Dictamen 114/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 114/09
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de la mercantil ---, S.L., como consecuencia de los daños sufridos por la no devolución de cantidades pendientes.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Declarada la nulidad de una de las sanciones impuestas, los gastos ocasionados al interesado para avalar la suspensión de su abono deben serle resarcidos, en la parte de la deuda declarada improcedente, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, la STS, Sala 3ª, de 4 de diciembre de 2008).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 9 de abril de 2008, x, en representación de la mercantil --, S.L., presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Hacienda y Administración Pública por los siguientes hechos, según describe:
A la mercantil reclamante se le impuso una sanción por la comisión de dos infracciones por Resolución del titular de la Dirección General de Trabajo de 22 de noviembre de 2002, confirmada por Orden de 2 de junio de 2005 de la Consejería de Trabajo, Consumo y Política Social; frente a esta última interpuso el correspondiente recurso Contencioso Administrativo ante el Juzgado núm. 3 de Murcia (Procedimiento Abreviado 699/2005).
En virtud del Auto del citado Juzgado de 25 de octubre de 2005, dictado en la pieza separada de suspensión, se dispuso la suspensión del acto administrativo objeto del recurso, siempre que la mercantil recurrente prestara aval ante la Administración demandada por el importe total reclamado.
Dicho aval expedido por la entidad crediticia x. a favor de la Consejería competente en materia de trabajo, por importe de 3.005,08 euros, se presentó ante la Dirección General de Trabajo el 5 de enero de 2006, a través del Registro de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en Lorca (en lo sucesivo Ventanilla Única), si bien fue devuelto porque debía presentarse ante la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, debiendo remitir el justificante de ingreso. Con fecha 23 de febrero de 2006 (sellado al día siguiente), a través del mismo Registro, presenta un escrito dirigido al Director de la Caja de Depósitos de la Consejería de Hacienda (sic), acompañando el aval bancario, según relata.
Continua señalando que el 6 de abril de 2006 la mercantil recibió providencia de apremio por la que se solicitaba el pago de la sanción por importe de 3.305,59 euros, presentando escrito ante la Agencia Regional de Recaudación, justificando la presentación del aval, y solicitando el 21 de abril que se dejara sin efecto.
Del documento núm. 9 que acompaña se desprende que la mercantil realiza, en fecha 4 de julio de 2006, los ingresos de 3.005,08 euros, en concepto de principal y 468,34 euros, en concepto de intereses por ingreso fuera de plazo y, en fecha 27 de octubre de 2006, ingresa otras cantidades (132,68 euros y 137,32 euros), a través del sistema Questor.
Manifiesta el representante de la mercantil que por Sentencia núm. 495/06, de 16 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Tres de Murcia, se estima parcialmente el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto, en el sentido de anular una de las sanciones impuestas (1.502,54 euros), declarándose ajustada a derecho la otra (1.502,54 euros). Por Orden de 22 de enero de 2007 de la Consejería de Trabajo y Política Social se dispone el cumplimiento de la citada Sentencia y, con posterioridad, también mediante Orden de la misma Consejería de 3 de mayo de 2007, se declara el derecho de la mercantil a la devolución de los ingresos indebidos, en una suma total de 1.932,36 euros, siendo discutida tal cantidad por la mercantil, conforme al escrito de 8 de junio de 2007, en el que refiere que hay otras cantidades pendientes de devolución, ahora solicitadas en el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Pese a que el representante de la mercantil ha solicitado en reiteradas ocasiones la devolución del aval a los dos departamentos implicados, indica que no han procedido a ello para su cancelación, careciendo de sentido la continuación del mismo desde la Sentencia recaída en el Procedimiento Abreviado 699/05.
Tras lo expuesto, manifiesta que se están pagando intereses y gastos por la constitución del aval, siendo necesaria su cancelación, por lo que existe un nexo causal entre la omisión de la Administración (no devuelve el aval bancario, embarga las cuentas cuando el aval fue presentado, y posteriormente no devuelve los ingresos indebidos) y los perjuicios ocasionados a la mercantil.
En consecuencia, solicita la devolución de 370,71 euros, en concepto de recargo de apremio por ser improcedente, más los gastos bancarios generados hasta la fecha por la prestación del aval que no ha devuelto la Administración regional para su cancelación, que ascienden a la cantidad de 117,17 euros, arrojando una cuantía indemnizatoria reclamada total de 487,88 euros.
Finalmente, acompaña los documentos que relaciona con los números 1 a 10, y propone prueba documental.
SEGUNDO.- Con fecha 23 de abril de 2008, la titular de la Consejería de Hacienda y Administración Pública acuerda iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial, estableciendo que corresponde a la Dirección General de Presupuestos y Finanzas la competencia, por razón de la materia, para su tramitación, siendo designada instructora el 9 de mayo de 2008 (folio 27), y notificado todo ello al representante de la mercantil.
TERCERO.- Mediante comunicación interior de 5 de junio de 2008, la instructora solicita de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) copia de la documentación obrante en la misma, recibiendo un informe de la Asesora de Apoyo Jurídico, de 11 de junio de 2008, en el que señala que no consta a nombre de la mercantil reclamante garantía alguna depositada, conforme a lo establecido en el artículo 1 del Decreto 138/1999, de 28 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja de Depósitos de la CARM, en cualquiera de las modalidades previstas en el artículo 3 del citado Reglamento (folios 33 y 34).
CUARTO.- Solicitado también el expediente sancionador instruido a la mercantil por la Dirección General de Trabajo, es remitido por el Jefe de Servicio de Normas Laborales y Sanciones de dicho centro directivo (folios 42 a 160), en el que consta, entre otros, el siguiente oficio de 6 de julio de 2007 dirigido a la mercantil (folios 43 a 45), en contestación a su discrepancia sobre la devolución de los ingresos indebidos:
"Con relación a su escrito de 08/06/07 le significamos lo siguiente:
El Auto de suspensión dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº. 3 de Murcia tiene los efectos de suspender el procedimiento administrativo hasta que se dicte sentencia, siempre y cuando se haya ingresado aval bancario dentro de los 10 días siguientes a su notificación a la empresa.
Una vez recaída la sentencia la deuda vuelve al estado anterior al Auto de suspensión, contándose el tiempo transcurrido, incluido en el que la deuda estaba en suspenso, a efectos de recargos e intereses, si la suspensión se solicitó finalizado ya el periodo voluntario de pago, como ocurre en este caso.
Por ello recaída Sentencia y confirmada una de las sanciones impuestas, procede retrotraer la deuda al momento en que se acordó la suspensión; al estar en aquel momento ya iniciada la vía de apremio, procede imponer los intereses y recargos que son de aplicación, es por ello que la propuesta de devolución de ingreso se hace sólo por la mitad de los intereses abonados, al proceder el cobro del resto,
En cuanto a la devolución de los gastos de aval, tan sólo procedería devolver los correspondientes al importe de la sanción anulada. Por ello mediante la presente se le requiere para que aporte justificante de la entidad bancaria del importe de los gastos de prestación del aval correspondiente a 1.502,54 euros exclusivamente para proceder a su abono".
Entre la documentación remitida figura:
- Escritos de la mercantil de 9 de febrero de 2007, dirigidos al Director de la Caja de Depósitos-Agencia Regional de Recaudación, solicitando la devolución del aval, y a la Consejería de Trabajo y Política Social (folios 63 y 64), solicitando el pago de las sanciones y sus recargos, así como los gastos originados por el aval.
- Escrito presentado por la mercantil ante la Agencia Regional de Recaudación el 21 de abril de 2006, solicitando que se deje sin efecto la providencia de apremio, al haberse presentado el aval correspondiente (folio 57).
- Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social, de 3 de mayo de 2007, por la que se reconoce el derecho de la mercantil a la devolución de las cantidades de 1.502,54 euros, en concepto de principal, 234,17 euros, en concepto de intereses por ingreso fuera de plazo, y 66,34 y 68,66 euros, en concepto de recargo, más los intereses de demora devengados al tipo de interés legal vigente, desde la fecha de los ingresos indebidos hasta la propuesta de pago, que suma un total de 1.932,36 euros (folios 49 y 50).
QUINTO.- A instancias de la instructora, con fecha 31 de julio de 2008 la Jefa de Sección de Coordinación Administrativa de la Agencia Regional de Recaudación emite informe, en el que expone:
"PRIMERO- En fecha 26/04/2006 tiene entrada en esta Agencia Regional de Recaudación, escrito remitido por x., en nombre y representación de la mercantil --, SL. exponiendo que, habiéndosele notificado documento de ingreso-providencia de apremio el 6/04/2006, el pasado 24/02/2008 presentó ante la ventanilla única de Lorca escrito en que aportaba documento acreditativo de aval bancario exigido en la pieza separada del procedimiento abreviado 699/2005 seguido ante el Juzgado Contencioso Administrativo n° 3 de Murcia.
Asimismo solicitaba que teniendo por presentado el citado aval ante la Caja General de Depósitos se dejara sin efecto la providencia de apremio anteriormente mencionada.
SEGUNDO- Examinada la información que consta en nuestra aplicación informática ARECA y habiendo tenido entrada en este Organismo la petición de suspensión del procedimiento en fecha 26/04/2006, seria procedente tanto el recargo del 20% como los intereses de demora devengados, ya que la providencia de apremio se notificó el 06/04/2006, el escrito solicitando la suspensión se presentó el 26/04/2006 y de acuerdo con el artículo 62.5 de la Ley General Tributaria, ley 58/2003 de 17 de diciembre, relativo al plazo para el pago establece que "Una vez iniciado el período ejecutivo y notificada la providencia de apremio, el pago de la deuda tributaria deberá efectuarse en los siguientes plazos:
Si la notificación de la providencia se realiza entre los días uno y 15 de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día 20 de dicho mes o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.
Si tomamos como referencia el 24/02/2006, fecha en la que la mercantil afirma que presentó el aval ante la ventanilla única de Lorca, le habría correspondido el recargo del 5% aplicado sobre el importe del principal de la deuda 3.005,08 euros y que ascendería a 150,25 euros. Asimismo tampoco le habrían correspondido intereses de demora por importe de 137,32 euros, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28.5 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, de la Ley General Tributaria, que establece: "El recargo de apremio ordinario es compatible con los intereses de demora. Cuando resulte exigible el recargo ejecutivo o el recargo de apremio reducido no se exigirán los intereses de demora devengados desde el inicio del período ejecutivo".
No obstante y tras consultar el sistema QUESTOR, la Consejería de Trabajo y Política Social procedió a devolver a la mercantil, en fecha 03/05/2007, la cantidad de 1.932,36 euros.
TERCERO- En fecha 19/02/2007 tiene salida de esta Agencia Regional de Recaudación, escrito dirigido a la Consejería de Trabajo y Política Social remitiendo petición de devolución de aval, solicitada por x. en nombre y representación de la mercantil --, SL, por ser de su competencia al estar constituido dicho aval ante esa Consejería".
SEXTO.- Con fecha 9 de septiembre de 2008 (registro de salida), la instructora del procedimiento solicita a la Ventanilla Única de Lorca que informe acerca de la remisión de la documentación presentada por la empresa dirigida a la Caja de Depósitos de la CARM, siendo cumplimentado por el Jefe de Servicio de Atención al Ciudadano el 18 de septiembre siguiente, en el sentido de acompañar los recibos que acreditan que la documentación presentada por el representante de la mercantil el 24 de febrero de 2006 fue remitida a la Secretaría General de la Consejería de Hacienda (sic), haciéndose constar en el extracto de su contenido lo siguiente (folio 178):
"Remito aval bancario para el expte. que se encuentra en caja de depósitos de la Consejería de Economía y Hacienda".
SÉPTIMO.- Otorgado trámite de audiencia a la mercantil reclamante el 23 de septiembre de 2008 (recibido el 2 de octubre siguiente), no consta que presentara alegaciones.
OCTAVO.- Con posterioridad, el 18 de noviembre de 2008 se recibe informe del Jefe de Servicio de Normas Laborales y Sanciones de la Dirección General de Trabajo, de 5 de noviembre anterior, con el siguiente contenido:
"Con relación a la reclamación planteada por el interesado debemos poner de manifiesto que la apertura del procedimiento de apremio se produjo una vez el interesado no procedió al depósito del aval tal cual determina el Decreto 138/1999, por el que se aprueba el Reglamento de la Caja de Depósitos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aún a pesar de haberle requerido para ello. Una vez que se le devolvió el aval original aquí presentado haciéndole tal indicación, no consta en el expediente ninguna actuación más al respecto.
Con posterioridad ya recaída sentencia solicita el abono de los gastos del aval prestado, a lo que se le contesta requiriéndole para que aporte justificante de entidad bancaria que determine los gastos a abonar, requerimiento al que nunca contestó".
NOVENO.- La propuesta de resolución, de 10 de diciembre de 2008, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al entender que la actuación de la Administración ha tenido incidencia en el daño alegado, en la medida que no le dio la posibilidad a la mercantil reclamante de subsanar su error en la presentación del aval ante la Caja de Depósitos, ni tampoco por la Agencia Regional de Recaudación en la fase ejecutiva, lo que motivó que se le denegase la suspensión solicitada cuando había sido concedida por el Juzgado correspondiente, sin que sea suficiente para eximirla el hecho de que fuera la propia interesada la que recurriese incorrectamente a la Ventanilla Única de Lorca, pues ésta admitió el documento infringiendo las instrucciones existentes al respecto, sin que, por tanto, la intervención de la mercantil interesada sea suficiente para la ruptura del nexo causal.
En cuanto a la cuantía indemnizatoria que ha de asumir la Administración regional, concluye que procedería abonar al interesado 143,63 euros correspondientes al recargo del 5%, e intereses de demora de la sanción impuesta, así como la parte correspondiente de los gastos de prestación del aval en la medida en que sufrió un quebranto económico que no estaba obligado a soportar, a lo que habría que añadir el interés legal vigente devengado desde la fecha debidamente acreditada en que se hubiera incurrido en dicho coste hasta que se ordene el pago.
DÉCIMO.- Con fecha 5 de enero de 2009 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de legitimación activa para ello (artículos 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en lo sucesivo LPAC, en relación con el 31.1,a de la misma) en tanto la mercantil alega unos perjuicios ocasionados por el funcionamiento de la Caja de Depósitos de la CARM, la Agencia Regional de Recaudación y la Consejería de Trabajo y Política Social, habiendo ejercitado la acción frente a la Consejería de Economía y Hacienda, que ha reconocido su competencia para resolver y, por tanto, la legitimación pasiva de la Administración regional, correspondiendo la resolución al titular de la Consejería de Economía y Hacienda, conforme al artículo 16.2. o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
2. El procedimiento seguido respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
3. En lo que a la temporaneidad de la acción se refiere cabe afirmar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo de un año, si se tiene en cuenta que el escrito de reclamación se ha presentado el 9 de abril de 2008, y las últimas actuaciones citadas por la mercantil reclamante para el cómputo del plazo serían la Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social, de 3 de mayo de 2007, por la que se declara el derecho de la mercantil a la devolución de los ingresos indebidos -que excluye a los aquí solicitados- así como el escrito del Subdirector General de Trabajo de 6 de julio de 2007, ya citado.
TERCERA.- Sobre las vías específicas de resarcimiento y el ejercicio de la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial.
Mediante el ejercicio de la presente acción de responsabilidad patrimonial, la mercantil reclama como daños antijurídicos las cantidades correspondientes al recargo de apremio y a los intereses de demora de la sanción no anulada por el fallo judicial, así como los gastos correspondientes al aval, porque entiende que ha existido un funcionamiento anormal del servicio público, lo que será objeto de consideración posteriormente.
Lo anterior se trae a colación porque existe una vía específica para la devolución de los ingresos indebidos, que fue utilizada por la Consejería de Trabajo y Política Social para la ejecución del fallo judicial (Orden de 3 de mayo de 2007), si bien dicha vía fue, en parte, dificultada por la propia actuación del departamento citado, en tanto la mercantil solicitó mediante escrito de 8 de junio de 2007 las cantidades ahora reclamadas, correspondientes al recargo de apremio e intereses de demora de la sanción no anulada y a los gastos del aval, sin que dicho escrito fuera considerado entonces como recurso potestativo de reposición contra la Orden precitada, como procedía en atención a su contenido. Por el contrario, fue contestado mediante un escrito del Subdirector General de Trabajo, de 6 de julio de 2007 (folio 43), en el que se procede a aclarar los criterios aplicados, y respecto a los gastos del aval se indica que sólo procedería devolver los correspondientes a la sanción anulada. Dicha contestación no fue adoptada por el órgano competente, según lo indicado en la citada Orden, ni tampoco se le notificó a la mercantil la procedencia de recurso frente a la misma.
En principio, el ejercicio de la presente acción de responsabilidad patrimonial para exigir los daños alegados no es incompatible con la existencia de la citada vía específica, como ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo Jurídico en supuestos en los que concurren otros procedimientos específicos de resarcimiento que son preferentes (por todos, Dictamen 105/2006), pero indudablemente la acción ejercitada ha de ser examinada desde la perspectiva de la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial y, por tanto, si los daños alegados (con independencia de su naturaleza) son consecuencia, en realidad, del funcionamiento de los servicios públicos regionales; en el caso de que concurrieran en el presente supuesto los requisitos previstos en los artículos 139 y 141 LPAC, la Administración debe resarcir al perjudicado en el daño no cubierto o insuficientemente cubierto por la vía resarcitoria principal, conclusión que se alcanza atendiendo a la finalidad del instituto de la responsabilidad patrimonial de obtener la reparación íntegra del daño sufrido (Dictamen 141/2005 del Consejo Jurídico).
Apoya tal conclusión y su extensión a daños que tienen naturaleza económica-administrativa (recargo de apremio e intereses de demora), conforme a lo previsto en el artículo 3.2 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), el artículo 89 LPAC, cuyo apartado 1 establece que la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo, así como cuestiones conexas, hayan sido o no planteadas por aquéllos. Además, el apartado 2 del mismo artículo establece que la resolución será congruente con las peticiones formuladas por los interesados.
También el artículo 72 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, establece, en relación con el reembolso del coste de las garantías a la Administración, que el obligado al pago que lo estime procedente podrá instar, en relación con otros costes o conceptos distintos, el procedimiento de responsabilidad patrimonial previsto en la LPAC, cuando se den las circunstancias previstas para ello.
CUARTA.- Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y las actuaciones anómalas que se imputan a la misma.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
En relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el art. 217 de la LEC (entre otros muchos se pueden citar los dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2396/2003).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de estas circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003, 28/2004 y 85/2004).
En el presente supuesto, el examen de las actuaciones administrativas que originan la presente reclamación de responsabilidad patrimonial denota, en parte, un funcionamiento descoordinado de los distintos servicios implicados, y también ciertas actuaciones de la mercantil reclamante incongruentes con la defensa de sus pretensiones:
1. Por parte de la Administración.
Como refiere la instructora, ha de tomarse como punto de partida el Auto de fecha 25 de octubre de 2005, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número tres de Murcia en el Procedimiento Abreviado núm. 699/2005, por el que concede a la mercantil --, S.L. la suspensión de la ejecución de la sanción de 3.005,08 euros impuesta por la Consejería de Trabajo y Política Social (expediente sancionador núm. 200255110849), siempre y cuando la recurrente prestase "aval ante la Administración demandada por el importe total reclamado, en el plazo de diez días a partir de la notificación de la presente resolución, lo que deberá quedar acreditado en las presentes actuaciones; y sin perjuicio de lo que pueda acordarse en su día en la resolución del presente recurso contencioso-administrativo". Se tiene constancia en el expediente de que dicho Auto fue notificado a la precitada Consejería en el mes de diciembre de 2005 (no es visible la fecha de registro de entrada).
El aval bancario original de x. fue presentado en la Ventanilla Única de Lorca por un representante de la mercantil, mediante escrito de 5 de enero de 2006, dirigido a la Dirección General de Trabajo, siendo contestado por el Subdirector del citado centro directivo el 26 de enero de 2006, en el sentido de indicar que debía ser presentado ante la Caja de Depósitos de la CARM y remitir el resguardo justificativo del ingreso. Con el mismo oficio se devuelve el aval bancario original.
Entendiendo que podía hacerlo de tal manera, con fecha 24 de febrero de 2006 el representante de la mercantil remitió al Director de la Caja de Depósitos de la Consejería de Hacienda (sic), a través de la Ventanilla Única de Lorca, el citado aval con el siguiente texto: "teniendo por presentado este escrito con los documentos que se acompaña y tenga por aportado al citado expediente sancionador el aval bancario en cantidad suficiente establecido como caución en la pieza separada del procedimiento abreviado 699/05 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 3 de Murcia". Sin embargo, se ha acreditado en el expediente que el escrito y el aval bancario presentados por la mercantil ante la Ventanilla Única, de acuerdo con la certificación del responsable del registro, no fueron recepcionados por su destinatario (Caja de Depósitos), según informa la Asesora de Apoyo Jurídico de la misma (folio 33), pues al parecer la documentación se extravió, no existiendo tampoco constancia de su recepción en el registro de la Consejería a la que está adscrita dicha Caja, según destaca la instructora en la propuesta de resolución (folio 189).
Es en este punto donde la instructora, de forma acertada, aprecia un primer funcionamiento anormal del servicio público, por cuanto la Ventanilla Única de Lorca no debió registrar el escrito acompañando el aval, en atención a la siguiente normativa:
a) Conforme a lo establecido en los artículos 79 TRLH y 1 del Reglamento de la Caja de Depósitos de la CARM: "se presentarán ante la Caja de Depósitos las garantías que deban constituirse a favor de la Administración de la Comunidad Autónoma (...)". En concreto, la prestación de garantías mediante aval se rige por los artículos 14 a 18 del citado Reglamento, que exige para su constitución que la Caja de Depósitos expida los correspondientes documentos de contabilización de ingresos, entregándose al interesado un resguardo, a efectos de acreditar su constitución.
b) Precisamente por dichas exigencias reglamentarias, las Ventanillas Únicas han recibido instrucciones, según contiene la propuesta de resolución (Instrucción núm. 11 del Servicio de Atención al Ciudadano destinada al personal que presta servicio en Ventanillas Únicas y Unidades Integradas de Atención al Ciudadano), de no admitir, entre otras, las garantías constituidas mediante aval, con el deber de informar a los interesados que este trámite ha de hacerse necesariamente en las Oficinas de la Caja de Depósitos. También se advierte al personal de los perjuicios que ocasionaría para el ciudadano en caso de su admisión, en tanto la garantía no se encuentra depositada en dicha Caja.
De otra parte, también se detecta un funcionamiento anómalo del servicio público conforme a lo indicado en la propuesta de resolución, cuando la Agencia Regional de Recaudación, ante la presentación por el representante de la mercantil de un escrito el 21 de abril de 2006, en el que solicitaba que se dejara sin efecto la providencia de apremio porque había presentado el aval bancario correspondiente a la totalidad de la sanción, tampoco requirió a su representante para que acreditara tal extremo -lo que hubiera permitido presumiblemente esclarecer su defectuosa constitución-, conforme a lo previsto en el artículo 71.1 LPAC (subsanación de defectos), prosiguiendo de forma inexorable las actuaciones; dictada providencia de apremio por importe de 3.305,59 euros, se inició su recaudación en periodo ejecutivo, que incluía un recargo de apremio reducido del 10%. Posteriormente, con fecha 7 de noviembre de 2006 se dicta diligencia de embargo de cuentas bancarias, por importe de 273,08 euros, correspondiendo 132,68 a un recargo del 20%, y 137,32 euros a los intereses de demora.
Por último, tampoco se despejan las dudas en el expediente sobre la situación actual de la garantía defectuosamente constituida, que hubiese requerido una actuación de oficio de los departamentos implicados, pues el representante de la mercantil ha solicitado de forma reiterada, tras el fallo firme del Juzgado correspondiente, la devolución del aval para su cancelación, según escrito de 9 de febrero de 2007 (dirigidos al Director de la Caja de Depósitos y Agencia Regional de Recaudación), siendo posteriormente remitido por esta última a la Consejería de Trabajo y Política Social (folio 55), por ser de su competencia. A este respecto, conforme a los términos en los que se constituye el aval, éste garantiza la suspensión de la liquidación del expediente sancionador ante la Consejería de Trabajo y Política Social con carácter indefinido, y tendrá validez hasta que la Administración no autorice su cancelación (folio 11).
2. Por parte de la mercantil interesada.
Pese a que la Dirección General de Trabajo había informado a la mercantil de la obligación de presentar el aval en la Caja de Depósitos de la CARM, dependiente de la Consejería de Economía y Hacienda, con la advertencia de que debía remitir justificante del citado ingreso, no consta que su representante cumpliera tales instrucciones; ni tampoco, consecuentemente, con lo impuesto por el Auto de 25 de octubre de 2005, que exigía prestación de aval ante la Administración demandada, claro está, cumpliendo con los requisitos establecidos en el Reglamento de la Caja de Depósitos de la CARM, que debía expedir un resguardo acreditativo de su constitución. A tales efectos el artículo 133.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece: "La caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho. La medida cautelar acordada no se llevará a efecto hasta que la caución o garantía esté constituida y acreditada en autos". Desde luego, a la vista de los antecedentes ya relatados, la garantía no se encontraba constituida conforme a la normativa autonómica.
Del mismo modo, no consta que la mercantil reclamante realizase nuevas actuaciones ante la Consejería de Trabajo y Política Social, cuando el Subdirector le remite escrito solicitando que justifique los intereses del aval correspondientes a la sanción anulada; por el contrario, sí consta de modo reiterado su solicitud de devolución del aval, sin que los departamentos receptores le hayan contestado, al menos, que no se encuentra depositado.
También se desconoce si a la fecha de la emisión del presente Dictamen se ha podido cancelar finalmente el aval por la mercantil interesada, pues la última referencia que consta en el expediente es el certificado que se acompaña al escrito de reclamación, de 1 de abril de 2008 (folio 26), expedido por la Oficina de x. en Almendricos, que eleva los gastos generados hasta la fecha a 117,17 euros, que son los ahora reclamados por la mercantil.
QUINTA.- Concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
Para el representante de la mercantil existe un claro nexo causal entre las actuaciones de la Administración regional, que le embargó las cuentas pese a que el aval fue presentado, no devuelve el resto de los ingresos indebidos, ni tampoco el citado aval para su cancelación, y los perjuicios alegados, que concreta en el recargo del apremio que no debió aplicarse por la Agencia de recaudación al haber presentado el aval requerido por el Auto judicial, así como los gastos ocasionados por su constitución y la no devolución del mismo, pese a haberlo solicitado de forma reiterada; por todos los conceptos solicita la cantidad de 487,88 euros.
El Consejo Jurídico muestra su conformidad con la propuesta de la instructora del presente procedimiento, que reconoce la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad de la Administración regional, a la vista de las actuaciones anómalas citadas en la anterior Consideración, y que la actuación de la mercantil reclamante tampoco ha sido suficiente relevante para producir la ruptura del nexo casual entre aquel funcionamiento y el daño alegado, en la medida que se ha guiado con el convencimiento de haber depositado el aval a favor de la Consejería que impuso la sanción, si bien la garantía, indebidamente aceptada por la Ventanilla Única de Lorca, se extravió y no fue recibida por la Caja de Depósitos de la CARM, que era su destinataria según el escrito presentado; en la hipótesis de que la hubiera recibido, cabría pensar que habría podido advertir al representante de la mercantil su defectuoso depósito, pudiéndose haber evitado todos los equívocos posteriores, y algunos gastos ocasionados a la mercantil reclamante; lejos de todo ello, se prosiguieron las actuaciones en el periodo ejecutivo por la Agencia Regional de Recaudación, sin que por parte de los organismos receptores de los escritos del representante de la mercantil se indicara a la mercantil que el aval no se encontraba efectivamente depositado en la Caja de Depósitos; tras la sentencia firme, su representante solicita su devolución para la cancelación ante la entidad bancaria, en la creencia de que estaba depositado, sin que tampoco se recibiera contestación tendente a eliminar su error de partida; en definitiva, la actuación de la Administración ha ocasionado ciertos daños que la mercantil interesada no está obligada a soportar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 141.1 LPAC.
SEXTA.- Cuantía indemnizatoria.
Alcanzada tal conclusión, han de analizarse los distintos conceptos reclamados, en contraste con las imputaciones realizadas a la Administración regional.
1º) La devolución del recargo de apremio e intereses de demora respecto a la sanción confirmada.
La reclamante interesa por este concepto la cantidad de 370,71 euros, correspondiente al recargo de apremio y a los intereses de demora de la sanción confirmada por el fallo judicial (1.502,54 euros), sobre la base de que fue acordada su suspensión por Auto de 25 de octubre de 2005 y fue presentado por la mercantil el aval para garantizar el pago el 24 de febrero de 2006, antes de que se dictara la providencia de apremio por la Agencia Regional de Recaudación.
Conviene advertir en este punto que una vez firme la sanción en vía administrativa, al desestimarse el recurso de alzada formulado por la mercantil por Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social de 2 de junio de 2005, y habiendo finalizado el periodo voluntario de pago el 5 de agosto de 2005 sin que éste se efectuare, la Agencia Regional de Recaudación inició la recaudación en período ejecutivo mediante providencia de apremio de 27 de marzo de 2006. Sin embargo, con anterioridad, mediante Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Murcia, se había acordado la suspensión de la ejecución del acto impugnado, a cuyo efecto la mercantil reclamante presenta el aval requerido ante la Consejería de Trabajo y Política Social primero y, después, ante la Caja de Depósitos de la CARM, a través de la Ventanilla Única, con el resultado ya conocido.
Por ello, la instructora toma como referencia para determinar la cuantía indemnizatoria el 24/02/06, que corresponde a la fecha en la que la mercantil presentó el aval ante la Ventanilla Única de Lorca, de acuerdo con lo indicado por la Jefa de Sección de Coordinación Administrativa de la Agencia Regional de Recaudación, que señala que en ese momento le habría correspondiendo un recargo del 5%, aplicado sobre el importe del principal de la deuda (3.005,08 euros), que ascendería a 150,25 euros, sin que le hubiese correspondido abonar intereses de demora por importe de 137,32 euros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en lo sucesivo LGT): "cuando resulte exigible el recargo ejecutivo o el de recargo de apremio reducido no se exigirán los intereses de demora devengados desde el inicio del periodo ejecutivo".
De todo lo anterior, la instructora deduce que "habiéndose anulado una de las sanciones impuestas por importe de 1.502,54 euros y debiendo considerarse presentado el aval en fecha 24/02/2006, correspondería devolver al interesado 75,13 euros correspondientes al recargo del 5% aplicado sobre el importe de la otra sanción impuesta y que no ha sido anulada que asciende a 1.502,54 euros y 68,5 euros correspondientes a los intereses de demora devengados por la mencionada sanción subsistente, lo que arroja una cifra total de 143,63 euros".
Sin embargo, a la propuesta elevada se realizan las siguientes observaciones:
a) En concepto de recargo de apremio, la cantidad que debe ser devuelta a la mercantil reclamante no es la correspondiente al 5%, que le hubiera correspondido abonar en el momento de la presentación del aval, sino la diferencia entre la que le hubiera correspondido en aquel momento (5%) y la que efectivamente ingresó (20%), en relación con la sanción confirmada (1.502,54 euros).
En efecto, se infiere del expediente de devolución de ingresos indebidos (folios 20 y 21) que la mercantil reclamante ingresó, en concepto de recargo de apremio, la cantidad de 468,34 euros (en fecha 4 de julio de 2006) y 132,68 euros (el 27 de octubre siguiente), lo que hacen un total de 601,02 euros, que corresponden a un recargo del 20% del principal de la deuda (3.005,08 euros).
Mediante la Orden de 3 de mayo de 2007 se le devuelve a la mercantil, en concepto de recargo de apremio (aunque la redacción de los conceptos es un tanto confusa), la mitad (300,51 euros, que resulta de la suma de 234,17 euros y 66,34 euros), correspondiente a la sanción anulada de 1.502,54 euros.
Por tanto, en concepto de apremio restaría una cantidad de 300,51 euros, correspondiente a la sanción no anulada, que es la que pretende la mercantil que se le indemnice.
Sin embargo, el Consejo Jurídico considera, siguiendo el razonamiento de la instructora, que dado que en el momento de la presentación del aval procedía el recargo del 5%, habría que devolver a la mercantil la diferencia (15%) respecto a la sanción confirmada (también de 1.502,54 euros), que asciende a 225,38 euros.
b) En concepto de intereses de demora, se muestra la conformidad con la propuesta de la instructora, que establece la cantidad de 68.5 euros (68,66 euros, según nuestros cálculos), que coincide con la mitad de los ingresados (137.32 euros), que no procedían en aquel momento (en fecha 24/02/06), pues ya se ha devuelto a la mercantil la otra mitad, según la Orden de devolución de ingresos indebidos.
Por tanto, de la suma de los apartados a) y b) resulta la cantidad a indemnizar por estos conceptos de 294.04 euros, salvo error.
Además, la cantidad resultante habrá de actualizarse a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial, conforme a lo indicado en el artículo 141.3 LPAC.
2º) Los gastos generados por la no cancelación del aval bancario.
Declarada la nulidad de una de las sanciones impuestas, los gastos ocasionados al interesado para avalar la suspensión de su abono deben serle resarcidos, en la parte de la deuda declarada improcedente, como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, la STS, Sala 3ª, de 4 de diciembre de 2008). A este respecto, el artículo 33 LGT señala
"1. La Administración tributaria reembolsará, previa acreditación de su importe, el coste de las garantías aportadas para suspender la ejecución de un acto o para aplazar o fraccionar el pago de una deuda si dicho acto o deuda es declarado improcedente por sentencia o resolución administrativa firme. Cuando el acto o la deuda se declare parcialmente improcedente, el reembolso alcanzará a la parte correspondiente del coste de las garantías.
Reglamentariamente se regulará el procedimiento de reembolso y la forma de determinar el coste de las garantías.
2. Con el reembolso de los costes de las garantías, la Administración tributaria abonará el interés legal vigente a lo largo del período en el que se devengue sin necesidad de que el obligado tributario lo solicite. A estos efectos, el interés legal se devengará desde la fecha debidamente acreditada en que se hubiese incurrido en dichos costes hasta la fecha en que se ordene el pago (...)".
En este sentido, la propia Dirección General de Trabajo, en su escrito de fecha 6 de julio de 2007 ya reconocía tal derecho a la mercantil reclamante: "en cuanto a la devolución de los gastos de aval, tan solo procedería devolver los correspondientes al importe de la sanción anulada. Por ello mediante la presente se le requiere para que aporte justificante de la entidad bancaria del importe de los gastos de prestación de aval correspondiente a 1.502,54 € exclusivamente para proceder a su abono", sin que el interesado llegase, sin embargo, a cumplir dicho requerimiento.
Por ello, han de abonarse dichos gastos del aval correspondientes a la sanción anulada, previa justificación de su cuantía hasta su cancelación. A lo anterior, como recoge la propuesta de resolución, habría que sumarle el interés legal vigente devengado, desde la fecha debidamente acreditada en que se hubiese incurrido en dicho coste hasta la fecha en que se ordene el pago, como recoge el artículo 33 LGT.
Respecto a la sanción no anulada, también deben ser abonados los gastos generados por el aval, desde que la mercantil reclamante solicitó su devolución hasta su cancelación, previa justificación de su cuantía que debe aportar la mercantil reclamante, pues no debe obviarse que la Administración debe autorizar su cancelación, según el condicionante de la garantía, teniendo en cuenta, además, que el original del aval fue extraviado por la propia Administración, tras registrarse en la Ventanilla Única de Lorca.
SÉPTIMA.- Consideración final.
En la hipótesis de que el tantas veces citado aval aún no haya podido cancelarse por la mercantil interesada, pues se otorgó por la entidad bancaria condicionado a la autorización de la Administración regional para su cancelación, procedería realizar una actuación de oficio por parte de la Consejería a cuyo favor se constituyó, tendente a poner en conocimiento de la oficina bancaria correspondiente (folio 11) que el citado aval no se encuentra formalmente constituido en la Caja de Depósitos de la CARM, que se ha extraviado el original remitido a la Administración regional a través de la Ventanilla Única de Lorca, y que no procede su mantenimiento al devenir firme la sentencia núm. 495/06 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. Tres de Murcia, y encontrarse liquidada la sanción correspondiente. La anterior actuación permitiría acabar con los equívocos que subyacen en la presente reclamación, de acuerdo con lo señalado en las anteriores Consideraciones, y poner fin a nuevos devengos de intereses, en el caso de que todavía no se hubiera podido cancelar por la mercantil interesada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Proceder dictaminar favorablemente la propuesta de resolución, que estima la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por la mercantil --, S.L.
SEGUNDA.- La cuantía indemnizatoria se extiende a los conceptos que se recogen en la Consideración Sexta del presente Dictamen.
TERCERA.- Procede realizar una actuación por parte de la Administración regional tendente a autorizar la cancelación del aval, en el caso de que aún se encuentre constituido, por las razones expresadas en la Consideración Séptima.
No obstante, V.E. resolverá.
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