Dictamen 47/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 47/08
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Ayuntamiento de San Javier
Asunto: Revisión de oficio del contrato adjudicado a la mercantil x, el 27 de febrero de 2001, por el que el Ayuntamiento de San Javier adquirió unos terrenos para la construcción del nuevo Hospital Comarcal que, finalmente, no fueron destinados a dicho fin.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Debe tenerse presente que tal acción del artículo 102 LPAC confiere a quien la ejercita un verdadero derecho a la tramitación del procedimiento y al pronunciamiento final de la Administración, pesando sobre ella, además, la obligación de resolver que con carácter general establece el artículo 42 LPAC.
2. Consejo de Estado y Tribunal Supremo coinciden, pues, en que el carácter administrativo o civil de un contrato sólo puede inferirse de un análisis sustantivo del mismo, sin que sean siempre determinantes las declaraciones de sometimiento a un determinado régimen jurídico o a un determinado orden jurisdiccional. Esta cualificación sustantiva o material del contrato dependerá, fundamentalmente, de su contenido y finalidad (Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de marzo y de 26 de noviembre de 1985 y de 17 de julio de 1999). En consecuencia, tendrá carácter administrativo el contrato cuando quede constancia de su conexión con el fin de "interés público", reputándose como privado si tal conexión no queda acreditada (Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de octubre y 28 de noviembre de 1981 y de 14 de julio de 1982). Esa conexión, a su vez, se manifiesta en una normativa específica de aplicación a los efectos y extinción de los contratos administrativos (inaplicable, pues, a los contratos privados) que desplaza, respecto de éstos, al Derecho privado o común, representando, en lo sustancial, una ruptura del principio de paridad entre las partes propia de la contratación entre particulares derivada de la atribución a la Administración contratante de un conjunto de prerrogativas exorbitantes, ausentes en la contratación privada, y actualmente aludidas por el artículo 59.1 TRLCAP.
3. La imposibilidad del contenido, según la doctrina legal del Consejo de Estado, apunta más al aspecto material que al legal (Dictamen 651/2000). Es imposible lo que materialmente no se puede realizar, bien porque sea contrario a las leyes físicas o bien porque forme parte de un supuesto de hecho irreal o inexistente.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La representación de la mercantil --, S.L., mediante escrito registrado de entrada en el Ayuntamiento de San Javier el 31 de mayo de 2007, instó la anulación del contrato que se le había adjudicado, en virtud del cual dicho Ayuntamiento adquirió la propiedad de un trozo de terreno situado en el partido de la "-", de San Javier, compraventa formalizada en escritura pública suscrita el 20 de marzo de 2001 ante el Notario x., con el número 514 de su protocolo. Después de señalar los hechos que consideró oportunos, alega que el contrato es de naturaleza administrativa y le son aplicables las causas de invalidez de los contratos de las Administraciones Públicas (arts. 61 y 62 del Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, TRLCAP), fundamentando su criterio en el artículo 5 TRLCAP, en el 112 del Real Decreto Legislativo 781/1996, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local, así como en diversas resoluciones jurisprudenciales y Dictámenes del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico; desde este punto de vista atribuye al contrato nulidad de pleno derecho por imposibilidad de su contenido (art. 62.1c) LPAC en relación con el 62 TRLCAP). Señala también que, al no destinarse los terrenos a hospital comarcal, tal como se contrató, se ha cumplido la condición resolutoria de la que las partes hicieron depender los efectos del contrato; atribuye también al contrato la pérdida de su causa, la provocación de un enriquecimiento injusto a favor del Ayuntamiento y desviación de poder. Finaliza solicitando que se declare la anulación del contrato y la restitución de prestaciones.
Adicionalmente solicita la suspensión cautelar del acuerdo de Pleno de 22 de febrero de 2007, que decidió la enajenación de los mencionados terrenos mediante procedimiento abierto y subasta y aprobar el pliego de cláusulas administrativas particulares, así como el anuncio de licitación publicado en el BORM nº 97 de 28 de abril de 2007, siendo el presupuesto base de licitación 7.315.000 euros, al alza. Respecto a ello manifiesta que tal medida está plenamente justificada ya que, de adjudicarse la enajenación durante el transcurso de este procedimiento, podría dar lugar a la aparición de un tercero hipotecario frustrando el objeto de la pretensión de nulidad.
SEGUNDO.- Según la documentación remitida por el Ayuntamiento de San Javier relativa al expediente instruido para tal adquisición, resulta que el citado Ayuntamiento adjudicó a la mercantil --, S.L. el contrato titulado "adquisición de un terreno destinado a la ubicación del nuevo Hospital Comarcal" en la cantidad de 259.777.000 pesetas, mediante acuerdo plenario de 24 de abril de 2001. Se trata de un terreno en término municipal de San Javier, partido de la "-", de 7 hectáreas, 42 áreas y 22 centiáreas, inscrito en el Registro de la Propiedad número 1 de San Javier, al libro 268 de San Javier, folio 31, finca 22.844, inscripción 5ª.
El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, suscrito el 5 de junio de 2000 por el Jefe de Sección de Asuntos Generales, señala en la Cláusula I como objeto del contrato "la adquisición de un terreno para la ubicación del nuevo Hospital Comarcal"; en la Cláusula XV establece que "la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad"; la XVII remite las causas de resolución del contrato a las previstas en el artículo 112 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP); la XVIII remite el régimen de preparación y adjudicación del contrato a la LCAP y la XIX señala como jurisdicción competente la contencioso-administrativa.
Dicho Pliego fue aprobado en sesión plenaria de 29 de junio de 2000, a propuesta de la Alcaldía, según la cual la adquisición de los terrenos es "para la construcción del nuevo Hospital Comarcal".
Se suscribió por el Arquitecto municipal el Pliego de Prescripciones Técnicas (5 de junio de 2000); de fecha 6 de junio hay un informe de Secretaría que califica tal contrato como privado; consta informe de la Interventora municipal (5 de junio de 2000).
El anuncio de licitación se publicó en el BORM nº 185, de 10 de agosto de 2000, haciendo constar que el objeto del contrato es la adquisición de un terreno para la construcción del futuro Hospital Comarcal.
TERCERO.- Remite también el Ayuntamiento de San Javier los siguientes escritos y documentos recibidos en esa corporación, procedentes de la Consejería de Sanidad y de la de Economía y Hacienda:
- El primero, de fecha 4 de marzo de 2005, es una comunicación de la Consejera de Sanidad al Alcalde señalándole que el solar de 50.000 metros cuadrados ofrecido por el Ayuntamiento es insuficiente, porque se precisa uno de 100.000 como mínimo.
- El segundo, de 9 de mayo de 2005, lo remite el Secretario General de la Consejería de Sanidad al Alcalde y trata sobre la nueva oferta de solar realizada por el Ayuntamiento a dicha Consejería para la ubicación del nuevo Hospital Comarcal; manifiesta que se aceptan provisionalmente como idóneos para la construcción del centro hospitalario los terrenos situados en San Javier, partida de "-", paraje de "-", inscritos en el Registro de San Javier uno, libro 205, folio 249 vuelto, finca número 17.545.
- El tercero es remitido al Alcalde por el Director General de Patrimonio (Consejería de Economía y Hacienda) comunicándole que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ha decidido aceptar la cesión de tales terrenos (Decreto 183/2006, de 22 de septiembre); consta acta de entrega suscrita el 26 de octubre de 2006, por la que el Alcalde entrega el solar al Director General de Patrimonio, que lo recibe y toma posesión del mismo en nombre de la Administración regional.
CUARTO.- Remite el Ayuntamiento, a efectos del presente Dictamen, un expediente municipal de enajenación, iniciado por providencia de la Alcaldía de 8 de mayo de 2006, de los siguientes terrenos patrimoniales: en término municipal de San Javier, partido de la "-", de 7 hectáreas, 42 áreas y 22 centiáreas, inscrito en el Registro de la Propiedad número 1 de San Javier, al libro 268 de San Javier, folio 31, finca 22.844, inscripción 5ª. En dicho expediente se acordó en sesión plenaria de 22 de febrero de 2007 enajenar los mencionados terrenos mediante procedimiento abierto y subasta y aprobar el pliego de cláusulas administrativas particulares; el anuncio de licitación se publicó en el BORM nº 97 de 28 de abril de 2007, siendo el presupuesto base de licitación 7.135.000 euros, al alza.
Integrados en el expediente de enajenación constan:
- Informe de Secretaría, de 9 de febrero de 2007. Partiendo de que el terreno a enajenar está integrado en el patrimonio municipal de suelo, concluye que los ingresos obtenidos mediante su venta sólo pueden destinarse a los fines legalmente previstos dentro de la rúbrica genérica "otros fines de interés social", que deberían ser explicitados y calificados por el Pleno (art. 197 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Decreto-Legislativo 1/2005, de 10 de junio, TRLS).
- Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, de 7 de diciembre de 2006.
- Informe del Arquitecto municipal de 27 de octubre de 2006. Indica que el terreno a enajenar, a esa fecha, está incluido como no urbanizable dentro de las normas subsidiarias, y como urbanizable en el avance de PGOU en tramitación, con unas expectativas de aprovechamiento suficientes para la edificación de 133 viviendas; contando con una repercusión del precio del suelo a cada vivienda de 55.000 euros, valora el terreno en 7.315.000 euros.
- Informe de la Interventora municipal, de 8 de febrero de 2007, en el que, entre otras apreciaciones, hace hincapié en la interpretación restrictiva de la finalidad de los ingresos procedentes de la enajenación del patrimonio municipal de suelo, según el art. 197 TRLS.
- Certificado del Secretario expedido con el visto bueno del Alcalde el 8 de mayo de 2006, sobre inclusión en el inventario municipal de bienes, como patrimonial, del terreno de referencia ubicado en la "-".
QUINTO.- En el procedimiento de anulación instado por --, S.L., constan como actos de instrucción, únicamente, un informe del Letrado municipal de 8 de octubre de 2007; un acuerdo de pleno de 13 de noviembre de 2007 por el que admitió a trámite la solicitud, incoándose expediente y solicitándose simultáneamente el Dictamen del Consejo Jurídico; y una propuesta de la Alcaldesa al Pleno para desestimar la revisión instada.
El informe del Letrado municipal llega a las siguientes conclusiones:
1) De acuerdo con el artículo 102.3 LPAC, procede la desestimación de plano y sin más trámite de la solicitud de revisión de oficio.
2) Procede la desestimación de plano de la solicitud de suspensión cautelar del acuerdo de enajenación, por haberse adoptado ya la misma en los Autos de recurso contencioso-administrativo que se siguen ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Cartagena (pieza de suspensión 240/2007).
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Al haberse instado la anulación del contrato con base en lo dispuesto por los artículos 62 y 102 LPAC y, también 62 TRLCAP, el Dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento.
El artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, indica que "las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común". El artículo 110.1 LBRL atribuye al Pleno de la Corporación la competencia para la declaración de la nulidad de pleno derecho.
A su vez, el artículo 64.1 TRLCAP establece lo siguiente: "La declaración de nulidad de los contratos por las causas expresadas en el artículo 62 (causas de derecho administrativo) podrá ser acordada por el órgano de contratación, de oficio o a instancia de los interesados, de conformidad con los requisitos y plazos establecidos en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
Considera el Ayuntamiento consultante que procede la desestimación de plano de la pretensión, por concurrir la causa establecida en el 102.3 LPAC, según el cual "el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales".
Sin embargo, no puede entenderse que ésa sea una debida aplicación del precepto. En primer lugar, porque en este análisis formal de la pretensión, previo al estudio del fondo del asunto, no puede prescindirse de los términos en que está formulada aquélla y de los fundamentos legales de los que se acompaña; en concreto, la instante razona y atribuye naturaleza jurídica de derecho administrativo al contrato, argumentando a partir de ahí la aplicación de las causas de nulidad de ese orden jurídico. Tal planteamiento no encaja entre las excepciones a la tramitación del procedimiento que señala el artículo 102 citado, ya que es ostensible que sí se basa la solicitud en una causa de nulidad del artículo 62.1 LPAC, la de la letra c), referida a actos de contenido imposible; además, se ejercita por persona legitimada, ante el Ayuntamiento de San Javier, por un acto de adjudicación contractual dictada por él mismo, y no es extemporánea, ya que es imprescriptible; coinciden por tanto las circunstancias que habilitan para tener correctamente interpuesta la acción.
Debe tenerse presente que tal acción del artículo 102 LPAC confiere a quien la ejercita un verdadero derecho a la tramitación del procedimiento y al pronunciamiento final de la Administración, pesando sobre ella, además, la obligación de resolver que con carácter general establece el artículo 42 LPAC. De las actuaciones remitidas resulta la existencia de un recurso contencioso-administrativo en el que se ha decretado la suspensión de efectos del acuerdo de enajenación de los terrenos, circunstancia que no se encuentra entre las excepciones a la obligación de resolver establecidas por el precepto legal citado, resultando, además, que las pretensiones de anulación y resolución de la compraventa de 2001, objeto del expediente sometido a consulta, resultan perfectamente delimitadas de la que pueda haberse postulado en la impugnación del acuerdo de enajenación anunciado en el BORM nº 97 de 28 de abril de 2007.
La acción de nulidad se ejercitó el 30 de mayo de 2007 y, a la fecha de entrada de la consulta en el Consejo Jurídico (19 de diciembre de 2007), ya había vencido el plazo de 3 meses que habilita al interesado para entender desestimada la acción.
Por otro lado, la mercantil alega para la invalidez del contrato otras causas de derecho privado, así como de derecho administrativo, pero basadas en el incumplimiento del contrato, fundamentándolo en el artículo 111,g) TRLCAP ("El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales"), aspecto que enlaza con la obligación contractual que habría asumido el Ayuntamiento de destinar el inmueble a su cesión a la Consejería de Sanidad para la construcción de un hospital comarcal, cuestión que, por lo que más adelante se dirá, tiene, a su vez, directa relación con la condición resolutoria recogida en la Cláusula XXV del Pliego. Desde este ángulo hay que recordar también que el artículo 112.2, último párrafo, TRLCAP, indica que el derecho para ejercitar la resolución del contrato corresponde a la parte a la que no le sea imputable la circunstancia que da lugar a la misma, cualidad que concurre en el promotor del procedimiento.
La dialéctica entre la solicitud de revisión y la propuesta de resolución se ha articulado constituyendo eje central de la misma el de la naturaleza del contrato para, a partir de ahí, anudar la aplicación de unas causas resolutorias de derecho administrativo, al ser ésta la naturaleza del contrato que se defiende por la interesada, o bien negando que tales causas tengan aplicabilidad, por negarse también tal naturaleza, como sostiene el Ayuntamiento. Siendo esta cuestión de mucho interés, puede no ser, sin embargo, absolutamente determinante de la resolución que pueda ser adoptada en el expediente porque, aun en los contratos privados de la Administración, los actos de preparación y adjudicación, en su cualidad de actos separables, pertenecen al régimen jurídico del derecho público, aunque la regulación de fondo pueda ser privada (art. 9.1 TRLCAP).
El tiempo para el ejercicio de la acción de nulidad o de la solicitud de resolución del contrato debe tener como referencia la fecha del anuncio de la licitación, que se publicó en el BORM nº 97 de 28 de abril de 2007, momento a partir del cual se manifiesta de manera general que el destino de los terrenos no será la cesión a la Consejería de Sanidad para la construcción de un hospital comarcal. El interesado ejercitó su pretensión el 30 de mayo siguiente, por lo que, desde el punto de vista de la relación contractual, no puede afirmarse un uso indebido de la facultad de instar la resolución que, desde el prisma de la acción de nulidad es imprescriptible, como ya se ha dicho. Desde la óptica de la resolución del contrato, también se encuentra la acción dentro del plazo para su ejercicio (15 años según el art. 1964 del Código Civil, en adelante C.c.).
TERCERA.- Sobre la naturaleza del contrato.
I. No discutida la naturaleza contractual del negocio jurídico objeto de Dictamen, así como la condición de Administración pública que corresponde al Ayuntamiento de San Javier, las normas de aplicación han de buscarse, necesariamente, en el TRLCAP, por disponerlo así el artículo 1.2 del mismo, y por remisión del artículo 111 y siguientes del texto refundido de disposiciones vigentes sobre régimen local.
Como se colige con el mero examen de su objeto, el contrato ahora examinado no se incluye dentro de la clase de los administrativos típicos del artículo 5.2, a) TRLCAP, y la lectura del apartado 3 del mencionado artículo 5 TRLCAP muestra que la calificación que aparentemente parece corresponderle es la de contrato privado de la Administración, pues se incluyen dentro de tal norma "los restantes contratos celebrados por la Administración", los cuales, se dice, "tendrán la consideración de contratos privados y, en particular, los contratos de compraventa (...), y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles (...)".
No obstante, esta aparente calificación ha de contrastarse con la categoría de los contratos administrativos especiales, aludida por la letra b) del artículo 5.2 TRLCAP junto a los típicos o nominados (caracterizados por su objeto): "los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla o por declararlo así una ley".
Doctrina y jurisprudencia coinciden en que la inclusión de esta categoría supone el abandono del criterio puramente objetivo como definidor del contrato administrativo para mantener, junto a aquél, un criterio teleológico o finalista. Señala así la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1997 que "el criterio tradicionalmente seguido por la doctrina jurisprudencial en base al artículo 3 de la Ley Jurisdiccional califica los contratos efectuados por la Administración Pública como administrativos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuando tengan por finalidad obras y servicios públicos de toda especie, bien lo sea de modo directo o de modo indirecto o mediato, de tal modo que la calificación es de contrato administrativo cuando el mismo persigue un interés público cuya satisfacción le corresponde. Tras la reforma de la Ley de Contratos del Estado de 1973 se ha venido ampliando aún más tal concepto -sentencias de 11 de mayo de 1982, 7 de noviembre de 1983, 11 de noviembre de 1985, 8 de marzo de 1986, etc.-, de contrato administrativo al conectarlo con la característica esencial de su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o una especial tutela de interés público".
Por su parte, el Consejo de Estado, en el Dictamen 1336/2005, de 17 de diciembre, indica que la delimitación del contrato administrativo frente al contrato privado se fundamenta en el criterio de la vinculación contractual a un servicio público, entendida esta expresión no en un sentido estricto, que la circunscribiría a una determinada forma de la actividad administrativa (distinta de la de policía y el fomento), sino en su acepción más amplia, como equivalente a cualquier actividad que, por considerarse de realización necesaria para la satisfacción de un interés público, esté atribuida a la Administración como competencia propia ejercitable mediante funciones que le son peculiares [(Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1990; dictámenes de 20 de mayo de 1993 (expediente 378/93), de 11 de octubre de 1995 (expediente 1.100/95) y de 23 de julio de 1998 (expediente 243/98)]; diversos informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa así lo afirman también, entre los que cabe mencionar el 5/96, de 7 de marzo, el 67/99, de 6 de julio de 2000, y el 8/02, de 30 de enero de 2002.
Asimismo, la naturaleza jurídica del vínculo contractual ha de inferirse, fundamentalmente, de las declaraciones contractuales. Decía al respecto el Consejo de Estado en su Dictamen de 15 de julio de 1982 (expediente 44.443) que la calificación de los contratos celebrados por la Administración como contratos administrativos o como contratos privados es cuestión que debe dilucidarse a la vista de los términos y estructura de cada acuerdo de voluntades y, en consecuencia, las declaraciones de renuncia a la aplicación del fuero o de la legislación de contratos administrativos no pueden alterar la naturaleza contractual que se derive de su propia estructura. En este mismo sentido, se ha afirmado que la calificación de los contratos no depende de la que las partes hayan querido atribuirles (Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 1987 y de 20 de noviembre de 1996).
Consejo de Estado y Tribunal Supremo coinciden, pues, en que el carácter administrativo o civil de un contrato sólo puede inferirse de un análisis sustantivo del mismo, sin que sean siempre determinantes las declaraciones de sometimiento a un determinado régimen jurídico o a un determinado orden jurisdiccional. Esta cualificación sustantiva o material del contrato dependerá, fundamentalmente, de su contenido y finalidad (Sentencias del Tribunal Supremo de 11 de marzo y de 26 de noviembre de 1985 y de 17 de julio de 1999). En consecuencia, tendrá carácter administrativo el contrato cuando quede constancia de su conexión con el fin de "interés público", reputándose como privado si tal conexión no queda acreditada (Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de octubre y 28 de noviembre de 1981 y de 14 de julio de 1982). Esa conexión, a su vez, se manifiesta en una normativa específica de aplicación a los efectos y extinción de los contratos administrativos (inaplicable, pues, a los contratos privados) que desplaza, respecto de éstos, al Derecho privado o común, representando, en lo sustancial, una ruptura del principio de paridad entre las partes propia de la contratación entre particulares derivada de la atribución a la Administración contratante de un conjunto de prerrogativas exorbitantes, ausentes en la contratación privada, y actualmente aludidas por el artículo 59.1 TRLCAP.
La conexión entre tales principios (carácter administrativo del contrato ligado a su finalidad de interés público, de un lado, y posición exorbitante en éste de la Administración, de otro) es enteramente lógica, pues es precisamente la íntima vinculación al interés público del contrato administrativo la razón que justifica (en aras a garantizar su satisfacción mediante el instrumento contractual) la quiebra de la paridad entre las partes propia de contrato civil o privado, mediante la entrega a la Administración de intensos poderes nacidos de normas de Derecho público. Como ya manifestó en su día la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en relación con la nueva definición de la figura del contrato administrativo especial, contenida en la entonces vigente Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, la diferencia entre dicha regulación y la anteriormente obrante en la Ley de Contratos del Estado sería "para ampliar el ámbito de los contratos administrativos especiales, pues la vinculación al giro o tráfico de la Administración contratante, al tratarse de una mera vinculación y no de una pertenencia estricta, permite incluir en esta categoría a los contratos que afectan al concreto interés público perseguido por la Administración de que se trate (Informe 5/1996, de 7 de marzo).
En igual sentido se manifestó este Consejo Jurídico en el Dictamen 129/2003, al afirmar que "la calificación de un contrato como administrativo resulta procedente cuando la vinculación de su objeto al interés público alcanza una entidad tal que dicho interés no tolera que la Administración se despoje de sus prerrogativas exorbitantes, vinculación la mencionada que aparece clara y ostensible cuando el objeto contractual se incluye dentro del ámbito de los cometidos que el ordenamiento jurídico ha confiado al órgano contratante (por todas, STS de 23 de mayo de 1988).
En esa línea argumental, ampliamente aceptada, se admite que típicos contratos civiles, como el arrendamiento o la compraventa, pudieran ser calificados como administrativos al estar la entidad pública actuando en el ejercicio de competencias propias que precisan de la especial tutela del interés público que proporciona el Derecho Administrativo. Así, una compraventa de finca con destino a la construcción de viviendas de protección oficial (STS de 11 de junio de 2003), o una compraventa de parcelas con la obligación de la adjudicataria de construir viviendas según programa y proyecto aprobado por el Ayuntamiento para regir la subasta (STS de 30 de mayo de 2000) o, incluso, una permuta cuando el acuerdo municipal de aceptación expresó que la misma tenía por fin adquirir locales destinados a oficinas y servicios municipales (STS de 18 de marzo de 2002).
Esa interpretación teleológica se apoyaba fuertemente, además, en el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1956, que sometía a la esfera de tal jurisdicción las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuando tuvieren por finalidad obras o servicios públicos de toda especie, y suponía, en cierta manera, que la sustantivación administrativa debiera dilucidarse, para supuestos dudosos, a través de la incorporación de la causa al contrato mismo o a las bases por las que se rigiese la contratación. En caso contrario, los contratos referidos en el artículo 5.3 TRLCAP deberían calificarse como privados (STS, Sala de lo Contencioso- Administrativo, de 28 de noviembre de 1981). La sentencia de 21 de junio de 2000, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, obedece también a ese planteamiento
El criterio jurisprudencial expuesto puede mantenerse en la actualidad, aunque la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa haya variado la redacción de 1956, regulando ahora la competencia de ese orden jurisdiccional respecto a los "contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas" (art. 2,b), ya que tal cambio no introduce giro sustancial en el actual marco normativo".
II. La calificación como compraventa no es excluyente del carácter administrativo de un contrato, como expresamente ha argumentado el Consejo de Estado (Dictamen 1336/2005, ya citado). El contrato de compraventa de bienes inmuebles es un contrato eminentemente civil cuyo régimen jurídico se encuentra disciplinado en los artículos 1445 y siguientes C.c. No obstante, como resulta del artículo 5.2 TRLCAP y antes del 4 de la Ley de Contratos del Estado, su raíz civil no es óbice para una eventual calificación del contrato como "administrativo especial", cuando así lo declare una ley o la causa del vínculo contractual esté ligada a la satisfacción de forma directa o inmediata de una finalidad pública de la específica competencia de la Administración contratante.
Al hilo de esta previsión la jurisprudencia, en algún caso, ha venido calificando contratos de compraventa de inmuebles como administrativos especiales en atención al fin público incorporado a la causa del contrato.
Así, en la Sentencia de 15 de junio de 1976, referida a la Administración Local, el Tribunal Supremo califica como "administrativa" una compraventa de terrenos habida cuenta que, "aun cuando, en principio, estos contratos son civiles, (...) sólo en supuestos especiales en que la edificación responda a concreta y acreditada necesidad general (...) incluyéndose dicho fin público en la causa del contrato como elemento esencial del mismo", se subsume el vínculo contractual en un supraconcepto de contrato administrativo que abarca figuras distintas de las formas contractuales típicas. Y en la Sentencia de 16 de diciembre de 1980, que confirma el criterio de calificación de un contrato como "administrativo" atendiendo a su finalidad, dice: "En principio el contrato de compraventa de un bien inmueble (...) debe considerarse como de carácter civil", si bien "(...) cuando el contrato de que se trata tiende a la satisfacción directa e inmediata de una finalidad pública (...) y se integra dicha finalidad en la causa del contrato, debe subsumirse éste dentro de un concepto amplio de obras y servicios públicos".
Por otra parte, el Consejo de Estado, en el dictamen de 18 de junio de 1971 (expediente 37.513), afirmaba que "la calificación del contrato como de comisión de transporte es compatible, por supuesto, con su naturaleza administrativa". Y en la misma línea hay que tener en cuenta los dictámenes de 11 de octubre de 1995 (expediente 1.100/95), de 17 de septiembre de 1998 (expediente 3.086/98) y de 28 de septiembre de 2000 (expediente 2.399/2000). También en sentido análogo se ha pronunciado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, entre otros, en su informe nº 17/70, de 9 de abril de 1970, citado por el Consejo de Estado, en el que mantuvo que "en el consorcio forestal se encuentra inmerso un contrato de raíz civil. Este contrato, de evidentes raíces civiles, se transforma en administrativo por la incidencia del servicio público: la repoblación forestal, fin del contrato, es, a su vez, objeto del servicio público que impulsa y gestiona el Patrimonio Forestal del Estado. Por esta razón el contrato es apartado del Derecho civil y sometido al ordenamiento jurídico-administrativo".
En consecuencia, aun cuando el contrato de compraventa de inmuebles es un contrato de raíz civil -abstracción hecha de los actos administrativos preparatorios, separables del resto-, es posible que, cuando la causa del vínculo contractual esté ligada directamente a la satisfacción de una finalidad pública de la específica competencia de la Administración contratante, el contrato pueda tener naturaleza jurídico-administrativa.
III. Puede afirmarse que el contrato suscrito por el Ayuntamiento está vinculado directa e inmediatamente a una finalidad pública de la específica competencia del mismo.
Por un lado, hay que tener en cuenta ese concepto amplio con que la noción de finalidad pública o de servicio público se ha perfilado a estos efectos en el plano jurisprudencial. Como se ha señalado anteriormente, el Tribunal Supremo ha afirmado que existe contrato administrativo siempre y cuando el órgano con el que se celebra el contrato y a través del cual expresa su voluntad la Administración actúa dentro del ámbito específico de las competencias y atribuciones cuyo ejercicio constituye el cumplimiento de las propias responsabilidades legales. En el presente caso y a la vista de las disposiciones normativas que contienen el régimen jurídico de la entidad local, parece claro que el contrato suscrito se inscribe en el marco de las competencias que en materia de sanidad y asistencia social ostentan los Ayuntamientos.
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece con carácter básico (art. 2) lo siguiente:
Artículo 4.1:
"Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas y las demás Administraciones públicas competentes, organizarán y desarrollarán todas las acciones sanitarias (...) dentro de una concepción integral del sistema sanitario".
Artículo 44:
1. "Todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la salud integrarán el Sistema Nacional de Salud.
2. El Sistema Nacional de Salud es el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos en la presente Ley"
Artículo 50:
"1. En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos dela propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que estará gestionado, como se establece en los artículos siguientes, bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma.
2. No obstante el carácter integrado del Servicio, cada Administración Territorial podrá mantener la titularidad de los centros y establecimientos dependientes de la misma, a la entrada en vigor de la presente Ley, aunque, en todo caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma".
Artículo 51:
1. Los Servicios de Salud que se creen en las Comunidades Autónomas planificarán con criterios de racionalización de los recursos, de acuerdo con las necesidades sanitarias de cada territorio. La base de la planificación será la división de todo el territorio en demarcaciones geográficas, al objeto de poner en práctica los principios generales y las atenciones básicas a la salud que se enuncian en esta Ley.
2. La ordenación territorial de los Servicios será competencia de las Comunidades Autónomas y se basará en la aplicación de un concepto integrado de atención a la salud.
3. Las Administraciones territoriales intracomunitarias no podrán crear o establecer nuevos centros o servicios sanitarios, sino de acuerdo con los planes de salud de cada Comunidad Autónoma y previa autorización de la misma.
Al mismo tiempo el artículo 28 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, señala lo siguiente:
"Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas y, en particular, las relativas a (...) la sanidad y la protección del medio ambiente".
Desde tales premisas puede afirmarse que el contrato de compraventa indicado está vinculado al giro o tráfico específico del Ayuntamiento de San Javier, y que está incardinado en el ejercicio de una de las competencias que legalmente se le han atribuido. Contribuir con un terreno a la construcción de un hospital es una competencia propia de los Municipios, complementaria de la competencia de sanidad de la Comunidad Autónoma; realizar actividades complementarias de las de otras Administraciones en materia de sanidad es una competencia de los municipios específicamente atribuida; y si es una competencia propia es de su giro o tráfico específico.
Y precisamente por la íntima e inmediata vinculación de tal contrato al fin de interés público reseñado, ha de concluirse que resultará imprescindible garantizar la protección del mismo mediante la sumisión de tal negocio jurídico a un régimen legal caracterizado por el otorgamiento de prerrogativas exorbitantes a la Administración, lo que es tanto como afirmar la ineludible necesidad de su calificación como contrato administrativo especial. Como se ha señalado por la doctrina, otra solución equivaldría a dejar la satisfacción de tales cualificados intereses públicos a merced de un libre juego de voluntades contractuales colocadas en situación de paridad.
Otros argumentos abundan en esta conclusión. De una parte, como claramente se desprende de los preceptos transcritos, también los Ayuntamientos pueden ser titulares de centros sanitarios y hospitalarios, pero, más allá de ello, en la legislación básica late una concepción unitaria de la organización sanitaria que da lugar al concepto de Sistema Nacional de Salud en el que se integran los centros o servicios sanitarios de las Comunidades Autónomas. Dice el TS que "la forma preceptiva o imperativa en que el referido art. 44 dispone que el Sistema Nacional de Salud estará integrado por todas las estructuras y servicios públicos al servicio de la Salud, unido a que el art. 50 de la propia Ley General de Sanidad señala que en cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud "integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones y Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias..." pone de manifiesto claramente que, desde la entrada en vigor de dicha Ley General de Sanidad, todos los centros y servicios sanitarios públicos han pasado a integrar o formar parte del Sistema Nacional de Salud, con independencia de su integración formal en los Servicios autonómicos de Salud o en el INSALUD, lo que indirectamente se confirma por lo dispuesto en los arts. 50.2, 51.3, 55.2, 78 y 79.1, b) y d) de la reiterada Ley General de Sanidad". Quiere ello decir que, en cualquier caso, la aportación de un terreno para la construcción de un hospital del Sistema Nacional de Salud es una actividad directamente vinculada al servicio público, lo que significa también, a sensu contrario, que la actividad municipal que se desarrolla a través del contrato no es del mero interés privado del Ayuntamiento: es notorio que no se refiere a gestión mercantil o a la gestión del patrimonio privado, supuestos en lo que el contrato se habría de regir, efectivamente, por el derecho privado, como es el caso examinado en el Dictamen 129/2003 de este Consejo Jurídico.
IV. No obstante lo anterior, el examen de los posibles vicios de validez del contrato desde la perspectiva del derecho público no está necesariamente condicionado por la naturaleza del negocio jurídico, ya que la separabilidad del fondo de los actos de preparación y adjudicación centra de nuevo en el régimen jurídico administrativo la aplicación de dichas causas de nulidad, porque la doctrina de los actos separables supone una comunidad de normas de los contratos administrativos y privados, una zona común de la contratación de las Administraciones públicas (art. 9.1 TRLCAP). Por tanto, aun en el caso de que se llegara a la conclusión de que el contrato es de naturaleza privada, el acto de adjudicación es susceptible de incurrir en las mismas causas de nulidad que en el régimen jurídico administrativo.
CUARTA.- Sobre la alegada nulidad de pleno derecho del contrato por la causa prevista en el artículo 62.1, c) LPAC.
Entre otros posibles vicios, se alega por la contratista que el contrato es nulo de pleno derecho por la causa del artículo 62.1,c) LPAC, es decir, por tener un contenido imposible.
La imposibilidad del contenido, según la doctrina legal del Consejo de Estado, apunta más al aspecto material que al legal (Dictamen 651/2000). Es imposible lo que materialmente no se puede realizar, bien porque sea contrario a las leyes físicas o bien porque forme parte de un supuesto de hecho irreal o inexistente. En consecuencia, ha calificado de acto de contenido imposible la adjudicación de un contrato a una persona ya fallecida (dictamen de 28 de abril de 1983) o el nombramiento de un funcionario para un puesto de trabajo inexistente (dictamen 1.705/94, de 29 de septiembre de 1994) o el contrato de permuta cuando una de las partes no es propietaria del bien que ha de entregar (dictamen 53.403, de 29 de junio de 1989). El precepto también incluye los actos afectados por la llamada imposibilidad lógica, es decir, aquéllos que encierran una contradicción interna en sus términos (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 19 de mayo de 2000).
Examinada la documentación que presenta los hechos, se aprecia en las actuaciones relatadas que el Ayuntamiento acordó la adjudicación del contrato adquiriendo un bien de poco más de 70.000 metros cuadrados (folio 49) cuando el requerimiento presentado por la Consejería de Sanidad era de un mínimo de 100.000 metros cuadrados (folio 38). Con independencia del error padecido respecto al supuesto de hecho del que se partió para realizar la adquisición resulta que, conforme a la doctrina del Consejo de Estado, es imposible lo que materialmente no se puede realizar, y queda clara la imposibilidad física de que una parcela de 70.000 metros cuadrados llegue a medir 100.000.
El acto de adjudicación es un acto de contenido imposible al ser irreal plantear la construcción de un hospital sobre una parcela que no reunía los requisitos de cabida imprescindibles requeridos por el ente al que se habría de ceder, necesitándose para tal fin otra parcela completamente distinta, posteriormente aceptada por la Comunidad Autónoma.
Por otra parte, el acto de adjudicación encerraría también una contradicción lógica en sus términos, ya que se formula la adquisición para la "ubicación del nuevo Hospital Comarcal", cuando tal fin no se puede lograr con esa parcela.
Así lo ha apreciado el TS para un supuesto próximo al dictaminado, como es la realización de un proyecto de obras que habían de ser ejecutadas en un terreno diferente al previsto (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de junio de 2003).
Concurre, pues, la causa de nulidad alegada del acto de adjudicación, dando como consecuencia la nulidad del contrato mismo que, una vez declarada, produce su entrada en liquidación (art. 65 TRLCAP).
Conforme a la doctrina de los actos separables antes expuesta, aun en el caso de que se llegara a la conclusión de que el contrato es de naturaleza privada, incurriría el acto de adjudicación en la misma causa de nulidad, con las mismas consecuencias de acarrear la del contrato y su liquidación.
QUINTA.- Sobre la resolución del contrato por la causa prevista en el artículo 111, h) TRLCAP.
Si en hipótesis se prescindiera de la conclusión obtenida en la anterior consideración no por ello habría que admitir la consumación de los efectos del contrato, ya que, como a continuación se expone, estaría incurso en causa de resolución pactada.
En la Cláusula XV del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que rigió la adquisición se dice que "la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad"; también, que serán aplicables las causas de resolución del artículo 112 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (Cláusula XVII), hoy recogidas en el 111 TRLCAP, cuyo apartado h) señala como tales "aquellas que se establezcan expresamente en el contrato".
La expresa voluntad de la Consejería de Sanidad de no aceptar unos terrenos de cabida inferior a 100.000 metros cuadrados, la aceptación por la Comunidad Autónoma de otros terrenos diferentes con el fin de construir un hospital y, en fin, la decisión municipal de enajenar los terrenos adquiridos a la interesada, son signos evidentes de que, entendida como resolutoria, se ha producido la condición incorporada a la Cláusula XV, puesto que no se ha aceptado el terreno por la Consejería de Sanidad, ni lo puede aceptar, porque ya ha aceptado la cesión de otro a propuesta del mismo Ayuntamiento. En efecto, conforme a la dicción del Pliego queda claro que las obligaciones derivadas del acto de adjudicación, de haber nacido, no tendrían el carácter de puras, ya que su definitiva adquisición quedó condicionada al acontecimiento de que la Consejería de Sanidad aceptara la cesión de los terrenos como hábiles para la construcción de un hospital, es decir, a la condición de que ocurra algo que ya, indudablemente, no tendrá lugar (art. 1.117 C.c.). Las obligaciones han podido exigirse aunque "sin perjuicio de los efectos de la resolución" (art. 1.113, párrafo segundo, C.c.), que determina la pérdida de los posibles derechos adquiridos (art.1.114 C.c.)
En este supuesto resolutorio, igual que en el de la nulidad, el régimen jurídico aplicable es común a los contratos administrativos y civiles, por así resultar de lo dispuesto en el artículo 9.1 TRLCAP e, igual también que en el caso anterior, a la misma conclusión habría de llegarse fuera cual fuese la naturaleza del contrato.
SEXTA.- Sobre la liquidación del contrato.
De acuerdo con los artículos 64 y 65 TRLCAP, la declaración de nulidad de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en su virtud, y si esto no fuese posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya sufrido. También la resolución convencional implica la liquidación del contrato que, en el caso de originarse por una causa prevista en él, se regirá por las normas relativas a la causa legal con la que guarde analogía, a tenor todo ello de lo establecido en el artículo 112 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; esta analogía sólo parece que pueda encontrarse con la resolución por mutuo acuerdo del artículo 111.c) TRLCAP, que no tiene una regla específica sobre la manera de ser aplicada, omisión que conduce a acudir a las normas supletorias del C.c., como más adelante se expone.
En todo caso, la liquidación supone que el Ayuntamiento debe restituir a la contratista en la propiedad de la finca y ésta debe restituir el importe recibido. La cuestión central que debe afrontarse entonces es determinar cual de las partes contratantes debe soportar una posible diferencia de valor, cuestión que, dado el substrato civil del contrato, impone tener en cuenta las reglas del C.c. sobre el juego de la condición resolutoria, concretamente las resultantes de los artículos 1.123, párrafo segundo, y 1.122.5ª, disponiendo éste que las mejoras de la cosa, naturales o por obra del tiempo -a la que se puede asimilar el aumento de valor derivado de la nueva clasificación-, ceden a favor del acreedor; esta condición, respecto al precio, corresponde al Ayuntamiento.
Indica el informe de valoración del Arquitecto municipal que los terrenos, antes rústicos, figuran como urbanizables en el Avance del Planeamiento que se encuentra en tramitación, aspecto éste que ha sido ponderado para determinar el importe que el contratista habría de reintegrar, ponderación que, necesariamente, ha de partir de lo que establece el derecho positivo aplicable.
Para ello debe tenerse en cuenta que el avance del planeamiento, tal como se regula por el artículo 132 TRLS, sólo tendrá efectos administrativos internos preparatorios de la redacción del planeamiento definitivo, si bien es cierto que incorpora unas expectativas que deben ser objeto de valoración. Por otra parte, de acuerdo con la Disposición transitoria tercera de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, son aplicables los criterios de valoración de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, los cuales parten de señalar que la valoración ha de entenderse referida al momento de iniciación del procedimiento, que en este caso es el mes de mayo de 2007.
En este marco normativo, la valoración del terreno deberá determinarse en expediente contradictorio posterior.
Finalmente, debe tener en cuenta la Corporación los informes emitidos por la Interventora (8 de febrero de 2007) y el Secretario (9 de febrero de 2007), según los cuales la parcela objeto del presente procedimiento estaría integrada en el Patrimonio Municipal de Suelo y, por tanto, el importe percibido por el Ayuntamiento como consecuencia de la resolución contractual debe destinarse a los fines de interés social previstos por el artículo 198 TRLS.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede estimar la pretensión de la interesada por concurrir la causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62,1,c) LPAC, al ser la adjudicación de contendido imposible; y por concurrir también la causa de resolución del artículo 111, h) TRLCAP, al que se remite la Cláusula XVII del Pliego en relación con la XV, al haberse producido la causa resolutoria expresa según la cual "la adjudicación quedará condicionada a la aceptación de los terrenos por parte de la Consejería de Sanidad".
SEGUNDA.- La liquidación del contrato habrá de realizarse mediante posterior expediente contradictorio.
No obstante, V.E. resolverá.
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