Dictamen 54/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 54/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de decreto por el que se aprueba el reglamento de máquinas recreativas y de azar de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. No puede afirmarse que se satisface la exigencia previstas en el artículo 53.1, segundo párrafo, de la Ley 6/2004, sobre la necesidad de acompañar un estudio económico de la norma, con la escueta aseveración de que el Reglamento no va a suponer mayor coste económico, dado que los procedimientos continuarán tramitándose sin gastos adicionales. Como reiteradamente ha advertido el Consejo Jurídico (por todos, nuestro Dictamen núm. 25/2007), el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma.
2. La atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto, o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esa competencia autonómica proviene de un título competencial, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación), no obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, aunque ello le obligue a una cierta diversificación del producto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, elaborado por la Dirección General de Tributos con fecha 15 de septiembre de 2006, es remitido al titular de la Secretaría General el 7 de noviembre siguiente, acompañado, entre otros documentos, de la certificación del acuerdo de la Comisión regional de Juegos y Apuestas de 10 de octubre de 2006, que informa favorablemente el Proyecto (folio 53).
SEGUNDO.- La Memoria Justificativa de la reforma, que también acompaña al borrador, suscrita por el titular del centro directivo competente (folios 54 a 78), relata, entre sus antecedentes, que el vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Decreto 61/2001, de 31 de agosto (en lo sucesivo reglamento vigente), ha cumplido perfectamente con la función ordenadora de este sector de la actividad económica, conjugando las exigencias de una economía de libre competencia con las necesidades de control administrativo. No obstante, tras su entrada en vigor, se observaron ciertos desajustes, iniciando la modificación del citado reglamento mediante el borrador que figura en los folios 128 a 133, que fue informado por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (en lo sucesivo CESRM), mediante acuerdo plenario de 29 de octubre de 2002, realizando determinadas observaciones. Simultáneamente se convocaron una serie de reuniones en el seno de la Comisión Sectorial de Juego para tratar de los requisitos que, como consecuencia de la evolución de las nuevas tecnologías, se deberían incorporar a su regulación, lo que aconsejó suspender la tramitación de la modificación iniciada. Dichas reuniones culminaron en el Acuerdo de 29 de noviembre de 2004, adoptado por la mayoría de representantes de las Comunidades Autónomas, que fijaba criterios respecto de los requisitos técnicos de las máquinas recreativas tipo B, que se contienen en el acta que acompaña (folios 100 y ss.). Al socaire de estos cambios, refiere el titular del centro directivo competente, se reunieron con las asociaciones de máquinas recreativas y de casinos, que se plasmaron también en unos acuerdos obrantes en los folios 119 a 123. Asimismo, el titular del centro directivo manifiesta que el resto de cambios responden a la necesidad de simplificar los procedimientos administrativos para adaptarlos a la tramitación telemática, así como a la experiencia acumulada con la aplicación del reglamento vigente.
Las anteriores circunstancias son las que motivan en definitiva, según explica el titular del centro directivo competente, un nuevo reglamento que modifica al vigente en las siguientes cuestiones: 1º) Adaptación a las nuevas tecnologías; 2º) transposición de los acuerdos de la Conferencia sectorial del Juego; 3º) mejora del control de juego y planificación de las autorizaciones; 4º) simplificación y agilización de procedimientos. Por su número, en aras de la concisión y claridad, no se enumeran, dado que serán objeto de consideración ulteriormente.
De otra parte, en la Memoria se incluye también un apartado sobre la repercusión económica de la norma, que concluye en que su aplicación no va a suponer mayor coste económico, y otro sobre impacto por razón de género, indicando que no existe ninguna dicción o referencia discriminatoria por razón de género.
TERCERO.- En el expediente obran las alegaciones presentadas por x., en nombre y representación de la Asociación Española de Casinos de Juego, en adelante AECJ (folios 79 a 89), que contiene una serie de observaciones que afectan, esencialmente, a los siguientes aspectos de las máquinas tipo C:
- Modificación del precio máximo de la partida.
- Premio máximo a entregar por la máquina.
- Duración mínima de las partidas.
- Medios de pago.
- Instrucciones en el tablero frontal de las máquinas.
- Máquinas multipuesto en los casinos.
- Interconexión de máquinas.
- Depósito de monedas.
- Instalación de máquinas tipo C en casinos.
- La adscripción de las máquinas que representen juegos de casinos a estos recintos, con la finalidad de aunar los intereses de los empresarios con la protección de los ciudadanos.
CUARTO.- Asimismo, constan las alegaciones de x., en nombre y representación de la Federación Murciana de Recreativos (FEMURE), presentadas el 27 de julio de 2006 que, sin perjuicio de valorar positivamente los contenidos del Proyecto, formula las siguientes observaciones:
1ª) Respecto a la regulación de las características de las máquinas considera preciso:
- Introducir la diferencia que existe entre máquina tradicional o de rodillos, y la máquina con soporte para vídeos.
- Especificar que no se entenderá como reclamo los barridos y cambios de posición en la iluminación estática de las máquinas cuando sea necesario para el refresco y mantenimiento de las mismas y, en cuanto a los contadores, que se tenga en cuenta la posibilidad de lectura de forma independiente mediante un conector accesible, desde el exterior de la máquina, debiendo también recogerse en otros artículos concordantes (antiguo 17.2,g ahora 18.2,g).
- Sustituir la referencia a juegos por la más correcta de "modelos de juego para máquinas de tipo B con soporte de vídeo".
- Suprimir la exigencia de avales para la autorización de modelos provisionales, sin que se aprecie la necesidad de aplicar el plazo de 120 días a estos modelos.
2ª) En cuanto a la regulación de las empresas, sostiene que debería suprimirse la exigencia de autorización previa a la hora de trasmitir las acciones o participaciones de una empresa operadora o asimiladas, pues vulnera lo contemplado en la normativa mercantil, sin perjuicio de que se constituya como condición suspensiva para el perfeccionamiento de la transmisión.
3ª) En cuanto a los locales:
- Debería ampliarse el horario de cierre de los salones, acorde con el hecho de que cuenten con una dependencia destinada a bar o cafetería.
- No debería regularse la decoración exterior de los salones de juego, teniendo en cuenta que se encuentran afectados por las ordenanzas municipales.
4ª) Respecto a la planificación de la gestión de esta modalidad de juego, se propone recuperar el articulo 50 del anterior borrador (ahora 51 del Proyecto de Reglamento).
5ª) Por último, se sugiere que se aclare la Disposición transitoria quinta, sobre la adaptación de las inscripciones existentes en el Registro General del Juego a la nueva disposición, y contemplarse que las transformaciones puedan ser tramitadas por vía telemática.
QUINTO.- El Proyecto de Decreto ha sido notificado a la Comisión de proyectos de reglamentos técnicos, en cumplimiento del procedimiento de información previsto en la Directiva 98/34 CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio, modificada por la Directiva 98/48/CE, de 20 de julio (folios 151 a 155), sin que conste dictamen razonado al respecto, por lo que se procedió a continuar su tramitación, recabando informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, que lo emitió el 18 de julio de 2007, formulando, entre otras, las siguientes observaciones:
- En cuanto a la documentación, destaca la carencia de un estudio económico, aun cuando no se vaya a originar un mayor gasto al contemplado en el presupuesto del ejercicio, pero ello no significa que no vaya a tener coste alguno.
- En relación con la técnica normativa, se realizan, entre otras, las siguientes: cambiar de denominación a la Consejería competente, siendo innecesaria igualmente la referencia continua en el articulado "al presente Reglamento" cuando se aluden a otros preceptos del mismo; citar correctamente a la directiva en la parte expositiva del Proyecto de Decreto, y resolver la compatibilidad del acuerdo de suspensión de concesión de autorizaciones con la entrada en vigor del Reglamento; por último establecer una vacatio legis para su entrada en vigor.
- En cuanto a su contenido, se realizan observaciones particulares a los artículos 4, 5, 6.3, 7, 8, 16, 17.5, 19, 23, 26, 31, 32, 34, 35.1, 40.1, 50, 59, 62.2,c), al Título V, y a las Disposiciones adicionales primera, segunda, cuarta y transitoria quinta.
SEXTO.-Analizadas las precitadas observaciones se incorporan en su mayor parte al texto, según refiere el titular de la Dirección General de Tributos (folio 178), dando como resultado el segundo Borrador del Proyecto de Decreto (folios 180 a 224), que es sometido a informe del Secretario General de la Consejería consultante el 25 de julio de 2007, tras lo cual la titular de la Consejería recaba el Dictamen preceptivo del CESRM.
SÉPTIMO.- El pleno del CESRM emite su Dictamen el 2 de octubre de 2007, alcanzando la siguiente conclusión:
"El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia valora positivamente el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia porque el mismo supone una respuesta adecuada a las necesidades de adaptación de la normativa reguladora de este sector a los cambios producidos desde la aprobación del vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar por Decreto 61/2001. Estos cambios afectan, en primer lugar, a las propias máquinas recreativas y de azar como consecuencia de la evolución tecnológica. En segundo lugar a la actividad administrativa en relación con el sector, que se halla necesitada de mecanismos que permitan simplificar y agilizar la gestión de la intervención pública pero también garantizar un mejor control de este sector del juego así como una correcta planificación y ordenación de la oferta. Y, finalmente, a la existencia de acuerdos alcanzados por las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial del Juego tendentes a conseguir una armonización de la normativa autonómica respecto a las máquinas recreativas y de azar que reclama también la adaptación de la normativa regional.
Esta valoración positiva se realiza sin perjuicio de las observaciones realizadas en el cuerpo del presente Dictamen que tienen como finalidad principal implementar la eficacia de las disposiciones que se incluyen en el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para propiciar la prevención de las ludopatía".
OCTAVO.- La valoración de las observaciones del CESRM es realizada por el titular de la Dirección General, mediante escrito de 16 de octubre de 2007, en el sentido de indicar que procede incorporar las relativas a los apartados j) y m) del artículo 8. Respecto a la necesidad de restringir la instalación de máquinas recreativas tipo B en bares y cafeterías, manifiesta que se dio traslado de dicha sugerencia a los miembros de la Comisión Regional de Juegos y Apuestas, habiendo presentado alegaciones los representantes de la Federación regional de empresarios de la Hostelería HOSTEMUR (folios 260 y 261) y FEMURE (folios 262 a 267) que, en su opinión, deberían ser tomadas en consideración.
NOVENO.- El tercer borrador del Proyecto de Decreto (folios 268 a 312) es sometido a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Administración regional, que lo emite el 13 de diciembre de 2007 en el sentido de informarlo favorablemente, con excepción de las siguientes observaciones:
1º) En cuanto al procedimiento de elaboración se incide en la carencia en el expediente de un estudio económico exigido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), que examine y determine las consecuencias económicas de la norma. No obstante, valora positivamente la participación del sector de la hostelería al contemplar el Proyecto el régimen de autorizaciones de las máquinas recreativas en este tipo de establecimientos.
2º) Sobre el Decreto de aprobación, realiza observaciones a la Disposición derogatoria única, a fin de que se redacte de otra forma la vigencia de los Anexos del Decreto que se derogan, a la Disposición final primera para que se suprima "previa propuesta de la Dirección General de Tributos" en la habilitación al titular de la Consejería competente y, por último, a la Disposición final segunda para que contenga la vacatio legis para su entrada en vigor, conectándolo a su vez con el acuerdo de Consejo de Gobierno, de 10 de octubre de 2006, por el que se suspende la concesión de autorización de explotación de máquinas recreativas tipo B.
3º) Sobre el articulado al Reglamento, se realizan observaciones a los artículos 7, 8, 12, 18, 27, 35, 36, 38.5, 41.4, 50 y 54. Asimismo a las Disposiciones adicional segunda y transitoria quinta, ésta ultima relativa a las limitaciones de las autorizaciones de explotación.
DÉCIMO.- El 17 de diciembre de 2007 se remite al titular de la Secretaría General la versión definitiva del Proyecto de Decreto (folios 340 a 385), en la que se incorporan, según el Jefe de Servicio de Gestión y Tributación del Juego, las modificaciones necesarias para la adecuación del mismo a las consideraciones realizadas por el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma (folio 339).
UNDÉCIMO.- Con fecha 27 de diciembre de 2007 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Región de Murcia, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Habilitación legal y naturaleza de la disposición.
Como recoge la parte expositiva del Proyecto de Decreto, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM en lo sucesivo) ostenta competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas, conforme a su Estatuto de Autonomía (EAMU), si bien el Consejo Jurídico aconseja que se reproduzca el contenido del precepto estatutario completo, añadiendo "excepto las apuestas y loterías del Estado", y su cita correcta (artículo 10.Uno, 22, en lugar de 10.1,22 EAMU), sustituyendo, además, la palabra "apostilla" por "establece" en referencia al apartado Dos del citado artículo.
En desarrollo de las competencias estatutarias, se aprobó la Ley 2/1995, de 15 de marzo, Reguladora del Juego y Apuestas de la Región de Murcia (Ley 2/1995), que ordena, con carácter general, las actividades relativas al juego y apuestas en sus distintas modalidades; en lo que afecta a la materia objeto del Proyecto, el artículo 6 de la Ley regional recoge, entre los juegos sujetos a autorización administrativa, los que se practiquen con el uso de máquinas recreativas con premio y las de azar, al mismo tiempo que regula los establecimientos donde se puede practicar dichos juegos (salones de juego, salones recreativos, establecimientos hosteleros, casinos y salas de bingo), según recoge el artículo 12, así como las empresas que los organizan y explotan (artículos 19 y ss.).
Las previsiones legales, en lo que se refiere a las máquinas de juego, fueron objeto de desarrollo, en primer lugar, por el Decreto 28/1996, de 29 de mayo, por el que se aprueba el Catálogo de Juego y Apuestas de la Región, que contiene la clasificación de las máquinas en los distintos grupos (Recreativas o de tipo A, Recreativas con premio o de tipo B, de azar o de tipo C, estas últimas de uso exclusivo en casinos de juego), si bien, la ordenación en su conjunto de esta modalidad de juego se afrontó a través del Decreto 61/2001, de 31 de agosto, por el que se aprueba el vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, cuya derogación ahora se propone (Disposición derogatoria única del Proyecto de Decreto). En este sentido, el Consejo Jurídico considera acertada la opción de técnica normativa elegida, descrita en la exposición de motivos, consistente en la sustitución completa del texto vigente, refundiendo las modificaciones añadidas, en lugar de limitar su contenido a las modificaciones que se introducen al articulado, teniendo en cuenta su extensión y para garantizar un mejor conocimiento de la norma, como ha indicado en anteriores Dictámenes (por todos, el núm. 95/2007).
El Consejo de Gobierno se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar el presente reglamento (artículo 10.3), que ordena el juego de máquinas recreativas y de azar, revistiendo la forma adecuada, conforme a las previsiones del artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
TERCERA.- Sobre el alcance de las competencias regionales en materia de juego y otros títulos competenciales autonómicos que inciden transversalmente.
Sobre el alcance de las competencias autonómicas en materia de juego, el Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad, entre otros, en su Dictamen 34/2001, evacuado con ocasión del vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar en su fase de proyecto, en el que se destacaba que dicha competencia abarca no sólo a la actividad de funcionamiento de las propias máquinas de juego, sino también a la fabricación, comercialización, instalación, explotación, homologación e inscripción de modelos (artículo 1 del Proyecto de Reglamento), conforme a la jurisprudencia constitucional. En tal sentido se citaba en aquel dictamen la STC 52/1988, de 24 de marzo, de la que destacamos:
a) La competencia para regular los casinos, juegos y apuestas incluye la de regular las características de fabricación y homologación de los materiales e instrumentos de juego en la medida en que ello sea necesario para garantizar las condiciones de regularidad y licitud en que han de desarrollarse aquellas actividades. Es evidente que dicha regulación autonómica puede afectar a las industrias dedicadas a la fabricación de tales materiales o instrumentos, pero ello sólo determinaría la atribución al Estado de la competencia para regular las características de los mismos, si esta regulación hubiera de entenderse comprendida entre los aspectos básicos de la actividad económica. Prueba de que el Estado no lo ha considerado desde este último título es que los requisitos de homologación contenidos en el Real Decreto 2110/1998 sólo los considera aplicables directamente a las ciudades de Ceuta y Melilla, a excepción de los artículos 31 y 32 (importación y exportación) que serán de aplicación a todo el territorio nacional.
b) La atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto, o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esa competencia autonómica proviene de un título competencial, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación), no obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, aunque ello le obligue a una cierta diversificación del producto.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la Sentencia de la Sala 3ª de 21 de diciembre de 1999, sobre el primitivo Decreto autonómico catalán que reglamenta las máquinas recreativas y de azar.
No obstante también conviene destacar de la sentencia precitada del TC que: "Las reglas constitucionales y estatutarias que disponen la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas responden, en último término, a ciertos principios generales establecidos en la Constitución y, entre ellos, y aparte de los de unidad y autonomía, a los de igualdad sustancial en la situación jurídica de los españoles en cuanto tales, en todo el territorio nacional y de libre circulación de personas y bienes (artículo 139.2 CE); estos principios (de los cuales no resultan directamente competencias a favor del Estado o de las Comunidades Autónomas) informan las reglas que asignan tales competencias, que deben ser interpretadas de acuerdo con el contenido de los mismos."
Precisamente estos principios, fundamentalmente el de la libre circulación de personas y bienes, que sustentan en parte los acuerdos adoptados en el seno de la Comisión Sectorial de Juego (el precio máximo autorizado de partida, premio máximo de partida, disminución del porcentaje de devolución), que afectan a las propias características de las máquinas tipo B y que el Proyecto de Decreto asume, van a estar muy presentes en las consideraciones que se realicen en el presente Dictamen respecto a determinadas propuestas normativas que introduzcan diferencias en la regulación (sin que aparezcan justificadas en el expediente) que a la postre podrían constituir un obstáculo para el mercado interno. Sirva como ejemplo de lo expuesto el artículo 8, apartado j (Requisitos generales de las máquinas tipo B), en el que se establece que el distintivo de la prohibición de utilización a menores de 18 años y que su uso puede producir ludopatía tendrá una superficie total de 17 cms. cuadrados como mínimo, a diferencia de otra Comunidad Autónoma limítrofe que ha establecido unas dimensiones mínimas de 10 por 5 centímetros (50 cms. superficie total).
En principio, salvo puntuales excepciones, los aspectos que ordena el Reglamento se sustentan en el referido título competencial en materia de juego, en atención a los siguientes contenidos:
- TÍTULO PRELIMINAR: Objeto y ámbito de aplicación
- TÍTULO I. De las máquinas recreativas y de azar.
-CAPÍTULO I. Tipos y requisitos de homologación e inscripción.
-CAPÍTULO II. Inscripción de modelos de Máquinas Recreativas en el Registro General del Juego.
-CAPÍTULO III. Identificación de las máquinas.
- TÍTULO II. De las empresas de máquinas recreativas y de azar.
-CAPÍTULO I. Inscripción de empresas.
-CAPÍTULO II. Régimen de fabricación y comercialización.
- TÍTULO III. Instalación y explotación de las máquinas.
-CAPÍTULO I. Instalación y locales.
-CAPÍTULO II. Empresas operadoras, régimen de explotación e instalación.
-CAPÍTULO III. Planificación de las autorizaciones.
- TÍTULO IV. Régimen sancionador.
-CAPÍTULO I. Infracciones y Sanciones.
-CAPÍTULO II. Competencias y control del juego.
- Disposiciones adicionales (primera y segunda).
- Disposiciones transitorias (primera, segunda, tercera y cuarta).
Con la aprobación de este Proyecto la CARM se sumaría al listado de Comunidades Autónomas que han sustituido recientemente sus normas específicas en la materia: Decretos de las Comunidades Autónomas de Castilla y León 12/2005, de 3 de febrero; de La Rioja 64/2005, de 4 de noviembre; de Valencia 115/2006, de 28 de julio; y de Andalucía 250/2005, de 22 de noviembre, por citar algunas.
Para valorar la importancia en el juego del subsector de las máquinas recreativas y de azar en la Región de Murcia basta con reseñar los datos de recaudación publicados por la Consejería consultante (informe anual sobre el desarrollo de juegos y apuestas en la Región de Murcia correspondiente al año 2006), según los cuales la recaudación neta por tasa fiscal sobre juego en máquinas recreativas ascendió a 35.611.488 euros, que supera ampliamente a las restantes modalidades de juego. También cabe destacar, según datos aportados por el citado informe, que la Región dispone de 1.072 máquinas recreativas del tipo A y 9.867 del tipo B.
Sin embargo, no puede desconocerse que existen otros títulos competenciales autonómicos que inciden en el sector material del juego, además de los tributarios (Disposición Adicional Primera EAMU), como son los relativos a la defensa del consumidor y usuario (artículo 11.7 EAMU), cuyo ejercicio está encomendado a la Consejería de Turismo y Consumo, o sanidad (artículo 11.1 EAMU), habiéndose incorporado desde esta última área las ludopatías en el Plan regional de Prevención de Drogas, coordinado por la Secretaría Autonómica de Atención al Ciudadano, Ordenación Sanitaria y Drogodependencias dependiente de la Consejería competente en la materia.
De ahí que concretos preceptos del Proyecto de Reglamento sean plasmación de los referidos títulos competenciales, tales como la previsión de las hojas de reclamación (artículo 48,c), o las referencias a la prevención de las ludopatías. Por ello, la nula participación de ambas Consejerías en el procedimiento de elaboración del Reglamento será objeto de tratamiento en la siguiente Consideración.
Precisamente la intervención de la Administración en el sector del juego se ha considerado plenamente justificada en aplicación de principios y valores, sustentados en los referidos títulos competenciales autonómicos, como son los relativos a los protección de los consumidores y usuarios (artículo 51 CE), que se extiende a los intereses de las personas, con un amplio alcance que abarca desde su salud física y mental hasta la defensa de sus derechos económicos (por todas, STS, Sala 3ª, de 3 de junio de 1996).
La reforma planteada que contiene, en parte, determinadas medidas que tratan de dinamizar este sector, recogiendo propuestas legítimas de sus representantes desde el punto de vista del desarrollo de una actividad empresarial, no se han visto acompañadas sin embargo, con un mayor esfuerzo de la Administración en intensificar la protección de otros bienes jurídicos como los ya citados, a través, por ejemplo, del desarrollo de los criterios de planificación y la proximidad de los salones a centros escolares, o la incidencia de determinadas medidas (la ampliación de los horarios) en los consumidores, al igual que, previo a acometer esta reforma, debería haberse realizado el tan reclamado por los consejos consultivos de la Administración regional estudio de ludopatías en la Región para acometer las modificaciones de una manera integral, en atención a los diferentes intereses que han de tenerse en cuenta.
Por último, el Consejo Jurídico detecta la ausencia de consideración en el expediente (aun cuando su tratamiento requiera de la correspondiente reforma legal) sobre otro tipo de locales (por ejemplo, los ciber-cafés) donde la actividad de juego recreativo desarrollado a través de ordenador, videojuegos, programas, sistemas informáticos, o de cualquier otro medio de comunicación, reflejan una nueva realidad del juego practicados en locales con libre acceso a menores, y donde la intervención administrativa también estaría justificada, como pone de manifiesto el Dictamen de 30 de agosto de 2004 del Consejo Consultivo de Castilla y León.
CUARTA.- Procedimiento de elaboración y documentación integrante del expediente.
I. En cuanto a la tramitación, se indica por parte del titular del centro directivo competente que se ha prescindido del trámite de audiencia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004, por cuanto las organizaciones o asociaciones que agrupan o representan a los ciudadanos en materia de juegos y apuestas, tales como la Unión de Consumidores de Murcia, Asociación Española de Casinos, Asociación Murciana de Empresarios de Juegos (bingo) y Asociación Independiente de Empresarios de Máquinas Recreativas, se integran en la Comisión de Juego y Apuestas, que informó el Proyecto de Decreto en su sesión de 10 de octubre de 2006, al igual que asistió a dicha reunión, en calidad de asesor aunque sin voto, un responsable de la Asociación de Ayuda al Jugador de Azar de la Región de Murcia.
El Consejo Jurídico advierte la falta de audiencia a otros departamentos que integran la Administración regional, cuyas competencias inciden en la materia, según se ha indicado anteriormente, como la Consejería de Turismo y Consumo, en la vertiente del ejercicio de las competencias en materia de defensa de los consumidores y usuarios (Dirección General de Consumo), encontrándose en trámite una reforma de la normativa regional, cuya audiencia permitiría propiciar el enriquecimiento del texto con sus sugerencias, además de las que pudiera realizar el Consejo Asesor Regional de Consumo, si la precitada Consejería estimara insuficiente la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios representadas en los organismos informantes, conforme a lo indicado en el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia. Del mismo modo, no consta la audiencia al departamento competente en materia de sanidad en relación con la prevención de las ludopatía; incluso en otros procedimientos seguidos en reglamentos autonómicos similares se ha oído, igualmente, al departamento competente en materia del menor (Consejería de Política Social, de Mujer e Inmigración). No es la primera vez que el Consejo Jurídico advierte a la Consejería proponente la necesidad de dar audiencia a otros departamentos cuya acción administrativa incide en este sector material, como recordamos en nuestro Dictamen 149/03.
También conviene resaltar la conveniencia de contar con la participación de los colegios profesionales competentes en la parte del Proyecto de Reglamento que afecta a las condiciones técnicas de los salones de juego (artículo 35), como se destacará posteriormente.
Por último, cabe señalar, como se recoge en la parte expositiva del Proyecto de Decreto, que se ha cumplido el trámite de notificación de los proyectos de reglamentos técnicos para su remisión a la Comisión Europea, conforme a lo previsto en los artículos 5 y 6 del Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio. En todo caso, una vez aprobado el texto definitivo habrá de remitirse a la Comisión de las Comunidades Europeas (artículo 7.3 RD 1337/1999).
II. No puede afirmarse que se satisface la exigencia previstas en el artículo 53.1, segundo párrafo, de la Ley 6/2004, sobre la necesidad de acompañar un estudio económico de la norma, con la escueta aseveración de que el Reglamento no va a suponer mayor coste económico, dado que los procedimientos continuarán tramitándose sin gastos adicionales. Como reiteradamente ha advertido el Consejo Jurídico (por todos, nuestro Dictamen núm. 25/2007), el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma.
La elaboración del citado estudio no implicaría mayor dificultad al centro directivo competente, aunque sólo contuviera su repercusión en materia tributaria y la valoración de la incidencia de la aplicación de una de las medidas propuestas por el CESRM, en relación con la restricción de máquinas en el sector de la hostelería, que permitirían, además, motivar desde el punto de vista de la Administración el rechazo a tal medida, como propone el centro directivo asumiendo las alegaciones del sector afectado.
En el borrador definitivo del Proyecto de Reglamento, se ha incorporado, a través de la Disposición transitoria quinta, la limitación de las autorizaciones de explotación de las máquinas de tipo B. Con independencia de la observación que se realiza seguidamente sobre la entrada en vigor del Proyecto de Decreto, el Consejo Jurídico considera la obligatoriedad de recoger en la documentación integrante del expediente la motivación que justifique tal medida, aunque se haya incorporado tardíamente al texto, en razón de los criterios de planificación del subsector de máquinas recreativas, con independencia de que suponga reproducir el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 10 de febrero de 2006, pues su inserción en el Reglamento implicaría la prórroga de tal medida y, sobre todo, que ha de ser valorada conjuntamente con el resto del articulado.
Finalmente, no se ha aportado copia del acta íntegra de la Comisión de Juego y Apuestas correspondiente a la sesión de 10 de octubre de 2006, sino únicamente la certificación del acuerdo adoptado, lo que no permite conocer ni los asistentes, ni los puntos principales de las deliberaciones en relación con las propuestas del sector, como indicamos en nuestro Dictamen 73/2000, por lo que el Consejo Jurídico recomienda que en ulteriores expedientes se incorporen copia del acta de manera que contenga, al menos, los datos reseñados en el artículo 27 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC).
QUINTA.- La entrada en vigor del Proyecto de Decreto: limitación de las autorizaciones de explotación en virtud de la potestad de planificación.
El Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar no recoge la vacatio legis para su entrada en vigor, como recomendaba el informe del órgano preinformante para permitir el conocimiento material de la norma, al no haber sido acogida por el órgano proponente, presumiblemente porque el Reglamento incorpora entre sus previsiones (Disposición transitoria quinta) la suspensión de la concesión de autorizaciones de explotación de máquinas recreativas de tipo B, salvo las excepciones indicadas, que viene a prorrogar de facto la medida ya adoptada por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 10 de febrero de 2006 (publicado en el BORM de 22 de febrero), respecto al que el Proyecto de Decreto propone su derogación, si bien habrá de ser corregida la fecha de su adopción del citado Acuerdo en la Disposición derogatoria única, 2.
En nuestro Dictamen 34/01, evacuado con ocasión del vigente Reglamento, se recomendó a la Consejería proponente que debía conectar la entrada en vigor del Decreto con el Acuerdo anterior del Consejo de Gobierno de 19 de enero de 2001, publicado en el BORM de la misma fecha, por el que se suspendía la concesión de autorizaciones de explotación de máquinas recreativas de tipo B, en tanto condicionaba en parte la entrada en vigor del nuevo reglamento en las determinaciones que afectan a este tipo de máquinas, pudiendo interpretarse implícitamente derogado por la disposición reglamentaria.
Ahora se parte de un presupuesto diferente, por cuanto se incorpora al Reglamento (Disposición transitoria quinta) la suspensión de autorizaciones de explotación recogida en el Acuerdo de 10 de febrero de 2006, que propone derogar el Proyecto de Decreto, con la siguiente redacción:
"1. El número máximo de máquinas recreativas de tipo B con autorización de explotación en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia será el de aquellas que la hayan obtenido hasta la fecha de entrada en vigor de este Reglamento. En consecuencia no se diligenciarán guías de circulación ni se concederán autorizaciones de explotación para máquinas recreativas tipo B de nueva instalación solicitadas después de dicha fecha, salvo que se trate de altas:
a) Por sustitución de una máquina de las mismas características, ya autorizada con anterioridad.
b) De máquinas para instalar en salas de bingo.
2. Lo dispuesto en el número anterior mantendrá su vigencia durante el periodo de un año. Este plazo de un año se entenderá sucesivamente prorrogado por periodos sucesivos e igual duración, hasta tanto se determine por la Consejería de Hacienda y Administración Pública de acuerdo con lo previsto en el artículo 51".
La precitada medida, en ejercicio de la potestad de planificar la gestión del juego, viene encomendada al Consejo de Gobierno por el artículo 10.2 de la Ley 2/1995, haciendo referencia el artículo 51 del Proyecto de Reglamento a una serie de criterios a tener en cuenta: respecto a los locales la proximidad de los centros docentes, número de habitantes de la localidad donde se ubiquen, zonas turísticas u otra circunstancia similar; respecto a las máquinas recreativas el número de habitantes de la Comunidad Autónoma, número de locales en funcionamiento, la superficie de los locales u otra circunstancia similar.
Conviene partir del reconocimiento de las competencias autonómicas para condicionar la actividad empresarial de explotación del juego, conforme a varios pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia (sentencias del TSJ de la Comunidad Autónoma de Baleares, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 8 de noviembre de 2002, y del TSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 16 de septiembre de 2004), sustentada en que la actividad de juego se encuentra sujeta a una fuerte intervención administrativa, de lo que resulta que la actividad empresarial de explotación del juego se vea sometida a un repertorio de limitaciones e intervenciones específicamente diseñadas por el ordenamiento jurídico. En la última de las sentencias citada se razona, asimismo, que la medida de suspensión respecto a determinadas máquinas en ciertos lugares, no supone que se haga discriminación alguna, atentando contra el principio de igualdad, pues tal suspensión no afecta a determinadas personas frente a otras, sino a todas las que realizan la explotación de las máquinas en determinados lugares.
En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado (Dictamen núm. 3697/2001), sobre el Proyecto de Ordenación de Juegos y Apuestas del Principado de Asturias, en la vertiente de limitar, en relación con las máquinas recreativas, prácticas restrictivas en el sector por reparto de mercado. El citado Dictamen señala:
"En cuanto al objeto principal de la norma, la fijación de criterios referentes a la distribución territorial y número de autorizaciones, hay habilitación legal suficiente para la regulación proyectada, que es, además, razonable y ajustada al criterio definido por el legislador. La intervención administrativa en materia de juego viene establecida en la Ley, que permite al titular de la potestad reglamentaria, al ejecutarla en la habilitación que le confiere, determinar concretamente el número máximo de autorizaciones y los criterios de distribución geográfica. Las medidas que limitan el número de autorizaciones se ajustan igualmente a los principios rectores definidos por el artículo 4 de la ley, ponderando adecuadamente su influjo en la realidad social, su repercusión tributaria, el logro de una transparencia de mercado y el reducir los efectos negativos del hábito del juego. La limitación, en consecuencia, deriva directamente de la Ley".
Mutatis mutandi el artículo 10. 2) de la Ley regional establece, como se ha indicado, la facultad del Consejo de Gobierno de planificar la gestión del juego, atendiendo a su incidencia social, económica y tributaria, así como a la necesidad de diversificar el juego.
A la regulación propuesta, el Consejo Jurídico realiza las siguientes observaciones:
1ª) El artículo 51 del Proyecto de Reglamento, pese a estar habilitado por la ley regional, no desarrolla los criterios para establecer dicha planificación, incluso no recoge todos los utilizados por el artículo 10.2 de la ley regional (por ejemplo, respecto a máquinas recreativas, no se tienen en cuenta los de índole social), pues la norma reglamentaria no ha de enumerar sino desarrollar los criterios reglados que sirvan de motivación a los acuerdos que adopte el órgano competente, más aún cuando se contiene la medida de suspensión de autorizaciones en el mismo texto reglamentario. En este sentido resultan muy clarificadores los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 3947/1999 y 1870/2000, el primero de los cuales viene a indicar: "el legislador pretende que a consecuencia de una actividad de planificación ponderando los criterios legales se llegue a determinar ese número máximo de casinos. La norma proyectada lo fija de antemano y defiere a las bases de la convocatoria de concurso el apreciar los criterios que corresponde al planificar. No es ajustado a la Ley proceder así. La norma que lleva a efecto la planificación debe fijar el procedimiento a seguir, la intervención en el mismo de los órganos administrativos correspondientes y de los particulares interesados, el tipo de instrumento que resulte adecuado para contenerla, las especificaciones convenientes al mismo, y las incidencias que hayan de afectarlo (si corresponde una revisión del mismo y su periodicidad anual, etcétera). No lo hace así la norma consultada.".
2ª) El artículo 51, primer párrafo, no se ajusta al artículo 10.2 de la Ley regional en cuanto al órgano competente que ostenta las competencias para planificar, que es el Consejo de Gobierno y no la Consejería competente en materia de juego, teniendo esta observación carácter esencial.
3ª) Congruentemente con el sistema instaurado de restricción del número de autorizaciones desde al año 2001, convendría estudiar, para el caso de que en el futuro se ampliara el número de locales o máquinas recreativas de tipo B, un sistema que permitiera el concurso público en defensa de la competencia, en aplicación de los criterios precitados, como se ha previsto por alguna norma autonómica similar.
4ª) En relación con la Disposición transitoria quinta, que contiene la limitación de las autorizaciones de explotación, y puesto que implica una prórroga de las ya adoptadas con anterioridad (desde el año 2001), deberá incorporarse a la Memoria Justificativa las razones que aconsejan la prórroga de tal medida, en atención a todos los criterios referidos en el artículo 51, debiendo modificarse el órgano competente que se recoge en el apartado 2, por el Consejo de Gobierno por las mismas razones que las indicadas anteriormente.
SEXTA.- Observaciones al contenido del Reglamento.
Centrados en los aspectos objeto de la reforma, agrupados sistemáticamente, y en aquellos otros cuya regulación persiste en el texto que motivaron ciertas consideraciones del Consejo Jurídico (Dictamen 34/2001, ya citado), se realizan las siguientes observaciones:
I. Sobre los requisitos generales de las máquinas.
A) Máquinas de tipo B.
1) Modificaciones que tratan de incorporar al ordenamiento regional (artículo 8) los acuerdos adoptados en el seno de la Comisión Sectorial del Juego, órgano de cooperación creado al amparo del artículo 5 LPAC, con la finalidad de unificar criterios técnicos para las máquinas tipo B entre las Comunidades Autónomas.
Dentro de este grupo cabe citar:
- Se establece el precio de la partida variable en 5 céntimos de euro o múltiplos de esa cantidad, con un límite máximo de 20 cms., sustituyendo a esta última cantidad como precio único (artículo 8,a). No obstante mejoraría la redacción de este último apartado si se suprimiera la preposición "de" delante de 20 céntimos de euro.
- El porcentaje de devolución de premios no será inferior a un 70 % (antes un 75%) al igual que, a diferencia del Reglamento vigente que establece que debe cumplirse en toda serie de 20.000 partidas, el Proyecto propone cada 40.000 partidas consecutivas (artículo 8,b), aunque esta última modificación no deviene de los citados acuerdos, como parece desprenderse de la Memoria Justificativa. Por tanto, debería justificarse esta variación en tanto se sigue manteniendo en otras Comunidades Autónomas limítrofes (por ejemplo, el artículo 5,c del Decreto 115/2006, de la Comunidad Valenciana).
- Se establece que el premio máximo de partida que la máquina puede entregar sea de 400 veces el precio de la misma (ya venía así establecido en la normativa vigente), salvo que, por disponer de dispositivos opcionales, se realicen partidas dobles o triples, en cuyo caso se propone incrementar a 800 -antes 600- y a 1.200 (artículo 8, c). No derivado de acuerdos de la Comisión sectorial, si bien justificado en la Memoria para mantener la coherencia con los premios anteriores, se ha propuesto incrementar el premio máximo en las máquinas de instalación exclusiva en salas de juego y bingo fijado en 1.000 veces la partida, pasando a 2.000 o 3.000 veces, según sea doble o triple (artículo 9,f).
- La duración media de las partidas no será inferior a 5 segundos, sin que pueda realizarse más de 360 partidas en 30 minutos (antes 120 en 10 minutos), como también se establece en otros decretos autonómicos similares.
- La utilización de los sistemas de vídeo en las máquinas tipo B. En tal sentido se ha añadido por el Proyecto (artículo 8, ñ) que "el juego puede ser desarrollado mediante la utilización de pantalla de televisión o soporte físico análogo, controlado por señal de vídeo o similar", habiéndose suprimido la exclusividad en salones de juego y salas de bingo.
Al hilo de esta última novedad, el Consejo Jurídico realiza dos consideraciones: a) Se advierte en el texto algún tratamiento diferente, que no aparece justificado en el expediente. Así, en las máquinas con señal de vídeo (artículo 8,ñ) se establece que sólo podrán instalarse un máximo de cinco juegos homologados simultáneamente, a diferencia de los tres que como máximo se establecen en otras normas autonómicas (por ejemplo, artículo 9.8 del Decreto 12/2005, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León); b) también que el tratamiento que otorga el Proyecto (artículo 17) al juego para máquinas de tipo B con soporte de vídeo, crea cierta confusión por las razones que se contienen en la siguiente consideración.
2) Modificaciones derivadas de los acuerdos con el sector.
Según la Memoria Justificativa, se han introducido una serie de modificaciones en la regulación de los requisitos de esta clase de máquinas, derivados de acuerdos alcanzados con el sector, que afectan a la devolución de las cantidades depositadas en los monederos de las máquinas tipo B (artículo 9,d), a la prohibición de dispositivos luminosos como reclamos (artículo 9, m), en el sentido de excluir de tal consideración las operaciones tendentes al mantenimiento de la máquina, a la ampliación del periodo de explotación de máquinas recreativas que hayan obtenido la inscripción provisional, entre otros, si bien FEMURE no considera necesaria esta última ampliación (Antecedente Cuarto).
A este respecto el Consejo Jurídico considera que la previsión contenida en el artículo 9,d) del Proyecto de Reglamento, que establece la no obligación de devolver el importe no jugado, salvo cuando se juegue el número de partidas que se indican, encierra una suerte de cláusula abusiva para los intereses de los consumidores, en los términos recogidos en la Disposición adicional primera, apartado 14, de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, a diferencia de lo previsto en el Reglamento vigente, que recoge expresamente "devolver el dinero restante automáticamente o, a voluntad del jugador, acumularlo para partidas posteriores (...)". Esta observación tiene carácter esencial.
3) Restantes modificaciones.
Otras modificaciones introducidas por el centro directivo competente se orientan a mejorar la redacción del reglamento vigente: por ejemplo, la sustitución del Registro de Modelos en el artículo 8 del Proyecto (antes 7) por la sección correspondiente del Registro General del Juego, así como las incorporadas como consecuencia de sugerencias de los órganos que han participado en el procedimiento. En este aspecto, como consecuencia de una observación realizada por el CESRM acerca de la necesidad de que el distintivo -para advertir la prohibición de uso a menores, así como que puede producir ludopatía- resalte en el tablero frontal, se recogió en el texto que debía tener una superficie mínima de 17 cm2 (artículo 8, j), si bien se ha destacado con anterioridad su diferencia con la prevista en otras Comunidades Autónomas, sin que aparezca justificada dicha dimensión.
Por último, se advierte que no se ha subsanado una observación indicada por el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, que afecta a la declaración previa de exclusión de determinadas expendedoras (artículo 7.3), en el sentido de que no se recoge en el texto el plazo para resolver dicho trámite.
B) Máquinas de tipo C.
Derivados de acuerdos alcanzados con el sector (AECJ) se advierte en el artículo 11, apartados a) y c), el incremento del precio máximo de la partida (de 6,01 a 9 euros) y del premio máximo que puede entregar la máquina por todos los conceptos (2.000 veces la apuesta máxima, antes 250) en sintonía, según la Memoria Justificativa, con normas de Comunidades Autónomas limítrofes. Sin embargo, dicha justificación quiebra cuando se trata de la alteración de la duración mínima de la jugada (2,5 segundos), que ha pasado en el Proyecto (artículo 11,1,e) a su fijación en un tiempo medio de 2,5 segundos, a diferencia de lo previsto en los Decretos 115/2006 y 250/2005, ya citados, de las Comunidades Autónomas de Valencia y Andalucía. Por tanto debería justificarse dicha diferencia, con independencia de las demandas del sector (folio 82).
Sobre la modificación relativa a la ampliación de los medios de pago de los premios (artículo 11.2), nada ha de objetarse en tanto recoge la evolución en este sector, a diferencia de la disminución de la garantía de información del usuario que implica el inciso añadido en el artículo 11.4 del Proyecto de Reglamento, relativo a que la información exigida se podrá sustituir por cualquier otro medio en el interior del casino, dado que el Consejo Jurídico considera que dicho artículo debería limitarse a recogerlo "en el tablero frontal o en las pantallas de vídeo de las propias máquinas", en consonancia con otras normas autonómicas, por lo que debería suprimir el inciso citado, teniendo carácter esencial esta observación.
Especialmente relevante es otra propuesta del sector, recogida en el artículo 13, segundo párrafo, como es la relativa a la interconexión de las máquinas de tipo C ubicadas en distintos casinos de la Región de Murcia para poder realizar variantes de juego, que representa un salto cualitativo en la práctica de este juego, y que debería ir acompañado de la suficiente motivación, sin que ni tan siquiera se recojan en el texto los requisitos de la interconexión que se consideran necesarios, aun cuando se supedite a la autorización previa de la Dirección General de Tributos. En tal sentido, la mayoría de normas autonómicas reguladoras de la materia recogen la interconexión de máquinas tipo C situadas en la misma sala de juegos, o en salas distintas del mismo establecimiento.
II. Sobre la inscripción de modelos de máquinas recreativas en el Registro General del Juego.
A) Las modificaciones más importantes que se introducen al Capítulo II, del Título I, del reglamento vigente consisten, por un lado, en establecer la inscripción de los juegos para máquinas de tipo B con soporte de vídeo, añadiéndolo al de las máquinas recreativas y otros aparatos. Sin embargo, la regulación propuesta distorsiona en cierto modo el régimen de inscripción de los modelos de máquinas o aparatos, dado que se mezclan los modelos de máquinas de juego, en este caso de tipo B con soporte digital, con los juegos para este tipo de máquinas, cuando el citado capítulo va referido a los modelos de máquinas, como corrobora el artículo 17.3 del Proyecto, al indicar que en el Registro General del Juego existirán las modalidades correspondientes a las categorías de máquinas a las que se refieren los artículos 5 y, en cada modalidad, se inscribirán los modelos concretos.
Con la anterior reflexión se alcanzaría la conclusión de que hubiera sido más adecuado que el Reglamento tratara de forma separada los juegos para máquinas de tipo B con soporte de vídeo, de la propia regulación de la máquina tipo B con este soporte. De hecho en el Registro General del Juego, desarrollado por Orden del titular de la Consejería competente en la materia de 1 de marzo de 2007, el modelo de Juego para máquinas de tipo B con soporte de vídeo se encuentra recogido de forma separada en la Modalidad C, material de juego, especialidad D, de la Sección Tercera del Registro General del Juego.
De otro lado, aun cuando se contemple del mismo modo en la normativa vigente, y puesto que se acomete su reforma a través del presente Proyecto, debería concretarse en el artículo 17.7 qué aspectos se consideran como cambios sustanciales en los modelos de máquinas o juegos, a afectos de exigir el cumplimiento de todos los trámites y requisitos de homologación.
B) Respecto al procedimiento, debería completarse la regulación en el sentido de recoger en el artículo 18, apartado 4, la posibilidad de un trámite de subsanación de la solicitud en los términos previstos en el artículo 71 LPAC. También debería recogerse la forma en que se computa el plazo previsto para su resolución, conforme al artículo 42.3b) LPAC.
De otro lado, el plazo establecido para resolver y notificar la resolución (seis meses) se adecua al máximo previsto en la LPAC, sin embargo la previsión de que el silencio administrativo sea desestimatorio es contraria a lo dispuesto en el artículo 43.2 LPAC pues, para ello, debería establecerse en una norma con rango de ley. Igual razonamiento cabe aplicar al artículo 27.1, sobre la inscripción de las empresas de máquinas recreativas y de azar. Esta última observación se considera de carácter esencial.
Aun cuando dicha reflexión sería extensible a otros, no se ha previsto en el Proyecto de Reglamento la tramitación telemática, al menos, de determinados procedimientos, como se ha sugerido por el sector, y se vuelca en la parte expositiva del Proyecto de Decreto: "así como la necesidad de simplificar los procedimientos administrativos para su adaptación a la tramitación telemática".
C) Inscripción Provisional.
Podría mejorarse la regulación de la inscripción provisional de máquinas en el apartado 5 del artículo 18, contemplando el plazo para el otorgamiento de la autorización, suscitándose el interrogante de si es el mismo que el establecido con carácter general; además podría establecerse, entre la documentación exigible, un compromiso del peticionario de retirar las máquinas o juegos transcurridos cuatro meses. También debería completarse la redacción con la forma de computar el plazo.
D) Cancelación de las inscripciones.
El artículo 20 del Proyecto de Reglamento relativo a la cancelación de las inscripciones en el Registro, no contiene todos los supuestos que producen dicho efecto, por ejemplo, a resultas de un expediente sancionador o cuando se compruebe a posteriori que el modelo no reunía los requisitos previstos en el Reglamento para su inscripción sin que concurrieran las razones citadas en el texto (falsedades, inexactitudes o irregularidades), o cuando dejara de reunir los requisitos exigidos para la misma. Por tanto el Consejo Jurídico considera que se podría completar con los supuestos indicados.
En el caso de que se incumpliera la normativa en materia de máquinas recreativas, la cancelación de la inscripción debería ser acordada en la resolución que se adopte en el correspondiente sancionador, conforme a lo dispuesto en el título V de la Ley 2/1995.
E) Guía de Circulación.
Se propone elevar de 4 a 5 años el periodo mínimo de validez de la Guía de Circulación, a petición del sector (artículo 25.2). Con independencia del plazo, que parecería más coherente referirlo a la autorización de explotación (artículo 43), pues la Guía debería tener validez durante la vida de la máquina, la redacción que se incorpora al artículo 23.6 es menos clara y precisa que la vigente, pues la declaración de caducidad viene vinculada al transcurso del plazo -no a la solicitud- como se recoge en la redacción vigente: "terminada la vigencia de la Guía de Circulación, sin que se haya renovado, procederá la baja definitiva de la máquina en su explotación. A tal efecto, en el plazo de diez días, deberá remitirse a la Dirección General de Tributos la Guía caducada y demás documentación que ampare su explotación y la placa de identidad de la máquina".
Por ello, si la intención es especificar que habrá de solicitarse la renovación, recójase en tal sentido, manteniéndose también la redacción vigente acerca de los efectos del transcurso del plazo.
III. Sobre las empresas de máquinas recreativas y de azar.
Las modificaciones que introducen al reglamento vigente responden a distintas finalidades como se describe seguidamente, sin ánimo de exhaustividad:
- Simplificar trámites a los interesados cuando la Administración disponga de la información. Por ejemplo, la obligación de justificar el pago del Impuesto sobre Actividades Económicas y la certificación de estar al corriente con las obligaciones fiscales de la Comunidad Autónoma (artículo 27.4 del Proyecto).
- Completar y mejorar la redacción de determinados apartados. Por ejemplo, en los artículo 25 sobre inscripción de otras empresas, y en el 27.1, sobre la solicitud de inscripción de las empresas en el Registro.
- Actualizar referencias a disposiciones normativas, o citas de órganos; por ejemplo, en el artículo 24.3 se recoge la normativa vigente en materia de inversiones exteriores, y la referencia a la Caja General de Depósitos de la Comunidad Autónoma en la constitución de la fianza (artículo 27.2, penúltimo párrafo).
Además, a petición del sector por considerarlo un impedimento que vulnera la normativa mercantil, se propone suprimir del texto la necesidad de una autorización con carácter previo del centro directivo competente a la transmisión onerosa y lucrativa inter vivos de acciones o participaciones (artículo 27.5 del Proyecto), manteniéndose, no obstante, que está sujeta a autorización, pero no con carácter previo a la transmisión, mientras que los restantes cambios se sujetan a comunicación al centro directivo competente (las realizadas entre los propios socios o en las transmisiones de acciones por sucesiones mortis causa).
Que permanezca la autorización ex post del centro directivo carece de sentido, por lo que debería reconducirse a un supuesto de obligación de comunicación, que permite, igualmente, el constatar el cumplimiento de las limitaciones impuestas por la Ley regional 2/1995, al igual que se ha recogido en otras normas autonómicas (por ejemplo, Decreto 64/2005, ya citado, de La Rioja).
La anterior observación nos permite enlazar con ciertas limitaciones del articulado que suscitan la consideración del Consejo Jurídico.
1ª) El establecimiento de un capital mínimo para las empresas relacionadas con las máquinas recreativas y de azar.
El artículo 24,2 establece que las empresas constituidas en forma de sociedad mercantil contarán con un capital social mínimo de 90.000 euros, que estará representado por acciones o participaciones. A su vez, el apartado 4 del mismo artículo establece que las empresas cuyo titular sea una persona física deberán contar con un patrimonio neto de la misma cantidad. Dicha exigencia, ya contenida en el Reglamento vigente, fue objeto de consideración en nuestro Dictamen 34/2001, donde destacamos las limitaciones de los reglamentos para establecer un capital mínimo distinto al previsto en la legislación mercantil para las empresas, sorteado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia mediante su previsión legal, concretamente, al establecer el artículo 19.5 de la Ley 2/1995 (en la modificación operada a través de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre) que: "Las personas físicas o jurídicas, que soliciten las autorizaciones preceptivas para la organización y explotación de juegos, deberán acreditar respectivamente el patrimonio neto y capital social mínimos que se exijan reglamentariamente". Adviértase que se remite a lo que se establezca reglamentariamente.
Sin embargo, si se contrasta la habilitación legal con la redacción propuesta (artículo 24.2 y 4), se aprecia que dicha exigencia sólo puede ir referida a las personas físicas o jurídicas que soliciten autorización para la organización y explotación de juego, no respecto a las restantes empresas que tengan por objeto otra finalidad de las descritas en el artículo 24.1 (por ejemplo, de fabricación, comercialización, distribución o reparación de máquinas). Por ello, esta observación reviste carácter esencial.
En segundo lugar, el Consejo Jurídico señaló en su Dictamen núm. 34/01, en relación con el alcance de las competencias autonómicas que inciden en la actividad mercantil, conforme a la doctrina constitucional, que para evaluar si las normas autonómicas vulneran o no preceptos constitucionales atinentes a la unidad de mercado es necesario atender a su cobertura competencial, a la intensidad de la diversidad que introducen, y a su ordenación y proporcionalidad al fin que persiguen. Siguiendo la orientación de dicha doctrina, el Consejo Jurídico recomienda a la Consejería consultante que acoja la regulación de otras CCAA en materia de máquinas recreativas y de azar (La Rioja, Andalucía, Valencia, Cataluña, Cantabria), que han optado por remitirse al capital mínimo que establezca la normativa mercantil aplicable, añadiendo en bastantes casos la exigencia de la nominatividad de las participaciones o acciones, con fundamento en el artículo 52 de la Ley de Sociedades Anónimas, que señala que revestirán necesariamente la forma nominativa cuando su transmisión esté sujeta a restricciones o cuando así lo exijan disposiciones especiales (STS, Sala 3ª, de 25 de enero de 2000, sobre el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de Cataluña). En todo caso, las responsabilidades administrativas de las empresas operadoras quedan aseguradas por las garantías exigidas por el reglamento.
2ª) Inscripción de las empresas en el Registro.
- En el artículo 27,3, párrafo in fine, se establece la obligación de mantener la fianza en su totalidad mientras subsista la circunstancia que motivó su constitución y, en su defecto, se producirá la cancelación de dicha inscripción; el Consejo Jurídico advierte de la necesidad de que se produzca mediante la tramitación del correspondiente expediente de cancelación con audiencia previa del interesado.
- El artículo 28 del Proyecto no recoge todas las causas que pueden motivar la cancelación de las inscripciones en el Registro como, por ejemplo, la derivada de un expediente sancionador, como en parecida ocasión ya se ha indicado.
3ª) Régimen de fabricación y comercialización.
La expresión "asimiladas" que se ha añadido en el apartado 2 del artículo 29 debería ser sustituida por su denominación, en tanto la Orden de 1 de marzo de 2007, por la que se crea el Registro General del Juego de la Comunidad Autónoma, contiene una relación de las empresas por su actividad profesional (artículo 4).
De otra parte, la expresión "transmisión de la posesión de máquinas ..." es imprecisa, y debería suprimirse de la redacción por cuanto parece excluir otras formas jurídicas admitidas por la legislación civil o mercantil.
IV. Instalación y locales.
1) La instalación de máquinas por una única empresa operadora.
En el artículo 31.1,d) del Proyecto de Reglamento se contiene una restricción concerniente a las máquinas de tipo B que se instalen en los establecimientos de hostelería (cafeterías, cafés bares, bares y restaurantes), en el sentido de indicar que sólo podrán ser instaladas por una única empresa operadora. En relación con las máquinas de tipo A, el artículo 30, c) establece, aunque al menos con la posibilidad de una renuncia expresa, que la instalación de máquinas de tipo A corresponderá, en su caso, a la misma empresa operadora que tuviera instaladas máquinas de tipo B, si bien la expresión "en su caso" debería ser aclarada, al mismo tiempo que debería motivarse dicha decisión en razones técnicas que no obran en el expediente.
La limitación a una única empresa operadora (artículo 31.1,d) encierra una práctica restrictiva, cercenando el principio de libertad de empresa y la concurrencia en condiciones de igualdad de las personas físicas y jurídicas que se dediquen a la actividad, sin que se encuentre tampoco habilitado el Reglamento para establecer dicha restricción por la ley regional 2/1995. En tal sentido se ha pronunciado la STSJ de La Rioja, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 9 de octubre de 2002, También el Tribunal de Defensa de la Competencia, mediante resolución de 6 de septiembre de 1995, consideró que la adopción por parte de la Asociación de Empresas Operadoras de Máquinas Recreativas de un acuerdo o norma de obligado cumplimiento, consistente en que un operador no podía instalar una nueva máquina en un local donde estuviere una máquina de otro operador sin consentimiento de éste, constituía una práctica de reparto de mercado cuyo objetivo primordial era la eliminación de la competencia entre las empresas asociadas.
Del mismo modo el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, en su Dictamen núm. 389/2006, expresa el siguiente parecer: "Reitera el Consejo Jurídico que la prohibición constituye una extralimitación legal por dos razones; en primer lugar porque el artículo 1.2 de la Ley de Defensa de la Competencia (...) considera nula toda decisión que limite o falsee la competencia y que no esté amparada por las exenciones previstas en la ley y, en segundo lugar, porque la Ley 4/1988 no establece ninguna previsión expresa al respecto, únicamente remite al reglamento (...).
El anterior razonamiento es plenamente aplicable al presente supuesto, estableciendo el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, reguladora de la Defensa de la Competencia, la prohibición de toda decisión que produzca o pueda producir el efecto de restringir o falsear la competencia en parte del mercado nacional, a la vez que la norma habilitante (Ley regional 2/1995) no introduce esta restricción al regular los establecimientos hosteleros (artículo 17) y las empresas de juego (artículo 19).
En consecuencia la observación al artículo 31.1,d) reviste un carácter esencial.
2) La instalación de máquinas en establecimientos de hostelería.
Teniendo en cuenta que el artículo 17 de la Ley 2/1995 cita como establecimientos hosteleros a los bares, cafeterías o similares, el Proyecto desarrolla dicha previsión acogiéndose a la clasificación recogida en el Decreto regional 127/2005, de 11 de noviembre, que regula los establecimientos de restauración en la Región de Murcia, que incluye a cafeterías, cafés-bares, bares y restaurantes, citándose expresamente en el texto modificado a restaurantes (artículo 30,c). Se prevé como número máximo de máquinas a explotar en este tipo de establecimientos tres de los tipos A y B, si bien si se instalaran tres, una de ellas tendría que ser tipo A (artículo 17 de la Ley 2/1995).
En el Dictamen del CESRM se recomendaba a la Administración regional restringir las máquinas de juego en este tipo de establecimientos como medida de lucha contra las ludopatías, arbitrándose las correspondientes medidas transitorias que paliaran sus efectos, habiéndose opuesto las representantes del sector de la hostelería, en tanto este tipo de actividad complementaria representa un activo económico para este sector, punto de vista que es asumido por el titular de la Dirección General.
No va a insistir el Consejo Jurídico en el tema suscitado, pero sí quiere poner de manifiesto la carencia de otro tipo de medidas adicionales que permitan establecer ciertas limitaciones en orden a la protección de menores, que sí se observan en otros reglamentos autonómicos. Por ejemplo, nada se establece en orden a restringir la instalación de estas máquinas en bares de centros docentes o en lugares cuyos usuarios sean mayoritariamente menores, como en piscinas públicas, parques acuáticos, etc. De otra parte, se entiende que la referencia a restaurantes está referida a restaurante-bar, porque una interpretación extensiva podría tener importantes repercusiones desde el punto de vista de protección del consumidor.
Por último, en cuando al procedimiento de solicitud de instalación en este tipo de establecimientos, cabe realizar las siguientes observaciones:
- El transcurso del plazo de seis meses previsto en el artículo 34.2 para el otorgamiento de la autorización no puede ser desestimatorio por las razones indicadas con anterioridad.
- Se ha sustituido el término "cancelación" de la autorización por "revocación" de la autorización en las causas que se invocan en el artículo 34,4. Sin embargo, este último concepto parece hacer referencia a criterios de oportunidad, mientras que las causas descritas hacen referencia a razones de legalidad. A este respecto, el Consejo Jurídico considera más preciso utilizar la expresión "la autorización se extinguirá", eliminando también su redacción con carácter potestativo que no concuerda con las causas citadas.
3) Los salones recreativos y de juego.
Son varias las cuestiones que suscita su regulación en la Sección 3ª del Título III del Proyecto de Reglamento. Sirva como introducción que el centro proponente ha incorporado al texto los requisitos técnicos de los salones, antes previstos en el Anexo VI del Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, que el Real Decreto 2110/1998, de 2 de octubre, mantuvo en vigor, formando parte del derecho estatal supletorio en esta materia.
La reglamentación técnica, desde el punto de vista de la normativa sectorial muy vinculada con su condición de establecimiento público, ha motivado que algunas Comunidades Autónomas hayan aprobado reglamentos específicos para salones recreativos y de juego. Por ejemplo, el Decreto 44/2007, de 20 de abril, de la Comunidad Valenciana.
Respecto a la regulación propuesta se realizan las siguientes observaciones:
a) Se destaca, como se ha indicado con anterioridad, la omisión de un trámite de audiencia, acompañada de la redacción propuesta, a los colegios profesionales, cuyos asociados tienen competencias en la redacción de los proyectos técnicos, para que formulen las alegaciones que procedan, teniendo en cuenta la adecuación al Código Técnico de Edificación, citado en el texto. Tal observación cobra aún más fuerza a la vista de algunos requisitos incluidos en el texto que se encuentran sin justificar en el expediente: la razón por la que en unos apartados se utiliza como parámetro la superficie construida y, en otros, la útil, cuando, por ejemplo, el Reglamento de la Comunidad Valenciana citado hace referencia siempre esta última, definiéndola. También por qué se reduce alguna distancia (de 50 a 25 cms. en el artículo 35.5,c).
b) El lenguaje empleado para identificar a la autorización de salones puede resultar equívoco, por cuanto en unos casos se hace referencia a la autorización para la instalación de un salón (artículo 38) y en otros a la autorización de funcionamiento del salón (artículo 38.6), esta última más acorde con la intervención de la Administración regional.
c) Respecto al procedimiento de autorización, el artículo 38.3 del Proyecto de Reglamento establece: "Si la documentación presentada fuera defectuosa o incompleta, se requerirá al solicitante para que en un plazo no superior a diez días subsane la falta. Cuando se hubiesen formulado reparos relativos a los requisitos establecidos en el apartado 5 del artículo 35, se comunicará a la Dirección General de Tributos en el plazo de diez días desde su subsanación". La redacción de este párrafo induce a confusión, dado que se contemplan dos actuaciones administrativas diferentes; la primera en el caso de que la documentación se encuentre incompleta o defectuosa, teniendo pleno sentido el trámite de subsanación. La segunda, concerniente al supuesto de que se hubieran comunicado reparos sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos, parece ir referida a cuando se otorga la autorización condicionada al cumplimiento de éstos (posibilidad prevista en el artículo 37.d), en cuyo caso tiene sentido la comunicación por el interesado al centro directivo en el plazo de diez días desde su subsanación, pero debería en todo caso aclararse los dos trámites que se adoptan en fases procedimentales diferentes.
De otra parte no está claro el dies a quo en el cómputo del plazo de 6 meses para el otorgamiento de la autorización (artículo 38.5), pues señala "constatado el cumplimiento de los requisitos exigidos, en el plazo de seis meses", dado que ha de reflejar la forma de computar el plazo de los procedimientos iniciados a instancia de parte (artículo 42,3,b LPAC); tampoco tiene sentido que la Administración vincule su resolución a que la consulta previa, de haberse realizado, fuera favorable, en contra de lo que expresa el artículo 37.d) acerca de que, en ningún caso, la información emitida implicará la autorización administrativa para la apertura y funcionamiento del salón objeto de consulta. Otro aspecto diferente serían las consecuencias, en orden a la exigencia de responsabilidad patrimonial, de una información errónea suministrada por la Administración. Además, el transcurso del plazo no puede ser desestimatorio por las razones indicadas con anterioridad.
d) La remisión del artículo 38.7 al artículo 24.5 parece incorrecta, en tanto las renovaciones para la inscripción de las empresas relacionadas con las máquinas recreativas y de azar en el Registro General del Juego se contiene en el artículo 24.6.
e) Se ha producido una ampliación de los horarios de los salones de juego, que cerrarán a las dos horas (antes a la una) salvo los viernes, sábados y vísperas de festivos que se prologará hasta las tres (antes a las dos). Por el contrario, respecto a los salones recreativos, a los que pueden acceder los menores, no se ha establecido ningún tipo de medida orientada a limitar los horarios.
V. Régimen sancionador.
En el Título V del vigente reglamento se contiene un régimen completo de infracciones y sanciones, que fue objeto de consideración en nuestro Dictamen 34/2001 en el sentido de reconocer que las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones establecidas legalmente (artículo 129.3 LPAC), si bien, en muchos casos, la regulación se limita a reproducir literalmente la Ley 2/1995.
En la redacción propuesta (Título IV del Reglamento) se ha optado por suprimir los artículos correspondientes a las infracciones y sanciones, remitiéndose a las tipificadas y sancionadas por la Ley 2/1995, en el entendimiento, se presume, de considerar la regulación legal completa, no necesitada del complemento reglamentario, a lo que nada ha de objetar el Consejo Jurídico.
SÉPTIMA.- Disposiciones finales del Proyecto de Decreto.
I. Habilitación normativa al titular de la Consejería competente.
La Disposición final primera del Proyecto de Decreto habilita a la Consejería de Hacienda y Administración Pública a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo del Reglamento.
La redacción puede inducir a confusión sobre el alcance de la habilitación al titular de la Consejería, como ha sugerido algún informe, puesto que conforme a lo previsto en el artículo 52 de la Ley 6/2004, la titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, salvo que esté específicamente atribuida al Consejero por disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno. A este respecto la Ley regional del juego atribuye específicamente al Consejo de Gobierno la aprobación de los reglamentos de los juegos y apuestas, así como la planificación (10 de la Ley 2/1995), mientras que el artículo 11 de la Ley 2/1995 atribuye a la Consejería competente la elaboración de las normas (no la aprobación), el otorgamiento de las autorizaciones, el control e inspección, y la creación y llevanza del Registro General del Juego.
En consecuencia, de acuerdo con nuestra doctrina (por todos Dictamen 137/2007), debería modificarse la redacción, en el sentido de recoger únicamente la habilitación al titular de la Consejería para elaborar los modelos de instancias y documentos a que se refiere la Disposición transitoria primera (Vigencia de Anexos), en ejercicio de la competencia para dictar los actos de ejecución que son necesarios para su desarrollo, aunque los Consejeros ya ostentan ex lege la competencia para aprobarla.
II. Sobre la incidencia del Reglamento respecto a las autorizaciones vigentes.
Al tratarse de un reglamento que sustituye al anterior, aun cuando las autorizaciones existentes no deban adaptarse al mismo, sí convendría completar la regulación en las disposiciones transitorias para evitar posibles interpretaciones, en el sentido de determinar con claridad que las autorizaciones en vigor se ajustarán a los plazos señalados en las mismas.
OCTAVA.- Correcciones gramaticales y otras cuestiones de técnica normativa:
- En la parte expositiva, segundo párrafo, la palabra apuestas, referida al título de la Ley 2/1995, debería ir en mayúscula.
- En el artículo 18.2, a) debe alinearse la cuarta línea.
- En el artículo 18.5 la palabra DIEZ debería sustituirse por la minúscula.
- En el artículo 34.1,b) la referencia a la licencia municipal de apertura debería sustituirse por licencia municipal de actividad, acorde con la terminología de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (artículo 217 del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido). Asimismo en el apartado 2, penúltima palabra, existe un error gramatical ("de" en lugar de "es").
- A lo largo del articulado se designa a la Consejería por su denominación actual, cuando debería ser citada como la competente en la materia.
- En el artículo 35. 3 convendría suprimir un espacio entre son y aquellos.
- En el artículo 41.1 se hace referencia a las empresas operadoras o asimiladas según el artículo anterior, cuando éstas últimas no se citan a diferencia de la redacción vigente.
- En el artículo 50.2 existe un espacio delante de "un".
- En el artículo 52 se definen las infracciones en materia de máquinas recreativas, omitiéndose las de azar. También debería suprimirse el ordinal 1, pues no contiene divisiones el artículo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar el presente reglamento (artículo 10.3), que ordena el juego de máquinas recreativas y de azar, en ejercicio de las competencias estatutarias en materia de juego (artículo 10.Uno, 22 EAMU), que debe ser citado correctamente en la parte expositiva del Proyecto de Decreto, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda, primer párrafo.
SEGUNDA.- El entramado de bienes jurídicos a proteger por la Administración regional cuando ordena las máquinas recreativas y de azar (intereses del sector, aspectos tributarios, la protección de consumidores y usuarios), exige que la adopción de algunas medidas revitalizadoras para la práctica del juego vayan acompañadas de aquellas otras que permitan intensificar la protección de estos últimos, que justifican, de otra parte, la intervención administrativa en esta materia, sin que el Reglamento refleje un mayor esfuerzo en este sentido, conforme a lo indicado en la Consideración Tercera.
TERCERA.- En el procedimiento de elaboración de la norma no han participado otros departamentos de la Administración regional, cuyas competencias inciden transversalmente en este sector y que deben ser oídos, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta, al igual que sería recomendable la participación de los colegios profesionales competentes en la determinación de los requisitos técnicos de los salones de juego que contiene el Reglamento.
CUARTA.- En la documentación que se acompaña al Proyecto de Decreto deberían figurar las razones que motivan la medida de limitación de las autorizaciones de explotación de las máquinas recreativas tipo B, de acuerdo con los criterios de planificación previstos en la Ley regional, por las razones que se recogen en las Consideraciones Cuarta y Quinta. También debería ser completado el estudio económico de la norma.
QUINTA.- Sobre la planificación (artículo 51) y la limitación de las autorizaciones de explotación (Disposición transitoria quinta del Reglamento), se realizan las observaciones que se contienen en la Consideración Quinta, teniendo carácter esencial las indicadas en los apartados 2ª y 4ª; también habrá de ser corregida la fecha de su adopción del Acuerdo citado en la Disposición derogatoria única, 2.
SEXTA.- En relación con las observaciones al contenido del Proyecto de Reglamento (Consideración Sexta), se consideran de carácter esencial las siguientes:
- La previsión contenida en el artículo 9,d), en cuanto no establece la obligación de devolver el importe no jugado, salvo cuando se juegue el número de partidas que se indican.
- La disminución de la garantía de información del usuario que conlleva el inciso añadido en el artículo 11.4 del Proyecto de Reglamento, relativo a que la información exigida se podrá sustituir por cualquier otro medio en el interior del casino.
- La previsión de que el silencio administrativo sea desestimatorio en el caso de la solicitud de homologación e inscripción de modelos (artículo 18.4) es contraria a lo dispuesto en el artículo 43.2 LPAC, pues, para ello, debería establecerse en una norma con rango de ley. Igual razonamiento cabe aplicar al artículo 27.1, sobre la inscripción de las empresas de máquinas recreativas y de azar. También en el artículo 38.5 y concordantes.
- El establecimiento de un capital mínimo para las empresas relacionadas con el juego (artículo 24.2 y 4) no se ajusta a la habilitación legal.
- Tampoco la instalación de máquinas de tipo B por una única empresa operadora (artículo 31.1,d).
SÉPTIMA.- Determinadas diferencias en el tratamiento normativo sobre aspectos técnicos de las máquinas, que se advierten en la Consideración Sexta, han de ser justificadas en el expediente.
OCTAVA.- Las restantes observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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