Dictamen 133/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 133/08
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (2007-2008)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se estable la estructura y el currículo de Bachillerato en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La no inclusión de la Religión en el listado básico de materias comunes impide que la Administración regional la califique como tal, aun de forma implícita, en una norma de desarrollo de la LOE, cuyo artículo 34.6 no puede ser considerado como una norma de mínimos, sobre la que las Comunidades Autónomas pueden establecer nuevas materias. La organización misma del Bachillerato descansa en la distinción entre materias comunes, de modalidad y optativas, y en el reparto de competencias y facultades de actuación que sobre las mismas se atribuye a cada Administración. Las materias comunes, atendida su transversalidad y su carácter de basamento necesario para la adquisición de nuevos conocimientos (artículo 6.1 RD 1467/2007), están íntimamente conectadas con la consecución de los objetivos del Bachillerato, por lo que la consideración de una materia como común es propia del momento de definición de las líneas maestras de la etapa, es decir, constituye una decisión materialmente básica que corresponde efectuar al legislador que, en este extremo, no efectúa habilitación reglamentaria alguna, ni siquiera al Gobierno de la Nación.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En febrero de 2008 la Dirección General de Ordenación Académica elabora un borrador de Proyecto de Decreto, por el que se establece la estructura y el currículo del Bachillerato en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Con fecha 22 de febrero de 2008, se incorporan al expediente los siguientes documentos:
a) Informe-propuesta de la Directora General de Ordenación Académica, que expone el marco competencial en que se inserta el texto, la justificación de su necesidad y oportunidad, una síntesis de su contenido y los trámites a seguir en su elaboración. Finaliza proponiendo al Consejero la elevación del texto a la consideración del Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.
b) Informe de oportunidad de la norma, firmado por la Subdirectora General de Ordenación, Evaluación y Calidad Educativa.
c) Informe sobre el impacto por razón de género, según el cual el Proyecto no contiene disposición alguna que facilite situaciones de discriminación por razón de género que afecte a los derechos e intereses legítimos de los miembros de la comunidad educativa. Tampoco genera situaciones de discriminación por razones físicas, culturales, étnicas, sociales, económicas o religiosas.
TERCERO.- El borrador es sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que es emitido el 22 de enero de 2008, efectuando diversas observaciones que, sólo en parte, son incorporadas al texto.
El informe alcanza las siguientes conclusiones: a) debe incorporarse al expediente un estudio económico que no se limite a efectuar una mera declaración de carencia de gasto; b) el Proyecto ha de someterse a los informes preceptivos del Consejo Escolar de la Región de Murcia, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Consejo Jurídico; c) el contenido del Proyecto es respetuoso en líneas generales con la normativa básica estatal en la materia; d) determinados preceptos efectúan inadmisibles habilitaciones reglamentarias a favor del Consejero; y e) se realiza un inadecuado uso de la técnica "lex repetita".
CUARTO.- Solicitado Dictamen al Consejo Escolar de la Región de Murcia, es emitido el 5 de mayo de 2008 en sentido favorable al Proyecto, si bien formula diversas observaciones y sugerencias de cambio de redacción, que sólo parcialmente serán incorporadas al texto, elaborando un segundo borrador.
Acompañan al Dictamen 13 enmiendas al texto, formuladas por la representante de la Universidad de Murcia, que no son aceptadas por el Pleno y la contestación que a una de tales enmiendas ofrece el redactor de uno de los currículos afectados por aquéllas.
QUINTO.- Las observaciones formuladas por el Órgano Consultivo son objeto de valoración en un informe de la Dirección General de Ordenación Académica, de fecha 19 de mayo, que explicita las razones que mueven al rechazo de las no admitidas. Serán incorporadas la mayor parte de ellas.
SEXTO.- El 19 de mayo, la Directora General de Ordenación Académica remite el segundo borrador del texto a la Vicesecretaría de la Consejería, en orden a solicitar el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, acompañando una justificación de la urgencia del Proyecto.
Se incorporan, asimismo, tres estudios económicos del coste de implantación de la futura norma, realizados por las Direcciones Generales de Ordenación Académica, de Centros, y de Recursos Humanos. Se concluye de ellos que la entrada en vigor del Decreto generará un incremento del gasto de 77.795,44 euros para el año 2008 y de 291.562,51 euros para el 2009, como consecuencia de la necesidad de incrementar la ratio profesor/unidad escolar, derivada del nuevo currículo.
La Dirección General de Recursos Humanos, por su parte, contabiliza el coste económico en personal de la implantación del nuevo currículo en 233.725 euros en 2008; 905.096 euros en 2009; y 1.312.938 euros en 2010.
SÉPTIMO.- El 13 de marzo, la Vicesecretaría de la Consejería proponente emite informe jurídico, que es favorable al Proyecto. Indica, asimismo, la preceptividad del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del presente Dictamen.
OCTAVO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 20 de junio de 2008, en sentido favorable al texto, si bien formula diversas observaciones de corte procedimental y sustantivo. Entre estas últimas y con apoyo en la doctrina de este Consejo Jurídico, ampliamente reproducida en el informe, destacan las relativas a la necesaria trascripción literal de las normas básicas incorporadas al Proyecto y a la ausencia de potestad reglamentaria del Consejero para regular las materias optativas, fijar el horario que corresponde a cada área o materia y, en general, para efectuar un desarrollo normativo del futuro Decreto.
NOVENO.- El 30 de junio, la Dirección General de Ordenación Académica valora las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, acompañando un nuevo estudio económico que refunde los tres anteriores, ilustrando acerca del coste económico de la implantación de las nuevas enseñanzas del Bachillerato durante los ejercicios 2008 a 2010, tanto para los centros públicos como para los concertados. Detalla asimismo el proceso de participación del profesorado en la elaboración del Proyecto.
En relación con las observaciones al contenido, afirma la incorporación literal de las enseñanzas mínimas en el Anexo de la futura norma. Asimismo se cambia la redacción de algunos preceptos para evitar la habilitación reglamentaria al Consejero, excepto en relación con las condiciones para el cambio de vía o modalidad, que se califica de aspecto estrictamente organizativo.
DÉCIMO.- Con fecha 1 de julio, la Directora General de Ordenación Académica remite el expediente a la Secretaría General de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, en orden a solicitar el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia por el trámite de urgencia, que se justifica en la necesidad de que tanto el futuro Decreto como la consiguiente Orden de implantación de la etapa estén publicados en el Diario Oficial antes del comienzo del curso académico 2008-2009, en cumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, por el que se establece el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecida por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, V.E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen por el trámite de urgencia, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 8 de julio de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000 y, entre otros, en nuestro Dictamen 160/2002, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el caso presente, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado, respecto de estos reglamentos, que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo del Bachillerato en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 LOE. Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición final quinta.
El reglamento proyectado, además, se configura como instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran.
Finalmente, no es óbice para la consideración del Proyecto como reglamento ejecutivo, que éste sea un desarrollo directo no tanto de la citada Ley Orgánica como de un Real Decreto, el 1467/2007, de 2 de noviembre, por el que se establece la estructura del Bachillerato y se fijan sus enseñanzas mínimas (en adelante RD 1467/2007), dado que su carácter básico deriva no sólo de su Disposición final segunda, que así lo proclama (salvo tres preceptos que son expresamente excluidos de tal carácter), sino también por resultar inmanente a dicho Reglamento estatal, al ser el resultado del mandato que la LOE, en su artículo 6.2, efectúa al Gobierno para fijar los aspectos básicos del currículo, que constituirán las enseñanzas mínimas que garanticen una formación común y la validez de los títulos correspondientes.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya se adelantó en la Consideración precedente, el Proyecto constituye un desarrollo directo del artículo 6.4 LOE, según el cual "las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores..."; y del RD 1467/2007, que establece dichos aspectos básicos y que constituyen las enseñanzas mínimas de la etapa.
La competencia de la Administración regional para fijar el currículo del Bachillerato deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
Esta afirmación de competencia material autonómica para regular el Bachillerato ha de matizarse en relación con dos extremos de la regulación propuesta: la estructura de la etapa y las materias comunes.
1. La estructura del Bachillerato.
Con el basamento competencial del artículo 149.1.1ª y 30ª de la Constitución, la LOE estructura el Bachillerato como una etapa educativa de dos cursos académicos, a la que se accede después de haber finalizado la Educación Secundaria Obligatoria, y que, por lo mismo, no tiene carácter obligatorio. Se compone, siempre según la Ley Orgánica, de tres modalidades: Artes; Ciencias y Tecnología; y Humanidades y Ciencias Sociales (art. 34.1 LOE), dentro de las cuales es posible establecer vías específicas, que faciliten una especialización de los alumnos para su incorporación a los estudios posteriores o a la vida activa (art. 34.4).
Esta estructura primaria en cursos y modalidades se complementa con las previsiones del artículo 34.3 LOE, que reserva al Gobierno de la Nación, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la fijación de "la estructura de las modalidades, las materias específicas de cada modalidad y el número de estas materias que pueden cursar los alumnos".
En ejercicio de dicha habilitación reglamentaria, se dicta el RD 1467/2007, que, en su artículo 5 y bajo el epígrafe "estructura", recoge la predeterminada por la LOE (modalidades y organización de la etapa en materias comunes, de modalidad y optativas) y establece las vías dentro de la modalidad de artes.
En sentido estricto, ésta es la estructura de la etapa, entendida como la distribución y orden de sus partes principales, sobre la que las Administraciones educativas podrán adicionar criterios organizativos conforme a los cuales pueda limitarse la elección de materias y vías por parte de los alumnos (art. 34.4, in fine) -extremo en el que el Proyecto se limita a efectuar un reenvío a la fijación de tales criterios por la Consejería- y la ordenación de las materias optativas (art. 34.7).
Así pues, tanto la LOE como el RD 1467/2007, resultado de la habilitación reglamentaria prevista en el artículo 34.3 LOE, agotan la regulación de la estructura de la etapa, que es una materia sustancialmente básica. No es correcto, en consecuencia, que el título de la futura norma anuncie como objeto de su regulación "la estructura y el currículo" del Bachillerato, y ello aunque contenga un artículo, el 6, que, bajo el epígrafe "estructura", se limita a reproducir las normas básicas estatales contenidas en el artículo 34 LOE y 5 RD 1467/2007, por lo que ninguna normación propia establece, más allá de la atribución a la Consejería proponente de las facultades que, de conformidad con tales preceptos estatales, corresponden a las Administraciones educativas.
En consecuencia, y en orden a evitar interpretaciones irrespetuosas con el reparto competencial expuesto, el título o denominación del Proyecto debería modificarse, eliminando la referencia a la estructura del Bachillerato.
2. La consideración de la Religión como materia común.
El artículo 7 del Proyecto reproduce la regulación básica sobre materias comunes del Bachillerato, distribuyéndolas en los dos cursos en que se organiza la etapa. El apartado 3 dispone que la materia de Religión se impartirá en primer curso y se ajustará a lo establecido en la Disposición adicional del Proyecto. Nada hay que objetar a dicha regulación, salvo su ubicación sistemática en el precepto destinado a la regulación de las materias comunes, lo que lleva a interpretar que la Religión es una materia común.
La Religión, aun cuando se impartan sus enseñanzas en todas las modalidades del Bachillerato, no puede ser considerada "materia común" en sentido técnico, pues la LOE no la establece como tal. El artículo 34.6 de la Ley Orgánica establece, de forma categórica, que "las materias comunes del bachillerato serán las siguientes:" no constando la materia de Religión en la enumeración que sigue.
La no inclusión de la Religión en el listado básico de materias comunes impide que la Administración regional la califique como tal, aun de forma implícita, en una norma de desarrollo de la LOE, cuyo artículo 34.6 no puede ser considerado como una norma de mínimos, sobre la que las Comunidades Autónomas pueden establecer nuevas materias. La organización misma del Bachillerato descansa en la distinción entre materias comunes, de modalidad y optativas, y en el reparto de competencias y facultades de actuación que sobre las mismas se atribuye a cada Administración. Las materias comunes, atendida su transversalidad y su carácter de basamento necesario para la adquisición de nuevos conocimientos (artículo 6.1 RD 1467/2007), están íntimamente conectadas con la consecución de los objetivos del Bachillerato, por lo que la consideración de una materia como común es propia del momento de definición de las líneas maestras de la etapa, es decir, constituye una decisión materialmente básica que corresponde efectuar al legislador que, en este extremo, no efectúa habilitación reglamentaria alguna, ni siquiera al Gobierno de la Nación. Al respecto, el reglamento de estructura y enseñanzas mínimas del Bachillerato se limita a reproducir las materias comunes establecidas por el precepto legal y a establecer cuáles de ellas habrán de impartirse en segundo de bachillerato.
El tratamiento que las normas básicas dan a la Religión es particular, en la medida en que queda al margen de toda calificación como materia obligatoria, de modalidad u optativa, en ninguna de las cuales encuentra acomodo su singular régimen, establecido en la Disposición adicional segunda LOE y RD 1467/2007.
En consecuencia, la regla contenida en el artículo 7.3 del Proyecto, relativa a la impartición de la Religión en primer curso, debe trasladarse a su Disposición adicional segunda.
TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración del Proyecto.
1. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.
2. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
a) Carece el expediente de la preceptiva relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la futura norma, si bien las disposiciones transitoria única y derogatoria del Proyecto ilustran acerca de los efectos que la inserción del Decreto en el ordenamiento tendrá sobre otras normas hoy vigentes.
b) Tampoco puede entenderse cumplido el trámite de informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establezcan en el nuevo Decreto, trámite que resulta preceptivo en los procedimientos de elaboración de las disposiciones de carácter general de ámbito regional tras la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Hombres y Mujeres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia, que modificó, en dicho sentido, el artículo 53.1 de la Ley 6/2004.
En el expediente consta un informe que se limita a manifestar que la norma proyectada no contiene disposición alguna que facilite situaciones de discriminación por razón de género que afecte a los derechos e intereses legítimos de los miembros de la comunidad educativa. Tampoco genera situaciones de discriminación por razones físicas, culturales, étnicas, sociales, económicas o religiosas.
El trámite sólo puede entenderse cumplimentando desde un punto de vista formal y, por ende, resulta insuficiente en orden a cumplir la finalidad exigida por la Ley 6/2004 de ilustrar al órgano que ha de aprobar la norma acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que, en principio, no deberían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación.
La utilización de esta fórmula genérica de ausencia de implicaciones de género ha sido ampliamente rechazada por este Consejo Jurídico en múltiples Dictámenes y en su Memoria del año 2007.
Considera el Consejo Jurídico que, en una norma como la que es objeto de Dictamen, que persigue favorecer la madurez humana de los jóvenes (art. 3.1 del Proyecto) y que cuenta entre sus objetivos básicos con el de fomentar la igualdad efectiva de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres (art. 5.1, letra c) del Proyecto), es extremadamente importante la realización material, y no sólo formal, de un verdadero informe sobre impacto de género, como garantía de que el texto no contiene disposición alguna que pueda propiciar, directa o indirectamente, una discriminación por razón de género.
c) Carece el expediente de la propuesta del titular de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto, si bien cabe entenderla formulada desde el momento en que es él quien solicita la emisión de este Dictamen.
d) A los folios 813 a 1109 consta el que es calificado, en el índice de documentos y en el extracto de secretaría, como último texto del Proyecto, considerando el Consejo Jurídico que sobre él versa la consulta, toda vez que se ha omitido efectuar un diligenciado del texto que permitiera entenderlo como copia autorizada del texto definitivo de Proyecto, en los términos exigidos por el artículo 46.2 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
e) Como respuesta a una consideración efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, la Dirección General de Ordenación Académica relata el proceso de elaboración de la norma, poniendo de manifiesto el carácter marcadamente participativo del mismo. Sin embargo, no han tenido reflejo en el expediente remitido al Consejo Jurídico las actuaciones de la Comisión encargada de la elaboración del primer borrador de la norma, lo que quizás hubiera podido ilustrar acerca de la justificación técnica de las opciones normativas allí acogidas.
CUARTA.- La reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas.
Como bien indican el Servicio Jurídico de la Consejería proponente y la Dirección de los Servicios Jurídicos, cuando el Proyecto incorpore elementos básicos del currículo, constitutivos de las enseñanzas mínimas establecidas por el Estado, su redacción debe acomodarse literalmente a la fijada por la norma básica.
Dadas las referencias ya contenidas en el expediente, no parece necesario reproducir aquí la consolidada doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la "lex repetita" para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos.
Han de reiterarse, asimismo, las consideraciones ya efectuadas por los órganos preinformantes, respecto a la conveniencia de advertir en el texto reglamentario regional cuáles de sus contenidos tienen un origen legal o básico, sugerencia no asumida hasta ahora por la Dirección General promotora del Proyecto, pues, a modo de ejemplo, los apartados 2 y 3 del artículo 10 del Proyecto trasladan al ámbito regional reglas contenidas en sendos preceptos básicos (artículo 35.1 y 2 LOE) omitiendo cualquier información acerca de su origen estatal. Así ocurre también con el artículo 3.2, el cual, atendido su contenido, más allá de ser ejemplo de una incorrecta técnica normativa, constituye una potencial inconstitucionalidad, toda vez que incide en la competencia estatal en materia de determinación de las condiciones de obtención de los títulos académicos, del artículo 149.1.30ª CE.
La trascendencia de las consideraciones expuestas radica en la peculiar naturaleza del conjunto normativo en que se insertará el futuro Decreto y en la incidencia de aquélla sobre los límites para el ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración regional, en orden a la aprobación del currículo.
La Exposición de Motivos de la LOE afirma que la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo, definiéndolo como el "conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas" (artículo 6.1 LOE). Constituye, en definitiva, el instrumento normativo para perfilar las líneas esenciales que configuran cada enseñanza, posibilitando su adaptación a la realidad social de cada Comunidad Autónoma, mediante la atribución de su establecimiento a las respectivas Administraciones educativas.
La necesidad de reducir las diferencias regionales a una mínima unidad, que permita dotar de homogeneidad al sistema educativo, asegurando tanto una formación común a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que hayan recibido las enseñanzas, como la validez en todo el territorio nacional de los títulos expedidos por las Administraciones autonómicas, determina la reserva al Gobierno de la Nación de la competencia para fijar los elementos básicos del currículo, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación (artículo 6.2 LOE). Tales elementos básicos, que constituyen las enseñanzas mínimas de cada enseñanza, "formarán parte" (artículo 6.4 LOE) de los currículos aprobados por las Administraciones educativas que, a su vez, serán desarrollados y completados por los centros docentes en uso de su autonomía.
En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.
Ya en el Dictamen 160/2002 calificamos los reales decretos aprobatorios de los elementos básicos del currículo como normas de mínimos, en la medida en que establecen ese mínimo común denominador propio de toda norma básica, que ofrece un cimiento único sobre el que construir las diversas regulaciones autonómicas adaptadas a la realidad regional correspondiente. En consecuencia, el Consejo Jurídico no encuentra obstáculo en que las enseñanzas mínimas sean completadas y desarrolladas por la Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de prescripciones no previstas en aquéllas, es decir, ampliando los contenidos, objetivos o finalidades de cada enseñanza, aunque siempre con el límite de su compatibilidad material y complementariedad respecto a los establecidos por las enseñanzas mínimas.
Ahora bien, dado que deben formar parte, necesariamente, de los currículos, lo que no puede admitirse es la omisión en éstos de algún elemento de dichas enseñanzas mínimas. Del mismo modo, el mandato legal básico de que estas enseñanzas formen parte de los currículos, refuerza la necesidad de que los contenidos normativos trasladados de la legislación estatal a la regional lo sean en su literalidad, evitando cualquier alteración o matización que, por definición, repugna al concepto de enseñanza mínima, en la medida en que su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo podría verse afectada. Y es que no cabe alterar su redacción, cuando al hacerlo se pierden o se introducen matices o giros de relevancia sustantiva o material y no meramente nominal o de estilo, pues al actuar así se modifica el contenido básico mismo, determinando el incumplimiento de la obligación legal de integrar las enseñanzas mínimas en el currículo.
Así ocurre, aunque la Dirección General de Ordenación Académica afirme lo contrario (folio 815 del expediente), en diversos pasajes del Anexo. A modo de ejemplo, en los contenidos de la materia "Historia de España", en el bloque destinado al estudio de la construcción y consolidación del Estado liberal, mientras que la norma básica exige el tratamiento de la "Revolución liberal en el reinado de Isabel II. Carlismo y guerra civil. Construcción y evolución del Estado liberal", el Proyecto "incorpora" este contenido básico como "El reinado de Isabel II. La oposición al liberalismo: las guerras carlistas. La cuestión foral".
Debe, en consecuencia, efectuarse una revisión general del Anexo I para adecuar la redacción de los elementos del currículo incorporados desde la norma básica a la de ésta, sin omisiones ni alteraciones, pues son incompatibles con el concepto de enseñanzas mínimas.
QUINTA.- Observaciones particulares al texto.
1. A la parte expositiva.
La Dirección General de Ordenación Académica relata, al folio 815 del expediente, el carácter participativo del procedimiento de elaboración de la norma, en el que se ha dado voz e intervención activa al profesorado, así como a otros sectores de la comunidad educativa. Considera el Consejo Jurídico que la Exposición de Motivos debería reflejar, siquiera someramente, dicha circunstancia.
2. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
El apartado 2 define lo que se entiende por currículo, omitiendo la referencia a las competencias básicas, elemento éste que, de conformidad con el artículo 6.1 LOE, forma parte de aquél. En efecto, el indicado precepto legal establece que se entiende por currículo "el conjunto de objetivos, competencias básicas, métodos pedagógicos y criterios de evaluación" de cada enseñanza.
En consecuencia, debe completarse la definición de currículo.
- Artículo 8. Materias de modalidad.
Como ya se dijo, el artículo 34.3 LOE deja al Gobierno la determinación del número de materias específicas de modalidad que deben cursar los alumnos, habilitación reglamentaria que se hace efectiva en el artículo 7.5 RD 1467/2007, al disponer que los alumnos "deberán cursar en el conjunto de los dos cursos del Bachillerato un mínimo de seis materias de modalidad, de las cuales al menos cinco deberán ser de la modalidad elegida".
El Proyecto, por su parte, incorpora esta regla en su artículo 8.3, pero lo hace de forma incompleta, pues únicamente dispone que los alumnos habrán de cursar en el conjunto del Bachillerato seis materias de modalidad, omitiendo el último inciso que exige que al menos cinco de ellas sean de la modalidad elegida.
Esta omisión, que no ha merecido justificación alguna en el expediente, no puede ser interpretada en el sentido de que la Comunidad Autónoma puede establecer exigencias diferentes en cuanto al número de materias especificas de cada modalidad han de cursar los alumnos, pues el carácter básico de la regla omitida y la ausencia de competencia de la Comunidad Autónoma para alterar la organización de las modalidades del Bachillerato, determinan que aquélla sea, a pesar de ello, de aplicación en el ámbito regional.
Ahora bien, dado que se opta por integrar la disposición básica en la norma autonómica, ésta debe trasladarla en su integridad, evitando cercenarla. De esta forma se excluiría cualquier interpretación incompatible con el reparto competencial existente en la materia y que ya fue expuesto ut supra.
- Artículo 10. Currículo.
Dispone su apartado 1 que "los centros docentes desarrollarán y completarán, en su caso, mediante las programaciones docentes" el currículo de las materias del Bachillerato. La inserción en el texto de la indeterminada expresión "en su caso", acorde con la redacción del artículo 6.4 LOE, que también la recoge para los currículos de cualesquiera etapa, sólo puede interpretarse como la posibilidad de que, en determinadas circunstancias, las programaciones docentes de los centros no concreten y completen los currículos.
No obstante, la norma que de manera específica establece el currículo para el Bachillerato, en desarrollo de la LOE, el RD 1467/2007, ya suprime la expresión "en su caso", cuando en su artículo 9.4 dispone categóricamente que "los centros desarrollarán y completarán el currículo del Bachillerato establecido por las Administraciones educativas...".
En consecuencia, el artículo 10.1 del Proyecto debe ajustarse a la norma básica reglamentaria, que, en cuanto concreción específica para la etapa de la norma contenida en el artículo 6.4 LOE, no la contradice, sino que la precisa y desarrolla, al considerar que, si bien en otras etapas o circunstancias es posible que los centros no desarrollen y completen en sus programaciones docentes los currículos de la correspondiente enseñanza, no ocurre lo mismo con el del Bachillerato, en el que se excluye tal posibilidad.
3. A la parte final.
- Disposición adicional segunda. Enseñanza de la Religión.
El apartado 2 dispone que se garantizará que "al inicio de la etapa" se pueda optar por recibir o no enseñanzas de Religión.
La Disposición adicional tercera, 2, RD 1467/2007, sin embargo, impone a las administraciones educativas el deber de garantizar que dicha opción pueda efectuarse al inicio del curso, es decir, ya sea al comenzar la etapa, ya al comienzo del segundo curso o, incluso, podría llegar a interpretarse que, en el caso de los alumnos que por obtener evaluación negativa en cuatro asignaturas o más se ven obligados a repetir curso, la opción podría efectuarse al inicio de cada curso académico. Es obvio que dicha exigencia no se cumple con la previsión del Proyecto, que limita las posibilidades de opción del alumnado o de sus representantes legales a una única vez, al comienzo de la etapa.
El recto entendimiento de la norma básica impone que al inicio de cada curso pueda optarse por recibir o no enseñanzas de Religión, por lo que la futura norma regional debe respetar dicha regla.
- Disposición transitoria única. Calendario de implantación.
La referencia a la norma básica debería completarse con la del concreto precepto (artículo 15) que establece la norma trasladada al Proyecto.
4. A los Anexos.
- Anexo III. Materias de segundo curso cuya evaluación final está condicionada a la superación de la materia de primer curso.
Este Anexo tiene su razón de ser en la previsión contenida en el artículo 8.4 del Proyecto, deudor a su vez del 7.6 RD 1467/2007, en cuya virtud las materias de modalidad que requieran conocimientos incluidos en otras materias sólo podrán cursarse tras haber superado las materias previas con las que se vinculan, conforme a lo establecido en el Anexo III, o haber acreditado los conocimientos necesarios.
El Anexo no recoge únicamente materias de modalidad, sino también algunas materias comunes y optativas, en cuyos artículos reguladores -7 y 9, respectivamente-, no se efectúa previsión alguna acerca del condicionamiento de la evaluación final de dichas asignaturas a la superación de las vinculadas de primer curso ni, en consecuencia, remisión alguna al Anexo III, lo que debería ser corregido.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Con las matizaciones efectuadas en la Consideración Segunda de este Dictamen, la Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las consideraciones relativas a los siguientes extremos:
- La configuración de la Religión como una materia común, de conformidad con la Consideración Segunda de este Dictamen.
- La reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas, según lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
- Las observaciones relativas al artículo 1.2 y a la Disposición adicional segunda del Proyecto, en los términos expresados en la Consideración Quinta de este Dictamen.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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