Dictamen 51/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 51/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Orden por la que se regula el procedimiento para la acreditación del cumplimiento de las obligaciones tributarias con la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En cuanto a la materia contratos y su contenido competencial, ha indicado en otras ocasiones este Consejo Jurídico que, a diferencia de lo que ocurre con otras Comunidades Autónomas, nuestro Estatuto de Autonomía no recoge como competencia regional la de desarrollar la legislación estatal en materia de contratos de las Administraciones Públicas, lo cual no excluye que existan otros títulos competenciales que amparen la regulación que se proyecta. Si partimos de la base de que no se está incidiendo en la relación contractual en sí misma, sino en un aspecto parcial de la organización administrativa como parte del contrato, la materia regulada en el Proyecto es, más bien, de carácter organizativo, afectante al procedimiento que ha de seguirse internamente para justificar uno de los requisitos de la legislación básica, razón que apunta a que se está ejercitando la competencia sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, que reconoce con carácter de exclusiva el artículo 10. Uno, 29 EA. En efecto, el contenido del Decreto proyectado es relativo a competencias y tramitación, aspectos, pues, bien procedimentales o bien de régimen jurídico de la Administración, y en tales casos, amparados por las previsiones estatutarias.
De otra parte, aun cuando se considerase que tales contenidos pertenecen a la materia contratos, tampoco existirían argumentos definitivos para negar la competencia de la Administración regional, porque en ocasiones la doctrina ha puesto de relieve que los contratos de las Administraciones públicas, desde el punto de vista de la distribución competencial y a salvo la previsión del artículo 148.1,18ª CE, no constituyen propiamente un título competencial, sino una materia auxiliar o complementaria de las funciones y cometidos propiamente competenciales reconocidos en los Estatutos, razón por la cual puede considerarse que normar las facultades y atribuciones de los órganos administrativos para el ejercicio de la actividad contractual, así como las consecuencias procedimentales que ello requiera, es una facultad implícita, al ser necesaria para el ejercicio de las demás competencias autonómicas (Dictamen 98/2001).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Intervención General se inició el expediente remitiendo el 27 de diciembre de 2006 a la Secretaría General de la Consejería consultante un primer texto del proyecto acompañado de una memoria sobre justificación y oportunidad y de otros documentos, uno con observaciones de detalle de la Dirección General de Tributos y otro más amplio de la Agencia Regional de Recaudación (ARR). Ésta considera que la competencia para emitir los certificados corresponde a la Intervención, y que la norma necesaria para poder atribuir competencia a la Agencia debe tener rango de Decreto. Añade que el proyecto debería incorporar reglas sobre protección de datos de carácter personal y sobre integridad, conservación y seguridad de los documentos electrónicos, de acuerdo con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Por sendos informes de 27 de diciembre de 2006, el Interventor General manifiesta su desacuerdo con las observaciones de la ARR, excepto en lo referido a la protección de datos, y su acuerdo con las de la Dirección General de Tributos, que son incorporadas.
SEGUNDO.- Emitió informe el Servicio Jurídico de la Secretaría General (19 de febrero de 2007), con amplias observaciones generales y particulares que, en síntesis, expresan como reparos principales que la competencia para emitir los certificados es de la Intervención, que para atribuir una competencia a la ARR es necesaria una norma con rango de Decreto y que la Comunidad Autónoma carece de competencias sobre contratación; también refiere observaciones particulares a los preceptos del proyecto, concretamente a los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7 y Disposición adicional.
TERCERO.- El 27 de julio de 2007 la Intervención General remite a la Secretaría General de la Consejería una nueva versión del proyecto, al que acompaña nueva documentación, entre la que destaca una memoria económica, informe de impacto por razón de género y un informe suscrito por el Interventor General sobre las observaciones del Servicio Jurídico de la Consejería, en el que se exponen las razones por las que no pueden acogerse las principales.
Se argumenta que el órgano competente para la emisión de los certificados es la ARR porque se trata de certificar posibles deudas en vía ejecutiva, como determina el artículo 11,b) de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de subvenciones de la Comunidad Autónoma y, además, es la encargada de gestionar los expedientes en fase de recaudación, conforme establece la Ley 8/1996, de 3 de diciembre, por la que se regula dicho organismo autónomo; además, el Decreto 99/2000, de 21 de julio, por el que se regulan las competencias contables de los organismos autónomos, atribuye a éstos la de desarrollar tal actividad. Sobre el rango del reglamento estima que una orden de la Consejera de Hacienda y Administración Pública es suficiente para atribuir la competencia certificante a la ARR, dado que el artículo 11,b) de la Ley 7/2005, antes citada, es la excepción a la regla general del artículo 22.12 del inciso final de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno. En cuanto a la tacha de carecer la Comunidad Autónoma de competencia sobre contratación, indica que el Proyecto no alcanza a la misma, sino que regula una materia financiera, cual es el concepto de estar al corriente en el cumplimiento de obligaciones tributarias, que se puede entender incluida, además, en la competencia estatutaria sobre especialidades del procedimiento administrativo derivada de la organización propia (art. 10.Uno.29).
Sí acepta incorporar las referencias sobre protección de datos de carácter personal y sobre integridad, conservación y seguridad de los documentos electrónicos, de acuerdo con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Indica también que se ha introducido con el número 5 un nuevo artículo sobre simplificación del procedimiento para determinados casos de subvenciones.
CUARTO.- Emitieron informe favorable el Secretario General de la Consejería consultante (12 de septiembre de 2007) y la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (21 de diciembre de 2007), aportando esta última observaciones concretas a los artículos 1, 3, 6 y 7, que son incorporadas al texto dando lugar al definitivo Proyecto, que es el sometido a Dictamen.
Y en tal estado de tramitación, conformado el expediente con el índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, fue formulada la consulta, que tuvo entrada en el registro del Consejo Jurídico el 21 de enero de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo que establece el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de reglamento dictado en desarrollo de ley.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Como en anteriores ocasiones ha indicado el Consejo Jurídico, si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004 únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria "en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia", permiten aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que aquéllos dicten.
Examinado el expediente remitido, se aprecia que se han respetado sustancialmente las reglas de procedimiento citadas.
TERCERA.- Contenido, justificación y habilitación.
El Proyecto se compone de 8 artículos, una Disposición adicional, una derogatoria y una final. En el preámbulo se expone que tanto la Ley estatal 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones (arts. 13 y 14), como la Ley regional 7/2005, de 18 de noviembre, también de Subvenciones (art. 11,b), regulan como obligación de los beneficiarios acreditar, con anterioridad a dictarse la propuestas de resolución, no tener deudas en periodo ejecutivo de pago con la Administración regional, salvo que estén suspendidas o garantizadas, remitiendo a una orden de la Consejería la determinación del órgano competente para expedir la certificación y el procedimiento para hacerlo.
Sigue diciendo el Preámbulo que la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio) y su Reglamento (Real Decreto 1098/2001, de 16 de junio) recogen una regulación análoga sobre la acreditación exigida a los contratistas de estar al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, pudiendo entenderse que el artículo 13.1b) del citado Reglamento habilita a las Comunidades Autónomas para determinar las condiciones del cumplimiento de tal requisito.
En suma, considera acertado y conveniente hacer uso de las habilitaciones concedidas y, en el marco de las competencias sobre especialidades procedimentales derivadas de la organización propia, regular la certificación y el procedimiento para expedirla con el fin de que pueda surtir efecto en ambas normativas.
El Proyecto, pues, está suficientemente justificado y su contenido se ajusta a las habilitaciones de las que trae causa, siendo conveniente quizás aclarar algunos aspectos que han resultado controvertidos en su elaboración.
A) La materia regulada primariamente es, como se indica por la Intervención General y por la Junta Consultiva, de contenido financiero, ya que se encuadra en la gestión de los derechos económicos de la Hacienda Regional y su contabilización, regulada por el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH), quedando habilitada la Consejera en virtud de lo establecido en el artículo 9,g). Cuestión distinta es que la regulación proyecte sus efectos en otros ámbitos normativos diferentes, dentro de los cuales el de la Ley 7/2005, contiene, a su vez, su específica habilitación en el artículo 11,b). En cuanto a la materia "contratos" y su contenido competencial, ha indicado en otras ocasiones este Consejo Jurídico que, a diferencia de lo que ocurre con otras Comunidades Autónomas, nuestro Estatuto de Autonomía no recoge como competencia regional la de desarrollar la legislación estatal en materia de contratos de las Administraciones Públicas, lo cual no excluye que existan otros títulos competenciales que amparen la regulación que se proyecta. Si partimos de la base de que no se está incidiendo en la relación contractual en sí misma, sino en un aspecto parcial de la organización administrativa como parte del contrato, la materia regulada en el Proyecto es, más bien, de carácter organizativo, afectante al procedimiento que ha de seguirse internamente para justificar uno de los requisitos de la legislación básica, razón que apunta a que se está ejercitando la competencia sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, que reconoce con carácter de exclusiva el artículo 10. Uno, 29 EA. En efecto, el contenido del Decreto proyectado es relativo a competencias y tramitación, aspectos, pues, bien procedimentales o bien de régimen jurídico de la Administración, y en tales casos, amparados por las previsiones estatutarias.
De otra parte, aun cuando se considerase que tales contenidos pertenecen a la materia contratos, tampoco existirían argumentos definitivos para negar la competencia de la Administración regional, porque en ocasiones la doctrina ha puesto de relieve que los contratos de las Administraciones públicas, desde el punto de vista de la distribución competencial y a salvo la previsión del artículo 148.1,18ª CE, no constituyen propiamente un título competencial, sino una materia auxiliar o complementaria de las funciones y cometidos propiamente competenciales reconocidos en los Estatutos, razón por la cual puede considerarse que normar las facultades y atribuciones de los órganos administrativos para el ejercicio de la actividad contractual, así como las consecuencias procedimentales que ello requiera, es una facultad implícita, al ser necesaria para el ejercicio de las demás competencias autonómicas (Dictamen 98/2001).
B) Sobre la competencia para expedir la certificación, la Ley 8/1996, de 3 de diciembre, de creación de la Agencia Regional de Recaudación, atribuye a ésta la gestión recaudatoria en período ejecutivo de todos los derechos económicos reconocidos y contraídos a favor de la Comunidad Autónoma (art. 3.1, a); el Decreto 99/2000, de 21 de julio, que regula las competencias en materia de contabilidad de los organismos autónomos, dice en el artículo 2 que la Dirección o Presidencia de los mismos se hará cargo de la contabilidad de dichos entes públicos, quedando para la Intervención General la función de centralizar la información deducida de la contabilidad de los citados organismos autónomos (art.1,f), y el Decreto 53/2002, de 8 febrero, sobre principios generales del sistema de información contable de la Administración Pública Regional dispone lo siguiente en el artículo 5, denominado Organización contable:
"Las operaciones que deban asentarse en el sistema de información contable de la Administración Pública Regional, serán registradas a través de los siguientes procedimientos:
1. Mediante la integración automática en el sistema de información contable de las operaciones con incidencia contable registradas por los gestores en sus propios sistemas de información. En el caso de las operaciones de ejecución del presupuesto de ingresos, esta integración conllevará la correspondiente toma de razón en el sistema de información contable
(...)".
Quiere ello decir que el gestor de los ingresos, en este caso la ARR, realiza en su propio sistema de información de expedientes un registro que se integra automáticamente en el sistema de información contable, por lo que el derecho positivo permite que sea dicha ARR el órgano competente para expedir la certificación, tal como el Proyecto propone.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente el Proyecto de Orden consultado.
No obstante, V.E. resolverá.
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