Dictamen 135/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 135/08
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros -el cono, de admitir su existencia en el carril derecho de la calzada, sólo pudo llegar allí por la acción de un tercero- (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de octubre de 2004, tuvo entrada en el Registro General de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes reclamación de responsabilidad patrimonial a instancia de x. e hijas, por los daños morales derivados de accidente de circulación ocurrido el 9 de enero de 2002, cuando x., Guardia Civil, esposo y padre de las reclamantes, circulaba, en acto de servicio, por la carretera MU-312 (A-37 Cabo de Palos), del término municipal de Cartagena, conduciendo el vehículo oficial marca Ford Mondeo, matrícula "-", sufrió un accidente consistente en salida de la vía por el margen derecho de la calzada y posterior vuelco del turismo. Como consecuencia de dicho accidente el x. sufrió graves heridas que le provocaron la muerte.
Según versión de las reclamantes, basada en el Informe Técnico elaborado por la Guardia Civil de Tráfico, la causa eficiente o principal del accidente fue la existencia de un obstáculo (cono de señalización) sobre el carril derecho de circulación, que fue arrollado por el conductor que perdió el control del vehículo. La tesis de las interesadas es que el accidente se produjo por un deficiente funcionamiento del servicio público de carreteras al permitir la existencia de un objeto extraño y peligroso en una vía rápida destinada a la circulación de vehículos, incumpliendo así su deber de conservación de la carretera en condiciones tales que quede garantizada la seguridad de los que por ella circulan.
A la reclamación se adjunta copia de la siguiente documentación:
- Atestado e informe técnico instruido por la Guardia Civil, Agrupación de Tráfico del Subsector de Murcia.
- Diligencias penales seguidas como consecuencia de los hechos por los que se reclama.
- Auto de sobreseimiento provisional y archivo recaído en el Juicio de Faltas núm. 378/2002.
- Certificado de inscripción de la defunción del x.
- Certificados de inscripción de matrimonio del x. y la x., así como de los nacimientos de sus tres hijas.
Las reclamantes solicitan una indemnización de 114.808,05 euros, desglosados del siguiente modo: 86.605,05 euros para la esposa; 14.101 euros para la hija menor de 25 años y 7.050,50 euros para cada una de las dos hijas mayores de 25 años.
Finalizan su escrito las interesadas solicitando a la Consejería ante la que reclaman que les informe sobre la empresa con la que tengan, en su caso, suscrito contrato de mantenimiento y conservación de la carretera en la que ocurrieron los hechos; así como si en la fecha del accidente, o en días inmediatamente anteriores, se había realizado algún tipo de obra en el PK 7,300 en el que se produjo el accidente.
SEGUNDO.- Por oficio de 19 de noviembre de 2004, la instructora facilita a las interesadas la información prevista en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC); les requiere para que mejoren su solicitud mediante la aportación de diversa documentación, entre la que figura una declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna como consecuencia del accidente; y, finalmente, suspende el plazo de resolución del procedimiento por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por las interesadas, así como por haber solicitado informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras, lo que determina la suspensión hasta la recepción de aquél, con un máximo de tres meses.
Con la misma fecha, la instructora requiere al Juzgado de Instrucción núm. 2 de Cartagena para que remita testimonio del Juicio de Faltas 378/2002, seguido en dicho Órgano Judicial a consecuencia de los hechos origen de la reclamación.
Igualmente se solicita informe de la Dirección General de Carreteras sobre diversas circunstancias de la vía (incluidas posibles obras), así como sobre todos aquellos aspectos que se estime de interés en relación con el accidente que sufrió el x.
TERCERO.- Con fecha 9 de diciembre de 2004 la Dirección General de Carreteras emite informe en el que, tras señalar la titularidad regional de la carretera, indica lo siguiente:
"a) Se tuvo conocimiento del evento lesivo a través del aviso de la Guardia Civil de Tráfico al Parque de Maquinaria.
b) El cono de señalización que se menciona en la reclamación patrimonial estaba situado en el arcén Izquierdo de la carretera y por tanto fuera de la zona de circulación de vehículos.
El objeto de la existencia del mismo en el arcén era para señalizar un tramo de barrera de seguridad que se encontraba deformado por un accidente anterior y por tanto para señalizar y evitar otro posible impacto contra ese tramo de barrera que había perdido su funcionalidad.
No se estaban llevando a cabo obras en la fecha señalada en ese tramo de carretera.
c) Dado que el cono estaba fuera de la calzada, parece que el siniestro ha sido una actuación inadecuada del perjudicado.
d) No existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de la carretera.
e) No se puede imputar a esta Administración o a otras Administraciones la responsabilidad de los hechos, ni se conocen contratistas u otros agentes a los que atribuirle la responsabilidad.
f) El tramo de carretera en el que ocurrió el siniestro no se encuentra iluminado y está señalizado con una limitación de velocidad de 90 Km/h.
g) No se puede comprobar la valoración de los daños alegados.
h) No existen aspectos técnicos en la producción del daño.
i) El cono que se menciona como causa del accidente, es un cono de caucho con lámina reflectante de alta intensidad.
No se pudo comprobar la existencia o no del cono en la calzada ni restos del mismo, dado que cuando se personó en el lugar del accidente el personal de la brigada de Conservación de Carreteras no existían restos del vehículo ni del cono, ni se mencionó por parte del Equipo de Atestados la existencia de un cono en el carril derecho de circulación.
Para que el cono estuviera en el carril derecho de circulación es necesario trasladarlo, dado que si hubiera sido golpeado por otro vehículo anterior, hubiera impactado también contra la barrera de seguridad, no dándose esa circunstancia.
En el Atestado de la Guardia Civil de fecha 9 de enero no se menciona para nada la existencia de un cono en el carril derecho de circulación y sin embargo en el Informe Técnico de fecha 25 de Enero se menciona el mismo como causa principal del accidente, cuando en ese mismo informe y en el punto 9.2.1.A se menciona que pudiera circular, debido a las distancias medidas en las marcas de frenada y las distancias recorridas por el vehículo tras su salida de la calzada, a una velocidad superior a 90 Km/h. Por todo ello, se puede mencionar como causa principal del accidente una velocidad inadecuada por el perjudicado y muy superior a la limitada en ese tramo de carretera".
CUARTO.- El Juzgado de Instrucción núm. 2 de Cartagena remite a la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes testimonio de la documentación que le había sido requerida, de entre la que cabe destacar, además del Auto de sobreseimiento al que se hace referencia en el Antecedente Primero, la siguiente:
1. Atestado instruido por la Guardia Civil de Tráfico el mismo día del accidente en el que se indica, entre otros extremos, que el accidente ocurrido sobre las 05:35 horas del día 9 de enero de 2002, a la altura del PK 7,300 de la carretera MU-312, consistió en la salida de la vía por el margen derecho de la calzada y posterior vuelco del vehículo conducido por la víctima.
2. Informe Técnico elaborado por dicha fuerza instructora el día 25 de enero de 2002, en el que se lleva a cabo un minucioso análisis de diversas cuestiones relacionadas con el vehículo implicado, lugar del accidente, huellas y vestigios en él encontrados, reconstrucción y causas del accidente, y una apreciación final sobre la forma en que dicho accidente se pudo producir. De este informe conviene aquí destacar los siguientes aspectos:
a) Al examinar los bajos/chasis del vehículo "se observa en la zona comprendida entre la parte interior de la rueda delantera derecha y los bajos (soporte de la dirección y piezas existentes bajo recipiente de fluidos, otros), pequeños fragmentos de material blanco fluorescente".
b) El tramo de vía inmediatamente anterior al lugar del siniestro limita por el margen derecho con el carril de aceleración que sirve de incorporación a la carretera principal MU-312 sentido Cabo de Palos, seguido de talud descendente de tierra y gravilla que finaliza en cuneta terrizo herbácea. En la parte más baja de la citada cuneta existe una construcción de hormigón destinada a la recogida de las aguas. "Junto al inicio de la arqueta de hormigón y al inicio de la misma, según el sentido de marcha del vehículo se observa un cono de señalización parcialmente dañado. Sobre la margen izquierda y a la altura donde el anteriormente citado carril de aceleración del margen derecho finaliza existe un tramo de valla de protección dañada de 10 metros de longitud, de la existente a lo largo de todo el tramo del margen izquierdo, observándose un cono de señalización sobre el arcén, de pie y en perfecto estado".
c) Existía una buena visibilidad, "toda vez que el lugar donde se localizan las huellas de deslizamiento lateral coinciden con el inicio de la curva hacia la derecha, circulando el conductor instantes antes del suceso por tramo recto".
d) Se ignora la situación del punto de percepción posible, "toda vez que la fuerza Instructora no tiene una referencia exacta de la situación sobre la calzada del cono de señalización, así como la orientación/posición del mismo en el momento del accidente, no pudiendo concretarse si el mismo era visible o no para el conductor".
e) Teniendo en cuenta la distancia recorrida por el vehículo tras su salida de la calzada y daños en el mismo, el citado conductor pudiera circular a velocidad superior a la establecida mediante señal vertical de 90 Km/h.
f) La causa eficiente o principal del accidente fue, según la fuerza instructora, "la existencia de un obstáculo sobre el carril derecho de circulación ,cono de señalización,, siendo arrollado por el conductor del vehículo Ford Mondeo, con la consiguiente perdida de gobernabilidad del vehículo".
3. Escrito de la Dirección General de la Guardia Civil dirigido al Juzgado de Instrucción de Cartagena en el que se seguían las Diligencias Previas núm. 150/2002, incoadas a causa del fallecimiento del x., solicitando información de la situación de las mismas por precisarlas en el expediente instruido "a los efectos de acreditar las circunstancias en las que se produjo el fallecimiento, con el fin de efectuar, en su caso, y previos los trámites oportunos, el señalamiento de la pensión extraordinaria contemplada en el artículo 1 de la Ley 9/1977, de 4 de enero".
QUINTO.- Las reclamantes, mediante escrito fechado el 17 de enero de 2005, declaran no haber percibido indemnización alguna como consecuencia del accidente sufrido por x.
SEXTO.- La instructora dirige escrito a la Comandancia de la Guardia Civil, Agrupación de Tráfico, Destacamento de Cartagena, solicitando la siguiente información:
a) Si el agente fallecido, x., que conducía el vehículo propiedad de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, se hallaba de servicio en el momento de ocurrir el siniestro.
b) Dado que no consta en el Atestado que viajase con él ninguna otra persona, es preciso conocer si en caso de encontrarse de servicio debía de viajar con él otro Agente de la Guardia Civil.
El requerimiento es cumplimentado por el Alférez Jefe del citado Destacamento, mediante informe en el que se ratifica en el hecho de que el x. se encontraba de servicio en el momento en el que se produjeron los hechos, añadiendo que "en la fecha y hora que ocurrió el accidente de circulación, el finado x., desempeñaba las funciones de Jefe Accidental del Destacamento, debiendo viajar con éste otro componente de la Unidad, ignorándose las causas de porque no avisó a ese otro componente para que le acompañara en el servicio".
SÉPTIMO.- El 7 de abril de 2006 se notifica a las reclamantes la apertura del trámite de audiencia al objeto de que puedan examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimen pertinentes, sin que aquéllas hayan hecho uso de este derecho.
OCTAVO.- La propuesta de resolución, de 15 de diciembre de 2006, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no constar acreditada la relación de causalidad entre el hecho acaecido y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
NOVENO.- Con fecha de registro de entrada de 28 de diciembre de 2006, el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes solicita al Consejo Jurídico de la Región de Murcia la emisión del preceptivo Dictamen.
DÉCIMO.- Por Acuerdo 1/2007, de 4 de enero de 2007, el Consejo Jurídico, ante la baja calidad de las fotocopias del informe fotográfico obrante en el expediente, requiere al órgano consultante para que proceda a completar el expediente mediante la incorporación del original de dicho informe o una copia de mayor calidad.
UNDÉCIMO.- Tras incorporar la copia del informe fotográfico que se había requerido, VE remitió de nuevo el expediente en solicitud de Dictamen, que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 4 de marzo de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento, legitimación y plazo.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes se ha ajustado, en términos generales, a lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante RRP).
Las reclamantes se encuentran legitimadas para deducir la pretensión indemnizatoria, en cuanto esposa e hijas del fallecido.
En lo que se refiere a la legitimación pasiva, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento y, especialmente, del informe del Jefe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras, dicha legitimación corresponde a la Administración regional.
Por último, en lo que respecta a la temporalidad de la reclamación, el artículo 4.2 RRP dispone que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. El accidente se produce el 9 de enero de 2002, mientras que la reclamación ante la Administración regional se presenta el 27 de octubre de 2004. En dicho período, no obstante, se incoaron, por el Juzgado de Instrucción num. 2 de Cartagena, Diligencias Previas núm. 399/2002, que acabaron sustanciándose como Juicio de Faltas núm. 378/2002, en el que, finalmente, recayó Auto de Sobreseimiento que fue notificado a las interesadas con fecha 31 de octubre de 2003.
La tramitación de este procedimiento penal impide considerar prescrito el derecho a reclamar de la esposa e hijas del fallecido, en atención al consolidado criterio jurisprudencial que otorga al proceso penal eficacia interruptiva del plazo de prescripción para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial.
Atendiendo a dicha doctrina y dado que el auto se notifica con fecha 31 de octubre de 2003, resulta evidente que cuando se interpone la reclamación de responsabilidad patrimonial, el 27 de octubre de 2004, aún no se había agotado el plazo de un año al que se refiere el artículo 4.2 RRP.
TERCERA.- Sobre daños sufridos por Guardias Civiles en acto de servicio a consecuencia del funcionamiento del servicio público de carreteras.
La pretensión de resarcimiento objeto del presente Dictamen tiene como hecho causante el fallecimiento de un Guardia Civil que, en acto de servicio, sufre un accidente de tráfico en una carretera de titularidad regional.
Lo primero que se ha de dilucidar es cuál sería el cauce formal idóneo para evacuar la pretensión indemnizatoria que nos ocupa. Para ello conviene traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la reiterada doctrina del Consejo de Estado, que se han manifestado en el sentido de que las solicitudes de indemnizaciones que se producen en el seno de una específica relación jurídica, se definen y sustancian en el seno de esa relación y según el régimen jurídico propio de la misma (en este sentido sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1989 y Dictámenes del Consejo de Estado de 3.748/1997 y 928/2000). También este Consejo Jurídico, en su Dictamen núm. 198/2003, puso de manifiesto que las disposiciones relativas a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no son procedentes para sustanciar las peticiones de indemnización que tengan un medio específico de resarcimiento, ya que lo contrario supondría una interpretación de la responsabilidad patrimonial como un medio de cobertura de cualquier pretensión indemnizatoria.
De acuerdo con esta tesis el Consejo Jurídico ha mantenido la misma postura que el Consejo de Estado, que, en reiteradas ocasiones, ha declarado que la indemnizaciones en el seno de la relación jurídica específica como la funcionarial, se definen y sustancian bajo el régimen propio de esas relaciones y sólo para el supuesto de que el régimen estatutario del funcionario no contenga una regulación en relación con la posible indemnización de unos determinados daños, o cuando, aún contemplándola, su aplicación no repare integralmente los daños causados, se aplicará el régimen de responsabilidad patrimonial.
En conexión con lo que se acaba de decir cabe señalar que el artículo 63.1 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado establecía que el Estado dispensaría a los funcionarios la protección que requiriera el ejercicio de sus cargos. Por su parte, el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública, así como el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, disponen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio. No existe, sin embargo, un desarrollo reglamentario de estas previsiones legales que ampare el resarcimiento debido al funcionario que sufre un daño en acto de servicio.
Para los integrantes de la Guardia Civil resulta de aplicación lo establecido en el artículo 96 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, a tenor del cual se asegura a los miembros de ese Instituto el completo resarcimiento de los daños que sufrieren con ocasión del servicio, tanto si son personales como materiales. Sin embargo, tampoco aquí existe un desarrollo reglamentario que establezca un sistema específico de resarcimiento tal como el que se contemplaba en el artículo 179 del Reglamento de Policía Gubernativa, aprobado por Decreto 2038/1975, de 17 de julio.
La especial situación que se produce en relación con los daños sufridos por los miembros de la Guardia Civil de Tráfico que, de afectar a particulares, darían lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración por razón del funcionamiento del servicio público de carreteras, ha sido prolijamente analizada por el Consejo de Estado en la Memoria del año 2006, en la que el Alto Órgano Consultivo afirma lo siguiente:
"Para el empleado público que desempeña esta función y sufre una lesión en acto de servicio en supuestos en que habrá de imputarse la misma al funcionamiento del servicio de carreteras, no cabe en modo alguno entender que se le haya de imponer un especial deber jurídico de soportar el daño. Precisamente la razón de la especialidad de la norma que excluye el instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado, es la existencia de un deber de protección propio por parte de la Administración Pública que significa en todo caso la ausencia de ese deber jurídico de soportar.
Ni los principios que regulan el estatuto del empleado público, ni tampoco aquellos que imponen ese deber de protección al Estado con mayor intensidad cuando el riesgo de la función pública es mayor (como sucede en el caso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado), permiten imputar una carga pública general a estos empleados públicos.
Por ello, puede concluirse que, en ausencia de una regulación propia y específica que de modo suficiente atienda al resarcimiento debido en estas situaciones, la aplicación de los principios expresados, y señaladamente la modulación que como límite impone la equidad al deber jurídico de soportar, lleva a la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en una suerte de extensión analógica impuesta por el principio de igualdad en la aplicación de la Ley.
Como ello supone un diseño del instituto (la responsabilidad patrimonial del Estado) forzado precisamente por la incidencia de esos principios, y en esta materia la construcción progresiva de la función estatal muestra que toda clase de extensión de esta índole termina por asentarse en el perfil propio y natural del instituto, resultaría conveniente abordar la regulación específica a que antes se alude.
De contrario, se estaría dotando al instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado de una vis expansiva aún mayor, y no ha de olvidarse que la aplicación de este régimen de responsabilidad supone siempre un incremento considerable de las cargas públicas (el gasto público), que si bien puede ser asumido cuando se va generando esa expansión histórica del instituto, debe ser más razonablemente impuesto mediante el proceso normal de producción normativa".
Sugiere el Consejo de Estado que, en tanto no se lleve a cabo la regulación propia y específica a que se alude, la tramitación de los expedientes por responsabilidad patrimonial por estas causas, habría de contemplar una serie de cuestiones, tales como:
- La determinación de tratarse o no de una actividad ejercida por el afectado (miembro de la agrupación de tráfico de la Guardia Civil) en acto de servicio.
- La descripción detallada de esa actividad en el momento del siniestro, a efectos de apreciar si ha concurrido o no impericia profesional en los términos exigibles para el desarrollo propio de dicha función.
- La relación y cuantificación de los beneficios derivados del régimen de protección social que hayan sido aplicados a causa de ese siniestro, y particularmente de la asistencia sanitaria prestada, y del régimen de protección de la incapacidad temporal o permanente, así como, en caso de fallecimiento, de la aplicación del régimen de clases pasivas.
- La concurrencia o no de un sistema de aseguramiento concreto en el momento en que se produjo ese siniestro.
- La valoración del daño personal conforme a las reglas del sistema normativo en materia de seguros sobre riesgos de la circulación.
De la información que obra al expediente que nos ocupa se desprende prima facie que las interesadas no han percibido indemnización alguna como consecuencia del fallecimiento del x., aunque como este dato es facilitado por declaración efectuada por ellas, resultaría necesario, para el supuesto de que se determinase la existencia de responsabilidad patrimonial, constatar tal circunstancia con carácter previo al pago de la indemnización que por este último concepto pudiera fijarse, a cuyo efecto se debería oficiar en solicitud de información a la Dirección General de la Guardia Civil.
Por otro lado, según se desprende de la copia del escrito que la citada Dirección General hizo llegar al Juzgado (folio 147), se habían iniciado los trámites encaminados al reconocimiento de las pensiones extraordinarias contempladas en la Ley 9/1977, de 4 de enero, sobre modificación del porcentaje de las pensiones extraordinarias causadas por funcionarios civiles y militares inutilizados o fallecidos en acto de servicio. Para el mismo supuesto al que se hace referencia en el apartado anterior, debería quedar constancia del reconocimiento de dichas pensiones y de su cuantía, no porque tal circunstancia excluyese una hipotética indemnización por responsabilidad patrimonial, pues la concesión de una pensión en el marco de la legislación de Clases Pasivas del Estado opera en un plano distinto del de la responsabilidad patrimonial de la Administración -así lo ha venido admitiendo la jurisprudencia que, basándose en la autonomía conceptual y la diferenciación de régimen jurídico predicable de ambos conceptos indemnizatorios, ha declarado la compatibilidad entre la eventual indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración y el reconocimiento de una pensión pública, pese a que una y otra se materialicen por daños derivados de un único evento-, sino porque al suponer dicho reconocimiento un incremento considerable de la base reguladora, su percepción por parte de las reclamantes debe servir de elemento modulador en la determinación del quantum indemnizatorio, en el supuesto de admitir la procedencia de su fijación.
Una vez confirmada la virtualidad del instituto de la responsabilidad patrimonial en los términos que anteceden, procede a continuación examinar si en el supuesto que nos ocupa concurren los requisitos que legal y jurisprudencialmente la conforman, porque tal como indica el Consejo de Estado en la Memoria antes citada, "no se trata a través de este mecanismo -el de la responsabilidad patrimonial- de cubrir la ausencia de esa regulación especial, por lo que debe examinarse la posible concurrencia o no del supuesto determinante de la responsabilidad patrimonial del Estado por razón del funcionamiento del servicio de carreteras, como si se tratase de un particular".
CUARTA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
a) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
b) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
c) La producción del daño a consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público.
d) Ausencia de fuerza mayor o existencia de culpabilidad por parte del perjudicado susceptible de romper el nexo de causalidad entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido.
En el supuesto que ahora se estudia, cabe apreciar la presencia de un daño real, efectivo, económicamente evaluable e individualizado en las personas de las reclamantes. Queda por determinar si entre dicho daño y el funcionamiento normal o anormal del servicio público de carreteras existe un nexo de causalidad, del que resulte que aquella lesión es consecuencia de este funcionamiento y sin que en dicha relación de causa a efecto intervenga la conducta culposa del perjudicado, siempre y cuando esta última haya sido tan intensa que sin ella no se hubiera producido el daño. En cuanto a este particular, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial existente (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1998), se exige, pese a la posible concurrencia de múltiples factores que pudieran interferir en el nexo causal, que la relación de causalidad sea directa e inmediata. Esto es, para determinar cuál de los factores concurrentes en cada supuesto sea causa del efecto lesivo deberá estarse a la que tenga el carácter de causa adecuada, entendida como aquella de la que solamente podía derivarse el daño.
Ahora bien, respecto al nexo causal, corresponde al reclamante acreditar su existencia (artículos 217 LEC y 6 RRP), y en este caso las interesadas utilizan como único elemento probatorio el informe técnico de la Guardia Civil de Tráfico en el que se señala como posible causa eficiente del siniestro "la existencia de un obstáculo sobre el carril derecho de circulación". Sin embargo, la rotundidad de esta afirmación no encuentra refrendo en el resto de datos que se incorporan tanto al atestado como al citado informe técnico. En efecto, la fuerza actuante llega a la conclusión de que un cono de señalización -cuya titularidad se imputa a la Dirección General de Carreteras- se hallaba sobre el carril derecho de circulación en el sentido que lo hacía el finado, después de comprobar que en el vehículo existen señales de la pintura reflectante con la que estaba recubierto dicho cono y que éste se encontró, con signos de haber sido arrollado, junto a una arqueta contra la que impactó el automóvil. Pues bien, tanto la titularidad del citado cono como su ubicación en el momento de ocurrir el siniestro no quedan debidamente acreditadas en el expediente.
La Dirección General de Carreteras admite que por sus correspondientes servicios de conservación se había colocado un cono de señalización en el arcén izquierdo de la carretera, con el fin de señalizar un tramo de la barrera de seguridad que se encontraba deformado por un accidente anterior y ese cono, según se recoge en el atestado y se puede observar en el reportaje fotográfico, continuaba en el mismo lugar donde lo situaron los citados servicios de conservación -por cierto, varios metros después del inicio del desplazamiento lateral del automóvil siniestrado-. Este cono es el único en relación con el cual queda acreditada la titularidad de la Administración regional; sin embargo, en relación con el segundo dicha titularidad no ha quedado demostrada.
Por otro lado, la presunción de un impacto entre el coche que conducía el x. y un cono de señalización, basada única y exclusivamente en el hecho de que en el automóvil se encontraran restos de pintura reflectante, no permite abonar la conclusión de que el hipotético choque se produjera sobre la calzada; más acorde con el resto de circunstancias que concurren en el accidente resulta la tesis de que el cono se encontrara precisamente junto a la arqueta y que contra ambos elementos (cono y arqueta) vino a colisionar el automóvil del fallecido, después de perder el control en la entrada de una curva por circunstancias que si bien no pueden quedar indubitadamente fijadas, sí puede razonablemente inferirse de los datos que se reflejan en el informe técnico de la Guardia Civil que fuera la propia conducta del fallecido la que desencadenara la producción del accidente y su luctuosa consecuencia, conclusión que encuentra apoyo en las afirmaciones que se contienen en dicho informe y en el evacuado por la Dirección General de Carreteras sobre el hecho de que el conductor pudiera circular a una velocidad superior a la establecida mediante señal vertical de 90 km/h.
A esta específica obligación de respetar los límites de velocidad habría que adicionar la genérica recogida en el artículo 19.1 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que establece que todo conductor está obligado a tener en cuenta, también, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y estado de la vía, del vehículo y de su carga, las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación y, en general, cuantas circunstancias concurran en cada momento, a fin de adecuar la velocidad de su vehículo a aquéllas, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse; precauciones que no parece fuesen adoptadas por la víctima que, a pesar de la amplia visibilidad de la curva por la que circulaba -según informe de la Guardia Civil-, no pudiera percatarse de la existencia de un obstáculo (si es que lo había), perdiendo así el control del automóvil hasta salirse de la calzada.
En este punto, debe recordarse la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo plasmada, entre otras muchas, en sentencias de 6 de octubre de 1994 y 6 de mayo de 1999, en las que se afirma que cuando las lesiones producidas no son imputables al funcionamiento del servicio público y sí al proceder imprudente del accidentado, se produce la ruptura del nexo causal y la exoneración de responsabilidad patrimonial.
Desde esta premisa, el Consejo Jurídico considera que la Administración no debe responder cuando, como ocurre en el presente caso, el nexo causal que pueda derivar de la utilización de un servicio público se rompe por la conducta del propio lesionado que, con o sin negligencia, conduce su vehículo sin ajustarse a las condiciones legales que derivan del concreto estado y señalización de las vías públicas o carreteras (por todos, Dictamen núm. 107/2003). Sin que, además, el hecho de encontrarse en acto de servicio justifique, en el presente caso, la falta de adecuación a las normas de circulación de vehículos, porque no ha quedado acreditado que la exigencia del servicio que prestaba así lo requiriese.
Por otro lado, aún admitiendo a meros efectos dialécticos la existencia en la calzada de un cono o cualquier otro obstáculo, hay que recordar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras, de existencia de baches o deficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede trabar con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración suele ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales extremos. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros -el cono, de admitir su existencia en el carril derecho de la calzada, sólo pudo llegar allí por la acción de un tercero- (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).
Al no haber quedado acreditada en ningún momento la existencia de un obstáculo en la carretera que pudiera provocar el accidente, sin que, por lo tanto, haya sido posible establecer un nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el evento dañoso, el Consejo Jurídico comparte el criterio del órgano instructor al estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial que nos ocupa, por no haber quedado acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños alegados.
No obstante, V.E. resolverá.
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