Dictamen 75/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 75/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Proyecto de Orden de creación del precio público a aplicar por el Ente Público del Agua de la Región de Murcia, por abastecimiento de agua potable en alta procedente de la desalación en la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El régimen jurídico de la desalación, en función de la normativa que fuera aplicable a la planta desaladora, puede incidir también en la creación de los precios públicos sometidos a consulta.
2. Aunque el EPA es una entidad pública empresarial que se rige por el derecho privado, sin embargo la Ley 4/2005 recoge las excepciones consabidas a este régimen jurídico previstas en la normativa general (ley 7/2004), como en el caso del ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en otros aspectos específicamente regulados, entre otras, por su ley de creación. Pues bien, ya se ha advertido en la Consideración Tercera que esta prestación de servicios se sustenta en las competencias de la Comunidad Autónoma de auxilio y cooperación a los Ayuntamientos, que se instrumentalizan a través del Ente Público del Agua, que tienen su correspondiente cobertura no sólo en la ley de creación, sino y fundamentalmente en la LBRL en cuanto a las funciones asumidas de la extinta Diputación.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Elaborado el borrador de Orden que tiene por objeto el establecimiento y regulación de los precios públicos a aplicar por el Ente Público del Agua, en concepto de abastecimiento de agua en alta procedente de la desalación, se acompaña de la siguiente documentación:
1) Memoria de oportunidad suscrita por el gerente del Ente Público del Agua el 20 de noviembre de 2007, que destaca la necesidad de regular la gestión del abastecimiento de agua potable en alta y el régimen económico que lleva aparejado, a través de las oportunas tarifas, el suministro de agua desalada por el Ente Público de Agua (EPA, en lo sucesivo) a la red de distribución de la correspondiente Entidad Local, habiéndose suscrito convenios con 22 Ayuntamientos de la Región.
2) Memoria jurídica, también suscrita por el gerente del citado organismo en la misma fecha, que tras referirse a las funciones asignadas al EPA (entre otras, promover la disponibilidad y abastecimiento supramunicipal de agua para los distintos usos, y procurar las autorizaciones y/o concesiones necesarias para conseguir la disponibilidad de recursos hídricos), describe el contenido de cada uno de los preceptos en los que se divide el contenido del borrador.
3) Memoria económica redactada por el mismo órgano, en la que se contiene:
a) El régimen jurídico de las tarifas.
b) El carácter binomial de sus componentes: importe de la acometida al Canal Alfonso X el Sabio (que se abona en función del número de acometidas que se dispongan y del diámetro del contador), y cuota de consumo, que se establece en relación al volumen de agua consumida y registrada por el contador o contadores que disponga la Entidad Local.
c) Los costes referidos a la mitad de año 2007, tomando como referencia la producción de la planta desaladora para dicho año (6.002.500 m3/año), que se dividen en:
- Costes fijos: arrendamiento de la planta desaladora e infraestructuras asociadas, operación y mantenimiento, aprovisionamiento de agua potable, y administración y gastos generales. Respecto al primero de los conceptos, se detalla que el arrendamiento de la planta desaladora e infraestructuras asociadas corresponde al contrato firmado por la propietaria de la desaladora de Escombreras e infraestructuras asociadas, --, S.L., en virtud del cual arrienda a la sociedad mercantil regional --, S.A. (cuya gestión es controlada por el EPA a través de --, S.A.U), por un periodo de 25 años, a cambio de una renta anual estipulada, que va incrementándose en función de la capacidad de la planta. Respecto a los costes de la operación y al mantenimiento de las instalaciones, que incluyen todos los trabajos que son ejecutados en el proceso de desalación, se agrupan en un contrato firmado con la empresa --, S.A. Por último, respecto a los costes del contrato de aprovisionamiento de agua potable, se indica que provienen de garantizar la venta de agua potable a unos precios determinados bajo la modalidad de contrato de compra garantizada take or pay.
- Costes variables: energético y no energético en la operación y mantenimiento de la planta desaladora e infraestructuras asociadas.
d) Las tarifas propuestas para el año 2007 (importe de acometida al Canal Alfonso X El Sabio y cuota de consumo) que, según la citada Memoria, alcanzan el objetivo de generar los ingresos necesarios para la cobertura de todos sus gastos provenientes de la desalación del agua del mar y su distribución, así como la autofinanciación del EPA.
e) Revisión de precios.
4) Informe sobre impacto por razón de género.
5) Certificación del acuerdo del Consejo de Administración del EPA, de 20 de noviembre de 2007, que aprueba las tarifas contenidas en el borrador.
SEGUNDO.- Recabado el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua, es evacuado el 10 de diciembre de 2007, alcanzando la conclusión de que las tarifas deben ser aprobadas por decreto de Consejo de Gobierno y como precio privado.
TERCERO.- La Consejería de Hacienda y Administración Pública emite informe preceptivo al Proyecto de Orden, al amparo de lo previsto en el artículo 20.3 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales (en lo sucesivo TRLTPCE), asumiendo la totalidad de los fundamentos jurídicos y conclusiones contenidas en el informe de la Dirección General de Tributos de 31 de enero de 2008; el precitado informe, de carácter favorable salvo las reservas posteriormente indicadas, se decanta por la naturaleza de precio público sobre la base de las siguientes consideraciones:
a) Desde el punto de vista sustantivo o material, el establecimiento de estos precios públicos tiene como finalidad la autofinanciación de los gastos ocasionados por la desalación de agua del mar.
b) No existe obligatoriedad en solicitar el agua de la desaladora por quienes decidan ejercer esta opción. Carece, por tanto, de la nota de coactividad propia de otras figuras como la tasa.
c) La tasa, en cuanto tributo, es una prestación coactiva de derecho público, lo que no concurre en el presente supuesto, puesto que no está reservada esta actividad (el suministro y distribución de agua potable procedentes de las desaladoras) de manera exclusiva a la Comunidad Autónoma. Desde este punto de vista, habría de considerarse la concurrencia con el sector privado.
Además, el informe del centro directivo contiene una serie de reparos al contenido del Proyecto de Orden, concretamente a la definición y contenido del hecho imponible, pues entiende que debería aclararse si estos precios públicos son exclusivamente para las Entidades Locales y, por tanto, la clarificación de los obligados al pago. Idem respecto a la regulación del devengo.
Por último, el informe del centro directivo manifiesta que el Proyecto de Orden se ajusta a las exigencias formales de los artículos 21 y 23 del TRLTPCE, si bien, por su naturaleza reglamentaria aunque revista la forma de Orden, sostiene la preceptividad de nuestro Dictamen.
CUARTO.- Mediante comunicación interior del Gerente del EPA a la Vicesecretaria de 27 de febrero de 2008, se solicita a la Consejería competente que tramite el proyecto con carácter de urgencia, según establece el artículo 10.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), por las siguientes razones:
1º) Situación excepcional de sequía en la Región de Murcia, reconocida por el Real Decreto 1265/2005, de 21 de octubre, y el cumplimiento de los convenios suscritos con los Ayuntamientos de Cartagena, Murcia, Torre Pacheco y Fuente Álamo, en los que se adquirió la obligación de suministro de agua potable en el último trimestre del 2007.
2º) Las instalaciones se encuentran listas para el comienzo del suministro a la espera de disponer el sistema tarifario.
3º) El retraso en la entrada en funcionamiento supone un riesgo alto para el suministro de la población de los municipios afectados, un incumplimiento de los convenios suscritos y un perjuicio económico para la Comunidad Autónoma al tener que hacer frente a unos gastos, sin la percepción de los ingresos que aseguren el equilibrio económico del EPA.
En el extracto de actuaciones, suscrito por el titular de la Secretaría General, se asumen las razones precitadas para recabar nuestro Dictamen con carácter de urgencia.
QUINTO.- Con fecha 4 de marzo de 2008 se recabó el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico por el titular de la Consejería, sin invocar el trámite de urgencia, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de disposición de carácter general tramitado por la Administración Regional que constituye un desarrollo del TRLTPCE, conforme a lo dispuesto en su artículo 21.1, concurriendo, con ello, el supuesto previsto en el artículo 12.5 LCJ.
Aun cuando no haya sido solicitado por el titular de la Consejería invocando el trámite de urgencia, el Consejo Jurídico ha tomado en consideración las razones esgrimidas por el Secretario General del departamento consultante (Antecedente Cuarto), al objeto de evacuar con la mayor prontitud su parecer, si bien la materia sobre la que versa el precio público ha añadido cierta complejidad a su estudio.
Por último, conviene acotar el alcance del presente Dictamen, que se contrae al Proyecto de Orden por la que se crea el precio público del agua a aplicar por el EPA a los usuarios del abastecimiento de agua potable en alta procedente de la desalación (artículo 1); en ningún caso se extiende a las actuaciones previas seguidas por la entidad pública empresarial regional, en relación con la planta desaladora de Escombreras y sus infraestructuras asociadas.
SEGUNDA.- Procedimiento y documentación.
Conforme a lo establecido en el artículo 21.1 TRLTPCE, consta el informe preceptivo de la titular de la Consejería competente en materia de Hacienda, habiéndose incluido, por exigencias del citado Texto Refundido (artículo 19.3), una memoria económico-financiera para justificar los aspectos reseñados en el precitado artículo.
El hecho de que el borrador haya sido propuesto por la entidad pública empresarial ha motivado ciertos reparos recogidos en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante de 10 de diciembre de 2007, por cuanto dicho ente no ostenta competencias para la producción normativa de acuerdo con su ley de creación (Ley 4/2005, de 14 de junio, del Ente Público del Agua de la Región de Murcia, en lo sucesivo Ley 4/2005), extrapolando a este supuesto la consideración que transcribe del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de 1 de junio de 2006, emitido con ocasión del entonces Proyecto de Decreto sobre medidas de ahorro y conservación del agua. Sin embargo, el objeto de la presente disposición se contrae al establecimiento de unas tarifas, en ejercicio de las funciones del Ente, que sustentan plenamente que la iniciativa parta del mismo, obrando el acuerdo favorable del Consejo de Administración. En todo caso, dado que el EPA se encuentra adscrito a la Consejería de Agricultura y Agua, el titular de la Secretaría General, a quien se le remite el Proyecto para su tramitación (Doc. 1), sí ostenta dicha capacidad de propuesta normativa, según el artículo 17.2,h) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, habiendo diligenciado con su firma la copia autorizada sometida a consulta.
Respecto al procedimiento se echa en falta que el Proyecto no haya sido informado por la Dirección General del Agua, en su condición de centro directivo competente en materia de obras hidráulicas, saneamiento, depuración y recursos hidráulicos, según el Decreto 152/2007, de 6 de julio, por el que se establecen los órganos directivos de la Consejería de Agricultura y Agua (artículo noveno).
En relación con los Ayuntamientos, directamente afectados por la propuesta de precios públicos, cabría plantearse la necesidad de un trámite de audiencia durante el procedimiento de elaboración, si bien dicha observación se convertiría en intrascendente si los convenios suscritos con las Entidades Locales han recogido los aspectos esenciales concernientes a las tarifas (no constan en el expediente), o si un representante de los mismos fue convocado a la reunión del Consejo de Administración del EPA en la que se informaron favorablemente los precios públicos, donde pueden estar presentes los Ayuntamientos afectados con voz pero sin voto, según la ley de creación.
TERCERA.- Competencias y habilitación legal.
Como recoge la parte expositiva del Proyecto, la Ley 4/2005, en ejercicio de las competencias estatutarias (artículo 10. Uno, 3, 7, 8 y 11, a lo que cabría añadir el artículo 11.9 EAMU), asignó al Ente Público del Agua una serie de funciones, entre las que destacamos por relacionarse con el hecho imponible del precio público que se establece por el Proyecto:
- Promover y ejecutar directamente, o a través de entidades públicas o privadas, las acciones necesarias para satisfacer las necesidades de abastecimiento de agua que demanden los distintos usos en la Región de Murcia, sin perjuicio de las competencias del Estado y de las Administraciones Locales (artículo 3.2,a).
- Cooperar con las Corporaciones Locales para la obtención de los recursos hídricos necesarios para desarrollar adecuadamente sus actividades (artículo 3.2,b).
El papel del EPA, como ente instrumental de la Comunidad Autónoma en materia de cooperación con las entidades locales, también es destacado por otros preceptos de la misma ley (por ejemplo, el artículo 2.3, segundo párrafo).
Por ello, no debe obviarse que estas funciones de auxilio y cooperación a los Ayuntamientos por parte de la Comunidad Autónoma, a través del Ente Público del Agua, tienen su correspondiente cobertura en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), concretamente en las competencias asumidas en relación con la extinta Diputación Provincial (artículo 36.1), pues se prevé la asistencia y cooperación con los municipios para la prestación de servicios de carácter supramunicipal, así como la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social. También son contempladas en la Ley regional 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia (artículos 76 y ss.).
De otra parte conviene centrar la actividad del Ente Público que sustenta la creación del precio público, consistente en la captación y desalación de agua de mar, y su tratamiento y transporte a través de una red de canales primarios hasta los depósitos de regulación que servirán de arranque a las diversas redes municipales, suministrando en alta a las Entidades Locales el agua desalada. Por tanto, no se trata del abastecimiento a poblaciones, reconocido como un servicio de carácter local por la LBRL (artículos 25.2,l, 26.1,a, y 86,3), sino de la desalación del agua marina y su transporte a los puntos de conexión con las redes municipales.
Conforme a la legislación sectorial, la actividad de desalación puede ser realizada tanto por las Administraciones como por particulares, a tenor de lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en lo sucesivo TRLA), siempre y cuando se disponga de las concesiones y autorizaciones exigidas, a lo que se hará referencia con posterioridad.
En lo que concierne al órgano competente para aprobar los precios públicos, el artículo 2.4 de la Ley 4/2005 establece que las tarifas de los servicios del EPA serán aprobadas por el Consejo de Gobierno, siendo únicas para todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Previamente, el artículo 21.1 TRLTPCE, en su redacción primitiva, también atribuía al Consejo de Gobierno la aprobación de los precios públicos. Sin embargo, tras la reforma introducida al citado Texto Refundido por la Ley 12/2006, de 27 de diciembre, se establece que la creación del precio público se realizará mediante orden del consejero competente por razón de la materia, lo que justificaría plenamente el rango de la norma propuesta y el órgano competente para su aprobación, en atención a las siguientes razones: 1ª) Puede interpretarse que la norma modificativa del TRLTPCE (Ley 12/2006), posterior a la ley de creación del EPA, deroga en lo que concierne a los precios públicos -no respecto a los precios privados- esta determinación de la ley de creación, al ser incompatible (artículo 2.2 del Código Civil); pero también cabe interpretar que, en lo que concierne a los precios públicos, habrá de acudirse a lo que determine el TRLTPCE, que constituye la norma habilitante de la presente disposición, quedando regulados por la Ley 4/2005 las tarifas que correspondan a precios privados; 2ª) además, esta última interpretación sería coherente con la circunstancia de que el precio público del agua, procedente de la desalación, no puede ser único para todo el territorio, como predica, con carácter general, para las tarifas la Ley 4/2005, pues en definitiva depende de los costes derivados de cada planta desaladora.
CUARTA.- Condicionantes legales y administrativos para la actividad que sustenta la creación del precio público.
Con esta consideración el Consejo Jurídico pone de manifiesto toda una serie de condicionantes legales y administrativos que afectan al régimen jurídico del agua desalada, en función de la normativa sectorial aplicable cuando se otorgaron los títulos administrativos habilitantes de la planta desaladora de Escombreras a la empresa propietaria, pues podría afectar al régimen de las tarifas propuestas, sin que el órgano solicitante haya aportado ninguna documentación a este respecto, únicamente el dato de que "la planta desaladora y las infraestructuras asociadas son propiedad de --, S.L." (Antecedente Primero).
El régimen jurídico de la desalación ha variado en España en los últimos años, atendiendo a la siguiente secuencia normativa:
1ª) La Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, en su redacción primitiva, no contemplaba, entre los bienes integrantes del domino público hidráulico, las aguas procedentes de la desalación (artículo 2); sería el posterior Real Decreto 1327/1995, de 28 de julio (derogado por Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo), a la vista de la escasez de los recursos hídricos e incremento de la demanda, el que regulara las actividades de desalación de aguas marinas o salobres de todas las instalaciones públicas o privadas, así como el uso y aprovechamiento posterior del agua que se integra en el ciclo hidrológico, formando parte del dominio público hidráulico (artículo 2). Lo que interesa destacar de esta norma es que respecto a la actividad de desalación por parte de particulares, Corporaciones Locales o comunidades de regantes, cuando dicho recurso se destinara a su propio consumo o la prestación de un servicio público, se establecía una autorización del organismo de cuenca competente (artículo 4.1), que establecía como mínimo la duración, la calidad de las aguas y los usos a los que se podía aplicar, todo ello sin perjuicio de señalar que debía disponerse de las autorizaciones y concesiones que fueran precisas de acuerdo con la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en lo sucesivo Ley de Costas). No obstante, se establecía una excepción a la aplicación de esta norma: cuando la actividad de desalación se realizara con agua marina para consumo del titular de la planta, siempre y cuando el volumen total producido de agua desalada fuera inferior a 7.000 metros cúbicos cada año.
2ª) Sin embargo, es en la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, modificativa de la Ley de Aguas de 1985, cuando se da rango legal al régimen jurídico de los procedimientos de desalación, contemplándose, entre los bienes integrantes del dominio público (artículo 2,e) "las aguas procedentes de la desalación de agua de mar, una vez que, fuera de la planta de producción, se incorporen a cualquiera de los elementos señalados en los apartados anteriores" (aguas continentales, cauces de corrientes naturales, los lechos de los lagos y lagunas, los embalses superficiales en cauces públicos y los acuíferos subterráneos). Al mismo tiempo, dicha ley modificativa crea un nuevo capítulo V en el Título I, cuya rúbrica es "De las aguas procedentes de la desalación", en el que se reconoce que "cualquier persona física o jurídica podrá realizar la actividad de desalación de agua de mar previas las correspondientes autorizaciones administrativas respecto a los vertidos que procedan, a las condiciones de incorporación al dominio público hidráulico y a los requisitos de calidad según los usos a los que se destine el agua". No obstante, se mantiene el inciso de la normativa anterior "sin perjuicio de las autorizaciones y concesiones demaniales precisas según la Ley de Costas". Además, a través de la modificación introducida en la legislación de aguas por la Ley 46/1999 (artículos 114 a 120), se regulan las obras hidráulicas, recogiéndose como tales las de captación, extracción, desalación y aprovechamiento, que pueden ser de titularidad pública y privada, si bien se especifica que no podrá iniciarse la construcción de una obra hidráulica que comporte la concesión de nuevos usos del agua sin que previamente se obtenga o declare la correspondiente concesión, autorización o reserva demanial.
En el TRLA, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, se integra la reforma anteriormente citada, recogiéndose los requisitos de la desalación en su artículo 13.
3ª) Con posterioridad se aprobaría una modificación del TRLA, que altera sustancialmente al régimen jurídico de la desalación, a través de la Ley 11/2005, de 22 de junio, en la medida que establece, por un lado, que las aguas desaladas procedentes de la desalación de agua del mar forman parte del dominio público hidráulico del Estado, sin otros requisitos adicionales (artículo 2 TRLA en la redacción vigente); igualmente el vigente artículo 13 del citado Texto Refundido recoge, como consecuencia de esta modificación, que "la actividad de desalación de agua marina queda sometida al régimen general establecido en esta Ley para el uso privativo del dominio público hidráulico, sin perjuicio de las autorizaciones y concesiones que sean precisas por mor de la Ley de Costas". Asimismo se establece que en el supuesto de que el uso no vaya a ser directo y exclusivo del concesionario, la Administración concedente aprobará los valores máximos y mínimos de las tarifas, que habrán de incorporar las cuotas de amortización de las obras. Respecto a las instalaciones de desalación de agua de mar existentes, que se encontraran en funcionamiento con arreglo a la Ley 46/1999, se establece que continuarán operando con arreglo al contenido de sus títulos administrativos habilitantes hasta la extinción del plazo. Mediante una modificación operada por la Ley 42/2007 se completaría la redacción vigente del artículo 13 TRLA.
En el aspecto competencial, corresponde a la Administración General del Estado otorgar las concesiones de aguas desaladas, en el caso de que dichas aguas se destinen a su uso en una demarcación hidrográfica intercomunitaria (artículo 13.3 TRLA).
Por último, ha de tenerse igualmente presente la incidencia de los planes hidrológicos de cuenca sobre este recurso (artículo 40.1 TRLA).
En consecuencia, el régimen jurídico de la desalación, en función de la normativa descrita que fuera aplicable a la planta desaladora de Escombreras, que ni se especifica en el expediente ni se incorpora su documentación, puede incidir también en la creación de los precios públicos sometidos a consulta.
QUINTA.- Naturaleza de las tarifas propuestas: precio público versus precio privado.
El artículo 20 TRLTPCE establece que "constituyen precios públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios, realización de actividades o entrega de bienes no patrimoniales en régimen de derecho público, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que los servicios, actividades o entrega de bienes no sean de solicitud o recepción obligatoria de los administrados.
b) Que los servicios, las actividades o la entrega de bienes sean prestados o realizados en régimen de concurrencia con el sector privado con los mismos efectos para el solicitante que los prestados o realizados por la Administración.
c) Que los servicios, las actividades o la entrega de bienes hayan sido regulados como precios públicos de acuerdo con las disposiciones de esta Ley".
Así pues, se coincide con el informe de la Dirección General de Tributos en que concurren los requisitos citados para que estos precios tengan naturaleza de públicos:
1) Prestación de servicios en régimen de derecho público.
Aunque el EPA es una entidad pública empresarial que se rige por el derecho privado, sin embargo la Ley 4/2005 recoge las excepciones consabidas a este régimen jurídico previstas en la normativa general (ley 7/2004), como en el caso del ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en otros aspectos específicamente regulados, entre otras, por su ley de creación. Pues bien, ya se ha advertido en la Consideración Tercera que esta prestación de servicios se sustenta en las competencias de la Comunidad Autónoma de auxilio y cooperación a los Ayuntamientos, que se instrumentalizan a través del Ente Público del Agua, que tienen su correspondiente cobertura no sólo en la ley de creación, sino y fundamentalmente en la LBRL en cuanto a las funciones asumidas de la extinta Diputación.
2) Que éstos no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados:
También concurre la nota de voluntariedad para quien lo paga, en este caso los Ayuntamientos, habiéndose instrumentalizado a través de los correspondientes convenios sucritos con la Comunidad Autónoma, a diferencia de lo que sucede con la tasa en la que aparece la nota de "coactividad propia del tributo". A mayor abundamiento la STC 185/1995, de 14 de diciembre, señala que "lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado y si en el origen de la constitución de la obligación ha concurrido también su libre voluntad de solicitar el bien de dominio público, el servicio o la actuación administrativa de cuya realización surge dicha obligación". La precitada sentencia destaca que el régimen jurídico del precio público se configura como una prestación pecuniaria voluntariamente asumida.
3) Que sus servicios sean prestados en concurrencia con el sector privado.
Ya se ha indicado con anterioridad que el TRLA (artículo 13) no excluye a otras Administraciones y particulares en la actividad de desalación, a diferencia del abastecimiento a poblaciones que es un servicio público reservado a los Ayuntamientos (artículo LBRL).
Esta concurrencia tiene su plasmación en los criterios legales para la determinación de su cuantía, al indicar que se evitará situaciones de competencia desleal con el sector económico al que afecte.
4) Faltaría, pues, únicamente que sean creados y regulados como tales precios públicos, que es precisamente el objeto del Proyecto.
Por último, nota muy destacada de su regulación es que la cuantía de los precios públicos deberá establecerse de tal forma que, como mínimo, cubra el coste total efectivo de la prestación del servicio, la realización de la actividad o la entrega del bien, obrando en la Memoria Económica la justificación de la autofinanciación del EPA (folio 44).
Al igual que es obligado destacar la incidencia de la Directiva marco del agua (Directiva 2000/60/CE), citada en la parte expositiva del Proyecto en el sentido de su asunción, puesto que los Estados miembros deben garantizar a más tardar en 2010, que la política de tarificación debe incitar a los consumidores a utilizar el agua de manera eficaz y que los diferentes sectores contribuyan a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el uso del agua, incluidos los costes medioambientales y de recursos.
SEXTA.- Observaciones al contenido del Proyecto de Orden.
- Exposición de Motivos.
1) Conforme a las Directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, no se debería titular la parte expositiva de las disposiciones reglamentarias, por lo que se aconseja su supresión.
2) En el Proyecto de Orden sólo se recoge una de las fórmulas contempladas en la LCJ respecto a nuestro Dictamen (oído), no obstante, conviene recordar que la fórmula que finalmente se adopte (oído/de acuerdo), estará en función de la asunción o no de las observaciones que se consideran esenciales en el presente Dictamen.
- Objeto y ámbito de aplicación (artículo 1).
De la lectura del artículo 1 y concordantes del Proyecto de Orden se podría interpretar que se están regulando, con carácter general, los precios públicos que han de satisfacer los usuarios del abastecimiento de agua potable en alta procedente de la desalación en la Región de Murcia en todas las actividades del Ente Público que constituyen el hecho imponible (suministro de agua potable desalinizada a las Entidades Locales), cuando los costes a los que va referida la Memoria Económica del presente Proyecto son los correspondientes a la planta desaladora de Escombreras, que ni tan siquiera es citada en la parte expositiva del Proyecto, a diferencia del Canal Alfonso X el Sabio, que sí es recogido como infraestructura disponible (artículo 4).
En consecuencia, debe acotarse en el artículo 1 del Proyecto, y en el título de la disposición, que se regulan los precios públicos del agua potable en alta procedente de la planta desaladora de Escombreras, en lugar del más genérico e impreciso de la desalación en la Región de Murcia.
El segundo párrafo del artículo 1 resulta innecesario en tanto la presente Orden no puede ser aplicada fuera del territorio de la Comunidad Autónoma, donde no se pueden ejercitar las competencias autonómicas.
- Hecho imponible (artículo 2).
Se supone que la referencia al uso industrial en el apartado a) va referida a aquellas industrias de poco consumo de agua situadas en los núcleos de población y conectadas a la red municipal, en atención al orden de preferencia de usos previsto en el TRLA.
- Sujetos obligados al pago (artículo 3).
Los sujetos obligados al pago del precio público son las Entidades Locales que hayan formalizado el convenio de colaboración con el EPA, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y que se beneficien o hagan uso del agua procedente de la desalación.
Debería estudiarse la conveniencia o no de recoger la posibilidad de que el pago pueda ser realizado por la empresa concesionaria del servicio municipal, si la hubiere.
- Cuota (artículo 4).
En el apartado 6 de la Memoria Económica (folio 45) se ha previsto que las tarifas incorporen las contraprestaciones por el uso de las infraestructuras municipales para el transporte del agua a otros municipios, que serán repercutidas por el Ente Público a los beneficiaros, en función de los costes que le sean facturados por los municipios cedentes; sin embargo, dichos costes no son recogidos expresamente en el componente del importe por derecho de acometida (artículo 4).
- Entrada en vigor (Disposición Final).
Aun cuando puede no establecerse una vacatio para la entrada en vigor de la disposición, la decisión de que entre en vigor el mismo día de su publicación sólo está justificada en supuestos excepcionales; en todo caso se sugiere que se sustituya por "Esta norma entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El titular de la Consejería consultante dispone de habilitación legal para aprobar el Proyecto de Orden objeto de Dictamen, condicionado al cumplimiento de los requisitos legales y administrativos que sean de aplicación, en función del régimen jurídico aplicable a la actividad que integra el hecho imponible del precio público (Consideración Cuarta).
SEGUNDA.- En cuanto al procedimiento de elaboración, se realizan las observaciones contenidas en la Consideración Segunda.
TERCERA.- Se considera de carácter esencial la observación realizada en la Consideración Sexta al objeto y ámbito de aplicación, mientras las restantes observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto con el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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