Dictamen 115/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 115/09
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas (2008-2011)
Asunto: Consulta facultativa relativa al recurso de reposición interpuesto por x, contra el acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se inadmite a trámite la solicitud de revisión de oficio de determinadas Órdenes de la Consejería de Economía y Hacienda.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos, aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de 2001, Sala Tercera) "se aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 13 de enero de 2003, x. dirige al Presidente de la Comunidad Autónoma un escrito en el que de forma expresa hace constar que ejercita el derecho de petición reconocido por el artículo 29 de la Constitución y regulado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del derecho de petición (LODEPE).
Según el peticionario, con fecha 18 de enero de 1991, solicitó a la entonces Consejería de Hacienda que se le abonara el complemento retributivo establecido en el artículo 33 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 (LPGE91), en cuya virtud, el complemento de destino de los funcionarios de carrera que hubieran desempeñado puestos de la Administración del Estado comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades de Altos Cargos, había de incrementarse hasta igualarlo al complemento de destino que la LPGE fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado.
Dicha solicitud fue desestimada el 21 de junio siguiente, por entender que, en tanto el solicitante continuara prestando servicios en la Administración regional, los complementos retributivos debidos eran únicamente los contemplados en el ordenamiento autonómico, que no reconocía el invocado por el interesado.
No obstante, el 10 de noviembre de 2000, el Juzgado de lo contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Murcia, reconoce a diez funcionarios de la Comunidad Autónoma el derecho a percibir el complemento reclamado, así como los atrasos que por tal concepto correspondan, considerando irrelevante la Administración a la que se presten los servicios.
Al conocer esta sentencia, el x., invocando el principio de igualdad reconocido por el artículo 14 CE, considera que debe recibir un trato económico idéntico al de sus compañeros, por lo que, en ejercicio del derecho de petición, solicita al Presidente de la Comunidad Autónoma, que se le abone la cantidad que debió percibir y no percibió entre el 1 de enero de 1991 (fecha de efectos del complemento retributivo establecido por la LPGE91) y el 23 de julio de 1995, fecha en la que se jubiló. Identifica dicha cantidad como la suma de las diferencias mensuales entre el importe del complemento de destino que recibió (el correspondiente al grado 26 consolidado) y el complemento de destino fijado para los Directores Generales del Estado.
SEGUNDO.- Por Orden de 27 de enero de 2003, de la Consejería de Economía y Hacienda, se contesta a la petición formulada, calificándola como reclamación de cantidades en concepto de retribuciones atrasadas, cuya específica regulación en el ordenamiento regional la excluye del objeto del derecho de petición, pues en virtud del artículo 3.2 LODEPE, no son objeto de este derecho aquellas solicitudes para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la indicada Ley Orgánica.
La resolución señala que el artículo 33 LPGE91 ha sido calificado por la jurisprudencia como norma básica, por lo que diversas sentencias, entre las que se cuenta la citada por el interesado, reconocieron el derecho a la percepción del mencionado complemento a funcionarios que prestaban servicios en la Comunidad Autónoma. Dichas sentencias declaraban dicho derecho así como el de recibir los atrasos que por tal concepto retributivo correspondieran, siempre que no hubieran prescrito.
Considera la Orden que las cantidades pretendidas por el interesado corresponden a un período prescrito (sic), por lo que procede desestimar la solicitud.
TERCERO.- Con fecha 24 de febrero de 2003, el interesado vuelve a dirigirse al Presidente de la Comunidad Autónoma, para reiterar su petición e insistir en que lo que pretende, tanto en su inicial escrito como en este segundo, es ejercer el derecho de petición reconocido en el artículo 29 CE, como súplica referida a un asunto de interés particular, quedando delimitado su ámbito a lo estrictamente discrecional o graciable, sin que pretendiera reclamar un derecho de contenido económico concreto como el de percibir la indicada diferencia, pues es conocedor de que la obligación de la Administración regional de proceder a dicho abono ha prescrito, habiendo caducado su acción para exigirla. Afirma que ya reclamó en su día y obtuvo una resolución desestimatoria, que confirmó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, siendo inadmitido a trámite del recurso de amparo presentado ante el Tribunal Constitucional por los indicados hechos.
Dice el interesado que "mi petición no era ni es una reclamación en materia retributiva, no es siquiera una reclamación, sino (como dice la Ley reguladora del derecho de petición) una súplica, una petición que podrá ser o no atendida pero que, en cualquier caso, debe ser resuelta y contestada recogiendo "al menos, los términos en los que la petición ha sido tomada en consideración por parte de la autoridad u órgano competente", e incorporando "las razones o motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo" (art. 11.3 de la Ley Orgánica de 12 de noviembre de 2001)".
Considera, igualmente, que carece de sentido jurídico intentar denegar un derecho fundamental de la persona como el de petición, basándose en la prescripción de unas obligaciones económicas, "prescripción que es conocida y admitida por mí pues es en realidad presupuesto del propio ejercicio del derecho de petición que ejerzo".
CUARTO.- Por Orden de 4 de marzo de 2003, de la Consejería de Economía y Hacienda, se contesta al interesado, calificando su escrito de 24 de febrero como recurso de reposición, desestimándolo con los mismos argumentos utilizados para fundamentar la Orden de 27 de enero.
QUINTO.- Frente a las citadas Órdenes de 27 de enero y 4 de marzo de 2003, el interesado interpone recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, sin que conste en el expediente el escrito de demanda.
Con fecha 9 de abril de 2003, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Murcia, dicta auto por el que se inadmite el recurso interpuesto, por considerar inadecuado el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, al no haberse vulnerado el derecho de petición del actor. Se alcanza esta conclusión tras analizar el contenido de la solicitud formulada en su día a la Administración y la respuesta de ésta, considerando que la solicitud se basaba en un precepto concreto de la LPGE91 y en la interpretación que de ella se había hecho por los Tribunales de Justicia, lo que reconducía la solicitud a una cuestión de legalidad ordinaria, pues para dar respuesta a las mismas era necesario examinar si concurrían o no los requisitos exigidos por la norma. Asimismo, considera que ninguna indefensión se ha causado al actor en su derecho de petición, pues se le ha contestado de forma motivada a su solicitud. Los razonamientos jurídicos del auto culminan con el siguiente: "es cierto que el escrito presentado por el recurrente fue considerado como una solicitud, pero en ningún momento se le ha vulnerado el derecho de petición puesto que, aunque no ha recibido la respuesta que él esperaba y que quizá no expresó con total claridad: la concesión de una gracia, la Administración no ha actuado con pasividad ni ha inadmitido su solicitud, sino que incluso ha estudiado el fondo de su pretensión, y ha dado la respuesta que ha considerado más ajustada en Derecho. Y, en definitiva, ha dado respuesta al objetivo último de la solicitud del hoy recurrente que hemos entrecomillado más arriba".
SEXTO.- Recurrido el indicado auto en apelación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dicta sentencia núm. 762/2003, de 17 de diciembre, desestimatoria de la apelación. Su fundamento de derecho primero precisa los términos del debate, al señalar que para el recurrente la actuación de la Administración regional y el auto recurrido le dejan en una absoluta indefensión por un eventual ejercicio del derecho de petición, porque aquélla no se ajustó en su actuar al procedimiento establecido por la LODEPE. Insiste el recurrente en que su solicitud no era una cuestión de legalidad ordinaria, sino que pedía una gracia, consistente en obtener una respuesta respecto a la aplicación de un concepto retributivo. Considera, en consecuencia, que su petición no ha sido estudiada para atenderla o denegarla, sino para eludir responder al ejercicio del derecho de petición por la vía reglada de la LODEPE.
La sentencia sintetiza la cuestión litigiosa en los siguientes términos: "lo que nunca ha aceptado el recurrente es que no se considere que lo que él pide es petición, súplica, gracia; y que, por otro lado, se eluda como ha hecho la Administración la resolución del derecho fundamental y constitucional de petición ejercido por el apelante, con el argumento de que lo que está ejercitando es una cuestión de legalidad ordinaria".
La Sala desestima el recurso al considerar que el procedimiento especial utilizado por el interesado para acudir a la jurisdicción contenciosa fue inadecuado, sin apreciar vulneración del derecho de petición, sobre la base de la existencia de una respuesta expresa a la solicitud del interesado, cuya calificación no puede depender de la voluntad del interesado, que no puede transformar en petición graciable lo que no es sino una cuestión de legalidad ordinaria.
SÉPTIMO.- El 15 de junio de 2005, el x. se dirige al Presidente de la Comunidad Autónoma para solicitarle que ordene la revisión de oficio de las actuaciones administrativas que se dictaron en respuesta a su petición y que, según el interesado, incurren en desviación de poder, al dejar "de aplicar el procedimiento adecuado a la petición graciosa y graciable que yo realizaba", lo que las convierte en nulas de pleno derecho. Por ello, solicita la nulidad de las indicadas actuaciones y que se sigan los trámites de la LODEPE.
OCTAVO.- El 22 de julio, el Director General de Función Pública dirige un escrito al interesado en el que le recuerda que las indicadas actuaciones fueron avaladas por la jurisdicción contenciosa, por lo que considera que no ha existido desviación de poder.
NOVENO.- Con fecha 29 de agosto, el x. se dirige al Director General de Función Pública, para manifestar que las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, en tanto que no llegaron a admitir a trámite su recurso contencioso-administrativo, como tampoco lo hizo el Tribunal Constitucional respecto del recurso de amparo presentado contra aquéllas, en ningún momento pudieron pronunciarse sobre la nulidad de las órdenes recurridas. Indica, asimismo, que la nulidad de aquéllas deriva de la aplicación a sus solicitudes de un procedimiento inadecuado, ignorando, marginando e inaplicando el establecido en la LODEPE. Por ello, reitera su solicitud de revisión de oficio.
DÉCIMO.- Ante el silencio de la Administración, con fecha 2 de noviembre de 2006 formula de nuevo su solicitud de revisión de oficio de las Órdenes de 27 de enero y 4 de febrero de 2003, reiterando los argumentos de sus escritos anteriores, precisando ahora que, según el Tribunal Constitucional (STC 242/1993), el derecho de petición impone a su destinatario dos obligaciones: exteriorizar el hecho de su recepción y comunicar al interesado la decisión que se adopte. Según el interesado, ninguna de estas dos obligaciones se habrían cumplido en su caso.
Considera, asimismo, que si la Administración estimaba que lo pretendido por el interesado no era susceptible de derecho de petición, debía haber inadmitido la solicitud y actuar conforme establece el artículo 9 LODEPE, en lugar de calificar su escrito como reclamación retributiva de atrasos. Además, señala que, en realidad, el procedimiento de reclamación retributiva, no constituye un procedimiento específico para satisfacer el objeto de su petición, toda vez que cualquier solicitud sustanciada por dicho procedimiento estaba abocada al fracaso, dada la prescripción de las obligaciones económicas de la Administración. De ahí que, al calificar sus escritos como reclamación retributiva y recurso de reposición, respectivamente, la Administración incurre en desviación de poder, pues elude la aplicación del procedimiento previsto en la LODEPE, impidiendo el ejercicio de un derecho fundamental como es el de petición.
En su virtud, junto a la pretensión de declaración de nulidad de los indicados actos administrativos, que se ampara en las causas de nulidad contempladas en el artículo 62.1, letras a), b) y e), solicita que sea tomado en consideración el ejercicio del derecho de petición denegado y que se le conteste conforme a lo establecido en el artículo 11 LODEPE, con exposición de las razones por las que se accede o no a lo pedido, confiando en que se estime y se paguen las cantidades pretendidas.
UNDÉCIMO.- El 28 de marzo de 2008, reitera su solicitud de revisión de oficio.
DUODÉCIMO.- Con fecha 26 de mayo, el Servicio de Régimen Jurídico de la Secretaría Autonómica de Administración Pública emite informe en el que propone la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, al considerar que no se da ninguna de las causas de nulidad invocadas por el interesado, concurriendo, además, cosa juzgada.
DECIMOTERCERO.- El 16 de junio emite informe el Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública que entiende procedente inadmitir la revisión solicitada, al amparo del último inciso del artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que permite dicha inadmisión a trámite, cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Considera, en este sentido, que la cuestión que se debate es la de si los escritos del interesado fueron correctamente tramitados y resueltos por la Administración en función de su auténtico contenido, lo que ya habría sido resuelto en sentido afirmativo por los órganos jurisdiccionales. Asimismo, se ampara la inadmisión a trámite en la imposibilidad de revisar un acto confirmado por sentencia firme.
DECIMOCUARTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 3 de julio, en sentido favorable a la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, con base en similares argumentos a los utilizados por el Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.
DECIMOQUINTO.- El 18 de julio el Consejo de Gobierno acuerda inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio instada por el interesado, coincidiendo su argumentación jurídica con la del informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente. El Acuerdo es notificado al interesado el 18 de septiembre.
DECIMOSEXTO.- Con fecha 8 de octubre de 2008, el x. interpone recurso de reposición frente al indicado Acuerdo. En él manifiesta de forma reiterada que su pretensión es conocer el criterio del Consejo Jurídico de la Región de Murcia para saber a qué atenerse. Asimismo, considera que las resoluciones judiciales recaídas no generan el efecto de cosa juzgada sobre resoluciones o actos administrativos, por lo que no puede considerarse que sea aplicable en el supuesto para justificar la inadmisión de su solicitud de revisión de oficio.
DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 10 de febrero de 2009, tiene entrada en el Consejo Jurídico de la Región de Murcia solicitud de Dictamen facultativo formulada por el Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, por delegación de la Consejera, que se limita a remitir el expediente del recurso de reposición y a solicitar la emisión de Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Sin perjuicio de las consecuencias que pudieran derivarse de las consideraciones que siguen, lo cierto es que el presente Dictamen se emite con carácter facultativo, conforme a lo que disponen los artículos 102.1 LPAC y 11 y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
En efecto, el artículo 12.6 LCJ declara el carácter preceptivo de nuestro Dictamen para la revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por las leyes, y el artículo 102.1 LPAC exige, como trámite necesario para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, tal preceptividad sólo es predicable del Dictamen que ha de ser emitido una vez instruido el procedimiento revisorio y precediendo de forma inmediata a la resolución, pero no de aquél que, como el presente, se solicita cuando ya ha finalizado el procedimiento mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno, inadmitiendo a trámite la revisión de oficio instada por el interesado. Y ello sin perjuicio de los efectos que sobre dicho procedimiento tendría una eventual estimación del recurso potestativo de reposición interpuesto contra el referido Acuerdo, en la medida en que la declaración de invalidez de la inadmisión conllevaría una reanudación del procedimiento revisorio.
En consecuencia, y de conformidad con el artículo 11 LCJ, este Dictamen se emite con carácter facultativo, atendiendo la solicitud formulada en tal sentido por el Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, por delegación de la Consejera.
SEGUNDA.- Alcance del Dictamen.
En este expediente destaca la presencia de dos circunstancias que nos llevan a limitar el alcance del Dictamen. En primer lugar, la escasa precisión de la consulta efectuada, que, con infracción de las normas que rigen la formulación de las de carácter facultativo, no ha "concretado con la mayor precisión los términos de la consulta" (art. 46.1, segundo párrafo, del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril). Tampoco se han observado las prescripciones que para la solicitud de los informes establece el artículo 82 LPAC, en cuya virtud, al pedir un informe facultativo ha de fundamentarse la conveniencia de reclamarlo (art. 82.1), con concreción del extremo o extremos acerca de los que se solicita (art. 82.2).
En segundo lugar, la circunstancia de haberse interpuesto recurso de reposición frente a la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio y atendidos los efectos que sobre este último procedimiento tendría una eventual estimación del recurso, nos llevan a ser extremadamente cuidadosos en orden a evitar pronunciamientos sobre el fondo que pudieran prejuzgar o condicionar un futuro Dictamen (que sería preceptivo de estimarse aquél), éste ya elaborado con todas las garantías derivadas tanto de la aplicación del principio contradictorio, facilitando la participación del interesado, como de una completa instrucción.
Ante tales condicionantes, considera el Consejo Jurídico que el presente Dictamen debe limitarse a establecer la procedencia o no de la inadmisión acordada, evitando anticipar consideraciones sobre el fondo que pudieran prejuzgar la resolución del procedimiento de revisión de oficio, ante una eventual reanudación del mismo.
TERCERA.- De la inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión de oficio.
Como bien conoce la Consejería consultante, pues así se advierte en los informes jurídicos que han precedido al presente y que constan en el expediente, es doctrina de este Consejo Jurídico, expresada entre otros en el Dictamen 42/2004, que tras la reforma operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, el artículo 102.3 LPAC incorpora la posibilidad de inadmitir a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del correspondiente órgano consultivo, aquellas solicitudes de revisión que no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la misma Ley o que carezcan manifiestamente de fundamento, así como cuando se hayan desestimado en cuanto al fondo otras sustancialmente iguales. Esta posibilidad ya había sido admitida por la doctrina y la jurisprudencia en interpretación de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, acudiendo a la estructuración del procedimiento revisorio en dos fases, de forma que en la primera quedarían comprendidas la apertura del expediente y su instrucción con audiencia a los interesados, finalizando la fase con una resolución de la Administración que, en atención al procedimiento seguido, podía concluir en la concurrencia prima facie de algún vicio de nulidad absoluta. Sólo si la conclusión era afirmativa se abría la segunda fase, que incluiría la solicitud de Dictamen del órgano consultivo competente y la resolución del procedimiento decidiendo la anulación o no del acto (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 20 de febrero de 1984 y 12 de diciembre de 2001). Así, se interpretaba que lo que la Ley reconocía al interesado era un derecho a que la Administración se pronunciara expresamente tras la primera fase, no a que se tramitara íntegramente todo el procedimiento en sus dos fases. Conclusión de lo anterior era que si la Administración inadmitía o rechazaba de plano una solicitud de revisión sin tramitar al menos la primera fase, tal denegación se entendía contraria a Derecho (sentencias de las salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de la Rioja, de 17 de abril de 1998, y Madrid, de 29 de septiembre de 2000).
La redacción actual del artículo 102.3 LPAC, sin embargo, habilita para acordar motivadamente la inadmisión de la solicitud de declaración de nulidad, sin más trámites, aunque sólo cuando se dé alguno de los tres supuestos que enumera, a saber:
a) Que no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 LPAC.
b) Que carezca manifiestamente de fundamento.
c) Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos, aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de 2001, Sala Tercera) "se aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración".
Atendida la doctrina expresada y aplicándola al supuesto sometido a consulta debe concluirse en la improcedencia de declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, toda vez que el mero hecho de recabar el presente Dictamen parece descubrir cierta duda en la Consejería consultante acerca de la adecuación a Derecho del Acuerdo alcanzado. Y es que sólo así puede entenderse que se solicite nuestro Dictamen, atendida, además, la nula influencia que sobre la decisión de recabarlo debe tener el deseo reiteradamente manifestado por el interesado de que así se haga, dado el riesgo de desnaturalizar la función legalmente encomendada a este Órgano Consultivo y que lleva a limitar el acceso a la misma a los superiores órganos de gobierno de la Comunidad Autónoma, a la Asamblea Regional y a los Ayuntamientos de la Región a través de sus Alcaldes.
Por otra parte, considera el Consejo Jurídico que no se dan en el supuesto sometido a consulta los requisitos legalmente establecidos para declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio.
En primer lugar, porque resulta evidente que la petición del actor se basa en una causa de nulidad, perfectamente identificada en su escrito como la establecida en las letras a), b) y e) del artículo 62.1 LPAC, es decir, que las Órdenes impugnadas lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (a); que han sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (b); y que se han dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (e). Debe advertirse que, en este primigenio trámite de admisión, no será preciso determinar si realmente se da la causa de nulidad o no, pues para ello sería preciso instruir todo el procedimiento, bastando con la mera fundamentación de la solicitud en alguna causa de nulidad y que ésta no carezca manifiestamente de fundamento.
La utilización del adverbio "manifiestamente" ha sido objeto de interpretación jurisprudencial constante en el sentido de "ostensibilidad", como posibilidad de apreciación a primera vista, siendo incompatible con la necesidad de efectuar cualquier interpretación jurídica o con la exigencia de un esfuerzo dialéctico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de junio y 14 de noviembre de 2000, en interpretación de la expresión "manifiestamente incompetente" del artículo 62,1, letra b, LPAC). En el presente supuesto, esa manifiesta carencia de fundamento no se da. Baste señalar ahora que la motivación jurídica en que se basa la solicitud de revisión no es absurda ni disparatada, ofreciendo la suficiente solidez como para justificar, al menos, la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo revisorio. Hasta aquí, se coincide sustancialmente con los informes jurídicos unidos al expediente.
La discrepancia surge al analizar el tercero de los requisitos exigidos por el artículo 102.3 LPAC, a saber, que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. El Acuerdo de inadmisión razona que la cuestión suscitada por el interesado no es otra que determinar si sus distintos escritos fueron correctamente tramitados y resueltos por la Administración, en función del auténtico contenido de aquéllos. Para la Administración, esta cuestión fue resuelta por los pronunciamientos judiciales habidos en los recursos planteados por el interesado, por lo que entiende aplicable el indicado obstáculo a la admisión a trámite de la solicitud revisoria.
Sin embargo, el carácter estricto que la interpretación de estos requisitos de inadmisibilidad demanda, obliga a efectuar un análisis más detallado de las circunstancias del caso.
Tanto el auto del Juzgado como la sentencia de la Sala declaran la inadmisión a trámite del recurso planteado por el procedimiento especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales, limitando su análisis, pues, a determinar si se dan los requisitos de procedibilidad de tan extraordinaria vía de defensa de derechos. Precisamente, el principal argumento utilizado para justificar su improcedencia es que la cuestión suscitada es de legalidad ordinaria, dejándola imprejuzgada, y ello a pesar de que, para alcanzar dicha conclusión, el juzgador haya de efectuar razonamientos que inciden en el fondo de la cuestión. Pero el auto judicial es estrictamente de inadmisibilidad por inadecuación del procedimiento utilizado, como fácilmente se puede advertir de la lectura de su parte dispositiva, sin que llegue a confirmar la validez de las Órdenes impugnadas.
Del mismo modo, la sentencia de la Sala ratifica el auto, siendo especialmente expresivo su fundamento jurídico cuarto respecto al carácter estrictamente procesal de su pronunciamiento, cuando al razonar la no imposición de costas, manifiesta "pues al tratarse de una cuestión de inadmisibilidad, no permite dilucidar si lo tratado hubiera podido ser considerado como fundamento de fondo de un recurso".
Al respecto, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 782/1997, de 7 octubre, sintetiza la cuestión en los siguientes términos: "Cuando la sentencia se limita a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, no llega a pronunciarse sobre la conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico del acto o disposición frente a los que se dedujo la pretensión. El fallo no hace otra cosa que apreciar la falta de algún requisito procesal que impide todo pronunciamiento sobre el fondo. El Tribunal no ha hecho pronunciamiento sobre el acto o disposición, que permanecen en situación idéntica al momento anterior al de iniciación del proceso. De aquí que la sentencia no llegue siquiera a producir efectos de cosa juzgada".
Ello no supone la negación del principio general de no revisión de los actos administrativos firmes confirmados por sentencia judicial firme, que en el ámbito tributario recoge el artículo 213.3 de la Ley General Tributaria ("cuando hayan sido confirmados por sentencia judicial firme, no serán revisables en ningún caso los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones ni las resoluciones de las reclamaciones económico- administrativa"), pero sí limitar su aplicación a aquellos casos en los que el acto verdaderamente haya sido confirmado por la sentencia, por contener ésta un pronunciamiento sobre el fondo.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que no procedía declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio formulada por el interesado, al no concurrir ninguno de los requisitos que, al efecto, establece el artículo 102.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- De conformidad con la Consideración Tercera de este Dictamen, no procedía inadmitir la solicitud de revisión de oficio formulada por el interesado.
No obstante, V.E. resolverá.
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