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Dictamen nº 28/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de febrero de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 22 de junio de 2011, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los órganos de participación ciudadana del sistema sanitario público de la Región de Murcia (expte. 172/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 11 de enero de 2010, el Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo acuerda iniciar la tramitación del procedimiento para la aprobación de un Decreto regulador de la composición y funcionamiento de los órganos de participación ciudadana del sistema sanitario público de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- El 15 de febrero de 2010 se elabora una memoria justificativa de la necesidad y oportunidad del proyecto, elaborándose un primer borrador, señalando, esencialmente, que procede en desarrollo de lo establecido sobre dichos órganos de participación en la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, y en la Ley 3/2009, de 11 de mayo, de los derechos y deberes de los usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia. En la misma fecha se emite un informe sobre su impacto por razón de género.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Administración Local sobre la posible incidencia del borrador en las competencias locales, fue emitido el 27 de abril de 2010, en el que se señala que no hay vulneración competencial alguna y que debe darse audiencia a las entidades locales y solicitar el dictamen del Consejo Regional de Cooperación Local.
CUARTO.- El 7 y 8 de abril de 2010 la Consejería de Sanidad y Consumo y el Servicio Murciano de Salud emiten sendas memorias económicas en las que se concluye que la aprobación del Decreto no supondría un gasto mayor que el cubierto con las respectivas dotaciones presupuestarias para personal y gastos corrientes para atender las tareas administrativas inherentes al funcionamiento de los órganos de participación a que se refiere el borrador.
QUINTO.- Mediante oficios de 10 de marzo y 19 de julio de 2010 se dio traslado del borrador a diversas entidades interesadas en el mismo (Federación de Municipios de la Región de Murcia, Ayuntamientos de la Región, Colegios Profesionales, entidades de representación empresarial y sindical, entre otras), a fin de que presentaran las alegaciones oportunas, haciendolo algunas de ellas, con observaciones no sustanciales.
SEXTO.- Solicitados en su día los oportunos informes, el 26 de marzo, 26 de julio y 22 de diciembre de 2010, el Consejo Asesor de Consumo de la Región de Murcia, el Consejo de Salud de la Región de Murcia y el Consejo Regional de Cooperación Local, respectivamente, informaron favorablemente el borrador de referencia.
SÉPTIMO.- El 21 de octubre de 2010 el Vicesecretario de la Consejería emite informe sobre el borrador, valorando las alegaciones presentadas a efectos de su plasmación o no en el proyecto.
OCTAVO.- Elaborado un segundo borrador de Decreto para atender alguna de las alegaciones presentadas, fue remitido al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES) en solicitud de Dictamen, que fue emitido el 13 de enero de 2011, en el que informa favorablemente el proyecto salvo en algún aspecto puntual, destacando la objeción al proyectado artículo 18.1,c), sobre la representación de las organizaciones sindicales en los Consejos de Salud de Área, de posterior comentario.
NOVENO.- El 4 de febrero de 2011 la Consejería proponente emite informe valorativo de las observaciones contenidas en el Dictamen del CES, de posterior comentario, elaborando un tercer borrador.
DÉCIMO.- El 7 de febrero de 2011 el Vicesecretario de la Consejería emite informe favorable sobre dicho borrador.
UNDÉCIMO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue emitido el 31 de mayo de 2011, siendo favorable, en general, al proyecto, salvo la misma objeción de legalidad formulada por el CES.
DUODÉCIMO.- Elaborado un último borrador (folios 307 a 320 exp.) al que se incorporaron algunas de las observaciones realizadas por la citada Dirección, en la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente fue remitido a este Consejo Jurídico en solicitud de su preceptivo Dictamen, en unión del expediente tramitado y de su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que constituye un desarrollo reglamentario de la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia y en la Ley 3/2009, de 11 de mayo, de los derechos y deberes de los usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia, concurriendo así el supuesto previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento.
A la vista del expediente remitido, se advierte que se han seguido los trámites establecidos en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y normas concordantes, sobre la tramitación de proyectos de disposiciones reglamentarias.
TERCERA.- Contenido del Proyecto.
El Proyecto objeto de Dictamen consta de un preámbulo o exposición de motivos, 29 artículos, 3 Disposiciones Transitorias y una Disposición Final. Los artículos se agrupan en un Capítulo I, de disposiciones generales, dedicado esencialmente al objeto y contenido del Proyecto, que es el desarrollo reglamentario de las citadas leyes en lo referente a la composición y funcionamiento de los órganos de participación ciudadana del sistema sanitario público regional, de naturaleza consultiva, que son el Consejo de Salud de la Región de Murcia, los Consejos de Salud de Área y, en su caso, los Consejos de Salud de Zona; los Capítulos II, III y IV se dedican, respectivamente, a regular los referidos aspectos de cada uno de tales órganos consultivos; las 3 Disposiciones Transitorias se refieren, respectivamente, a la adecuación del actual régimen jurídico del Consejo de Salud de la Región de Murcia a las determinaciones del futuro Decreto, y a la constitución de las otras dos clases de órganos de participación; la Disposición Final establece la entrada en vigor del Decreto al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
CUARTA.- Competencia y habilitación legal.
I. En ejercicio de sus competencias en materia de sanidad (artículo 11.Uno del vigente Estatuto de Autonomía), la Comunidad Autónoma aprobó las referidas Leyes 4/1994 y 3/2009.
Por lo que se refiere a la materia objeto del Proyecto dictaminado, el artículo 11 de la primera de las normas citadas, después de calificar al Consejo de Salud de la Región de Murcia como el órgano superior consultivo y de participación ciudadana de la sanidad pública en la Región de Murcia, que estará presidido por el Consejero competente en materia de sanidad, quien podrá delegar en el Secretario General, que será su vicepresidente, y de establecer su composición y funciones, añade que dicho Consejo se reunirá con carácter ordinario una vez cada cuatro meses y "su funcionamiento se regirá por lo dispuesto en la Ley de Órganos Consultivos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".
Asimismo, el artículo 18 de dicha ley, después de establecer que el respectivo Consejo de Salud de Área será el órgano de participación comunitaria en las demarcaciones territoriales del Servicio Murciano de Salud -SMS- (las Áreas de Salud) y de fijar su composición y funciones, añade que "deberá desarrollarse reglamentariamente el régimen y funcionamiento del Consejo de Salud del Área de Salud, para que pueda hacer efectivas las funciones que le han sido asignadas".
Finalmente, el artículo 19.5 de la ley establece que "excepcionalmente, una vez constituidos los Consejos de Salud de Área, a iniciativa de éstos y mediante Decreto del Consejo de Gobierno, se podrán crear consejos de salud de zona, como órganos de participación y apoyo, en aquellas zonas de salud en que concurran especiales circunstancias orográficas, económicas, sociales, demográficas o sanitarias que hagan aconsejable o necesario su constitución y siempre que su demarcación territorial coincida con el término municipal".
La Disposición final segunda de la ley autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones considere necesarias para la ejecución y desarrollo de la misma.
Por su parte, la Ley 3/2009, antes citada, establece en su artículo 39 lo siguiente:
"1. Se reconoce el derecho de los ciudadanos, a través de las instituciones, corporaciones y organizaciones sociales, a participar en las actuaciones del Sistema Sanitario Público de la Región de Murcia mediante los cauces previstos en la normativa vigente. A estos efectos, la Administración Sanitaria impulsará y velará por el correcto funcionamiento y actuación de los órganos de participación sanitaria, que son, el Consejo de Salud de la Región de Murcia, como máximo órgano consultivo y de participación ciudadana de la sanidad pública en esta Región, los Consejos de Salud de Área en su condición de órganos de participación comunitaria en las demarcaciones territoriales en que se ordena el mapa sanitario de la Región de Murcia y, en su caso, los Consejos de Salud de Zona.
2. Asimismo, se fomentará la participación activa de las asociaciones de enfermos, en especial en aquellas actuaciones que redunden en beneficio del sistema sanitario de la Región de Murcia, así como las actividades de voluntariado en el ámbito de la salud, de conformidad con las prescripciones de la Ley 5/2004, de 22 de octubre, del Voluntariado en la Región de Murcia."
A la vista del contenido del Proyecto, cabe señalar que el mismo se ajusta a lo establecido en las referidas normas, salvo lo previsto en el proyectado artículo 18.1,b).3, de posterior comentario.
Además, la regulación proyectada para el funcionamiento del Consejo de Salud de la Región de Murcia respeta lo establecido en la Ley 9/1985, de 10 de diciembre, de los Órganos Consultivos de la Región de Murcia, a la que a estos concretos efectos reenvía el citado artículo 11 de la Ley 4/1994, reenvío que no existe para los otros Consejos. Por tal motivo, en la medida en que la citada Ley 9/1985, por la antedicha remisión, sólo es aplicable directamente al Consejo de Salud de la Región de Murcia, en el artículo 5 del Proyecto debería expresarse, de una parte, que dicho Consejo se rige directamente por las Leyes regionales 4/1994 y 9/1985, por el presente Decreto y por las normas internas que aquél pudiera aprobar; y, por otra parte, que los otros Consejos se regulan directamente por el mismo cuerpo normativo excepto la citada Ley 9/1985, sin perjuicio, claro está, de que el Decreto pudiera establecer la aplicación de dicha ley a estos otros Consejos con un carácter meramente supletorio.
II. Por lo que se refiere al proyectado artículo 18.1,b).3, su ajuste al artículo 18.1,c) de la Ley 4/1994 ha sido cuestionado por el CES y la Dirección de los Servicios Jurídicos, en la medida en que el pretendido precepto reglamentario, junto a la reproducción del tenor literal del precepto legal, añade un inciso que, según dichos órganos preinformantes, hace variar el alcance de aquél, considerando que ello es un exceso reglamentario.
En síntesis, el CES estima que cuando el legislador regional ha querido establecer en los referidos órganos consultivos la participación de específicos representantes sindicales del personal del SMS, así lo ha previsto, como en el artículo 11.1,c) de la Ley 4/1994, sobre el Consejo de Salud de la Región de Murcia, precepto que fue modificado por la Ley 5/2001, de 5 de diciembre, del personal estatutario del SMS, para añadir, junto a los representantes sindicales de la generalidad de los trabajadores, a los representantes del referido personal (coincidieran o no con aquéllos, según la mayor representatividad sindical en el sector sanitario público regional). Sin embargo, el legislador no hizo lo propio para los Consejos Asesores de área de Salud, manteniendo la misma referencia a los sindicatos más representativos, en general. Por su parte, la Consejería consultante considera que, al tratarse las áreas de Salud de estructuras organizativas sanitarias, en los Consejos de Salud de las respectivas Áreas deben estar los representantes del personal sanitario público, vía la correspondiente junta de personal.
El artículo 18.1,c) de la referida ley establece que serán nombrados vocales del respectivo Consejo de Salud de Área "dos representantes de las organizaciones sindicales más representativas del ámbito territorial correspondiente, a propuesta de las mismas", expresión a la que el artículo 18.1,b).3 del Proyecto añade: "...entendiéndose como tal la representación unitaria de la junta de personal del área". Según dichos órganos preinformantes, con tal inciso la mayor representatividad de los sindicatos se determinaría para estos Consejos de Área por referencia a la representación sindical del personal del Servicio Murciano de Salud existente en la respectiva Área de Salud, vía su junta de personal, y no por referencia a la representatividad sindical de la generalidad de los trabajadores en el ámbito territorial de cada una de estas Áreas.
A tal efecto, debe señalarse que la referencia realizada en dicho precepto legal al "ámbito territorial" correspondiente, implica únicamente que, a los efectos de determinar qué sindicatos han de calificarse como más representativos, sólo ha de tenerse en cuenta el territorio comprendido en cada Área de Salud, es decir, el de los correspondientes municipios a los que se extienda la misma, pero no significa que tal representatividad sindical haya de limitarse, vía su junta de personal, a la de los trabajadores (sanitarios o no) del SMS en dicho territorio, pues debe contemplarse la representación sindical de todos los trabajadores (no sólo los del SMS) en el referido ámbito territorial. Es decir, el precepto sólo tiene como objeto circunscribir territorial, pero no funcionalmente, el criterio para determinar la mayor representatividad sindical, siendo claro que ningún obstáculo hay para que en estos Consejos estén representados los sindicatos más representativos, en la respectiva Área, de la generalidad de los trabajadores, sin que la referencia al respectivo ámbito territorial autorice a restringir esa representatividad por razón de una u otra clase de trabajadores.
Por otra parte, el concepto de "organizaciones sindicales más representativas" está regulado en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, a los que ha de acudirse para determinar cuáles han de considerarse como sindicatos más representativos a los efectos, entre otros, de su participación institucional en órganos públicos de representación y participación ciudadana como los regulados en el Proyecto.
Por tanto, en la medida en que en el artículo 18.1,c) de la citada Ley 4/1994 se hace referencia a las organizaciones sindicales más representativas "en el ámbito territorial" de cada Área de Salud, dicha representatividad debe determinarse aplicando al respectivo ámbito territorial los criterios establecidos en la citada Ley Orgánica sobre sindicatos más representativos (ley a la que, por cierto, igualmente habrá de acudirse para determinar las organizaciones sindicales "con mayor implantación general en la Región de Murcia" a que se refiere el artículo 11.1,c) de la Ley 4/1994, es decir, a los efectos de su participación en el Consejo de Salud de la Región de Murcia). Y ello conforme a los datos territorializados sobre representación sindical que suministre la autoridad competente en materia de trabajo. En consecuencia, en el precepto reglamentario proyectado, junto a la reproducción del tenor del artículo 18.1,c) de la Ley 4/1994, podría añadirse, a lo sumo, una remisión a la citada Ley Orgánica (vgr. "...aplicando a tal efecto al ámbito territorial de la respectiva Área de Salud los criterios sobre sindicatos más representativos establecidos en la Ley Orgánica 11/1985...", o análogo).
III. Por otra parte, se advierte que el Proyecto, para instrumentar la participación de los sindicatos más representativos en los Consejos de Salud de Zona que facultativamente puedan crearse, establece un precepto, el artículo 27.1,b).3, de similar tenor al del previsto y ya comentado artículo 18.1,b).3. A este respecto debe decirse que, frente a lo dicho para los Consejos de Salud de Área, en las leyes regionales antedichas no se contiene regulación alguna sobre la composición de estos otros Consejos. Ello supondría, en principio, que el reglamento podría regular la participación sindical en los mismos sin las limitaciones legales establecidas para los Consejos de Área. No obstante, parece que, por coherencia, debería seguirse en este punto el criterio legalmente establecido para aquéllos, aplicado, claro está, al ámbito territorial de la respectiva Zona de Salud.
QUINTA.- Otras observaciones.
En general, no se advierte la necesidad de realizar observaciones de mejora técnica del texto, dada su corrección.
No obstante, parece conveniente completar el proyectado artículo 10,c), "in fine", con el establecimiento del criterio a emplear en el caso de que las entidades a las que se refiere no alcancen el consenso o el acuerdo mayoritario allí previstos para proceder a la designación de los vocales que les correspondan.
Por otra parte, lo contenido en la referida letra c) para el citado Consejo debería establecerse también para la designación de vocales en las otras dos clases de Consejos, sin perjuicio, claro está, de las normas específicas de designación de vocales establecidas en el Decreto para estos otros órganos de participación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen, sin perjuicio de lo expresado en la Consideración Cuarta respecto de los proyectados artículos 5 y 18.1,b).3. Dichas observaciones tienen el carácter de esenciales.
SEGUNDA.- Para la mejora técnica del Proyecto, deberían introducirse en el mismo las determinaciones expresadas en la Consideración Cuarta sobre el proyectado artículo 27.1,b).3 y en la Consideración Quinta sobre el proyectado artículo 10,c).
No obstante, V.E. resolverá.
