Dictamen 112/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 112/09
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas (2008-2011)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Ayudas a las Víctimas del Terrorismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación, sino que ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Anteproyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda (Dictamen 25/2007). El Consejo Jurídico, también ha manifestado en otras ocasiones que la dificultad que puede tener la elaboración de la memoria económica en proyectos normativos como el presente, que contempla medidas que no van a generar un gasto de forma inmediata, sino que éste se manifestará de forma diferida en el tiempo, es una característica que hace mucho más aconsejable su emisión, y que incrementa su trascendencia, porque permitirá valorar con mayor exactitud el acierto y oportunidad de la norma que se proyecta (Dictámenes 113/2003 y 25/2007).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En una primera fase, el Secretario General de la Consejería de Presidencia propuso al titular de ésta que elevase al Consejo de Gobierno una propuesta para que se encomendara a dicha Consejería la elaboración del Anteproyecto de Ley de Ayuda a las Víctimas del Terrorismo de la Comunidad Autónoma, dada la concurrencia competencial entre Consejerías prevista en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno (Ley 6/2004). Informada la propuesta por el Servicio Jurídico de la Secretaría General (7 de marzo de 2008) y por la Dirección de los Servicios Jurídicos (11 de marzo de 2008), el Acuerdo fue adoptado por el Consejo de Gobierno en sesión celebrada el día 17 de marzo de 2008.
SEGUNDO.- De conformidad con ello se elaboró un primer borrador, que fue remitido el 1 de abril de 2008 a todas las Consejerías de la Administración regional, junto con un informe de oportunidad y otro de impacto por razón de género, ambos de 18 de marzo de 2008, recibiéndose los siguientes escritos:
- De la Consejería de Desarrollo sostenible y Ordenación del Territorio, sin observaciones (18 de abril de 2008).
- De la Consejería de Economía, Empresa e Innovación, con una observación al artículo 11 (10 de abril de 2008).
- De la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, con algunas observaciones particulares (15 de abril de 2008).
- De la Consejería de Turismo y Consumo, con observaciones a los artículos 2, 11, 14, 18, 19, 20 y 28 (21 de abril de 2008).
- De la Consejería de Cultura, Juventud y Deportes, sin observaciones (23 de abril de 2008).
- De la Consejería de Hacienda y Administración Pública -Dirección General de Presupuestos- proponiendo nueva redacción a la Disposición adicional única, referida a las previsiones presupuestarias (22 de abril de 2008).
- De la Consejería de Agricultura y Agua, con una observación al artículo 28 (28 de abril de 2006).
- De la Consejería de Sanidad, con una observación al artículo 13, y trasladando la observación del Servicio Murciano de Salud sobre el escaso impacto que en su presupuesto puede causar la aplicación de la Ley (30 de abril de 2008).
- De la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (3 de julio de 2008), sin observaciones ni sugerencias.
TERCERO.- Sobre los anteriores informes emitió otro el 21 de julio de 2008 la Secretaría General de la Consejería de Presidencia (Asesora Jurídica de Apoyo con el visto bueno del Vicesecretario), resultando un segundo borrador al que se une un estudio económico de esa misma fecha, suscrito por el Vicesecretario de la Consejería, según el cual concretar un coste económico resulta tan "imposible como imprevisible", por la imposibilidad de prever las situaciones futuras a que da lugar la Ley.
CUARTO.- Elevado el expediente al Consejo de Gobierno, éste adoptó un acuerdo el 21 de agosto de 2008 ordenando que se recabara la opinión de las organizaciones sociales afectadas y de diversos Consejos e Institutos de la Administración regional.
A consecuencia de ello se formularon las observaciones y sugerencias derivadas de los siguientes informes:
A) De organismos de la Administración regional:
- Servicio de Empleo y Formación, sin observaciones (3 de septiembre de 2008).
-Consejería de Empleo y Formación, también sin observaciones (8 de septiembre de 2008).
- Consejería de Hacienda y Administración Pública, que se manifestó a través de la Dirección General de Empleo Público (17 de septiembre de 2008) y de la Intervención General (2 de mayo de 2008), sin observaciones.
- El Instituto de Fomento de la Región de Murcia (19 de septiembre de 2008) observa sobre las indemnizaciones correspondientes a establecimientos que no estén en funcionamiento.
- El Instituto Murciano de Acción Social, en informe de 3 de noviembre de 2008, aporta propuestas para mejorar la redacción de algunos artículos.
- El Consejo de Salud emitió informe favorable el 28 de noviembre de 2008.
B) De las asociaciones interesadas:
- La Asociación Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado Víctimas del Terrorismo (19 de septiembre de 2008). Plantea, principalmente, la conveniencia de acotar el concepto de víctima del terrorismo a la víctima directa y a sus familiares dependientes, evitando su ampliación más allá, y procurando también una justificación; sugiere que para la tramitación de las ayudas se establezca una oficina centralizada y, respecto a la Disposición transitoria, considera que se debe establecer la fecha de 1 de enero de 1968 como referencia a partir de la cual se pueden reconocer derechos a las víctimas.
- La Asociación de Víctimas del Terrorismo (10 de octubre de 2008) aportó un informe con observaciones diversas, entre ellas a la Disposición transitoria, abogando también porque sea el 1 de enero de 1968 la fecha de referencia para reconocer derechos a las víctimas; al artículo 16, sobre ayudas al estudio y, finalmente, propone la inclusión de cupos para el acceso a vivienda protegida y a la función pública autonómica.
- La Asociación de Víctimas del Terrorismo en la Región de Murcia (6 de noviembre de 2008), presentó un escrito con observaciones particulares a diversos artículos.
- La Fundación de Victimología remite un extenso escrito, sin fecha, en el que propone una nueva redacción del Anteproyecto.
QUINTO.- El Anteproyecto, con sus modificaciones, se sometió a una nueva ronda de consultas entre los órganos de la Administración autonómica, emitiéndose los informes siguientes:
- De la Dirección General de Empleo Público, con una observación a la Disposición adicional tercera, sobre beneficios en el acceso a la Función Pública.
- De la Dirección General de Tributos (Consejería de Economía y Hacienda) de 27 de noviembre de 2008, emitiendo su criterio favorable, aunque sugiriendo que no se determine el importe de los beneficios fiscales, por razones de sistemática.
- De la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, a través del Instituto de Vivienda y Suelo (1 de diciembre de 2008) y de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda (24 de noviembre de 2008), matizando el ámbito objetivo de las ayudas para el acceso a la vivienda recogidas en la Disposición adicional segunda.
SEXTO.- Tras ello fue elaborado un tercer borrador, sometido a Dictamen del Consejo Económico y Social emitido el 27 de febrero de 2009, con la siguiente conclusión:
"El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia valora positivamente el Anteproyecto de Ley de ayuda a las víctimas del terrorismo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia porque el mismo supone la asunción por toda la sociedad murciana de la reparación de los daños de que tanto mérito se han hecho acreedores las víctimas del terrorismo, dotando de un marco específico a los que hayan sido o, lamentablemente, puedan ser víctimas del terrorismo, al tiempo que se evita lo que se ha venido a llamar "doble victimización", que se deriva de dejar a las víctimas en el abandono, sin dar respuesta a las necesidades que surgen en tantas familias a partir de un atentado terrorista, con las observaciones contenidas en el cuerpo de presente dictamen".
SÉPTIMO.- Consta a continuación un cuarto borrador con su índice, y un informe de 16 de abril de 2009, del Consejo Regional de la Función Pública, favorable a la Disposición adicional tercera, sobre los beneficios en el acceso a la Función Pública regional. El 11 de mayo de 2009 se emitió el informe de la Vicesecretaría que, con amplitud, expone las motivaciones de la Ley y lo que considera sus fundamentos competenciales, los artículos 15 y 17 CE en relación con el 53.1. Describe luego los pasos seguidos para la tramitación, las observaciones vertidas en los distintos informes y las que han sido tenidas en cuenta.
Tras ello, elaborado el índice de documentos y el extracto de secretaría, el expediente fue remitido a Dictamen de este Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada la consulta el día 14 de mayo de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.-Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo establecido en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Contenido y procedimiento.
El Anteproyecto consta de una Exposición de Motivos, y de 28 artículos, estructurados en 7 Capítulos, tres Disposiciones adicionales, 1 transitoria y 2 finales. Los Capítulos son los siguientes: Primero: Disposiciones Generales (arts. 1 a 4); Segundo: Indemnizaciones por daños físicos o psíquicos y reparaciones por daños materiales (arts. 5 a 11); Tercero: Prestaciones asistenciales (arts. 12 a 18); Cuarto: Subvenciones (arts. 19 y 20); Quinto: Otras medidas de ayuda (arts. 21 a 23); Sexto: Distinciones honoríficas (art. 24); Séptimo: Requisitos y procedimiento de concesión (arts. 25 a 28); las Disposiciones adicionales primera, segunda y tercera se refieren, respectivamente, a medidas presupuestarias y a los beneficios en el acceso a vivienda y a la función pública; la Disposición transitoria abre el derecho a solicitar ayudas a las víctimas y afectados por actos terroristas acaecidos desde el 1 de enero de 1968; la Disposición final primera faculta al Consejo de Gobierno para realizar el desarrollo reglamentario, y la segunda prescribe la entrada en vigor de la Ley a los 20 días de su publicación en el BORM.
II. Procedimiento. De la documentación que ha sido incorporada al expediente resulta que, salvo en lo que se dirá, se han cumplido las prescripciones establecidas por el artículo 46 de la Ley 6/2004. Consta la intervención de las Consejerías cuyas competencias se ven afectadas por el Anteproyecto y constan, igualmente, los diversos informes de órganos consultivos. Destaca el informe del Vicesecretario en cuanto a la fundamentación de la propuesta normativa y la contemplación general de lo instruido.
A pesar de ello debe advertirse que -además de que se ha omitido la autorización del texto definitivo sometido a consulta, requerida por el artículo 46.2,1º del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico- el estudio económico de la norma no ha tenido en cuenta que ésta, en su última versión, establece en su Disposición transitoria única que las víctimas y afectados por actos terroristas anteriores a la entrada en vigor de la presente Ley podrán solicitar las ayudas y medidas contempladas en la misma, "siempre que los actos hayan acaecido desde el 1 de enero de 1968 y no hayan recibido otras ayudas por el mismo concepto, salvo que las mismas resultaran insuficientes". Si bien es cierto que, como afirma la memoria económica, no se pueden prever las situaciones futuras a las que puede dar lugar la aplicación de la Ley, también es cierto que las situaciones pasadas sí deben ser conocidas, documentadas y valoradas, función que cumple la memoria económica requerida por el artículo 26.3 de la Ley 6/2004.
Este precepto dispone que, además del coste, la memoria económica se referirá a la financiación de los nuevos servicios, lo que exige determinar las previsiones presupuestarias existentes para, en su caso, solicitar la emisión del informe al que se refiere la Disposición adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (Decreto-Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre:
"Todo proyecto de ley, de disposición administrativa o de convenio, cuya aprobación y aplicación pudiera generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración Pública Regional y de sus organismos autónomos, o una disminución de los ingresos inicialmente previstos, deberá documentarse con una memoria económica en la que se detallen las posibles repercusiones presupuestarias de su aplicación. La Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos emitirá informe preceptivo sobre estos proyectos".
Y tales determinaciones deberán especificarse por cada una de las Consejerías cuyas competencias se ven afectadas.
Con frecuencia ha destacado el Consejo Jurídico que el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación, sino que ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Anteproyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda (Dictamen 25/2007). El Consejo Jurídico, también ha manifestado en otras ocasiones que la dificultad que puede tener la elaboración de la memoria económica en proyectos normativos como el presente, que contempla medidas que no van a generar un gasto de forma inmediata, sino que éste se manifestará de forma diferida en el tiempo, es una característica que hace mucho más aconsejable su emisión, y que incrementa su trascendencia, porque permitirá valorar con mayor exactitud el acierto y oportunidad de la norma que se proyecta (Dictámenes 113/2003 y 25/2007).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Ha de completarse el procedimiento con las actuaciones consignadas en la Consideración Segunda, II, del presente Dictamen
No obstante, V.E. resolverá.
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