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Dictamen nº 01/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de enero de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 7 de febrero de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 27/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 21 de octubre de 2010 tiene entrada en el Registro General de la Consejería consultante escrito del Director del Centro Público de Educación Especial (CPEE) "Pérez Urruti" de Murcia, al que une reclamación presentada por x, solicitando una indemnización de 405,70 euros por los daños sufridos (rotura de gafas), según factura de una óptica que adjunta. También acompaña un informe de la Dirección del CPEE, de 19 del mismo mes y año, en el que se hace constar que el día 18 de octubre de 2010, cuando la reclamante desarrollaba su labor como maestra del Centro de Recursos, en intervención directa con un alumno diagnosticado de Trastorno Generalizado del Desarrollo y que presenta conductas inadaptativas y desafiantes, con frecuentes agresiones al personal del centro, se le abalanzó dándole un fuerte manotazo en la cara, tirándole las gafas al suelo y rompiéndose un cristal. La situación no pudo evitarse dadas las características especiales del alumno y lo imprevisible de sus actos.
SEGUNDO.- Por resolución de 24 de noviembre de 2010, del Secretario General de la Consejería consultante, se admite a trámite la reclamación y se designa instructor, quien procede a recabar el preceptivo informe del Director del Centro que lo evacua el siguiente día 19 con contenido idéntico al de su informe inicial.
TERCERO.- Otorgado un trámite de audiencia a la interesada al objeto de que pudiera examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimase pertinentes, no consta que haya hecho uso de este derecho.
CUARTO.- Por la instrucción se solicita información a la Mutulidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), acerca de si la interesada ha percibido algún tipo de indemnización por los mismos hechos por los que reclama, contestando la Directora Provincial de dicha Entidad indicando que hasta el día de la fecha (26 de enero de 2011) no constaba que la profesora hubiese solicitado "ni el reconocimiento de los derechos derivados de accidente de servicio ni la prestación por prótesis ocular correspondiente a la lente graduada".
QUINTO.- Seguidamente el órgano instructor formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación presentada, al existir conexión entre el daño sufrido y el funcionamiento del servicio público, y haber quedado constancia de que no se le ha hecho efectiva indemnización alguna por parte de MUFACE.
SEXTO.- Con fecha 7 de febrero de 2011 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se ha recabado con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La reclamación se ha interpuesto en plazo y por quien goza de legitimación activa para ello, remitiéndonos en este punto a la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 75/1999 y 145/2006), acogiendo la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que sostienen que no es admisible excluir del concepto de "particulares", a que se refiere el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la Consejería consultante competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación, en el que se integra el CEEP donde ocurrió el incidente.
2. Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten considerar que, con carácter general, se ha cumplido con lo establecido tanto en la LPAC como en el RRP. No obstante se constata que tras la sustanciación del trámite de audiencia se ha producido, a instancia del órgano instructor, la incorporación al expediente de un documento nuevo del que la actora no ha tenido conocimiento (informe de MUFACE), lo que podría haber hecho necesaria la repetición de dicho trámite, pues, como reiteradamente viene señalando este Consejo Jurídico, la virtualidad del trámite de audiencia, íntimamente ligado con los principios de contradicción y defensa, exige que la puesta de manifiesto del expediente que acompaña a dicho trámite, como premisa necesaria de un correcto y válido ejercicio del derecho de alegación por parte del interesado, alcance a la totalidad de los documentos conformadores del mismo, de tal suerte que dicha actuación debe llevarse a cabo inmediatamente antes de elaborar la propuesta de resolución y a la vista del expediente completo, según se infiere del artículo 84.1 LPAC. Por consiguiente, resulta inadecuada la posterior incorporación de documentos tras la conclusión del trámite de audiencia, so pena de generar un riesgo de indefensión, con efectos potencialmente invalidantes para lo actuado, cuando el contenido de los mismos cobre trascendencia en la fundamentación de la resolución que finalmente se adopte. En lo que al supuesto que nos ocupa se refiere tal cautela resulta soslayable por el propio contenido del informe que se ha incorporado al expediente, que se limita a señalar una realidad que es conocida por la actora.
TERCERA.- Los daños al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.
Reconocida la legitimación activa de los profesores para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 139 y ss. LPAC, al margen de la relación funcionarial o laboral, la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 175/2009) ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado:
1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso, existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes 75 y 76 de año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 139.1 LPAC) y la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 141.1 LPAC).
2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares, ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
3. En el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903 del Código Civil:
"Las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".
4. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor (Dictámenes 188/02, 247/2002 y 86/2004, este último sobre un supuesto similar al suscitado en el presente caso).
CUARTA. Análisis sobre la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso.
Las circunstancias que concurren en el supuesto determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional desde el momento en que se cumplen todos los elementos necesarios para ello. Así, ha quedado acreditado en el expediente un daño patrimonial efectivo e individualizado en la reclamante y valorado en 405,70 euros, ocasionado por el funcionamiento del servicio público docente, y que se produjo en el transcurso de las actividades escolares propias del mismo.
Además, el alumno causante del daño, como decíamos anteriormente, no puede ser considerado como un tercero, ejercitándose sobre él unas facultades de vigilancia durante la jornada escolar, por lo que, conforme al artículo 1.903, último párrafo, del Código Civil, los titulares de los centros docentes responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los periodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando las actividades escolares.
Para tal reconocimiento de responsabilidad patrimonial es indiferente que el funcionamiento del servicio público docente haya sido normal o anormal, de acuerdo con el enunciado del artículo 139.1 LPAC, sino que basta que exista relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público docente.
La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte de la reclamante, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligada a realizar sacrificios patrimoniales. En efecto, tanto este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 188/2002 y 86/2004, ya citados), como el Consejo de Estado (entre otros, Dictámenes números 2411/2000 y 1164/2001), vienen sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte con virtualidad suficiente para romper el nexo causal correspondiente.
Del examen del expediente resulta que la reclamante sufrió un daño, consistente en la rotura de sus gafas por la acción de un alumno de educación especial.
Cabe concluir, pues, que la Administración debe reparar el daño sufrido por la reclamante en el ejercicio de su función docente, al igual que este Consejo Jurídico lo estimó en sus Dictámenes 247/2002 y 86/2004, respecto a supuestos similares al presente.
No habiéndose discutido el importe en el expediente, la cuantía de la indemnización habrá de coincidir con la anteriormente expresada, más la correspondiente actualización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto estima la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial, al ser imputables al funcionamiento del servicio público docente los daños materiales sufridos por la interesada, que han de valorarse por el importe reclamado, todo ello previa comprobación, dado el tiempo transcurrido, de que la interesada no haya sido indemnizada por otra vía.
No obstante, V.E. resolverá.
