Dictamen 134/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 134/08
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, como consecuencia de los daños ocasionados por la declaración del cierre del PRODER.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La jurisprudencia excluye una interpretación rigorista de la prescripción al tratarse de una institución que, por no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer un tratamiento restrictivo y, por lo que a la determinación "dies a quo" del plazo de prescripción se refiere, no siempre puede concretarse con facilidad y es preciso atender a las circunstancias del caso concreto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Federación de Municipios de la Región de Murcia (FMRM) presentó reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Hacienda y Administración Pública el 11 de mayo de 2007, solicitando ser indemnizada en la cantidad de 147.352,57 euros. Razona su petición en que el Ministerio de Economía y Hacienda abonó a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, como cierre de las subvenciones europeas Feder (programa operativo de desarrollo, proder) una cantidad inferior a la inicialmente aprobada, todo ello a consecuencia de los informes (definitivos y complementario a la declaración final) emitidos por la Intervención General de la Comunidad Autónoma sobre deficiencias detectadas en los controles financieros realizados a los expedientes 4.40.44034 y 4.40.44035 de dicho programa. La reclamación se formula por la FMRM en su calidad de Grupo de Acción Local gestor de las ayudas.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación y designado instructor, éste solicitó de la Dirección General de Regadíos y Desarrollo Rural la documentación que obraba en tales oficinas relacionada con dicho expediente, así como la que estaba en poder del Servicio de Control Financiero de la Intervención General (Declaración de cierre del programa proder, suscrita por el Interventor General, con su informe complementario, y los informes provisionales y definitivos de control financiero).
TERCERO.- Admitida la proposición de prueba de la reclamante, el instructor, mediante providencia de 17 de julio de 2007 resolvió sobre tal petición acordando la apertura del periodo para su práctica y justificando las rechazadas, lo que se notificó debidamente.
CUARTO.- El Servicio de Control Financiero de la Intervención General emitió el 24 de julio de 2007 el informe señalado por el artículo 10 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial (RRP). Indica que la reclamación es extemporánea, al producirse con posterioridad al año del hecho lesivo, considerando como tal la liquidación de fondos FEDER practicada a la reclamante el 14 de marzo de 2003. Añade a ello que el informe complementario a la declaración final, señalado por la reclamante como causa del daño, se encuentra regulado en el artículo 8 del Reglamento CEE 2064/97 de la Comisión, de 15 de octubre de 1997, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento CEE 4253/88, del Consejo, en lo relativo al control financiero por los estados miembros de las operaciones cofinanciadas por los fondos estructurales. El destinatario es la Comisión Europea, y se trata de un informe en el que se debe indicar que la declaración final de gasto y la solicitud del saldo de la ayuda comunitaria no contienen errores materiales y han sido suficientes los controles realizados, conforme requiere el artículo 3 del Reglamento CEE 2064/97. Dicho documento no tiene efectos sobre la liquidación de fondos que debe efectuar la Comisión Europea por sus propios medios frente al Estado miembro. Continúa el Servicio de Control financiero exponiendo que en el informe complementario a la declaración final figuran las irregularidades detectadas en los expedientes 4.40.44034 y 4.40.44035 con motivo del control financiero efectuado en noviembre de 2002, consistentes en la necesidad de iniciar procedimiento de reintegro de la ayuda recibida por el beneficiario. También destaca que, conforme a las cláusulas décima y decimotercera del Convenio relativo a la aplicación del Programa de Desarrollo y Diversificación Económica de las zonas rurales del objetivo 1, le corresponde a la FMRM la responsabilidad de detectar y recuperar los fondos sujetos a cualquier tipo de irregularidad, ejercitando los procedimientos de reintegro frente a los beneficiarios.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia, el representante de la FMRM compareció y, una vez visto el expediente, formuló alegaciones el 24 de octubre de 2007, destacando que el cómputo del plazo de prescripción no debe iniciarse hasta que la acción pueda ejercitarse, lo que ocurre en este caso, según se dice, el 11 de mayo de 2006, cuando la reclamante tiene conocimiento del informe complementario a la declaración final.
SEXTO.- Mediante diligencia del instructor se incorporó al procedimiento un escrito remitido por la Dirección de los Servicios Jurídicos el 26 de octubre de 2007, dando cuenta de que la mercantil --, S.L., se había querellado por estafa contra el administrador único de las sociedades beneficiarias de los expedientes 4.40.44034 y 4.40.44035 del programa Proder, refiriéndose las diligencias previas penales a las obras financiadas con las subvenciones concedidas por la FMRM y que fueron objeto de la deducción en el saldo abonado a la misma, deducción que le originó el daño por el que se reclama frente a la Consejería de Hacienda y Administración Pública.
SÉPTIMO.- La propuesta de resolución concluye en la desestimación de lo pretendido al considerar que la reclamación se ha formulado fuera del plazo de un año y, por tanto, una vez prescrita la acción. Basa el instructor tal circunstancia en que el momento en que se debe iniciar el cómputo de tal plazo es cuando la FMRM recibe en su cuenta la transferencia que se le anunció en el oficio de 29 de julio de 2004, que le remitió el Director General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda, pago que queda acreditado haberse realizado el 6 de agosto de 2004. El plazo se iniciaría el 7 de agosto de 2004, finalizando el 6 de agosto de 2005, y, como la reclamación tuvo entrada en el registro el 11 de mayo de 2007, queda claramente formulada fuera de plazo.
Y, en tal estado, el expediente se remitió a este Consejo Jurídico para consulta preceptiva, teniendo entrada en el registro el 29 de noviembre de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre la prescripción y sobre la legitimación pasiva.
I. Según el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.
La jurisprudencia excluye una interpretación rigorista de la prescripción al tratarse de una institución que, por no hallarse fundada en la justicia intrínseca, debe merecer un tratamiento restrictivo y, por lo que a la determinación "dies a quo" del plazo de prescripción se refiere, no siempre puede concretarse con facilidad y es preciso atender a las circunstancias del caso concreto.
Aún aplicando esta interpretación estricta del instituto de la prescripción, en el supuesto que dictaminamos ha de considerarse prescrito el derecho a reclamar, conclusión que se alcanza después de un examen de la normativa y operatoria mediante la que se llevan a cabo las acciones acogidas al Proder.
El Programa Nacional PRODER, Programa Operativo de Desarrollo y Diversificación Económica de Zonas Rurales en las Regiones Objetivo 1, fue aprobado por la Comisión Europea en junio de 1996 para un período de cuatro años de duración (1995-1999) y sus objetivos coinciden en buena parte con los de la Iniciativa LEADER II, es decir: impulsar el desarrollo endógeno y sostenido de las zonas rurales a través de la diversificación económica para frenar la regresión demográfica, elevando las rentas y el bienestar social de sus habitantes y asegurando la conservación del espacio y de los recursos naturales.
Para lograr estos objetivos, el PRODER apoya y subvenciona un conjunto de medidas de desarrollo rural. De forma genérica, estas medidas pretenden valorizar el patrimonio de los pueblos, fomentar el turismo, apoyar a las pequeñas empresas y las actividades de artesanía y de servicios, revalorizar el potencial productivo agrario y forestal y facilitar la formación de los colectivos del medio rural.
El PRODER se financia a través de los fondos comunitarios FEOGA-Orientación y FEDER, de las aportaciones de las Administraciones Nacionales y de la financiación privada.
Los Grupos de Acción Local (G.A.L.) tienen unas funciones que habitualmente son desarrolladas por la Administración Pública en otros programas de tipo tradicional. Éstas abarcan, desde la gestión de las ayudas, concesión y pago a los beneficiarios, hasta el control de ejecución de los proyectos y la obtención del reintegro de las ayudas en caso de irregularidad, además de otros cometidos fundamentales como son la información, animación, asesoramiento y formación de la población. Los grupos son, por tanto, verdaderos impulsores del desarrollo del programa en particular y del desarrollo socioeconómico de sus comarcas en general. Frente a las líneas de ayuda en que la población actúa de mera receptora de medidas que la administración establece y cuya ejecución ordena, recayendo toda la responsabilidad del éxito o fracaso de la medida en los poderes públicos, los sistemas de apoyo han evolucionado hacia programas cada vez más participativos de la población y sus organizaciones, enfoque ampliamente presente en la filosofía LEADER mediante el establecimiento de los citados Grupos de Acción Local. En efecto, en LEADER y PRODER, la población, a través de sus representantes formal y expresamente constituidos a este fin, es la que se encarga de la gestión del programa y asume las máximas responsabilidades dentro del mismo. Así, el GAL concede a los beneficiarios las ayudas, recibe del Estado los fondos necesarios y debe reembolsar toda cantidad que haya de devolverse a la Comisión (cláusulas quinta, séptima y duodécima del Convenio relativo a la aplicación del programa Proder, BORM nº 56, de 9 de marzo de 1998).
El organismo responsable de la ejecución del programa ante la Comisión europea es la Dirección General de Planificación y Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura (apartado segundo de la parte expositiva del Convenio citado), y las relaciones financieras se desarrollan a través de la hacienda estatal, en lo tocante a la parte financiada con fondos Feder.
Con este esquema operativo, es de compartir la tesis sostenida en la propuesta de resolución sobre la prescripción, ya que la liquidación final a la FMRM, en cuanto GAL, fue realizada por la Administración estatal a través del Director General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economía y Hacienda, pago que queda acreditado haberse efectuado el 6 de agosto de 2004, previa resolución liquidatoria notificada también al GAL el 30 de julio de ese mismo año (folio 219 del expediente).
El alegado efecto dañoso, de existir, sería perceptible a partir de dicha liquidación, siendo el momento a partir del cual podría haberse ejercitado la acción de responsabilidad. Como el procedimiento objeto de consulta se inició mediante escrito que tuvo entrada el 11 de mayo de 2007, queda fuera del plazo de un año que señala la ley.
Las circunstancias que la Intervención General pone de manifiesto en el informe al que se achaca el daño fueron conocidas por la FMRM, que tuvo, además, la posibilidad de realizar alegaciones e, incluso, inició procedimientos de reintegro para obtener de los beneficiarios el importe de las ayudas concedidas y no justificadas en su aplicación (folios 250 a 268).
II. Además de ello, debe tenerse en cuenta si el daño alegado podría ser imputado a la Administración regional, tal como alega la reclamante al conectar su disminución patrimonial con el informe emitido por la Intervención General. Sin embargo, como antes se expuso: a) el Programa Operativo de Desarrollo y Diversificación Económica de Zonas Rurales en las Regiones Objetivo 1, fue aprobado por la Comisión Europea mediante la Decisión C (96) 1454, de 18 de junio de 1996; b) el organismo responsable de la ejecución del programa ante la Comisión europea es la Dirección General de Planificación y Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura; y c) el circuito financiero de los fondos que llegan al beneficiario final tiene su origen en la Comisión, y las cantidades son abonadas a través del Ministerio de Economía y Hacienda. En esa organización, las funciones que corresponden a la Administración autonómica son las de control financiero en el marco de lo dispuesto por el Reglamento 2064/97, antes citado, y en cumplimiento de lo establecido en la cláusula décima, apartado 3 del convenio regulador, también citado. Y esta función de control se realiza para que sea tenida en cuenta por el titular de los fondos, el cual no queda vinculado por lo que en tales informes se diga, conservando plenamente sus facultades resolutorias. Como indica el informe del Servicio de Control Financiero, no tiene efectos sobre la liquidación de fondos, que debe efectuarla la Comisión Europea por sus propios medios frente al Estado miembro. Es por ello que el daño no sería imputable a la Administración regional, que carecería de legitimación pasiva.
III. No obstante lo anteriormente expresado, aun cuando pudiera considerarse a efectos meramente dialécticos que la reclamación se hubiere formulado frente al sujeto supuestamente responsable y en el plazo legalmente establecido, tampoco ello permitiría acceder a la pretensión deducida, dado que la responsabilidad última de la concesión de las ayudas corresponde al GAL (Cláusula Quinta del convenio), el cual también ha de soportar el pago de las cantidades que sean objeto de devolución (Cláusula duodécima del convenio). Y si las cantidades debieron o no ser objeto de devolución es una cuestión de legalidad que pudo dilucidarse, en su caso, por los cauces procedimentales adecuados.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Que procede desestimar la reclamación objeto de Dictamen y, en consecuencia se dictamina favorablemente la propuesta de resolución.
No obstante, V.E. resolverá.
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