 de mayo de 2002, sobre el Proyecto de Decreto de 243/1991, de 17 de diciembre, de la Junta de Andalucía, sobre la Ordenación e Inspección de Prestaciones y Servicios Sanitarios de aquella Comunidad Autónoma, en el que señala que no puede considerarse excluido el deber de audiencia a las organizaciones interesadas que el ordenamiento impone en su tramitación, en el entendimiento de la que la citada disposición afectaba a los intereses corporativos de la profesión farmacéutica. En este mismo sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 27 de febrero de 2004, que anuló el Decreto 15/2003, de 18 de febrero, por el que se aprobaba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Servicios Sanitarios, por la omisión del trámite de audiencia al Sindicato Libre de Farmacéuticos.
En su aplicación al presente caso, consta la audiencia al Consejo Regional de la Función Pública, por razón de la materia, en el que se integran ocho representantes del personal designados por las organizaciones sindicales en proporción a su representatividad. Además se ha completado la participación, con la audiencia al Consejo de Salud de la Región de Murcia (artículo 11 Ley 4/1994), en el que participan representantes de cada uno de los colegios profesionales del área sociosanitaria, además de las Organizaciones Sindicales a que se refiere el artículo 87.2 de la Ley 5/2001, de 5 de diciembre, del Personal Estatutario del Servicio Murciano de Salud. También integra su composición un representante de las organizaciones de consumidores y usuarios y de enfermos crónicos, así como dos de las asociaciones de vecinos.
Descrita ya la participación de la representación sindical en la elaboración, conviene determinar si los representantes de los colegios profesionales afectados (médicos, farmacéuticos y enfermeros) han podido participar en el procedimiento de elaboración, conforme a sus fines, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley regional 6/1999, de 4 de noviembre, de Colegios Profesionales. En tal sentido, de acuerdo con la composición descrita, tienen representación en el Consejo de Salud los Colegios Oficiales de Médicos, Farmacéuticos y ATS y Diplomados en Enfermería, que informó el Proyecto de Decreto. Prueba de ello es que el Colegio Oficial de Médicos presentó un escrito de alegaciones.
En consecuencia, el Consejo Jurídico entiende que se ha cumplido el trámite de participación, a efectos de no advertir defectos que pudieran viciar de nulidad el procedimiento de elaboración, si bien hubiera sido recomendable la audiencia al Consejo Asesor Regional de Consumo, por la representación que tienen en el mismo las distintas organizaciones de consumidores y usuarios, tan vinculados la actividad de la Inspección Sanitaria en relación con las reclamaciones de los usuarios (artículo 15,3 del Reglamento, en relación con los derechos de los ciudadanos en el sistema sanitario), si bien ha de hacerse constar que un representante de las Asociaciones de Consumidores participa en el Consejo de Salud.
En cuanto a la formalización de la documentación, se ha plasmado adecuadamente en el expediente la evolución del contenido del Proyecto, con la agregación de las sucesivas modificaciones, si bien, en algún caso, debería haberse plasmado documentalmente la motivación para estimar las distintas alegaciones o sugerencias presentadas.
Por último, la iniciación del procedimiento de elaboración del presente Proyecto es anterior a la entrada en vigor de la Ley regional 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia, que exige un informe de impacto por razón de género en el procedimiento de elaboración reglamentaria (artículo 10 y Disposición Final Cuarta), habiéndose indicado en el Dictamen núm. 155/07 que, al carecer dicha Ley regional de normas transitorias, los procedimientos en trámite a la entrada en vigor se regirán por la legislación anterior; no obstante, el Consejo Jurídico recomienda que se complete el expediente con el informe aludido, que sí ha tenido reflejo en las más recientes normas autonómicas de contenido similar, a la hora de referirse a los puestos que integran la Inspección de Servicios Sanitarios profesionales, (por ejemplo, el título del artículo 15 del Decreto 56/2006, de 28 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Valenciana).
CUARTA.- Observaciones al conjunto normativo.
I. Organización de la Inspección de los Servicios Sanitarios.
En la medida que el objeto del Reglamento es la ordenación de la actividad de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región, interesa conocer la regulación de la actividad inspectora antes de las transferencias a la Administración regional.
A) Antecedentes.
En tal sentido, el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social reconoce a los inspectores médicos y farmacéuticos la condición de autoridad pública en el ejercicio de tal función, señalando que recibirían de las autoridades y de sus agentes la colaboración y el auxilio que a aquélla se deben. Por Orden de 28 de abril de 1978 se creó el Cuerpo especial Sanitario de la Seguridad Social, integrado por las escalas de Médicos Inspectores, Farmacéuticos Inspectores y ATS Visitadores. Con posterioridad la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (Disposición adicional sexta) incorporó como personal funcionario de la Administración de la Seguridad Social a los integrantes de las escalas citadas del extinguido Instituto Nacional de Previsión (INP). Por Real Decreto 1427/1998, de 3 de julio, el Cuerpo Sanitario del extinguido INP pasó a denominarse "Cuerpo de Inspección Sanitaria de la Administración de la Seguridad Social", adscrito al Ministerio con las siguientes escalas: Médicos Inspectores, Farmacéuticos Inspectores, y Enfermeros Subinspectores.
Mediante Circular 3/99, de 30 de noviembre, de la Presidencia Ejecutiva del INSALUD, sobre Organización y Funciones de la Inspección Sanitaria, se produjo una sistematización e integración de las funciones básicas que corresponden a la Inspección Sanitaria, así como su ordenación para el ejercicio efectivo. Este mismo papel cumple el Proyecto, en tanto ordena la Inspección de los Servicios Sanitarios en el ámbito regional.
B) Inserción de la Inspección de Servicios en la estructura organizativa de la Administración Regional.
El Texto Refundido de la Ley de Ordenación de Cuerpos y Escalas de la Administración Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 15 de diciembre (en lo sucesivo TRLCE), recoge, dentro del Cuerpo Superior Facultativo, la escala superior de salud pública, a la que le corresponde "el estudio, gestión, ejecución, propuesta e inspección de carácter superior facultativo en los aspectos relativos a la salud, y asistencia sanitaria". Del mismo modo, a la Escala de Diplomados de Salud Pública del Cuerpo Técnico también se le asignan funciones de inspección en los aspectos relativos a la salud pública, así como a la asistencia sanitaria, y apoyo a la Escala Superior.
A diferencia de otras Comunidades Autónomas, la Inspección Sanitaria no tiene una estructura única en nuestra Administración; dependiente de la Secretaría Autonómica de Atención al Ciudadano, Ordenación Sanitaria y Drogodependencias, a la que le corresponde las competencias de inspección de centros y establecimientos sanitarios, así como las prestaciones médicas, según el Decreto 154/2007, de 6 de julio, en la Subdirección General de Atención al Ciudadano, Coordinación Institucional e Inspección Sanitaria, existen varios servicios con cometidos de inspección, afectados por el presente Proyecto: de Inspección de centros, servicios y establecimientos sanitarios, de Inspección de prestaciones asistenciales y el Servicio de Incapacidad Temporal y Salud Laboral. Además al Servicio de Ordenación y Atención Farmacéutica, dependiente de la Dirección General de Planificación, Financiación Sanitaria, y Política Farmacéutica, le corresponde la inspección que corresponda a la Administración Regional en la materia de asistencia farmacéutica, establecimientos y servicios farmacéuticos, medicamentos y productos sanitarios, sin perjuicio de las competencias de inspección previstas de los anteriores Servicios, si bien, aunque con ciertas imprecisiones como más adelante se expondrá, se excluye de su ámbito a los centros, establecimientos o servicios regulados por la Ley 3/1997, de 28 de mayo, de Ordenación Farmacéutica de la Región de Murcia (artículo 15,2 del Reglamento).
Las anteriores consideraciones nos permiten realizar observaciones acerca de ciertos párrafos del Proyecto de Decreto, que hacen referencia a la regulación de sus tareas como si de un único cuerpo se tratara, o las actividades estuvieran asignadas a un único órgano o unidad administrativa (la Inspección de los Servicios Sanitarios), presumiblemente influidos por otros decretos autonómicos de contenido similar que parten, como se ha indicado, de una estructura única. Por ejemplo, en la EM (folio 198, párrafo tercero), se define a la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma como un organismo, cuando de la estructura administrativa indicada no se desprende tal consideración, por lo que debería suprimirse tal calificativo. Del mismo modo el artículo 3.3 del Reglamento (Anexo del Proyecto de Decreto) pormenoriza que es un órgano integrado por médicos inspectores, farmacéuticos inspectores y enfermeros subinspectores, cuando tampoco puede desprenderse tal consideración de la estructura indicada con anterioridad. Asimismo, el artículo 14.2 atribuye a la Inspección de Servicios Sanitarios directamente el deber de coordinación con los órganos directivos de la Consejería, sin especificar que será a través del titular del centro directivo del que depende (Subdirección General de Atención al Ciudadano, Coordinación Institucional e Inspección Sanitaria).
En tal sentido, las citas "a la Inspección de los Servicios Sanitarios", a lo largo de la disposición reglamentaria, sin que se haya propuesto o modificado el decreto de estructura para la creación de un órgano que los aglutine, ha de ser interpretada como colectivo de empleados públicos encargados del control, inspección, evaluación y vigilancia que, bajo la dependencia de la Consejería de Sanidad, garantiza que la provisión de los servicios sanitarios y prestaciones de la Seguridad Social se realice en las condiciones previstas en las normas (informe del titular de la Secretaria General en el folio 57). En este sentido, debería recogerse dicha definición de la Inspección de Servicios Sanitarios en la EM del Proyecto, puesto que es la terminología empleada a lo largo del texto.
Desde esta perspectiva, el Colegio Oficial de Médicos (folio 173) ha señalado que, si bien las competencias están en general bien definidas, sin embargo, no es posible saber quien va a ejecutar las funciones que se recogen; a este respecto dos son las opciones normativas que se plantean: una, la adoptada por el texto, que señala en el articulado que la Inspección de Servicios Sanitarios estará integrada por los puestos de Inspectores Médicos y Farmacéuticos, así como de Enfermeros Subinspectores en que se configura la relación de puestos de trabajo (artículo 4.1), si bien ulteriormente debería ser completada la regulación con la correspondiente traslación de las funciones recogidas en el Proyecto al Decreto de estructura de la Consejería consultante, como más adelante se indicará cuando se examinen las tareas de la Inspección.
Otra, la adoptada por otras normas autonómica, de contenido similar, consistente en que se incorpore al texto los servicios o unidades a los que están adscritos los inspectores médicos y farmacéuticos, así como los subinspectores.
II. Ámbito de aplicación del Proyecto de Decreto.
Si bien el Proyecto define con claridad el objeto de la norma en el artículo 1 del Reglamento, sin embargo, se oscurece en ulteriores artículos, cuando se concreta el ámbito material de la actuación (artículo 8) y las funciones en materia de centros y establecimientos sanitarios (artículo 15.2,c).
Conforme a su artículo 1, el Reglamento tiene por objeto la ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios y la regulación de los siguientes aspectos:
a) Actividades de vigilancia, control e inspección de la asistencia sanitaria que se presta en todos los centros, establecimientos y servicios sanitarios y sociosanitarios, de las prestaciones farmacéuticas, complementarias, por incapacidad temporal, y todas las que suponen un elemento adicional y necesario para la consecución de una asistencia sanitaria completa y adecuada.
b) La evaluación de los centros y establecimientos públicos, y los privados concertados de la Región.
Esta última distinción se produce porque la evaluación de las actividades y funcionamientos de los centros y establecimientos públicos sanitarios sólo está prevista en la LGS respecto a los privados vinculados con el Sistema Público de Salud, en los términos establecidos por su artículo 30 en relación con el 67.5 de dicha Ley.
Una primera cuestión, de índole menor, es la reiteración de contenidos en la definición del objeto y ámbito de aplicación en los artículos 1 y 2 del texto, que podría mejorarse, estableciendo el artículo 1 que el objeto de la presente norma es la ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y la regulación de sus actividades de vigilancia, control, inspección y evaluación. En tal caso, el artículo 2 podría mantenerse con su contenido, si bien habría que añadir un apartado e) que incluyera a todas aquellas actividades "que suponen un elemento adicional y necesario para la consecución de una asistencia sanitaria completa y adecuada".
Sin embargo, mayor importancia tiene el contraste entre los artículos 1 y 2 con el 8 sobre el ámbito material de actuación, en el que se establece que "el ámbito material de actuación de la Inspección de Servicios Sanitarios se extiende a los sujetos, entidades, centros, lugares y medios incluidos en el campo de aplicación de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, Ley 3/1997, de 28 de mayo, de ordenación farmacéutica de la Región de Murcia, Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Decreto Legislativo 1/1994, y concordantes".
El Consejo Jurídico considera que su redacción suscita los siguientes problemas:
- La excesiva amplitud de su redacción, citando normas estatales (por ejemplo, la Ley 29/2006 referida) cuyo ámbito de aplicación difiere del presente Proyecto.
- También se incurre en contradicción al citar los centros y lugares de aplicación de la Ley regional 3/1997, de Ordenación Farmacéutica, puesto que un artículo ulterior (el 15.2, c) excluye precisamente a los centros, establecimientos o servicios regulados por la citada Ley.
- Se ha omitido la referencia a la Ley regional 4/1994, que es precisamente la que habilita al presente desarrollo reglamentario.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que el apartado 1 del artículo 8, sobre el ámbito material de la actuación, debería ser eliminado, por distorsionar el ámbito de aplicación del Reglamento. Del mismo modo debería también salvarse la aparente contradicción que suscita el artículo 15,2, c), excluyendo a los centros, establecimientos o servicios regulados por la Ley 3/1997, entre los que se encuentran los servicios de farmacia de hospitales (artículo 4, 1,e), con la concreción del ámbito de aplicación del Reglamento, que hace referencia a los centros y establecimientos sanitarios de carácter público (artículo 1).
III. Estatuto del Personal de la Inspección.
Varios son los aspectos que deben ser reseñados del texto reglamentario, que atañen a la actuación de la Inspección de Servicios Sanitarios:
1º. La condición de autoridad pública de los Inspectores Médicos y Farmacéuticos.
El artículo 4.2 del Proyecto de Reglamento recoge la consideración de autoridad de los Inspectores Médicos y Farmacéuticos, que recibirán de las autoridades y de sus agentes la colaboración y el auxilio que aquéllos le requieran. De otra parte, los Enfermeros Subinspectores tendrán la consideración de agentes de la autoridad.
Esta consideración ha sido cuestionada por el órgano preinformante, que ha realizado una observación atinente a que la atribución del carácter de autoridad, o de agente de la autoridad, a funcionarios públicos no puede realizarse por vía reglamentaria, por lo que habrá de estarse a lo que determinen las leyes vigentes. A este respecto nada establece sobre la condición de los Inspectores la Ley regional 4/1994, ni el artículo 31 LGS, sobre la actuación del personal inspector de las Administraciones Públicas. Por el contrario, la Ley 16/2003, respecto a los funcionarios de la Administración del Estado que ejerzan la Alta Inspección, señala que gozarán de la consideración de autoridad pública a todos los efectos, y en sus actuaciones podrán recabar de las autoridades del Estado, de las Comunidades Autónomas, y restantes Administraciones la colaboración necesaria para el cumplimiento de sus funciones. De otra parte, el artículo 174 del Decreto 206/1974, de 30 de mayo, ya citado, establece que los inspectores médicos y farmacéuticos del Cuerpo de Inspección Sanitaria de la Administración de la Seguridad Social tendrán la consideración de autoridad pública en el desempeño de tal función y recibirán de las autoridades y de sus agentes la colaboración y el auxilio que a aquélla se deben. Además, los enfermeros subinspectores tendrán las funciones inspectoras de apoyo, gestión y colaboración con los inspectores médicos y farmacéuticos y, en ejecución de las órdenes recibidas para el desempeño de sus cometidos, tendrán la consideración de agentes de la autoridad. La actual redacción proviene de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
El Consejo Jurídico considera acertada, en ausencia de normativa regional, que la redacción actual se remita a las previsiones legales, en tanto la legislación estatal precitada les reconoce dicha condición de autoridad o agente de la autoridad, respectivamente, en determinadas actividades incluidas dentro del ámbito de aplicación del Proyecto, o bien cuando se establezca en tal sentido por la normativa regional (por ejemplo, el artículo 23 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia reconoce a los inspectores de consumo la condición de agentes de la autoridad). No obstante, debería modificarse la redacción, reproducida de la norma estatal precitada, en cuanto establece como mandato imperativo que "recibirán de las autoridades y sus agentes la colaboración y el auxilio que aquellos le requieran", en tanto la Administración regional no ostenta competencias, por ejemplo, sobre las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. En su lugar podría redactarse del siguiente modo, en sintonía con otras normas autonómicas de contenido similar (artículo 20.2 del Decreto 56/2006, de 28 de abril, de la Comunidad Valenciana): "podrán solicitar de las autoridades y sus agentes la colaboración y el auxilio que aquéllos le requieran".
Por otra parte, la consideración de autoridad o agente de la autoridad no condiciona el valor probatorio de las actas que se levanten, siempre que cumplan los requisitos previstos en el artículo 137.3 LPAC, como acertadamente refleja el artículo 21.2 del Reglamento.
Sin embargo, mayor dificultad le plantea al Consejo Jurídico la atribución a los Inspectores de las facultades previstas en el artículo 12.f), en relación con la adopción de medidas cautelares necesarias para preservar la salud colectiva en situaciones de urgencia, dando cuenta a las autoridades sanitarias, quienes deberán ratificarlas en el plazo de 48 horas.
Con ocasión de nuestro Dictamen núm. 95/07 sobre el Anteproyecto de Ley que modifica la Ley 4/1996, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, ya citada, indicamos que: "el deber general de no lesionar, ni poner en peligro la salud y la integridad física de las personas, es una pieza clave y tradicional de diversos sectores de nuestro ordenamiento, reconociéndose como un derecho básico de los consumidores la protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad (artículo 2 de la Ley 26/1984). Para concretar y hacer efectivo aquel deber se ha dotado desde siempre de extensas potestades a las Administraciones Públicas, sobre todo a través de la normativa sanitaria; así, los artículos 25 y 26 de la Ley General de Sanidad establecen, respectivamente, que cuando la actividad desarrollada tenga una repercusión excepcional y negativa en la salud de los ciudadanos, las Administraciones competentes podrán decretar la intervención administrativa pertinente con el objeto de eliminar aquélla, y en el caso de que exista o se sospeche de un riesgo inminente extraordinario para la salud, las autoridades sanitarias adoptarán las medidas preventivas que estimen pertinentes, tales como la incautación o inmovilización de sus productos, suspensión del ejercicio de actividades, cierres de empresa o sus instalaciones, intervención de medios materiales y personales, y cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas. La duración de tales medidas no debe exceder de lo que exija la situación de riesgo inminente y extraordinario. También el artículo 6 bis de la Ley 26/1984, añadido por la Ley 44/2006, establece, en ejercicio de las competencias básicas en materia de sanidad, que "ante situaciones de riesgo para la salud y seguridad de los consumidores y usuarios, las administraciones públicas competentes podrán adoptar las medidas que resulten necesarias y proporcionadas para la desaparición del riesgo, incluida la intervención directa sobre las cosas y la compulsión directa sobre las personas".
En consecuencia, la adopción de las medidas cautelares tienen su fundamento en el artículo 26 LGS (adopción de medidas preventivas frente al riesgo inminente y extraordinario para la salud), que atribuye a las autoridades sanitarias la competencia para su adopción, al igual que el artículo 99 de la Ley 29/2006, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. Congruentemente con ello, el Decreto 73/2004, de 2 de julio, por el que se regula el procedimiento de autorización sanitaria de los centros, establecimientos y servicios sanitarios atribuye al Director General competente la adopción de tales medidas (artículo 17.2), contradiciendo el presente Reglamento tales previsiones. En el mismo sentido el artículo 55 de la Ley 3/1997, de 28 de mayo, que regula la ordenación farmacéutica, la atribuye al órgano de la Consejería competente que se determine reglamentariamente. En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que la adopción de tales medidas debe corresponder al órgano administrativo competente, y no al personal inspector. Además, precisamente por la provisionalidad de su adopción, se encuentran sometidas al régimen previsto en el artículo 72 LPAC, que atribuye al órgano competente para resolver el procedimiento la adopción de las medidas en los casos de urgencia, debiendo ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento administrativo, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción.
2º. Adscripción de personal técnico.
El apartado 2 del artículo 6 establece: "Asimismo podrán constituirse de grupos asesores expertos en las materias que se determinen, en orden al cumplimiento de sus fines".
La redacción propuesta es de difícil comprensión, sin que se determine la incardinación de este grupo de asesores expertos, ni sus tareas. A este respecto si lo que se pretende es establecer, a modo similar de otras normas autonómicas que han servido como orientación para la redacción del presente Proyecto, la posibilidad de que se consulte a otro organismo profesional, sociedad o asociación científica, o a otros servicios o departamentos de la Administración regional, o del Estado, ya se recoge dicha previsión en el artículo 17.3 del Proyecto. En tal caso debería suprimirse.
3º. Autonomía funcional.
El artículo 13 establece que la Inspección de Servicios Sanitarios tendrá total "independencia" de los órganos de dirección de los centros, sin embargo, el Consejo Jurídico considera más apropiada la expresión "autonomía", pues, como puso de manifiesto el Dictamen núm. 113/2006, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, con el término independencia "se amplían extraordinariamente los supuestos en los que los miembros del Servicio de Inspección deberán abstenerse de actuar o podrán ser recusados por los sujetos pasivos de las inspecciones".
IV. Funciones de la Inspección de Servicios.
El artículo 15 contiene el listado de funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios, separadas por materias (centros y establecimientos sanitarios, derechos de los ciudadanos, prestaciones sanitarias, prestaciones de la seguridad social, responsabilidad, inspección farmacéutica, sistemas de información).
En esta parte el Proyecto se asemeja a un decreto de estructura, si bien se diferencia en que no se vinculan las funciones con las unidades administrativas en las que se incluyen puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos (Inspectores Médicos, Farmacéuticos y Subinspectores).
En todo caso, como consecuencia de la aprobación del presente Proyecto, debería adecuarse el Decreto de estructura de la Consejería al listado de las funciones, de mayor extensión que las previstas en la normativa vigente.
Además se realizan las siguientes observaciones al artículo 15:
- En el apartado 3,c) y d) se reitera el inciso "así como cualquier otro informe que le encomiende la normativa vigente". De otra parte, en relación con las reclamaciones, puesto que aparece enunciado con un carácter más general (3,c), que posteriormente se concreta, respecto a las de responsabilidad patrimonial, en el apartado 6 del mismo artículo, debería referirse "a las reclamaciones, quejas o sugerencias". Además se considera innecesario especificar la petición de informe respecto a aquéllas que revistan gravedad, puesto que ya se prevé que se emitirá cuando se considere necesario por el órgano receptor de la reclamación. De mantenerse dicha redacción (sólo en los supuestos de gravedad) se plantearía cierta contradicción con el apartado 6, a), que establece que la Inspección elaborará informes técnicos sanitarios en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se instruyan por el Servicio Murciano de Salud.
- En el apartado 6,a), ya citado, debería completarse con la posibilidad de que otros departamentos de la Administración regional pudieran solicitar, igualmente, un informe a la Inspección cuando se requiera de un juicio técnico especializado en materia sanitaria.
- Se echa en falta, entre sus funciones, la colaboración de la Inspección Sanitaria con la Alta Inspección del Estado, de acuerdo con lo establecido en los artículos 77 y 79 de la Ley estatal 16/2003, ya citada.
V. Actuación de la Inspección de Servicios Sanitarios.
Las actuaciones de la Inspección de Servicios Sanitarios se dividen en programadas y no programadas. Respecto de éstas se establece que se iniciarán a instancia del órgano inspector (artículo 16.3), si bien debería expresarse de manera diferente, a la vista de nuestras observaciones sobre la no consideración de la Inspección como un órgano en nuestra Administración regional. En el mismo sentido de indeterminación se encuentra el artículo 21.5.
En otro orden de ideas, parece excesivo (artículo 18.3) que "todos" los informes que solicite la Inspección deban ser atendidos "de urgencia con carácter preferente"; debería circunscribirse a cuando se solicite en tal sentido.
La autonomía funcional que se predica de la Inspección Sanitaria respecto a los órganos de dirección de los centros y establecimientos, debería plasmarse también en algún supuesto (por ejemplo en el artículo 20), pues su actividad, en relación con los casos en que se detecte posible infracción penal o administrativa, se condiciona a que el superior jerárquico de la Inspección la traslade "si procede", cuando la procedencia para la iniciación de los procedimientos correspondientes ha de ser determinada por los órganos competentes.
VI. Técnica normativa.
Debería hacerse referencia a las normas con la cita completa (por ejemplo, en el artículo 15,6,g) como exigen las Directrices de Técnica Normativa (Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
Asimismo debería examinarse el texto y corregir las puntuaciones: por ejemplo, en el artículo 3.2 suprimir la coma antes de "se encomienda", al igual que en el artículo 15, apartados 6,b (tras participar), y artículo 15.5,j) antes de "con"; también suprimir un punto al final del artículo 15.6,e).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ostenta competencias para aprobar el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Consideración Segunda), si bien debe ser también invocada en la EM la competencia autonómica prevista en el artículo 51.1 EAMU.
SEGUNDA.- Tras la aprobación del presente Proyecto de Decreto, que recoge el listado de funciones de la Inspección de los Servicios Sanitarios, debería adecuarse al mismo el Decreto de estructura de la Consejería consultante.
TERCERA.- Se consideran de carácter esencial las observaciones al conjunto normativo relativas a:
1ª. La consideración de la Inspección de Servicios Sanitarios como un órgano en la EM, artículo 3.3 y 14.2 (Consideración Cuarta, I,B).
2ª. La excesiva amplitud del ámbito material de actuación del artículo 8 del Reglamento, aconsejando su eliminación, así como la clarificación del alcance de la exclusión prevista en el artículo 15.2,c) por las dudas que suscita (Consideración Cuarta, II).
3ª. La adopción por la Inspección de Servicios Sanitarios de las medidas cautelares previstas en el artículo 12,f (Consideración Cuarta, III,1º), que deben corresponder al órgano competente.
4ª. Clarificar el contenido del artículo 6.2 o, en su defecto, su eliminación (Consideración Cuarta, III, 2º).
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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