Dictamen 90/2012

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficios registrados los días 15 de septiembre y 30 de diciembre de 2011, sobre Proyecto de Decreto por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial de la Comarca del Noroeste de la Región de Murcia (expte. 211/11), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En el año 2003 se inició por la entonces Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas la elaboración del borrador del Proyecto de Directrices de Ordenación Territorial y del Plan de Ordenación Territorial de la Comarca del Noroeste de la Región de Murcia, que tienen por objeto la regulación de actividades y la coordinación de las políticas urbanísticas y sectoriales en el indicado ámbito de actuación. Entre las actuaciones previas a la aprobación inicial del Proyecto (incluidas en los Tomos I y II) se destacan las siguientes:

• Tras una reunión con los Ayuntamientos afectados (Caravaca de la Cruz, Moratalla, Cehegín, Bullas y Calasparra), se constituye una Comisión Técnica de Seguimiento para la elaboración de las Directrices de Ordenación Territorial (DOT) y el Plan de Ordenación Territorial (POT), integrada por las Direcciones Generales de Ordenación del Territorio y Costas, encargada de su redacción; Vivienda, Arquitectura y Urbanismo; Industria, Energía y Minas; Transportes y Puertos; Carreteras; Infraestructuras Turísticas; Protección Civil y Medio Natural, así como por el Instituto de Fomento de la Región de Murcia, la Delegación de Gobierno en la Región de Murcia y los Ayuntamientos afectados.  El 1 de diciembre de 2004 se reúne por primera vez dicha Comisión, según el acta obrante en los folios 64 y ss.  

• Constan aportaciones de la Dirección General de Transportes y Puertos (folios 73 a 77) en materia de su competencia, de la Dirección General del Medio Natural en materia de recursos naturales (folios 79 a 91), de la Dirección General de Infraestructuras de Turismo sobre el tratamiento del sector turístico comarcal (folios 93 y 94) y del Ayuntamiento de Bullas sobre la necesidad de integrar e implementar los distintos instrumentos que afectan a la comarca (folio 92).

• El 13 de mayo de 2005 se reúne, por segunda vez, la Comisión Técnica para el seguimiento de las DOT y POT, cuya acta figura en los folios 150 a 158, otorgándose a sus miembros la posibilidad de presentar observaciones y sugerencias en el plazo de 15 días, siendo formuladas por el Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz en el sentido de que se debiera reconocer y potenciar la ciudad como símbolo o capitalidad de la comarca con el consiguiente emplazamiento de la zona logística dotacional y comercial, incluyendo sus pedanías como núcleos de población de segundo orden, así como participar financieramente los restantes Ayuntamientos en las infraestructuras comunes e incorporar a la documentación los elementos diferenciales del citado municipio al desarrollo turístico de la zona: Año Santo a perpetuidad y fiestas declaradas de interés turístico. También constan las aportaciones remitidas por el Director del Área de Fomento de la Delegación del Gobierno en la Región de Murcia, acompañando escritos del Comisario de Aguas, del Jefe de Área de Proyectos y Obras de la Confederación Hidrográfica del Segura y del Ministerio de Medio Ambiente.

• La tercera reunión de la Comisión de Seguimiento tiene lugar el 7 de noviembre de 2007 (Tomo II, folios 60 a 65), para terminar de perfilar la redacción del documento DOT y POT, detallándose en el acta las aportaciones de sus miembros. Se adjunta copia de las observaciones realizadas por los asesores de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, solicitando una nueva categoría de protección minera que contemple la investigación y explotación de los recursos minerales, incluso diferentes a las rocas ornamentales (que abundan en la zona), cuya definición y delimitación esté basada en los estudios específicos realizados por la Administración Autonómica. Sostienen que el régimen de usos admitidos, condicionados o prohibidos, contemplado en las DOT y POT en lo que se refiere a industrias extractivas, conlleva en la práctica la prohibición o exclusión de esta actividad en la casi totalidad de su ámbito territorial (salvo las explotaciones existentes), por cuanto se instrumenta la prohibición de este uso del suelo en muchas zonas donde se encuentran recursos geológicos de interés. En consecuencia, proponen la redacción de tres artículos nuevos y la modificación de la tabla resumen de usos en los suelos protegidos y concordantes, estableciendo el uso extractivo como admitido o condicionado a su regulación sectorial. Finalmente, destacan que la industria de la piedra natural en la comarca del Noroeste es un sector de relevancia a nivel regional y nacional, que se va a reflejar en el Plan Industrial de la Región de Murcia en fase de elaboración. En el sector energético, se propone que sean incorporadas a estas Directrices las que se elaboran sobre Corredores Energéticos, al igual que las restantes planificaciones del sector eléctrico y del transporte de gas natural a las que hace referencia la normativa del POT.  

También se aportan observaciones al articulado por la Dirección General de Urbanismo, mediante informe de 3 de diciembre de 2007 (folios 107) y por la Dirección General del Medio Natural, mediante informe de 23 de abril de 2008 (folios 112 a 116).  

• Constan también las alegaciones de los siguientes Ayuntamientos:

• El Alcalde del Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz remite escrito de 21 de noviembre de 2007, acompañado del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del mismo día ratificando sus alegaciones, que contiene las siguientes observaciones: los datos no se encuentran actualizados, por ejemplo los de población (datos de partida del año 2001); falta coherencia en el documento por las dudas suscitadas sobre la capitalidad de la ciudad, que no resulta incompatible con el modelo policéntrico propuesto; ausencia de referencia a las energías fotovoltaicas y al reconocimiento del respeto a la iniciativa privada para su instalación; el estudio infravalora las relaciones de dicho municipio con los limítrofes de otras provincias (Albacete, Granada, Almería y Jaén); la propuesta de reubicación de los polígonos mineros es utópica; se defiende la estación de tren de Calasparra y hay instalaciones que no figuran en el documento; debería expresarse con más claridad la pretensión de tales instrumentos en relación con el turismo de la comarca, destacando la oferta cultural y religiosa de Caravaca de la Cruz. Además se realizan alegaciones pormenorizadas al articulado.  

• El Alcalde del Ayuntamiento de Bullas, mediante oficio de 29 de abril de 2008, traslada al centro directivo competente, entre otras, las siguientes observaciones: los suelos afectados por la preservación de la calidad visual de los cascos antiguos, según el Proyecto de las DOT, hace inviable el crecimiento por el Noroeste del casco urbano del citado municipio, que se encuentra clasificado como suelo urbanizable no sectorizado; la limitación de los aprovechamiento de referencia a 0,50 m2/m2 para sectores colindantes a núcleos de primer orden afecta a todos los sectores que actualmente tienen asignado un aprovechamiento de 0,55 m2/m2; si los suelos afectados por la calidad visual de vías de comunicación deben respetar 200 metros de protección a ambas márgenes de la autovía, podrían imposibilitar en determinados casos la materialización del aprovechamiento urbanístico.  

• El Alcalde de Calasparra remite un informe del arquitecto municipal de 1 de abril de 2008, en el que se recogen, como conclusiones, que la implantación de estas figuras de protección afectan prácticamente a la totalidad del término municipal (91%), además de dejar fuera de ordenación a múltiples construcciones ya autorizadas, y limita el crecimiento del municipio, imprescindible para el desarrollo social y económico.

SEGUNDO.-Con fecha 9 de abril de 2008 se remite a la Dirección General de Calidad Ambiental el documento para iniciar el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica, al amparo de lo dispuesto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (actuaciones que forman parte del Tomo III).

El titular del centro directivo precitado dicta resolución de 30 de julio de 2008, aprobando el documento de referencia para la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental de las DOT y POT (folios 10 a 46), tras realizar las pertinentes consultas a Organismos, Administraciones, Instituciones y Asociaciones; entre estas últimas a las que tienen como objetivo la defensa de la naturaleza, tales como --, -- (--), -- y --.

TERCERO.-El Jefe de Servicio de Ordenación del Territorio emite un informe justificativo el 2 de febrero de 2009, en el que expresa que la elaboración del Proyecto de DOT y POT, integrado por IV Tomos, dos Anexos, el Anteproyecto del Decreto de aprobación y, como documentación complementaria, el Estudio de Impacto Territorial y el informe de Sostenibilidad, ha terminado y procede someter los documentos a informe de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, destacando los siguientes aspectos (Tomo III, folios 49 a 52):

1. Objetivos: Se pretende alcanzar con el desarrollo de las DOT y POT los siguientes:

• Equilibrar la estructura territorial comarcal con un modelo de desarrollo policéntrico y equilibrado de asentamientos, la compatibilización de los planeamientos municipales y el reforzamiento del flujo y relaciones intercomarcales.

• Reforzar la integración de la comarca en el contexto regional, nacional y europeo, prioritariamente en la accesibilidad y comunicación.

• Orientar y promocionar un desarrollo territorial sostenible basado en la utilización racional de los espacios y la compatibilidad de los usos del territorio, así como el mantenimiento de los paisajes rurales como activo de primer orden y el desarrollo turístico.

• Mejorar la calidad de vida de la población, mediante el favorecimiento de un desarrollo económico endógeno en las zonas rurales, la mejora de la dotación en equipamientos y servicios básicos y la promoción de los sectores generadores de empleo.    

2. Medidas: Se divide la comarca en tres áreas a efectos de su gestión: Áreas Funcionales Centro Oriental, Altiplanicie de Caravaca de la Cruz, y de Montaña, estableciendo las siguientes actuaciones:

   1. 1. Estructurantes: Autovía Venta del Olivo-Lorca; Autovía Venta Cavila-Andalucía; Vía Verde-Camino Jubilar y Pasillos Energéticos.

      2. Estratégicas: polígonos mineros, parque de la Piedra del Noroeste, área Estratégica del desarrollo de las energías renovables, polígono logístico-dotacional y un centro comercial y de ocio, museos del vino y del arroz, centros internacionales de referencia del turismo rural y ecológico y de congresos y promoción del turismo religioso, centro regional de interpretación del arte rupestre, centro tecnológico regional de la diversidad vegetal y de los recursos naturales, así como formalización de nuevos espacios naturales protegidos.

      3. Territoriales, que se citan en el folio 51 del tomo III.

      4. Protección del paisaje a través del establecimiento de limitaciones a los usos en la proximidad de las vías de comunicación y de la vía verde.

      5. Protección de la población y de sus bienes frente a los riesgos: conos de deyección, incendios forestales y riesgos sísmicos.

      6. Establecimiento de nuevas categorías de protección del suelo.

CUARTO.- El Servicio Jurídico de la Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio emite informe el 4 de febrero de 2009, señalando que la documentación presentada se ajusta formalmente a los artículos 21 y 26 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM) aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. También se recogen los trámites subsiguientes pendientes de cumplimentar, que se detallan seguidamente (folios 53 y 54 del Tomo III):

• Informe de la Comisión de Coordinación de Política Territorial.

• Informe de la Secretaría General de la Consejería competente en la materia.

• Aprobación inicial, exposición pública y solicitud de informe a las distintas Administraciones implicadas.

• Elaboración de la memoria ambiental y remisión de la misma a la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental.

• Informe de los Consejos Social de Política Territorial y de Cooperación Local.

• Informe del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.

• Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma.

• Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

• Aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

Finalmente, se indica que procede la continuación del procedimiento con el cumplimiento de los trámites indicados.

En los términos expuestos en los informes anteriores, se suscribe una propuesta el 4 de febrero de 2008 (parece existir un error en el año) por el Servicio Jurídico Administrativo, con el visto bueno de la Subdirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio.

QUINTO.- La Comisión de Coordinación de Política Territorial, en su sesión de 12 de febrero de 2009, emite un informe favorable a las DOT y POT, sin perjuicio de los sectoriales que se aporten por los vocales y las observaciones que puedan formular los Ayuntamientos y que permitan potenciar las Actuaciones Estratégicas, Estructurales y Territoriales de los cinco municipios durante la tramitación de las Directrices para conseguir, finalmente, un documento consensuado (folios 64 a 73 del Tomo III).

SEXTO.- Previa propuesta de los Servicios de Ordenación del Territorio y Jurídico Administrativo y de la Subdirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio (este último por atribución del Director General), mediante Orden de 4 de marzo de 2009, el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio resuelve lo siguiente (folios 96 a 101 del Tomo III):

1. Aprobar inicialmente las DOT y POT.

2. Suspender durante un año el otorgamiento de autorizaciones y licencias, así como los instrumentos de planeamiento urbanístico de su ámbito territorial en todo aquello que contradiga a lo indicado en los citados instrumentos. Dicha medida cautelar no será aplicable a los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Orden, especificándose seguidamente cuándo se entiende iniciado el procedimiento.

3. Someter a información pública los instrumentos durante el plazo de 45 días hábiles desde su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) y en dos diarios regionales de mayor difusión, pudiéndose consultar en la sede física o electrónica que se indica.

4. Realizar un trámite de audiencia a los Ayuntamientos, departamentos y organismos de las Administraciones afectadas, así como al público en general interesado, definido en el artículo 10 de la Ley 9/2006.

Consta la publicación de la precitada Orden en el BORM de 18 de marzo de 2009, sometiendo ambos instrumentos de planificación a información pública (folios 115 a 119 del mismo Tomo).

SÉPTIMO.- Los trámites de audiencia otorgados, recogidos en el Tomo IV (folios 1 a 423), son los siguientes:

1. A las restantes Consejerías que integran la Administración regional y a las Direcciones Generales de Patrimonio Natural y Biodiversidad, Carreteras, Vivienda y Arquitectura, Transportes y Puertos, y Protección Civil.  

2. A los Ayuntamientos afectados.

3. A la Delegación de Gobierno en la Región de Murcia, a la Confederación Hidrográfica del Segura, a la Demarcación de Carreteras del Estado y a la Delegación de Defensa en la Región. Además a las Secretarías de Estado de Infraestructuras (Dirección General de Ferrocarriles) y de Telecomunicaciones, y para la Sociedad de la Información.

4. A las siguientes asociaciones ecologistas: --, --, -- y --.      

Fueron presentadas las siguientes alegaciones, según el orden de foliado en el expediente:

• La Demarcación de Carreteras de Murcia remite un escrito de 27 de mayo de 2009 (registro de salida), en el que expresa que no existe afección a las carreteras que conforman la Red del Estado en la Región de Murcia (folio 78).

• La Comisaría de Aguas, mediante oficio de 11 de mayo de 2009, acompaña el informe evacuado con anterioridad a instancias de la Delegación de Gobierno en la Región de Murcia, en el que se señala, básicamente, que los instrumentos urbanísticos que desarrollen los municipios se someterán a informe de la Confederación Hidrográfica, debiendo ajustarse sus previsiones a la delimitación del dominio público hidráulico de los cauces afectados y las que exijan la protección del régimen de corrientes y las zonas de inundación. También que cualquier obra que afecte al demanio de un cauce y su zona de policía requerirá de autorización previa, lo que se tendrá en cuenta especialmente en relación con las autovías contempladas en las Actuaciones Estructurantes. Por último, se realizan una serie de consideraciones sobre la documentación que habrá de aportarse para las demandas de agua de los nuevos desarrollos urbanísticos (folios 79 a 82).

• La Jefa de Servicio de Coordinación de la Dirección General de Telecomunicaciones del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio remite un informe de 13 de abril de 2009, del Subdirector General de Infraestructuras y Normativa Técnica, en el que si bien indica que no hay observaciones que formular, incluye una serie de recomendaciones técnicas a tener en cuenta por los instrumentos de planificación, en relación con el cumplimiento de la Orden de 28 de noviembre de 2008, los derechos de las operadoras a la ocupación del dominio público y normativa aplicable, uso compartido de la propiedad pública o privada, instalaciones radioeléctricas y características de las infraestructuras y telecomunicaciones en los edificios (folios 83 a 94).

• El Delegado de Defensa en la Región de Murcia remite un oficio de 7 de abril de 2009 (registrado de salida al día siguiente) en el que informa que en el ámbito territorial de las DOT y POT no existen propiedades pertenecientes al Ministerio de Defensa (folio 95).

• El Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales de la entonces Consejería de Cultura y Turismo remite un oficio fechado el 10 de febrero de 2009 (registro de salida), en el que advierte que entre las once categorías de suelo protegidas previstas en el POT no se incluyen los polígonos de interés paleontológico, arqueológico y etnográfico recogidos en los inventarios del patrimonio cultural, de acuerdo con la Ley 4/2007, de 16 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia,  presentando especial interés los abrigos de arte rupestre y su entorno natural, considerados patrimonio mundial de la UNESCO desde 1998 (folios 100 a 141).

• El Director General de Carreteras de la Administración regional remite un oficio de 25 de febrero de 2009, en el que expresa la opinión positiva de su centro directivo a la consideración de las autovías como Actuaciones Estructurantes al vertebrar no sólo dicha comarca, sino también la Región de Murcia. Por lo demás, se informa favorablemente el resto de actuaciones que afectan a las carreteras de titularidad de la Administración regional (folio 143).

• La Subdirección General de Economía y Planificación, mediante comunicación interior de 11 de junio de 2008 (folios 147 a 149), expresa que las DOT y POT, tal y como se perfilan en el documento de inicio, parecen perfectamente integradas en los objetivos y principios del Plan Estratégico de la Región de Murcia 2007-2013 (PERM), si bien el POT antes de ser aprobado definitivamente debería someterse al procedimiento de coherencia con el indicado Plan Estratégico, ya que incorporará propuestas de actuaciones e inversiones de carácter estructurante, estratégico y territorial. Una vez aprobados definitivamente, la parte apropiada de su contenido se debería enmarcar en el PERM y concretamente en el documento de territorialización de la zona del Noroeste-Río Mula. Por último, aclara que el ajuste del modelo propuesto a la Estrategia Territorial Europea no es condición necesaria, ni suficiente, para que las actuaciones contempladas sean financiadas con fondos estructurales, que dependen de otros factores que intervienen en la decisión.

• La Dirección General de Comercio y Artesanía de la Consejería de Economía, Empresa e Innovación, mediante escrito de 24 de junio de 2008, destaca que las DOT y POT deben abstenerse de hacer referencia a números mínimos o máximos de centros comerciales, de ocio y/o equipamientos comerciales en dichos municipios, remitiéndose al futuro Plan de Equipamientos Comerciales de la Región de Murcia (folios 150 a 152).

• La Dirección General de Infraestructuras de Turismo, entonces perteneciente a la Consejería de Cultura y Turismo, remite escrito de 2 de abril de 2009 (folios 156 y 157) en el que, tras reconocer que el documento aprobado inicialmente recoge gran parte de las sugerencias y observaciones indicadas en el informe anterior de 11 de diciembre de 2008, insiste en algunas cuestiones que la normativa podría mejorar para favorecer la implantación de actuaciones turísticas. A tales efectos, se realizan observaciones a las actuaciones en la vía verde del Noroeste, respecto a las que parece innecesario someter en todos los casos a un informe preceptivo del Servicio de Ordenación del Territorio; también que debería aclararse el ámbito de aplicación de la franja de protección visual según distintos tramos y según la clasificación de suelo. Respecto a los usos turísticos en suelos protegidos, entienden que la rehabilitación para estos usos debería ser favorecida frente a la nueva construcción, volviendo a la regulación anterior, y que la definición de complejos turísticos es confusa, así como que se emplee la expresión "establecimientos turísticos" (alojamientos turísticos y establecimientos de restauración) entre los usos admisibles en las bandas de preservación de las vías de comunicación.

• La Dirección General de Industria, Energía y Minas, mediante informe de 11 de febrero de 2009 (folios 158 a 165), reitera las observaciones realizadas con anterioridad sobre las actividades extractivas, a la vista de que no han sido incorporadas o tenidas en cuenta sus observaciones, insistiendo en que:

1. Los polígonos mineros se corresponden con zonas donde existe actualmente una cierta concentración de explotaciones dedicadas a las rocas ornamentales, pero éstas no son las únicas zonas donde existen estos recursos, ni tampoco se contemplan la existencia de otros minerales diferentes (áridos o arcillas especiales). No se han tenido en cuenta los trabajos sobre localización y evaluación de recursos minerales que ha realizado la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación, en particular los relativos a la investigación de arcillas y termales en la Región de Murcia, que ponen en evidencia importantes recursos explotables.  

2. Debe crearse una nueva categoría de suelo de protección, que contemple como uso propio la investigación y explotación de recursos mineros. De otra parte, en lo que se refiere a las industrias extractivas, conlleva la práctica exclusión de esta actividad en la mayor parte de su ámbito territorial en cuanto este uso resulta incompatible con los criterios orientadores.

3. El suelo de protección de lugares de interés geológico puede verse seriamente afectado por las limitaciones establecidas en su régimen, que podrían dar lugar a las correspondientes indemnizaciones al verse limitados los derechos de sus titulares.

4. En materia de energía, deben incorporarse las Directrices Territoriales y el Plan de Ordenación de los Corredores Energéticos de la Región de Murcia elaborado por el centro directivo competente.  

5. Al igual que en relación con el Área Estratégica de Desarrollo de las Energías Renovables, habrá de tenerse en cuenta la compatibilidad de sus previsiones con las de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia.  

• El Director General de Vivienda y Arquitectura, mediante comunicación interior de 15 de junio de 2009, recuerda la denominación actual del departamento competente para realizar un estudio comarcal de criterios constructivos y tipologías arquitectónicas, así como la necesidad de incluir medidas de protección de los núcleos urbanos (por ejemplo, el soterramiento de los cableados en los centros históricos).  

• Por último, la Consejería de Sanidad y Consumo remite un informe del Servicio Jurídico de 29 de mayo de 2009 (folios 169 y 170), integrando las observaciones de la Dirección General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación, en el que se analiza la existencia de puntos asistenciales en los núcleos de población donde se señala en los instrumentos de planificación que han de ser mejorados (El Sabinar, Cañada de la Cruz y Benizar) y de las farmacias en el ámbito territorial, sosteniendo que se cumple el ratio de 2.800 habitantes por oficina de farmacia en las zonas urbanas, garantizando una adecuada asistencia farmacéutica a la población.  

OCTAVO.-Por parte de los Ayuntamientos afectados se presentaron las siguientes alegaciones, reseñadas conforme al orden de foliado en el Tomo IV:

1. El Secretario del Ayuntamiento de Calasparra remite el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 12 de mayo de 2009, acompañado de los informes técnicos correspondientes, en el que se manifiesta la disconformidad del citado órgano con la actual redacción de las DOT y POT por las siguientes razones que se extractan seguidamente (folios 189 y ss.):

• Se aborda en un mismo documento dos instrumentos distintos para la ordenación del territorio, cuando se debería comenzar con la aprobación de las DOT y luego desarrollarse a través de un POT.

• Los instrumentos han sido elaborados únicamente por el departamento competente en materia de ordenación del territorio y no por los competentes en materia de turismo, patrimonio histórico, medio natural, etc. conculcando con ello lo previsto en los artículos 22 y 29 TRLSRM.

• No se le ha dado la participación real que requiere el municipio (falta de divulgación entre los distintos sectores y actores socioeconómicos), tratándose de una disposición importante para los intereses de Calasparra, sin perjuicio de la participación formal del Ayuntamiento a través de las reuniones institucionales, sin que las haya habido con el equipo técnico municipal a fin de conocer las razones de determinadas decisiones. En tal sentido se solicita la ampliación del plazo de información pública, acompañado de campañas divulgativas, lo que permitirá un mayor acierto de ambos instrumentos.

• Se sostiene que la normativa del POT establece una serie de limitaciones que cercenan de forma importante las competencias locales, en contra de la garantía institucional de la autonomía local y de las competencias municipales reconocidas a los Ayuntamientos por la propia legislación del suelo regional (TRLSRM).

• Los instrumentos autonómicos de ordenación territorial no pueden regular elementos vertebradores del municipio propios de la planificación urbanística municipal. En todo aquello que no se protejan intereses supralocales, debe prevalecer el modelo físico que dibuja el municipio con la legitimación democrática que le dota la participación ciudadana. En consecuencia, deben suprimirse aquellas limitaciones de la normativa que constriñen los aprovechamientos de referencia que se fijan para las distintas tipologías por el TRLSRM, ya que vienen a limitar de forma indebida la autonomía municipal y las competencias urbanísticas municipales que han de ejercitarse a través del Plan General Municipal de Ordenación (PGMO), limitándose a establecer tales instrumentos de ordenación territorial objetivos y criterios que deben ser concretados por el indicado Plan General.

2. El Alcalde del Ayuntamiento de Caravaca, en representación de la citada Corporación, presenta escrito de alegaciones (folios 200 y ss.), coincidiendo con las observaciones de índole general realizadas por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Calasparra sobre los defectos en la elaboración (al mezclar dos tipos de instrumentos de planificación diferentes) y la disconformidad con el procedimiento de elaboración por la falta de participación real de su Ayuntamiento, solicitando la ampliación del plazo de información pública para la difusión entre los diferentes sectores afectados. Como ejemplo de errores advertidos en el procedimiento, se señala que el documento expuesto al público en la página web no lo suscribe nadie, ni contiene los datos de la competencia técnica profesional, ni la planimetría es asumida por técnico alguno, además de no estar actualizada y en muchos casos ser obsoleta (por ejemplo, no coinciden las delimitaciones de los Lugares de Interés Comunitario y las Zonas de Especial Protección de las Aves con la prevista por la Dirección General del Medio Natural, o los montes públicos o las carreteras). Además, reitera la observación de que el documento no respeta la autonomía local, ni las competencias urbanísticas locales reconocidas por el artículo 8 TRLSRM, al establecer una regulación con limitaciones más propias de un instrumento de planeamiento urbanístico, que de un instrumento de ordenación territorial. También se reiteran las consideraciones sobre la garantía constitucional de la autonomía local y la defensa de las competencias urbanísticas locales, así como se sostiene que los instrumentos de planificación autonómicos no pueden regular elementos vertebradores del municipio propios de la planificación local y de las competencias urbanísticas. Seguidamente, se realizan una serie de consideraciones técnicas sobre el articulado (acompaña un informe), de las que destacamos, entre otros, algunos artículos puestos como ejemplos de invasión de las competencias urbanísticas locales y de su autonomía:

• La limitación de la densidad edificatoria (aprovechamiento de mínima densidad) a los suelos urbanizables para uso residencial frente a las previsiones del artículo 101 TRLSRM, que atribuye al municipio la competencia para señalar las determinaciones de los suelos urbanizables. También las limitaciones al aprovechamiento de 0,10 para el Área de Montaña o de 0,15 para el Área de la Altiplanicie de Caravaca.  

• Con las limitaciones de 200 metros a ambos lados para las vías de comunicación de primer orden y de 50 metros para las restantes, se hacen inviables la localización de áreas o zonas industriales en su configuración actual. Estas franjas dejarían fuera de ordenación a las industrias existentes, haciendo inviables nuevos asentamientos próximos a las vías de comunicación con el consiguiente encarecimiento.

• Las bandas de amortiguación de suelos urbanizables próximos a zonas de protección ambiental serán fijadas por la Consejería competente en materia de medio ambiente en cada caso, y no por el planeamiento municipal.

• La regulación del suelo de restricción de usos por geomorfología (pendientes superiores al 30%) no se sabe en qué medida puede afectar a un municipio con orografía complicada (en el pasado no se podría haber realizado el núcleo histórico).

• Respecto al establecimiento por las normas de franjas de protección de forma genérica, no se comparte el criterio adoptado, sin que se deriven de estudios concretos, y muchas de ellas afectarían a suelos urbanos conforme al planeamiento vigente. De mantenerse las prohibiciones de edificación en las franjas, debería regularse un régimen de fuera de ordenación de las edificaciones actualmente existentes de forma que no se menoscabe su situación actual, permitiendo ampliaciones parciales.

• Debe establecer un plazo para la emisión de informe por el centro directivo competente en materia de ordenación del territorio en aquellas actuaciones en las que se requiera.

• La regulación de las actuaciones mineras en la Sierra de Las Cabras entra en contradicción con la normativa municipal, que las permite pero manteniendo el control paisajístico. Se propone mantener la regulación municipal que sustenta la protección-potenciación.

• No se establecen las inversiones precisas de las compañías suministradoras sobre la evacuación de las energías renovables en la zona de la Altiplanicie de Caravaca de la Cruz.

• La implantación de establecimientos de comercio y ocio, culturales, deportivos, etc. deben contemplarse desde la libertad de competencia empresarial, por lo que aunque la Administración plantee ciertas ubicaciones, las mismas no deben limitar la autonomía municipal o la iniciativa privada para la implantación en otras zonas. Por lo tanto, no deberían ser vinculantes. En igual sentido respecto a la implantación de otras actividades (canteras, parques eólicos, etc.), estableciendo la opción en otras zonas.

• No se deben incrementar los grados de protección en temas medioambientales (zonas protegidas, montes, cauces, etc.) remitiéndose a las ya otorgadas por la legislación sectorial.    

• El modelo de crecimiento del suelo urbano para Caravaca de la Cruz debe adecuarse al previsto en el PGMO, ya que se encuentra desarrollado en un porcentaje muy elevado tanto en suelos urbanos, como en urbanizables sectorizados. Igualmente, debe replantearse la zona de preservación visual del casco histórico, puesto que desde la autovía no se aprecia, y la otra zona situada al Norte se sitúa en un suelo urbanizable sectorizado lo que puede dificultar su desarrollo.

• La cartografía debe ser adecuada, real y actualizada de la delimitación de los suelos protegidos y debe regularse con mayor precisión el contenido de los estudios de paisaje, así como reducir el plazo para la emisión de informe preceptivo de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio.

• Sobre el régimen a aplicar tras la aprobación de las DOT y POT, se propone que se excluyan los planes aprobados inicialmente en las Disposiciones transitorias del Proyecto de Decreto. También llama la atención sobre el régimen de fuera de ordenación que provocará su entrada en vigor, por lo que se echa en falta que no se contemplen las indemnizaciones que pudieran solicitarse, en ejercicio del ius variandi, en aquellos casos en los que se hayan patrimonializado aprovechamientos urbanísticos y no puedan materializarse, conforme a la doctrina de los Tribunales Constitucional y Supremo. A tal fin, proponen la inclusión de una Disposición adicional que recoja que la Administración regional asumirá las compensaciones por las nuevas limitaciones.

Finalmente, la Alcaldía expone que después de muchos años se ha conseguido la adaptación del PGMO al TRLSRM, habiéndose tomado conocimiento por la Administración regional del Texto Refundido del indicado Plan, en cuya tramitación se produjeron suspensiones de licencias, retrasos en tramitaciones de planes, etc. que han paralizado actuaciones en el municipio. Prosigue que la tramitación de este instrumento afecta de forma importante a las previsiones del PGMO, siendo preceptiva una nueva adaptación, cuando recientemente se ha conseguido terminar el proceso anterior. Por ello solicita que se tenga en cuenta en las DOT y POT las previsiones en los suelos urbanizables no sectorizados del PGMO. Al citado escrito de alegaciones se acompaña el informe de los técnicos municipales.

3. El Alcalde del Ayuntamiento de Moratalla  remite escrito (registro de salida de 19 de mayo de 2009) en el que se realizan las siguientes consideraciones (folio 249):

• El POT considera asentamientos de tercer orden los núcleos de Otos, Mazuza, Casa Requena, Zaén de Arriba y Campo de San Juan, cuando son importantes núcleos rurales del municipio.  

• La excesiva protección de cauces prohíbe el desarrollo de los sectores URSR-9, 3, 4, 5 y 8 al sur del casco urbano.

• El POT autoriza canteras en el municipio, mientras el PGMO las prohíbe.

• El polígono industrial y el enlace de la autovía no aparecen en la cartografía.

• El POT no hace un estudio detallado de los usos en el término municipal de Moratalla.    

Finalmente solicita la ampliación del periodo de información pública.

4. El Alcalde del Ayuntamiento de Bullas, mediante escrito registrado el 19 de mayo de 2009 (folios 250 a 267), formula alegaciones en las que reitera los argumentos en defensa de la autonomía local y competencias urbanísticas municipales expuestos por los Ayuntamientos de Calasparra y Caravaca de la Cruz.  

5. El Alcalde del Ayuntamiento de Cehegín, mediante escrito de 14 de mayo de 2009 (folios 268 a 283), reitera los argumentos anteriormente citados de autonomía local y de competencias urbanísticas municipales, además de realizar las siguientes observaciones:

• Debería contemplarse el núcleo de Canara dentro del sistema de asentamientos de población de la zona.

• No se incluyen, entre las Actuaciones Estratégicas de los polígonos mineros, a dos zonas del municipio como Burete y Gilico, que deben ser recogidas, si bien para la Sierra de Burete, por su amplitud geográfica, debe permitirse la regularización de lo existente con la delimitación de unos prudentes desarrollos.

• Debe recogerse la ubicación primigenia del polígono logístico dotacional, centro comercial y de ocio, conocido como "Argostalia".

• Los Centros Internacional de referencia del turismo rural y ecológico, y de congreso y promoción de turismo religioso, cuya ubicación está prevista en Caravaca de la Cruz, debería localizarse en Cehegín, que se encuentra en el centro geográfico de la comarca.

• El parque arqueológico de Begastri no es contemplado como corresponde en el documento.  

• Entre las acciones de ejecución de los senderos o rutas que constituyan la red de lugares de importancia, debe contemplarse la ruta del casco histórico de la población.

• Dentro de las Actuaciones Territoriales para las Áreas Funcionales, no se ha tenido en cuenta que en Cehegín existe un centro de profesores y recursos de interés supracomarcal, por lo que el nuevo centro integrado de Formación Profesional debe ubicarse allí.

• La zona de Gilico debería incluirse en las zonas de interés para las energías renovables.

• Dentro de las Actuaciones Territoriales no se tiene en cuenta ninguna vinculada al deporte, por lo que podría ubicarse en Cehegín un centro de alto rendimiento que podría integrar las necesidades de la comarca y una oferta de servicios de ámbito regional e incluso estatal.

• Deberían incluirse en relación con la industria extractiva dos medidas: un programa específico de formación ocupacional dirigido a las personas desempleadas del sector del mármol y de la piedra natural, y de otra la puesta en marcha de un centro de formación profesional reglada dentro de la industria extractiva.

• Se deberían suprimir los esquemas de referencia para los desarrollos de suelos de núcleos de primer orden, que vulneran claramente la autonomía municipal.  

Finalmente, señala la preocupación por las indemnizaciones que se pudieran derivar de la aprobación de estos instrumentos, en el mismo sentido expresado por el Alcalde del Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz.  

NOVENO.- También constan las siguientes alegaciones, citadas por orden de foliado en el Tomo IV:

• El Foro Ciudadano de Calasparra, integrado en el Foro Ciudadano de la Región de Murcia (folios 175 y 176).

• El Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz (folios 284 a 288 y 294 a 297).  

• X, en representación de la empresa -- (folios 289 a 293 y 407 a 411).

• X, Diputado Regional (folios 298 a 300).

• X, en representación de Parque de Innovación Tecnológica del Noroeste de Murcia PIT-NOR" (folios 309 a 342).

• X, en su condición de administradora de la Sociedad -- (folios 343 a 364 y 368 a 392).

• X, en representación de la mercantil -- (folios 365 y 366), x (folios 393 y 394),  x (folios 396 a 399), x (folios 401 a 406), x, en representación de la mercantil -- (folios 412 y 413), que son agrupadas aquí por versar sobre los mismos contenidos.

• X, en nombre propio y en representación de sus hermanos (folios 415 y 417).

• X, y, como representantes de --, -- (folios 418 y 419) y, además, actuando en representación de x (folios 420 y 423).

DÉCIMO.- Consta en el expediente (Tomo V) que las alegaciones presentadas fueron objeto de análisis y valoración por los Servicios de Ordenación del Territorio y Jurídico, con el visto bueno del Subdirector, de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda según informe de 30 de diciembre de 2009, rubricado el mismo día por el titular del centro directivo (folios 3 a 97), en el que se estiman gran parte de las alegaciones presentadas por los Ayuntamientos, siendo remitida la documentación a la Secretaría General de la Consejería para la petición de dictamen al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES).  

UNDÉCIMO.- El Pleno del CES aprobó el dictamen en su sesión de 30 de marzo de 2010 (folios 105 a 198 del Tomo V), conteniendo las siguientes conclusiones:  

1. Se valoran positivamente las DOT y POT, sin perjuicio de las observaciones contenidas en el mismo.

2. Se reitera la necesidad de desarrollar, en el más breve plazo posible, los restantes instrumentos comarcales de ordenación del territorio, teniendo en cuenta el plazo establecido en el Plan Estratégico Regional.

3. Se constata un mayor grado de madurez formal, conceptual y técnica en la elaboración de estos instrumentos, en comparación con otros anteriores.

4. Se recomienda que se realice cada 5 años un informe de evaluación de tales instrumentos.

5. Se reitera la conveniencia de que se establezcan unas Directrices de Ordenación del Territorio de carácter regional, que establezcan las líneas básicas de desarrollo.

6. Los objetivos que formulan las Directrices del Noroeste contribuyen al desarrollo social, económico y territorial de la Comarca del Noroeste y del resto de la Región, siendo el concepto de policentrismo el más adecuado para una Región de ciudadanos y territorios, frente a otras orientaciones de otros documentos no reglados producidos por el Gobierno regional en los que se trasluce el foco orientador en el eje de desarrollo Murcia-Cartagena, que aun reconociendo su importancia, no debe restar otros ejes de desarrollo en relación con ciudades medias de la Región.

7. Sería oportuno que se incorporaran las previsiones de las distintas actuaciones previstas en las DOT y POT a los presupuestos de las distintas Administraciones, al menos para iniciar el estudio y planteamiento de los correspondientes proyectos.

8. Las previsiones de actuación deberían ser incorporadas a la planificación de desarrollo socioeconómico de la zona del Noroeste, y extender el Plan Integral de Desarrollo del Noroeste y Río Mula (PINO 2004-2009) hacia 2013, como, por otra parte, se ha establecido en el Plan Estratégico de la Región de Murcia.

9. Debería establecerse algún mecanismo de evaluación periódica.

10. La identificación realizada en las DOT entre este instrumento y las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural, previstas en la Ley estatal 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, puede conllevar que los agentes y sectores agrarios no se sientan especialmente concernidos por una planificación que les afecta directamente, por lo que esta situación pudiera ser corregida si en la elaboración del Plan de Zona Rural del Noroeste se le diera participación a los agentes de los sectores agrarios.

11. Debe procederse a la aprobación  de los distintos planes de gestión y de ordenación de los recursos naturales de las áreas Natura 2000 y de los espacios naturales protegidos de la Comarca del Noroeste y del conjunto de la Región de Murcia.

12. Se considera positiva la introducción de los estudios de paisaje, aunque la tramitación de esta herramienta debe ser concretada.

13. Los estudios de impacto territorial deberían ser regulados por el Gobierno Regional.

14. Se valora positivamente la recomendación de que las Administraciones integren las estructuras administrativas de la Comarca del Noroeste, favoreciendo la cohesión, estudiando particularmente la integración de Bullas a la Mancomunidad de Servicios Sociales, la integración de Calasparra a la Oficina Comarcal Agraria del Noroeste y la incorporación de Bullas al Partido Judicial del Noroeste.

15. Debería determinarse en el artículo 27 de la normativa que el establecimiento de los dos polígonos mineros debe entenderse como un mínimo inicial y que las Directrices Sectoriales y el Plan de Ordenación Territorial de los Recursos Minerales de la Región, en tramitación, podrán ampliar el número de polígonos mineros, en igual protección y rango que los previstos en las DOT y POT.

16. Los procedimientos que se encuentren en trámite de Evaluación de Impacto Ambiental al tiempo de la entrada en vigor de estos instrumentos, relativos a la autorización de energías renovables o de otro tipo de actividades, se deberían tramitar con arreglo al régimen jurídico aplicable al tiempo de su solicitud, modificándose las disposiciones transitorias del Proyecto de Decreto.        

DUODÉCIMO.- El precitado Dictamen fue objeto de valoración por el informe de 14 de junio de 2010 de los Servicios de Ordenación del Territorio y Jurídico del Territorio y Vivienda, con el visto bueno del Subdirector de la Dirección General del Territorio y Vivienda, refrendado el mismo día por el titular del indicado centro directivo.  

DECIMOTERCERO.- La Secretaria del Consejo Regional de Cooperación Local remite el 26 de enero de 2010, mediante comunicación interior, el acuerdo adoptado por el citado órgano colegiado el 17 de diciembre de 2009, informando favorablemente el Proyecto de Decreto por el que se aprueban las DOT y POT.

DECIMOCUARTO.- El Consejo Social de Política Territorial, en su sesión de 29 de junio de 2010, tomó conocimiento del Proyecto, otorgando un plazo de diez días a los asistentes para aportación de sugerencias, presentándose las siguientes (Tomo V):  

1. La Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM) refiere (folios 223 y ss.) que en el nuevo documento sus observaciones están reflejadas al 100% en materia de planeamiento, autorizaciones y licencias, así como en actividades extractivas. En cuanto al régimen de suelos vinculados a la preservación de la calidad visual, a pesar de establecer unas bandas de protección de 200 y 100 metros respecto a las vías de comunicación, vía verde y camino jubilar, siempre existe la posibilidad de excepcionarlas a través de un estudio del paisaje (al igual que respecto a los espacios de amortiguación con suelos de protección de alto valor), aunque no se alcanza a comprender la extensión de tales bandas por razones paisajísticas según el nivel de las carreteras. Por último, respecto a los estudios de paisaje se deberían establecer unas reglas claras en su elaboración al objeto de evitar la discrecionalidad funcionarial a la hora de su valoración y en atención al principio de seguridad jurídica.

2. El Alcalde del Ayuntamiento de Caravaca, mediante escrito de 5 de julio de 2010 (folios 230 y 231), realiza una serie de observaciones, proponiendo la redelimitación de la zona definida como Área de Montaña en la zona sur del casco urbano, eliminando el informe previsto; la aclaración y nueva redacción de los artículos que afectan a las distintas protecciones visuales de las vías de comunicación y de las vías verdes, estableciendo el contenido y tramitación de los estudios del paisaje de forma clara para evitar futuras interpretaciones; la modificación de los cuadros de usos en lo referente a las protecciones de los BIC (Bienes de Interés Cultural) no urbanos y de las Vegas Fluviales; el tratamiento especial a la carretera de Lorca a su paso por las pedanías Los Prados, Pinilla y La Almudena; la delimitación de las localizaciones y usos de las vías pecuarias; por último, propone solucionar la incompatibilidad entre la regulación actual de los suelos urbanizables no sectorizados con destino económico dotacional del PGMO y la definidas en las DOT y POT, que van a generar incertidumbre entre los propietarios y posibles inversores en esta zona.

3. El Colegio de Economistas (folios 234 a 236) señala que el Estudio de Impacto Territorial que acompaña a los documentos, no realiza un análisis en profundidad de la situación económica, utilizándose para realizar los diagnósticos, censos, padrones y datos relativos en su mayoría a ejercicios anteriores a 2003, por lo que deberían utilizarse datos actuales y con características diferentes a los existentes en aquel momento. De otra parte, las DOT y POT proponen directamente ciertas actuaciones urbanísticas e inversiones, sin que se acompañen de un análisis económico financiero que garantice su viabilidad, conforme indica el artículo 28.2 TRLSRM, teniendo en cuenta también la exigencia de un estudio económico previsto en el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), al tratarse de una disposición reglamentaria. También se alude a la necesidad de un informe de sostenibilidad económica derivado de la Ley del Suelo estatal (TRLS, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio).  

Las anteriores alegaciones fueron objeto de examen y estudio por el informe conjunto de los Servicios de Ordenación del Territorio y Jurídico Administrativo, con el visto bueno del Subdirector, ratificado por el Director General del Territorio y Vivienda (folios 237 a 239).

DECIMOQUINTO.- Paralelamente se sometió el Proyecto de DOT y POT a Evaluación Ambiental Estratégica, conforme al procedimiento previsto en las Leyes 9/2006, ya citada, y 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 4/2009), destacando las siguientes actuaciones:  

• Resolución de 30 de julio de 2008 del Director General de Calidad Ambiental, por la que se aprueba el documento de referencia para la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental de las DOT y POT (folios 8 y ss. del Tomo III).  

• Memoria ambiental de las DOT y POT (folios 275 a 310 del Tomo V).

• Por Orden del titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 4 de marzo de 2009 se aprueban inicialmente las DOT y POT acompañadas del informe de sostenibilidad ambiental.  

• La Resolución del Director General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental de 24 de enero de 2011, que contiene el pronunciamiento del órgano ambiental sobre la indicada Memoria del Proyecto de DOT y POT (folios 311 a 372 del Tomo V), que señala determinados aspectos a tener en cuenta en la aprobación definitiva relativos a aspectos de la calidad ambiental, al articulado de los instrumentos de planificación (artículos 31, 37 y 68) y al proceso de seguimiento.        

DECIMOSEXTO.- Con fecha 7 de febrero de 2011 se emiten sendos informes al Proyecto de Decreto de aprobación de las DOT y POT por los Servicios Jurídico y de Ordenación del Territorio de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda. También consta en la misma fecha el informe sobre impacto de género del Proyecto de Decreto.

DÉCIMOSÉPTIMO.- Tras la emisión de informes por el Servicio Jurídico de la Consejería el 24 de marzo de 2011 y por el Vicesecretario de la misma el 4 de abril siguiente, se recaba el correspondiente a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que lo emite el 6 de junio posterior en el siguiente sentido:

1. Observaciones a la documentación del Proyecto.

Se señala que debe incorporarse a la Memoria una completa argumentación justificativa que apoye la opción elegida por la Consejería proponente, cuando se decanta por una construcción parcial y sucesiva del que será el modelo de ordenación territorial de la Región de Murcia. También recomienda la relaboración de lo que se denomina memoria económica, que no puede calificarse como tal, pues no contiene ni tan siquiera una aproximación a los costes e inversiones que pudieran ser necesarios para materializar las DOT y POT, al menos en aquellos compromisos que de los mismos se infiere para la Administración Pública regional, con independencia de completar estas previsiones en los futuros Programas de Actuación Territorial, que deberán llevarse a cabo en el plazo máximo de 4 años. Se cita a este respecto nuestro Dictamen 136/2005 sobre las DOT y POT del suelo industrial. También recuerda la necesidad de incorporar un informe de sostenibilidad económica, conforme a lo previsto en el artículo 15.4 TRLS.

2. Observaciones al Proyecto de Decreto.

• El Preámbulo (Exposición de Motivos) debería justificar la opción escogida en el sentido de la formulación conjunta de ambos instrumentos, su carácter subregional y su encaje en las políticas comunitarias, iniciada con la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT), que más tarde dio lugar a la Estrategia Territorial Europea (ETE). También su incardinación en las Estrategias y Objetivos del Plan Estratégico de la Región de Murcia 2007-2013.

• Debe suprimirse el título de la parte expositiva conforme a las Directrices normativas al uso y citarse las normas de forma completa la primera vez.

• Debe relaborarse la parte dispositiva, incorporando los contenidos de las Disposiciones adicionales, al no tener carácter excepcional y ser lugar idóneo para tratar tales aspectos. En relación con el régimen transitorio, se recomienda que se integren las Disposiciones segunda y cuarta para evitar reiteraciones y que se concreten los riesgos, por razones de seguridad jurídica, en la Disposición transitoria tercera.    

3. Anexo Normativo.

Se realizan observaciones a los artículos 3, 4, 5, 6, 8, 20, 22, 23, 26, 29, 42,43, 55, 66, 67, 69, 73, 77, 102, 102, 104, 107, 110 y 128.

Las observaciones realizadas fueron objeto de valoración por el informe del Jefe de Servicio Jurídico de la Dirección General del Territorio y Vivienda de 21 de julio de 2011, completándose la documentación con una memoria suscrita por los distintos Servicios implicados de la Dirección General del Territorio y Vivienda, con el visto bueno del Subdirector,  en la que se justifica la oportunidad de la disposición y se resume la tramitación de las DOT y POT a los efectos exigidos por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004.      

DECIMOCTAVO.- Con fecha 15 de septiembre  de 2011 se recabó el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto de aprobación de las DOT y POT, adoptándose el Acuerdo núm. 18/2011, de 10 de octubre, por el que se solicita a la Consejería consultante que complete la documentación, en soporte de papel, por exigencias de la normativa reguladora de este Órgano Consultivo, en lo concerniente a la Normativa que se aprueba como Anexo del Decreto y al procedimiento de elaboración de los citados instrumentos de planificación, estimándose conforme el soporte digital remitido respecto a los restantes documentos que integran los referidos instrumentos de ordenación territorial (memoria justificativa, estudio de impacto territorial, etc.) a los efectos de evitar el coste de la reproducción.

El 30 de diciembre de 2011 se ha remitido, en soporte de papel no sólo la documentación solicitada por este Consejo Jurídico, por ello, conviene dejar constancia de la documentación finalmente remitida:

1. Procedimiento (compulsado con fecha 22 de diciembre de 2011):

• Tomo I: documentos 1 a 4 (folios 1 a 174).

• Tomo II: documento 5 relativo al III Foro de las DOT y POT (folios 1 a 129).

• Tomo III: documentos 6 a 9 (folios 1 a 119).

• Tomo IV: documentos 10 y 11 (folios 1 a 425).

• Tomo V: documentos 12 a 16 (folios 1 a 373).  

• Tomo ambiental: documentos núm. 17 y 18 (folios 1 a 288).

2. Documentos remitidos, en soporte de papel, integrantes de las DOT y POT que aparecen sellados, pero no compulsados:

• Tomo I. Diagnóstico territorial.

• Tomo II. Modelo Territorial.

• Tomo III. Memoria Justificativa (aparece impresa la fecha de junio 2011).

• Anexo: Síntesis de Diagnóstico y Modelo Territorial.

• Tomo de Estudio de Impacto Territorial.

3. Normativa de las DOT y POT que se anexan al Proyecto de Decreto y que integran el Tomo IV, fechado en el reverso de julio de 2011, siendo compulsadas en fecha 14 de diciembre de 2011.  

A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Proyecto de Decreto sometido a consulta tiene por objeto la aprobación de "las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial de la Comarca del Noroeste de la Región de Murcia".

Se ha recabado el Dictamen por el órgano consultante con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 12.5 de nuestra Ley de creación (Ley 2/1997, de 19 de mayo, LCJ). Uno de los problemas que se suscitan es la consideración del Proyecto de Decreto sometido a consulta como reglamento ejecutivo de la Ley de la cual trae causa, a efectos exclusivamente de la preceptividad del Dictamen de este Consejo Jurídico, una vez sentado el carácter reglamentario de los instrumentos de planificación territorial y sin perjuicio de la conveniencia de someterlos a consulta por su carácter de disposiciones de carácter general y por su trascendencia, encajando en los principios sobre los que ha de velar la función consultiva, enunciados en el artículo 2.1 LCJ: observancia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y el resto del ordenamiento jurídico.  

En lo que concierne a la intervención de este Órgano Consultivo, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, el artículo 12.5 LCJ que establece la preceptividad para "proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o en ejecución de leyes de la Asamblea Regional", así como la doctrina recogida en nuestros Dictámenes precedentes. A priori, atendiendo al tenor literal de dicho precepto de la LCJ y basándonos en una concepción formal de los reglamentos, ambos instrumentos de planificación territorial aprobados por el Proyecto de Decreto, se dictarían en ejecución de una Ley regional (TRLSRM), una vez reconocida por la doctrina jurisprudencial su carácter de disposición reglamentaria. Sin embargo, la preceptividad del Dictamen no resulta tan clara desde la concepción material de reglamento ejecutivo, habiendo entendido el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 18/1982, que "existe en nuestro derecho una tradición jurídica que dentro de los reglamentos, como disposiciones generales de la Administración con rango inferior a Ley, y aun reconociendo que en todos ellos se actúa el ejercicio de la función ejecutiva en sentido amplio, destaca como reglamentos  ejecutivos aquellos que están directa y concretamente ligados a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el Reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado como aquellos "cuyo cometido es desenvolver una Ley preexistente o que tienen por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución". Sin embargo, las DOT y POT tienen un contenido mixto normativo-planificador difícilmente encajable, desde esta última vertiente planificadora, en la concepción expresada de reglamento ejecutivo.

Sobre el carácter de nuestro Dictamen en relación con los instrumentos de ordenación del territorio que se aprueban por el Proyecto de Decreto sometido a consulta, este Órgano Consultivo ha tenido ocasión de pronunciarse en anteriores Dictámenes (por todos, los núms. 46/2004 y 136/2005), habiendo sido objeto de tratamiento en la Memoria correspondiente al año 2004, en la que indicamos sobre el instrumento de las Directrices que, por su posición en el ordenamiento jurídico urbanístico regional, tiene una naturaleza similar a un reglamento ejecutivo, en tanto el artículo 21.1,b) de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (hoy TRLSRM) le asigna la fijación de las directrices reguladoras a las cuales han de acomodarse los distintos instrumentos de planificación de desarrollo, tanto a nivel autonómico como municipal ("plan de planes"). Dicho carácter reglamentario de las Directrices de Ordenación Territorial, que complementa determinadas previsiones de la Ley, viene avalado por su concepción de instrumento director (característica sólo en parte predicable de los planes de Ordenación Territorial), que se plasma, como se ha indicado, en unas directrices reguladoras de un área o sector correspondiente. Pero también hemos señalado (Dictamen 46/2004) que "el carácter de reglamento ejecutivo sólo puede predicarse de aquellos preceptos que tengan como finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley regional en que se apoya, conteniendo como función específica la creación de derecho objetivo (...). Dicho carácter pueden no tenerlo otros preceptos y partes integrantes del mismo respecto de los que no sea predicable su carácter de norma jurídica por expresar meros objetivos, propuestas o recomendaciones propios de la planificación estratégica".

En su aplicación a supuestos concretos, en el Dictamen 136/2005 relativo al Proyecto de Decreto de aprobación de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial, se señaló: "advertimos la existencia de claros ejemplos encuadrados en la figura de reglamento ejecutivo y de desarrollo, como los contenidos, entre otros, en los artículos 12 (creación del Equipo de Gestión), 42 (establecimiento de condiciones específicas para los usos industriales en suelo urbanizable y urbanizable sin sectorizar) y 48 (actuaciones en frente de carretera). Pero la inmensa mayoría del articulado de las DOT y POT no desarrollan preceptos legales de concreto y específico contenido, sino que son expresión de la amplísima cobertura que proporcionan las definiciones consignadas en la Ley 1/2001 (hoy TRLSRM). Así, las Directrices son "instrumentos directores que tienen como finalidad la regulación de actividades y la coordinación de políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial" (art. 20), y los Planes de Ordenación Territorial son "instrumentos directores y operativos para la regulación de la política territorial en un ámbito especial determinado o sector de actividad específica" (art. 24). Si a lo dicho se añade que las determinaciones de todos los instrumentos de ordenación del territorio "vincularán a todas las administraciones públicas y a los particulares, en los términos establecidos en los mismos, prevaleciendo siempre sobre las determinaciones del instrumento de rango inferior y sobre los planes urbanísticos municipales que, en caso de contradicción, deberán adaptarse en plazo y contenido a lo dispuesto en aquéllos" (art. 19), habrá que concluir que la normativa de tales instrumentos tiene un marcado carácter directivo y vinculante (como lo acreditan las múltiples expresiones de tono imperativo que utiliza: "tendrán", "serán", "adoptará", "realizará", "llevarán a cabo", "deberán", "habrá de adaptarse", "potenciará", "habrán de incorporar", "se dotarán", "se tendrá en cuenta", "estará condicionada", "se dispondrán", etc.) no teniéndolo las "Recomendaciones" que se consignan en el Anexo III (con excepción del condicionado de la DIA que figura en la 2.A)".

Se concluía finalmente en aquel Dictamen que "en la medida en que los instrumentos de estas características representan un totum integrado por partes de naturaleza muy diferente, cabe concluir de forma general que la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico es aplicable a aquellas partes encuadrables en la figura de reglamento ejecutivo, entendiendo como tal el que tiene por "finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley en que se apoya", conteniendo como función específica la creación de derecho objetivo, lo que es propio de la potestad reglamentaria (Consideración Primera de nuestro Dictamen núm. 82/01), frente a otras partes integrantes de los instrumentos sometidos a consulta de las que difícilmente es predicable su carácter de norma jurídica".

En su aplicación al presente caso, se observa que sólo de unos pocos artículos de la normativa que se aprueba cabe predicar ese carácter de complemento necesario y creación de derecho objetivo propio de un reglamento ejecutivo, entre los que cabe citar, a título de ejemplo, el desarrollo del concepto de revisión contenido en el artículo 4.2 DOT, en ejecución del artículo 23.2 TRLSRM; la creación de una memoria de seguimiento y su contenido (artículo 5 DOT en desarrollo de lo previsto en el artículo 5,h TRLSRM); el establecimiento de un informe preceptivo (o preceptivo y vinculante) en el procedimiento de aprobación de las Actuaciones previstas en las DOT en desarrollo de las competencias autonómicas recogidas en el artículo 5 TRLSRM; el mecanismo de resolución de conflictos previsto en el artículo 20 DOT en desarrollo del artículo 5,f) TRLSRM; el establecimiento de un estándar de dotación de recursos hídricos para los nuevos desarrollos (artículo 65.1 DOT) y las limitaciones de las densidades edificatorias en los suelos urbanizables (artículos 77 a 79 POT) en ejecución de lo dispuesto en el artículo 5,e) TRLSRM. También cabe sostenerlo respecto al instrumento "estudio del paisaje", que se incorpora al ordenamiento regional como documento complementario a planes y proyectos (Anexo III: Estudios de Paisaje).  

Sin embargo, la inmensa mayoría de los preceptos de las DOT y POT, como se ha señalado anteriormente, no desarrollan preceptos legales de concreto y específico contenido, sino que son expresión de la amplísima cobertura que proporciona la regulación consignada en el TRLSRM a tales instrumentos para  la ordenación territorial. Así, las Directrices son "instrumentos directores que tienen como finalidad la regulación de actividades y la coordinación de políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial" (art. 20), y los Planes de Ordenación Territorial son "instrumentos directores y operativos para la regulación de la política territorial en un ámbito especial determinado o sector de actividad específica" (art. 24). Desde su función planificadora, se ha sostenido que por sus funciones innovadores en la ordenación territorial es más un reglamento praeter legem (independiente) en atención a la intensidad de su vinculación con la Ley de cobertura, que se remite en abstracto al modelo territorial que fijen tales instrumentos.      

De ahí que persistan las razones para reiterar la recomendación contenida en los Dictámenes núms. 46/2004 y 136/2005 sobre la conveniencia de una reforma de la LCJ que contemple expresamente a los instrumentos de planificación territorial como objeto de Dictamen preceptivo, pues la controversia sobre el carácter de dicho Dictamen en la actual normativa ha de ser aclarada.  

SEGUNDA.- Procedimiento y documentación.

El artículo 22 TRLSRM contiene el procedimiento específico para la aprobación de las DOT, al que también se remite el artículo 29.2 del mismo Texto Refundido para la aprobación del POT. Asimismo se ha completado la documentación con los trámites exigibles, con carácter general, para la elaboración de las disposiciones generales conforme al artículo 53 de la Ley 6/2004, ya citada.

En relación con el procedimiento seguido, se suscitan las siguientes cuestiones:

1. Trámites esenciales y de participación previstos en el TRLSRM.

Conforme a lo señalado en el artículo 22 TRLSRM, se han cumplido los trámites esenciales específicos para su aprobación, como los informes de órganos colegiados consultivos en la materia (Comisión de Coordinación y Consejo Social de Política Territorial), el trámite de información pública para la presentación de alegaciones, audiencia a las Consejerías que integran la Administración Regional, audiencia a los Ayuntamientos afectados y a los distintos departamentos interesados de la Administración General del Estado, todos ellos citados en los Antecedentes Quinto a Decimocuarto del presente Dictamen.

Asimismo se han recabado informes como los previstos en la Disposición adicional segunda del TRLS, que establece que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional, deberán ser sometidos a la Administración General del Estado, habiéndose sido evacuado en el presente caso en el sentido de la no incidencia. También cabe citar como preceptivos el emitido por el Ministerio competente en relación con las necesidades de establecimiento de redes públicas previsto en el artículo 26.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, y el de la Confederación Hidrográfica del Segura previsto en el artículo 25.4 del Texto Refundido de  la Ley de Aguas (TRLA), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

De acuerdo con el procedimiento específico previsto en las Leyes 9/2006 y 4/2009, se sometió el Proyecto de DOT y POT a Evaluación Ambiental Estratégica, constando el pronunciamiento del órgano ambiental, aunque debe recordarse que tras la aprobación del presente Proyecto de Decreto habrá de cumplirse el apartado tercero de la parte dispositiva de la Resolución de la Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental de 24 de enero de 2011, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 9/2006.

 Asimismo han emitido informes el CES y la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, obrando en el expediente la valoración de sus aportaciones.    

A la vista de los trámites señalados y de los objetivos de las DOT y POT, cabe inferir que el procedimiento de aprobación de tales instrumentos es siempre complejo y dificultoso, como lo prueba el hecho de que se haya tardado más de 9 años en su tramitación desde que se iniciara la elaboración (Antecedente Primero), debido en gran parte a la necesidad de compatibilizar respecto al ámbito territorial afectado, el desarrollo socioeconómico con la preservación medioambiental y la coordinación de los modelos de desarrollo urbanístico de los 5 municipios afectados, que siempre es susceptible de originar discrepancias por parte de sus Ayuntamientos, cuyo consenso en esta materia es esencial para la eficacia de estos instrumentos de planificación territorial; también se destaca la dificultad de coordinar todas las políticas sectoriales que inciden en dicho territorio (infraestructuras, recursos, etc.), que representa cerca del 20% de la Región de Murcia con una superficie de 2.380 Km2.  

La mayoría de las alegaciones presentadas por los Ayuntamientos han achacado al procedimiento de aprobación de tales instrumentos escasa participación, si bien no comparte dicha afirmación este Órgano Consultivo, pues la adoptada por el órgano tramitador supera ampliamente las previsiones legales, si se tiene en cuenta que desde el inicio se ofreció a los Ayuntamientos la participación en la Comisión Técnica de Seguimiento encargada de la elaboración de las DOT y POT, habiéndose mantenido diversas reuniones en las que han sido analizadas las aportaciones de los intervinientes; los Ayuntamientos también han sido citados para participar en los órganos consultivos autonómicos que han intervenido en el procedimiento (Comisión de Coordinación de Política Territorial, Consejo Social de Política Territorial y Consejo Regional de Cooperación Local), además de habérseles otorgado un trámite de audiencia específico previsto en el artículo 22.3 TRLSRM,  figurando en el expediente la valoración de las alegaciones presentadas (STS, Sala 3ª, de 4 de marzo de 2003), siendo estimadas en su mayoría, según expresan los técnicos responsables de la Consejería consultante.

No obstante, conviene recordar a este respecto lo que señalamos en el Dictamen 46/2004, acerca de que "si bien el procedimiento específico de aprobación de las DOT y POT por Decreto de Consejo de Gobierno no establece la obligatoriedad de notificar individualizadamente a los alegantes que se hayan personado en el procedimiento, puesto que prevé únicamente la exigencia de publicación en el BORM para su eficacia, acorde con su naturaleza de disposición de carácter general y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con los planes urbanísticos (Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 10 de julio de 2002 y 11 de octubre de 2000), ello no obstaría para procurar su conocimiento por parte de todos los alegantes personados en el procedimiento, inclusive a través de la notificación individualizada".  

En otro orden de ideas, un aspecto que sí preocupa a este Órgano Consultivo es que la tardanza en la tramitación de las DOT y POT haya supuesto la obsolescencia de determinada cartografía o datos sobre los que se asienta el modelo propuesto, también sugerido por algunas alegaciones, si bien queda descartada tal disfuncionalidad por parte de los responsables de la Consejería encargados de su redacción, que señalan a este respecto el criterio adoptado de actualización continua del instrumento hasta su definitiva aprobación: "Efectivamente, la redacción de las DPON ha sido un proceso largo en el tiempo, durante el cual se han ido aprobando nuevos instrumentos de planeamiento, en algunos casos hasta Planes Generales. Las etapas de información y de diagnóstico fueron las primeras en realizarse, por lo que parte de esta documentación puede haber quedado parcialmente desactualizada, aunque en los momentos de la redacción final se va actualizando en continuo hasta la versión final. Ahora bien, toda esta documentación no tiene en absoluto carácter normativo. En la redacción de los documentos normativos sí se han tenido en cuenta las modificaciones producidas, habiéndose recogido gran parte de las sugerencias aportadas por los Ayuntamientos (entre ellos Calasparra) y otras Administraciones".  

2. Tramitación y documentación exigida por la Ley 6/2004.

Conforme al procedimiento previsto por el artículo 53 de la Ley 6/2004 para las disposiciones de carácter general, se ha completado la elaboración del Proyecto de Decreto con una memoria de oportunidad y necesidad, que viene a ser una breve síntesis de la motivación contenida en la Memoria Justificativa de las DOT y POT, a la que también debería remitirse para las justificaciones en detalle de las determinaciones adoptadas por tales instrumentos de planificación territorial. No obstante, por la importancia de tal Memoria en relación con las decisiones en materia de ordenación del territorio (STS, Sala 3ª, de 22 de septiembre de 2011), que constituyen un supuesto de discrecionalidad en el que son posibles varias alternativas, debe añadirse un anexo a dicha Memoria Justificativa de las DOT y POT en el que se contenga las modificaciones introducidas a la Normativa tras la audiencia otorgada y las razones que las motivan.  

Constan asimismo el informe jurídico de la Vicesecretaría y el de impacto de género, previstos en la Ley 6/2004 para las disposiciones generales.

Ahora bien, se considera claramente insuficiente el informe que figura en el expediente y que aparece con el título de "memoria económica" del Proyecto de Decreto, que se limita a expresar únicamente que las DOT y POT no están destinadas a vincular de manera directa al Presupuesto de la Comunidad Autónoma o al de los Ayuntamientos, difiriendo este efecto a los Programas de Actuación Territorial que en el plazo de cuatro años se llevarán a cabo, afirmando finalmente que el Proyecto de Decreto por el que se aprueban las DOT y POT no lleva implícita la generación de gasto alguno, ni la realización de nuevas actividades o prestaciones por parte de la Administración que pueda suponer un coste para la misma. Ante todo conviene matizar esta aseveración tan rotunda del precitado informe con el razonamiento de que la generación del gasto no será de forma inmediata, pero sí futura, como se indicó en nuestro Dictamen núm. 136/2005, a la vista de las Actuaciones Estructurantes, Estratégicas y Territoriales que se proponen en la normativa.

Además, so pretexto de que las DOT y POT se remiten a futuros instrumentos (Programa de Actuación Territorial) para concretar los compromisos económicos de cada Administración y programar las actuaciones de incidencia territorial previstas en aquéllos - lo cual resulta muy razonable en el escenario económico  actual -, no se puede justificar la ausencia de un mínimo estudio sobre la viabilidad económica de tales instrumentos de planificación territorial en relación con las actuaciones previstas (sobre todo las que han de promover la Administración Pública Regional) conforme exige el artículo 53 de la Ley 6/2004 para las disposiciones de carácter general, pues resulta especialmente llamativo que en los documentos que integran las DOT y el POT no se incluya ningún análisis estimativo de la repercusión económica de tales instrumentos, como sí ocurría en anteriores proyectos de naturaleza similar aprobados por la Administración Regional, a través del Estudio de Impacto Territorial, que permite valorar, desde el punto de vista socioeconómico territorial y ambiental, las actuaciones, según se recoge en el artículo 49.1,a) TRLSRM.

Téngase en cuenta a este respecto nuestra doctrina en relación con los estudios económicos que han de acompañar a las disposiciones generales (Dictamen núm. 108/2007), que ha destacado que "el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un mayor gasto derivado de la implantación y financiación de nuevos servicios. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda".

También han de tenerse en cuenta los pronunciamientos judiciales sobre el estudio económico financiero de los planes (STS, Sala 3ª, de 30 de diciembre de 2009), que destacan que para su validez no es necesario que consten en él las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del Plan (esto será cometido en el presente caso de los Programas de Actuación Territorial y de los concretos proyectos en los que se plasmen), pero "a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío, la vocación de realización y de real materialización que éstos tiene, deben ir apoyada en previsiones generales".  

También, y puesto que ha sido citada por el Servicio Jurídico del centro directivo competente para desestimar una observación de índole similar a la aquí realizada por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, conviene referirse a la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia núm. 91/2011, ya citada, sobre las DOT y POT del Litoral de la Región de Murcia y a sus consideraciones sobre la memoria económica. En este pleito el Letrado de la Administración regional argumentaba  lo siguiente:

"Si examinamos el Tomo denominado Estudio de Impacto Territorial comprobaremos que en él obran los presupuestos estimados (costes) para la ejecución de las diferentes actuaciones que se prevén en las DOT, sin que resulte necesario añadir un estudio más detallado de los mismos, por cuanto éstos deben formar parte de los diferentes Programas de Actuación Territorial que en desarrollo de las DOPL se realicen (...) Lo que sucede es que, para que la tramitación quedara completa en el expediente deben figurar la Memoria justificada firmada por el órgano administrativo a quien corresponde la iniciativa de la norma (...) y una Memoria Económica específica, que determine los costes de las actuaciones, actualmente previsibles, eran los que figuraban en el Estudio de Impacto Territorial u otros (...).

La Sala comparte el razonamiento de la Administración demandada negando una mayor concreción de dicha Memoria Económica, por cuanto un estudio más detallado debe formar parte, lógicamente, de los diferentes Programas de Actuación Territorial (...).    

Pero a diferencia de aquel caso, en el presente el Estudio de Impacto Territorial carece de un presupuesto estimado de los costes e inversiones que pudieran ser necesarios para materializar las DOT y POT (al menos de la Administración Pública regional) y su compatibilidad con el PERM, lo que demandaba la Subdirección General de Economía y Planificación, aunque todo ello tuviera un valor meramente orientativo, lo que permitiría inferir la sostenibilidad económica inicial de ambos instrumentos de planificación territorial, centrándose, al menos, en los compromisos que derivan pro futuro para la Administración regional, como sostiene la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma en su informe de 6 de junio de 2011.      

Por tanto, debería completarse la Memoria Económica de la disposición que se aprueba.  

TERCERA.- Las competencias regionales en materia de ordenación del territorio versus competencias urbanísticas municipales. Principio de Autonomía Local.

En los instrumentos de ordenación del territorio sobre los que versa el Proyecto de Decreto sometido a Dictamen, la Administración regional ejercita las competencias exclusiva en materia de ordenación del territorio (artículo 10.Uno, 2 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia), como se recoge en la parte expositiva de aquél.

En lo que concierne a la materia de ordenación del territorio, en el Dictamen núm. 46/2004 tuvimos la ocasión de señalar el alcance de las competencias autonómicas, a cuya Consideración Tercera nos remitimos, pues resume la doctrina del Tribunal Constitucional plasmada, entre otras, en las Sentencias núms. 149/1991, 36/1994, 28/1997, 149/1998 y 306/2000. En una aproximación global al concepto de ordenación del territorio, el Alto Tribunal señala que el referido título competencial tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a los que pueden destinarse el suelo o espacio físico territorial. Concretamente, el núcleo fundamental de esta materia competencial está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador, cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo. La ordenación del territorio tiene un ámbito autonómico, regional o supramunicipal, frente al urbanismo que tiene un ámbito limitado y de marcado ámbito local.

Desde el ejercicio de esta competencia, conviene recordar que la Administración regional está habilitada para aprobar instrumentos de ordenación del territorio, establecer la distribución de usos globales en el territorio, definir los elementos vertebradores de la estructura territorial, fijar el marco territorial para las políticas sectoriales y urbanísticas y señalar las bases de gestión y concertación interadministrativa, entre otras (artículo 5 TRLSRM).

Es indudable que los dos instrumentos de ordenación del territorio, cuyo Decreto de aprobación se somete a Dictamen, explicitan intereses regionales que se plasman en los objetivos de las DOT, tales como conseguir el equilibrio de la estructura territorial del área con el desarrollo de un modelo policéntrico y equilibrado de asentamientos, la compatibilización de los planeamientos municipales, el refuerzo de las relaciones intracomarcales  entre los municipios  afectados y con el resto de la Región, mejorando las funciones de accesibilidad y comunicación, la orientación y promoción del desarrollo territorial sostenible (mantenimiento y fomento de los paisajes rurales, el paisaje periurbano y los entornos de las vías de comunicación, así como el desarrollo turístico), la mejora de la calidad de vida de la población y de los equipamientos básicos y la promoción de sectores económicos generadores de empleo (artículo 8 DOT).  

Ahora bien, el titular de dicha competencia debe ejercitarla, por una parte, sin menoscabar los ámbitos de las competencias reservadas al Estado ex artículo 149.1 CE que afecten al territorio, respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos. En tal sentido, se ha incorporado al articulado el respeto a tales competencias estatales, por ejemplo, en los artículos 65 DOT (abastecimiento de agua para los nuevos desarrollos), 66 DOT (utilización de los recursos hídricos para campos de golf, en los que se prohíbe la utilización de aguas procedentes de transferencias de cuencas exteriores a la Comunidad Autónoma), o 126 POT (Gestión de los riesgos de inundación), si bien en las observaciones particulares respecto a concretos artículos (128 y 129 POT) se tratará de integrar, de forma más correcta, la articulación de competencias sectoriales estatales  en los procedimientos previstos.    

Por otra parte, el titular de dicha competencia autonómica debe ejercitarla también respetando las municipales en materia de urbanismo en los términos recogidos en el artículo 8 TRLSRM ("Los Ayuntamientos ostentan las competencias en materia de urbanismo, salvo las expresamente atribuidas en esta Ley a la Administración regional"). Precisamente, las mayores controversias suscitadas durante la tramitación de las DOT y POT

(así se desprende del Antecedente Octavo) tienen que ver con los efectos de tales instrumentos en relación con las competencias municipales, habiendo sostenido la mayoría de los Ayuntamientos, en sus alegaciones, que determinadas limitaciones y bandas de protección infringen el principio de autonomía local y las competencias urbanísticas locales reconocidas en el TRLSRM.

Para su consideración general en el presente Dictamen, debemos partir de la doctrina jurisprudencial sobre la autonomía local y su aplicación en el ámbito urbanístico, que seguidamente se sintetiza:

1. La efectividad de la autonomía local requiere que las leyes aseguren al municipio el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, con atribución de las competencias que procedan de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos (por todas, STC 214/1989, de 21 de diciembre).

2. La autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten el núcleo esencial de la garantía institucional de esa autonomía (por todas, STC 46/1992, de 2 de abril).

3. La autonomía que se garantiza a los municipios en el artículo 140 de la Constitución es una autonomía en el marco de la Ley, sea estatal o autonómica, en la que el legislador debe respetar la esfera irreductible de la autonomía local. En el ámbito urbanístico, el artículo 8 TRLSRM reconoce a los Ayuntamientos las competencias urbanísticas que se extienden por la jurisprudencia constitucional (por todas, Sentencia núm. 61/1997, de 20 de marzo) "al planeamiento, gestión o la ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas concretas (...)".

4. Sin embargo, no es posible considerar vulnerado el reconocimiento y la garantía de la autonomía municipal cuando se atribuye dicha vulneración a la actuación de otra Administración Pública, en este caso la Comunidad Autónoma, siempre que se haya llevado a cabo dentro de los límites previstos en la norma que le da cobertura. En este sentido, conforme a las previsiones estatutarias anteriormente expresadas, la Administración regional ostenta competencias en materia de ordenación del territorio (artículos 8 y, por remisión el 5,ambos TRLSRM) que le permiten aprobar instrumentos de ordenación del territorio, que distribuyan los usos globales y establezcan los elementos vertebradores de la estructura territorial, incidiendo sobre los modelos urbanísticos de desarrollo municipales, pues en caso contrario dicha competencia de ordenación del territorio carecería de contenido. Este efecto sobre los planes generales municipales de ordenación viene expresamente recogido en el TRLSRM (artículos 19.1 y 96.2).  

Por tanto, se trata de considerar si las prescripciones derivadas del modelo territorial contenido en los instrumentos de planificación que se pretenden aprobar con el Proyecto de Decreto, que han sido cuestionadas por los Ayuntamientos (aunque tras el trámite de audiencia otorgado se hayan estimado en gran parte sus propuestas, según los técnicos responsables de la Consejería), se encuentran dentro de los límites de la normativa que da cobertura a la competencia ejercitada por la Administración regional y justificadas dentro de la discrecionalidad advertida en materia de ordenación del territorio.

Se sostiene por la mayoría de los Ayuntamientos que deben suprimirse aquellas limitaciones de la normativa que constriñen los aprovechamientos de referencia que se fijan por el TRLSRM, o las franjas de protección a ambos lados de las vías de comunicación que hacen inviables determinados usos, o las bandas de amortiguación de suelos urbanizables próximos a las zonas de protección ambiental, o las restricciones de usos en los suelos de protección por geomorfología, pues tales limitaciones están dibujando un modelo propio de las competencias locales, ejercitadas a través de los Planes Generales Municipales.    

  Frente a lo anterior, cabe sostener:

a) Conforme se expresa en la Memoria Justificativa de las DOT y POT (Tomo III), el artículo 26 TRLSRM establece, como contenido del POT, la coordinación del planeamiento municipal, pudiendo señalar los criterios básicos de actuación urbanística en orden a un desarrollo urbanístico racional coherente con el modelo de ocupación y usos del territorio, densidades e intensidades de referencia, de acuerdo a los objetivos de ordenación territorial, entre los que juega un papel destacado en este Proyecto el mantenimiento y el fomento de los paisajes, como activo de primer orden a lo que se hará referencia posteriormente, y los criterios generales para el uso y protección de los suelos. En consecuencia, el POT (Condiciones urbanísticas para las áreas Funcionales) se encuentra habilitado por el TRLSRM para establecer tales medidas de coordinación destinadas al planeamiento municipal.

b) El siguiente aspecto a tratar sería si la aprobación de estas normativas conculca otras determinaciones legales de tipo urbanístico contenidas en el TRLSRM, que constituye la norma habilitante, y si se encuentran justificadas en orden a la consecución al modelo territorial definido por las DOT. En la Memoria de las DOT y POT se contiene la justificación de los aprovechamientos de referencia en suelo urbanizable en función de las características de las Áreas Funcionales (folios 29 y ss.), modulando las intensidades acorde con el modelo propuesto, distinguiendo el Área Centro Oriental (que incluye los núcleos de primer orden de los 5 municipios y algunos de segundo orden), el Área Funcional de Montaña y el Área de la Altiplanicie de Caravaca. Se establecen por la normativa (artículos 77, 78 y 79) los aprovechamientos de referencia máximos para los desarrollos de suelo urbanizable para uso residencial, ajustándolos a la categoría de mínima densidad prevista en el artículo 101.1 TRLSRM (que permite un aprovechamiento en el Área Funcional Centro Oriental hasta 0,25 m2/m2), o estableciendo un límite dentro de la categoría indicada (un aprovechamiento máximo de 0,18 o 0,10 m2/m2 en el caso de las Áreas Funcionales de la Altiplanicie y de Montaña, respectivamente), pero en ambos casos dicho aprovechamiento aparece fijado con carácter de máximo, lo que permite que el planeamiento general municipal lo concrete dentro de los límites expresados.

También se habilita al planeamiento municipal para que pueda incrementar dicha edificabilidad en el Área Funcional Centro Oriental (hasta 0,50 m2/m2 correspondiente a baja densidad según el artículo 101.1 TRLSRM) en determinadas circunstancias, como es el caso de los suelos urbanizables sectorizados que se encuentren colindantes al suelo urbano en los núcleos definidos como de primer y segundo orden (o excepcionalmente hasta 0,55 m2/m2, contando con un estudio del paisaje cuyo objetivo sea garantizar que los desarrollos preservan las visualizaciones exteriores tradicionales de los núcleos urbanos); también en el Área Funcional de Montaña, donde el planeamiento municipal podrá exceptuar la limitación máxima de 0,10 m2/m2 (alcanzando el tope de la mínima densidad de 0,25 m2), en el caso de sectores en colindancia con núcleos de segundo orden. También en el caso del Área Funcional de la Altiplanicie, el POT se remite al planeamiento urbanístico para establecer la compatibilización de usos industriales y comerciales para el desarrollo de la zona. Es decir, el POT no elimina la posibilidad de que el planeamiento general municipal concrete el aprovechamiento de referencia dentro de ese máximo fijado, acorde con el modelo territorial propuesto por las DOT y POT, además de habilitarlo para establecer las consiguientes excepciones en determinadas circunstancias.

A la vista de lo señalado no puede, por tanto, afirmarse que se hayan eliminado las competencias urbanísticas en materia de planeamiento urbanístico municipal. A mayor abundamiento, en lo que concierne a los suelos protegidos, habilitados estos instrumentos de planificación territorial por el artículo 12.2,a) TRLS y 65.1 TRLSRM, el artículo 103.3 POT establece que dichas protecciones lo son sin perjuicio de las que puedan ser fijadas por los Planes Generales Municipales de Ordenación. De otra parte, del artículo 104 POT se desprende que corresponde a los PGMO de los municipios afectados la clasificación y calificación del suelo (artículo 98,a TRLSRM), respetando las limitaciones establecidas en aquel instrumento de planificación territorial para dichos suelos protegidos.          

c) En cuanto a la justificación de las limitaciones de los aprovechamientos expresados anteriormente, convendría traer a colación la siguiente, recogida en la Memoria de las DOT y POT: "por otro lado, se ha diagnosticado que la vocación territorial de la comarca pasa por ejercer un control general de las intensidades de los procesos urbanísticos en todo el territorio, a fin de mantener en la medida de lo posible el carácter de los paisajes y el modelo tradicional del territorio incluso en las áreas con mayor desarrollo" (página 29). Añadiendo que "Por ello, resulta conveniente señalar que, con carácter general y sin perjuicio de otras disposiciones (...), los desarrollos urbanísticos para suelos urbanizables residenciales en esta Área Funcional se adscribirán en cualquier caso a la categoría de suelos residenciales de mínima densidad (hasta 0,25 m2/m2 de aprovechamiento de referencia máximo, inclusive) de entre los señalados por el Decreto Legislativo 1/2005 (...). Se ha podido diagnosticar también que dicho aprovechamiento residencial de mínima densidad suele corresponder con el ánimo de entidades y promotores urbanísticos que, en cualquier caso, conciben los desarrollos residenciales y turísticos para el Noroeste como de calidad incompatible con su colmatación (...)".

d) Las bandas de protección (entornos de preservación visual para vías de comunicación y vía verde, espacios de amortiguación con suelos de protección ambiental, montes del Catálogo de Utilidad Pública y Alto Valor Paisajístico), que también son cuestionadas desde la vertiente de las competencias locales, aparecen justificadas en la Memoria de las DOT y POT (páginas 30 y 31), así como en el informe de los servicios técnicos y jurídicos responsables sobre las alegaciones presentadas (folios 30 y ss. del Tomo V), sin que el hecho de que superen, respecto a determinados suelos, las limitaciones establecidas por las legislaciones sectoriales en razón de la protección allí establecida por el titular del bien, excluya la posibilidad de su establecimiento por estos instrumentos de ordenación territorial, habilitado el POT por el artículo 26.2,b TRLSRM (siempre y cuando respeten las sectoriales), en ejercicio de las competencias que ejercita la Administración regional y en atención a los objetivos del modelo propuesto, que, por ejemplo, en el caso de los entornos de las vías de comunicación sería la preservación visual de las principales vías de comunicación para potenciar la calidad y la imagen turística del territorio afectado.

Sin embargo, aunque aparezcan también justificadas en la documentación las bandas de amortiguación con los suelos de Protección Ambiental, de Montes del Catálogo de Utilidad Pública y Suelos de Alto Valor Paisajístico, su regulación en la normativa (artículo 82 POT), así como el régimen de suelos vinculados a la preservación de la calidad visual de la Vía Verde y del Camino Jubilar (artículo 81.3 POT), suscitan ciertas consideraciones en orden a la indeterminación de su anchura, lo que también ha sido calificado por alguna alegación como ejemplo de menoscabo de las competencias urbanísticas locales, al remitirse en cada caso a lo que determine las Consejerías competentes. En tanto las observaciones que va a realizar este Consejo Jurídico afectan más a la regulación concreta plasmada, todo ello será objeto de tratamiento en las observaciones particulares al articulado.    

Por último, para mitigar los efectos de la entrada en vigor de la normativa en los Planes Municipales en desarrollo, la Disposición transitoria tercera del Proyecto de Decreto establece que las indicadas limitaciones de densidades edificatorias o bandas de protección o amortiguación no serán aplicables a los suelos urbanos y urbanizables sectorizados y a los sin sectorizar que tuvieran el planeamiento de desarrollo aprobado inicialmente a la entrada en vigor del Decreto, recogiendo la petición de los Ayuntamientos. Por consiguiente, tales limitaciones afectan únicamente a los suelos urbanizables sin sectorizar sin planeamiento de desarrollo en tramitación y a los no urbanizables, respecto a los que difícilmente puede predicarse que se haya materializado el aprovechamiento urbanístico para que surja el derecho a la indemnización de los propietarios afectados, también sostenido por las alegaciones municipales, teniendo en cuenta que, con carácter general, la ordenación del uso del suelo y construcciones establecidas por el planeamiento no confiere derechos a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes (artículos 3.1 TRLS y 58 TRLSRM).

CUARTA.-Observaciones de carácter general.

I. Ámbito territorial.

Tanto el título y el objeto del Proyecto de Decreto, como el ámbito de aplicación de las DOT y POT, es la "Comarca" del Noroeste de la Región de Murcia, incluyendo a los municipios de Bullas, Calasparra, Caravaca, Cehegín y Moratalla (artículo 3). Aunque, como reconoce la Memoria Justificativa (página 5), la utilización de la denominación de "Comarca" para hacer referencia al ámbito territorial afectado por estos instrumentos, no se realiza en el sentido de su reconocimiento legal, sino en el acotar un área territorial en el Noroeste de la Región reconocible en atención a las características naturales, geográficas, económicas y socioculturales, cuya ordenación conjunta constituye el objetivo de las DOT y POT, este Consejo Jurídico considera que no debe emplearse tal denominación en la normativa a aprobar por el Consejo de Gobierno (otro aspecto diferente es su utilización en los documentos que han servido de base a dicha normativa o en otros tipos de instrumentos carentes de dichos efectos normativos), puesto que, además de no haberse desarrollado esta organización territorial contemplada en el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (artículo 3.2)  y en la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia (artículos 59 y ss.), su reconocimiento en una disposición de carácter general puede resultar como mínimo equívoca, además de ser contraria a las normas indicadas, en tanto el uso jurídico del término "Comarca" parece indicar que goza de personalidad jurídica, así como de autonomía para el cumplimiento de sus fines. Distinto sería que las DOT, aprobadas por el Consejo de Gobierno, recomendaran la conveniencia de esta forma de organización territorial para el cumplimiento de sus objetivos, pero, obviamente, para su constitución habrían de seguirse los trámites previstos en la Ley 6/1988. Esto último sería coherente con la iniciativa que se le reconoce al Consejo de Gobierno, en virtud de lo previsto en el artículo 60.1 de la precitada Ley, a propuesta de la Consejería competente en materia de Régimen Local.

Por tanto, en coherencia con el ordenamiento local, procede que se suprima el término Comarca en el título del Proyecto de Decreto y en el de la Normativa.

De otra parte, las singularidades de este territorio en el contexto regional (física, social y territorialmente), destacadas en la Memoria de las DOT y POT, justifican sobradamente la formulación de tales instrumentos de planificación, que tienen un ámbito subregional.

II. Procedencia de la aprobación simultanea de las POT y POT.

Se ha cuestionado por las alegaciones de los Ayuntamientos que se aborde en unos mismos documentos dos instrumentos distintos de ordenación del territorio, cuando debería comenzarse con la aprobación de las DOT y luego desarrollarse separadamente por un POT.  

No existe obstáculo legal a que se tramiten ambos instrumentos simultáneamente (es aplicable el mismo procedimiento de aprobación según el TRLSRM) puesto que, aunque tienen cometidos diferentes (artículos 21 y 25 del citado Texto Refundido), son complementarios, en tanto el POT desarrolla las DOT, lo que confirma el hecho de que se aprueben artículos que son comunes a ambos; pero, lo importante es que se distingan en la normativa proyectada los contenidos propios de cada instrumento, lo que ya se recomendó en nuestro Dictamen núm. 46/2004. Así se ha hecho en el presente caso, puesto que el Libro 1 contiene las disposiciones generales aplicables a ambos, el Libro 2 la regulación de las DOT, el Libro 3 la regulación del POT, así como el Anexo II distingue las recomendaciones a las DOT y al POT.  

Esta posibilidad de tramitar y aprobar simultáneamente ambos ha sido confirmada por la Sentencia núm. 91/2011, de 11 de febrero, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia sobre las DOT y POT del Litoral de la Región de Murcia, con el siguiente argumento:

"Al distinguirse en el Decreto que nos ocupa, los artículos que forman parte de uno y otro instrumento de ordenación del territorio, puede conocerse qué determinaciones forman parte de las DOT y cuáles del DOT, por lo que no se constata, en definitiva, vulneración alguna de los susodichos artículos 21 y 26 de la LSRM.

Por último, se observa que ningún precepto del POT del Litoral de la Región de Murcia contradice o se opone a las DOT, desarrollando, en el Decreto 57/2004, el primer instrumento de ordenación del territorio al segundo. Algunos artículos son comunes a uno y otro instrumento de ordenación del territorio, lo que no conlleva ilegalidad alguna (en este sentido, el dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia)".

III. Normativa aplicable a la entrada en vigor de las Directrices conforme al Proyecto de Decreto.

La determinación del régimen jurídico aplicable a la entrada en vigor de las DOT y POT es un tema transcendental por varios motivos:

En primer lugar porque afecta a territorios que se encuentran ya ordenados por instrumentos de planeamiento urbanístico municipal, unos adaptados recientemente a la nueva legislación urbanística regional y otros en trámite. Así se desprende del Estudio de Impacto Territorial (versión remitida) en el que se señala que los municipios de Caravaca de la Cruz y Moratalla tienen ya adaptados su planeamiento general al TRLSRM y los restantes se encuentran en trámite de adaptación, a través de un Plan General (Calasparra, Bullas y Cehegín), disponiendo actualmente de Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal. Pero no sólo ha de hacerse referencia al planeamiento general, sino también a los planes de desarrollo aprobados o en tramitación.

En segundo lugar porque la aprobación de los instrumentos de planificación territorial sobre los que versa este Dictamen, que tienen entre sus objetivos otorgar homogeneidad y eliminar contradicciones en el tratamiento del territorio por los planes municipales, exige no posponer su eficacia, respetando, claro está, situaciones en curso o consolidadas.

En tercer lugar porque el principio de seguridad jurídica al que alude alguna alegación (CROEM) exige que no quepan dudas sobre las determinaciones aplicables en el momento de su entrada en vigor, en tanto el territorio ordenado recibe iniciativas empresariales que no deben quedar al albur de las posibles interpretaciones de lo que es o no directamente aplicable. Esta certidumbre normativa conecta con la conocida como Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior), traspuesta al ordenamiento interno por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que recoge entre sus principios que los procedimientos han de ser claros e inequívocos y que los destinatarios puedan acceder fácilmente a la información de los requisitos aplicables a los prestadores establecidos en su territorio, así como los trámites necesarios para acceder a sus actividades.  

Sin embargo, esa certidumbre sobre los efectos de la entrada en vigor no puede predicarse de la regulación contenida en el Proyecto de Decreto puesto que, pese a reconocer la Disposición adicional primera que las determinaciones de carácter vinculante contenidas en las DOT y POT (normativa que se aprueba) prevalecerán desde su entrada en vigor sobre los instrumentos urbanísticos, lo que resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 19.1 TRLSRM, sin embargo el régimen transitorio se articula de tal forma que no permite conseguir la claridad exigible para eliminar serias dudas sobre el régimen jurídico aplicable a la entrada en vigor. A saber:  

1. La Disposición transitoria primera establece que los instrumentos de planeamiento urbanístico general pendientes de adaptación al DL 1/2005 (no resulta correcta la forma de citar al Texto Refundido la Ley del Suelo de la Región de Murcia, como más adelante se expondrá) deberán tener en cuenta las determinaciones previstas en el presente Decreto, lo que resulta plenamente conforme con la fase procedimental en la que se encuentran (al no estar definitivamente aprobados) y con los efectos sobre el planeamiento municipal de las DOT y POT. Sin embargo, contradice lo expresado anteriormente la Disposición transitoria cuarta al señalar que "lo expuesto en las presentes Directrices y Plan no será de aplicación a los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto", citando concretamente a los instrumentos de planeamiento iniciados de oficio que, conforme a la redacción gramatical, no excluiría a los planes generales municipales en trámite, por lo que de confirmarse la información suministrada por la página web de la Consejería consultante sobre el estado de la tramitación del planeamiento de los municipios de Bullas y Cehegín (se encuentran aprobados inicialmente los Planes Generales adaptados), podría interpretarse que tales Planes estarían excluidos incluso de la adaptación a las determinaciones de las DOT y POT, conforme a la redacción actual de la indicada Disposición transitoria cuarta.

2. También encierra cierta oscuridad la regulación del régimen transitorio aplicable a los Planes Generales Municipales de Ordenación ya adaptados y aprobados (los municipios de Caravaca de la Cruz y Moratalla), en tanto, de una parte, se indica que deberán incorporar las determinaciones de las DOT y POT en la próxima revisión (Disposición transitoria primera), lo que resulta plenamente razonable a la vista de la larga tramitación de tales Planes para su plena acomodación al TRLSRM; sin embargo, de otra, en el párrafo in fine de la indicada Disposición se señala "sin perjuicio de su aplicación directa desde su entrada en vigor", sin concretar en qué aspectos tienen aplicación directa las DOT y POT, suscitándose además los siguientes interrogantes: ¿A que artículos hace referencia? ¿Acaso a los no citados en la Disposición transitoria tercera? Y si los artículos citados en la Disposición transitoria tercera no se aplican a los suelos urbanos, urbanizables sectorizados y sin sectorizar con planeamiento de desarrollo aprobado inicialmente respecto a todos los planeamientos generales estén o no adaptados ¿Por qué no insertarlos a continuación en la Disposición transitoria primera?

3. Con el inciso aludido "sin perjuicio de su aplicación directa desde su entrada en vigor" (Disposición transitoria primera) la regulación del régimen transitorio parece más exigente para los PGMO ya aprobados y adaptados al TRLSRM, que respecto a otros instrumentos de planeamiento en trámite (podrían ser modificaciones de planes), a los que la Disposición transitoria cuarta los excluye de su aplicación, aunque la fórmula de redacción que acoge al inicio "lo expuesto en las presentes Directrices y Plan" es ambigua, debiendo sustituirse por otro término más preciso (por ejemplo, las determinaciones u otro similar).

4. Cierta indeterminación se advierte, igualmente, en el párrafo final de la Disposición transitoria tercera, cuando después de excluir la aplicación de determinados preceptos a los suelos urbanos y sectorizados y sin sectorizar que cuenten con planeamiento de desarrollo aprobado inicialmente, se añade que "no obstante debe ser tenido en cuenta en la redacción del planeamiento en dichas categorías de suelo en casos de riesgo para las personas y bienes", debiendo aclararse a qué determinaciones se está refiriendo.

5. En el caso de autorizaciones y licencias en curso, que también se excluyen de la aplicación de las DOT y POT cuando se haya iniciado su tramitación con anterioridad a la entrada en vigor de la presente disposición, se utiliza el requisito de la presentación de la "totalidad" de la documentación necesaria, lo que podría suscitar en el futuro problemas interpretativos, sobre todo si la Administración no ha requerido en plazo para que el peticionario subsane la documentación exigible.  

A la vista de las observaciones realizadas, debe revisarse la regulación de la entrada en vigor de las DOT y POT y el régimen transitorio del Proyecto de Decreto, clarificando las cuestiones señaladas anteriormente.  

IV. Los estudios a los que se remite la normativa proyectada.

1. Los estudios de paisaje.

Ya se ha indicado anteriormente que el mantenimiento y fomento del paisaje es uno de los objetivos de las DOT, según se expresa en el artículo 8. Basta con examinar la Memoria Justificativa de las DOT y POT para valorar la importancia de este objetivo, citando al Convenio Europeo del Paisaje, ratificado por España el 6 de noviembre de 2007, que establece que aquél ha de formar parte sustantiva de la política territorial de la Comunidad Europea. El citado Convenio tiene como objetivo principal promover la protección, gestión y ordenación de los paisajes, comprometiéndose las partes a integrarlos en las políticas de ordenación territorial y urbanística.

Pues bien, en las presentes DOT y POT la protección del paisaje se materializa, entre otras medidas específicas, en la creación de un instrumento denominado "estudio del paisaje" (debería emplearse siempre la minúscula, pues no es citado de forma uniforme), que se recoge a lo largo del articulado (artículos 22.2 DOT, y 77.3, 79.2. 80.3,b, 81.3 y 82.2 POT), configurándose como presupuesto sine qua non para aplicar determinadas excepciones previstas en la normativa, dedicándose también el Anexo III a la regulación de su contenido y documentación.      

Una primera cuestión que ha de abordarse es la habilitación de la Consejería proponente para la regulación de este instrumento. En el ordenamiento regional, la Ley del Patrimonio Cultural (Ley 4/2007, de 16 de marzo) contiene ya alguna medida específica (a través de los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural) de protección del paisaje cultural, al ser un componente primordial de las culturas locales. En relación con aquella regulación, este Consejo Jurídico señaló en el Dictamen 188/2006:

"Dicha vocación también se proyecta sobre el patrimonio natural, según la Exposición de Motivos ("el vocablo cultural indica el carácter complementario de esta Ley con respecto a la normativa sobre patrimonio natural"), a través del concepto de paisaje cultural (porción del territorio rural, urbano o costero donde existen bienes con valor histórico, artístico, estético, etnográfico o antropológico e integración con los recursos naturales o culturales), al que el Anteproyecto trata de otorgar un régimen jurídico especial desde la perspectiva del patrimonio cultural. Y si bien no se explicita en el Título Preliminar, concretamente en las distintas figuras de protección, sí aparece por primera vez en el artículo 61.2,c del texto.        

Esta vis expansiva suscita una serie de problemas de índole competencial y de coordinación entre los distintos instrumentos de protección y planificación regionales, pues la protección del "paisaje" (parte del territorio cuyo carácter es el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos, según el Convenio Europeo del Paisaje) puede afrontarse desde varios títulos competenciales autonómicos, como los correspondientes a espacios naturales protegidos (artículo 11.2 EA), protección de medio ambiente (11.3 EA), y ordenación del territorio (10.Uno,2 EA), entre cuyas finalidades también se encuentran la protección del patrimonio cultural, porque conviene insistir en que su defensa ha de impregnar todas las actuaciones de las Administraciones Públicas por imperativo constitucional (artículo 46 CE), aun cuando órganos concretos puedan ostentar competencias específicas en la materia. Así, la legislación de espacios naturales protegidos, ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (hoy derogada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) enumera, entre las finalidades de sus figuras de protección (artículo 10.2,b), proteger aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés singular desde el punto de vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico o recreativo, y materializa dicha protección en la creación de dos figuras que entrelazan de forma intensa la normativa cultural y natural: los monumentos naturales, que incluyen las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, cultural y paisajísticos (artículo 16.2 de la Ley 4/1989), y los paisajes protegidos definidos en el artículo 17 de la normativa básica citada. A dichas figuras se remite la Ley regional 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, vigente en el título relativo a espacios naturales protegidos. También el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo TRLSRM) recoge, entre sus objetivos, la protección del patrimonio cultural (artículo 1) y, entre las finalidades de la actividad administrativa en ordenación del territorio (artículo 3.2), la preservación y conservación del patrimonio histórico.    

Ciertamente el patrimonio "paisajístico" está enunciado en el artículo 10.Uno.14 EA, precepto que sustenta esencialmente la competencia que se ejercita a través del Anteproyecto, pero en modo alguno puede entenderse que corresponde su ejercicio en exclusiva a la Consejería consultante, porque desde otros títulos competenciales autonómicos citados (espacios naturales protegidos y ordenación del territorio) también se puede acometer la protección del paisaje. Así el vigente artículo 48 la Ley 4/1992, ya citada, establece, dentro de la tipología de espacios naturales, a los paisajes protegidos (...)".

Una primera conclusión que se alcanzó en aquel Dictamen es la necesidad de coordinar las distintas protecciones regionales que inciden en "el paisaje", donde existe una interrelación entre las competencias indicadas, lograda en gran medida por la normativa de las DOT, al recoger, de una parte (artículo 50.2), que la planificación urbanística tendrá en cuenta, en los términos establecidos en la legislación sectorial aplicable, los Planes de Ordenación del Patrimonio Cultural, que también son aplicables a los paisajes culturales, en cuyo procedimiento de aprobación se establece un informe preceptivo de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio. Respecto a la figura específica de espacios naturales "paisajes protegidos", se ha recogido la competencia de la Consejería competente en materia de medio ambiente (artículo 37 DOT), habiéndose establecido un informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en ordenación del territorio al tratarse de una Actuación Estratégica, carácter del informe que será objeto de consideración posteriormente.

En todo caso, desde el ejercicio de las competencias de ordenación del territorio, no cabe duda de que la Administración regional puede establecer medidas de protección del paisaje, partiendo de la competencia genérica reconocida en el artículo 10,Uno.14 EA (patrimonio cultural, histórico, arqueológico, monumental, artístico, paisajístico y científico de interés para la Región). Pero, además, el TRLSRM habilita su establecimiento a través de los instrumentos de planificación territorial ahora examinados. Así el artículo 21 para las DOT (directrices reguladoras con incidencia territorial, ambiental, social, cultural y de patrimonio histórico), al igual que el artículo 26.2 para los POT (delimitación de las zonas a proteger por su interés natural, ecológico, ambiental, paisajístico, histórico, artístico, cultural o económico, con indicación de su régimen de protección y explotación).  

No conviene olvidar que la protección del paisaje es uno de los principios de la Ley estatal 42/2007, ya citada, si bien en ella se regulan sólo aspectos puntuales, tales como la posibilidad de proteger algunos de ellos mediante figuras más generales o específicas de espacios naturales protegidos, la necesidad de que el análisis de los paisajes forme parte del contenido mínimo de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, su utilización potencial como instrumento para dotar de coherencia y conectividad a la Red Natura 2000 y el fomento de las actividades que contribuyen a su protección como externalidad positiva cuando forme parte de un espacio protegido; en la misma Ley se reconoce (Exposición de Motivos) que tales medidas parciales no pretenden ser un instrumento a través del cual se implantarán en España, de manera generalizada, las políticas de protección del paisaje como legislación básica del artículo 149.1.23.ª, políticas cuyo contenido técnico y enfoque general exigen la puesta en marcha de instrumentos de gestión como los establecidos, con carácter de mínimos, en el Convenio Europeo del Paisaje.

En todo caso, tales medidas de protección del paisaje deben ser incorporadas por cada Administración en su política territorial, conforme al Convenio indicado y en forma coordinada con otros entes públicos.  

Reconocida, pues, la competencia para su establecimiento se realizan las siguientes observaciones:

1. Determinados artículos del POT (por ejemplo, 77.3, 81.3, 82.2, 113 y 131.2) aparecen redactados de forma que parecen habilitar exclusivamente al "estudio del paisaje" para incrementar el aprovechamiento de referencia, o disminuir la banda de protección, o la ampliación de suelo correspondiente, cuando en realidad tales estudios son instrumentos complementarios al planeamiento urbanístico que desarrolle tales determinaciones, como se expresa en otros artículos (por ejemplo, 79.2 y 80.3,a POT) y en el apartado 1 del Anexo III.      

2. Parece excesivo que se imponga, en exclusiva, la cartografía editada por la Consejería competente en ordenación del territorio para la documentación de tales estudios de paisaje (Anexo III, apartado III,a); otra cuestión diferente es que exija una escala mínima a efectos de su precisión.  

2. La remisión a otros estudios.

Igualmente el POT se remite a ciertos estudios para excepcionar concretas determinaciones, como en el artículo 131 sobre el Suelo de Restricción de Usos por Geomorfología, que se remite a un estudio pormenorizado, o el artículo 96 sobre la delimitación de los conos de deyección, o el artículo 99 sobre la susceptibilidad de hundimientos debidos a la disolución, que se remiten ambos a un estudio de delimitación posterior.  Corresponde al planeamiento urbanístico fijar las excepciones o la delimitación a excluir, respectivamente, acompañado de los estudios correspondientes, como ocurre con los estudios del paisaje, que se entienden complementarios al instrumento de planeamiento o proyecto de que se trate (Anexo III, Objeto).

QUINTA.-Observaciones particulares.

1. Proyecto de Decreto:

1. Exposición de Motivos.

Debería suprimirse el título de la parte expositiva y sustituir en el apartado III que las disposiciones generales son "aplicables" en lugar de "predicables".

En el apartado IV también podría suprimirse el tratamiento de Excmo. al titular de la Consejería cuando se cita la Orden por la que se aprueban inicialmente las DOT y POT. También se hace referencia a los artículos 22 y 29 del Decreto Legislativo 1/2005, si bien tales preceptos forman parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (TRLSRM), que fue aprobado por el citado Decreto Legislativo, por lo que debe modificarse ésta y otras citas iguales que se realizan en el Proyecto de Decreto (Artículo Segundo) y a lo largo del articulado que se anexa.

2. Artículo Segundo.

Se ordena la publicación de los textos normativos y planos adjuntos, mientras en el Artículo Primero se hace referencia al Tomo IV "Normativa de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial", que incluye los textos normativos, los anexos y los planos adjuntos. Así pues, debería identificarse del mismo modo en este Artículo.  

II. Articulado:

-Artículo 13. Jerarquización y complementariedad del sistema de asentamientos.

Respecto a los núcleos de tercer orden, ha de revisarse la referencia al Real Decreto 103/1985, al considerarlo erróneo según las bases normativas consultadas por este Órgano Consultivo, pues dicha disposición (RD 103/1985, de 24 de enero) correspondería a un ascenso dentro de la carrera militar.  

-Artículo 20. Gestión y desarrollo.

En este artículo (apartado 1) se establece que las Administraciones competentes en la materia serán las responsables de llevar a cabo las Actuaciones Estructurantes que se contemplan en el artículo 22 (Autovía Venta del Olivo-Lorca, Autovía Venta Cavila-Andalucía, etc.), siendo responsabilidad de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio garantizar la adecuación de los proyectos específicos a los criterios de las DOT y POT, estableciendo a tal fin un informe preceptivo de la citada Consejería, añadiéndose en el apartado 2 del mismo precepto "resolviendo las discrepancias que hubiere el Consejo de Gobierno o de Ministros, según fuera el ámbito de actuación".      

Para determinar si la regulación reglamentaria entrecomillada se ajusta a las previsiones del TRLSRM y TRLS interesa conocer la regulación legal sobre los conflictos en materia de urbanismo y ordenación del territorio, que pueden surgir entre las distintas Administraciones:

1. Conflictos sobre planes y proyectos entre Ayuntamientos y Comunidad Autónoma.

De una parte, el TRLSRM establece (artículos 22.6 y 29.3), en el procedimiento de adaptación del planeamiento general municipal a las DOT y POT, que en caso de disconformidad de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio sobre la modificación del planeamiento llevada a cabo por los Ayuntamientos, el expediente se elevará al Consejo de Gobierno, que podrá ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, acomodándose a las determinaciones de las DOT y del POT.  

  De otra, el artículo 223 TRLSRM contiene un mecanismo de resolución de conflictos en los casos de obras promovidas por la Administración regional, o sus entidades de derecho público que administren bienes de aquélla, que no se encuentran sujetas a licencia municipal por tener por objeto la construcción o acondicionamiento de infraestructuras básicas de uso y dominio público (carreteras, puertos, obras hidráulicas, etc.), aunque sí se someten a un trámite de informe de los Ayuntamientos afectados. Pues bien, en caso de disconformidad del Ayuntamiento, se establece que se elevará el Proyecto a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio para su tramitación, conforme a lo dispuesto en el citado Texto Refundido sobre las actuaciones de interés regional.      

2. Conflictos surgidos entre Consejerías relativos a proyectos.

El artículo 5.12 de la Ley 6/2004 atribuye al Presidente del Consejo de Gobierno la resolución de conflictos de atribuciones que surjan entre dos o más Consejerías.  

3. Conflictos entre Ayuntamientos y Comunidad Autónoma respecto a los proyectos promovidos por el Estado.

La Disposición Adicional décima del TRLS establece que cuando la Administración General del Estado o sus organismos públicos promuevan actos sujetos a intervención municipal previa y razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro correspondiente por razón de la materia podrá acordar su remisión al Ayuntamiento correspondiente para que notifique su conformidad o disconformidad, y en el caso de disconformidad el expediente se remitirá al Ministro competente en materia de vivienda, quien lo elevará al Consejo de Ministros, previo informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma, que decidirá si procede su ejecución.      

Por lo tanto, analizando la regulación proyectada y su acomodación a las previsiones legales señaladas resulta que:

1. Dada la naturaleza reglamentaria de la disposición analizada, resulta conforme con el rango indicado la determinación de un informe preceptivo de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio respecto a las Actuaciones Estructurantes previstas en las DOT (artículo 20.2).

2. Sin embargo, la discrepancias expresadas por dicha Consejería a través de un informe preceptivo (no vinculante) respecto a la actuación de que se trate, no pueden dar origen a un mecanismo de resolución de conflictos como el que se recoge en el artículo 20.2, ideado por las disposiciones legales citadas anteriormente para determinados supuestos, a los que obviamente podría remitirse este precepto.

3. De ningún modo se pueden establecer las competencias del Consejo de Ministros a través de este mecanismo de resolución creado sui generis, pues se estarían invadiendo competencias estatales. Otro aspecto diferente es que se remitan a las previsiones contenidas en el TRLS e incluso que se atribuya, a través de este Decreto, la competencia a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio para la emisión de informe de la Comunidad Autónoma en el supuesto allí contemplado.

• Artículo 26. Gestión y desarrollo.  

En dicho precepto, apartado 1, se establece que las Actuaciones Estratégicas serán promovidas por las Administraciones competentes o por la iniciativa privada, formulando, en su caso, los mecanismos de concertación administrativa o de colaboración, señalando que los planes y proyectos que las desarrollen estarán sometidos a informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio.    

  En relación con la previsión de un informe preceptivo y vinculante de la Consejería precitada, se realizan las siguientes observaciones:

  1ª)  Conforme a la interpretación del Tribunal Supremo (por todas, Sentencias de la Sala 3ª, de 24 de mayo de 2005 y de 22 de octubre de 2010) de los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) se desprende que han de solicitarse los informes que sean preceptivos por disposiciones legales, término que ha de entenderse en sentido amplio y, por lo tanto, comprensivo de las disposiciones reglamentarias, lo que se confirma cuando en el artículo 83 citado se establece que salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes, de manera que no resulta de tales preceptos la existencia de una reserva de Ley en cuanto a la exigencia de informes y determinación de su carácter vinculante o no, pudiéndose establecer por norma reglamentaria. En consecuencia, conforme a la doctrina jurisprudencial expresada, cabe la posibilidad de su establecimiento por esta disposición de carácter general, como se ha indicado anteriormente.

No obstante, frente al carácter preceptivo del informe de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio en relación con las Actuaciones Estructurantes, reguladas en el artículo 20, se observa una diferente caracterización del informe en el caso de las Actuaciones Estratégicas (preceptivo y vinculante), que no aparece justificado en el expediente.

2ª) La consideración como preceptivo del informe (en tanto su consideración como vinculante transforma dicha competencia en cuasi compartida) parece más adecuado al reparto competencial contenido en el TRLSRM si se tiene en cuenta, de una parte, que el artículo 5 recoge que las competencias en materia de ordenación del territorio se extienden a evaluar las actuaciones con incidencia territorial (no a autorizar) y, de otra, cuando de planes urbanísticos se trata, el TRLSRM reconoce las competencias urbanísticas de la misma Consejería en la que radican actualmente las de ordenación del territorio, por lo que la adecuación a las DOT y POT está asegurada cuando se trate de planes. En caso de proyectos sometidos a licencia municipal, no necesitados de planeamiento, la intervención de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio estaría asegurada a través del informe aquí previsto, pero con carácter preceptivo.  

Téngase en cuenta que el carácter vinculante del informe convierte de hecho la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia, como así indicó el Tribunal Constitucional en su sentencia núm. 149/1991.

Desde este punto de vista, el carácter vinculante sólo podría mantenerse si se circunscribe a los aspectos de adecuación a las DOT y al POT de los planes y proyectos, aclaración que debe recogerse en la redacción de este artículo 26.1.

Por último, la ausencia en la regulación de un plazo para su emisión supone que ha de evacuarse en diez días, pudiéndose continuar las actuaciones en los casos del apartado 4 del artículo 83 LPAC. Precisamente, por la brevedad del plazo, se ha insistido, sin éxito, por órganos preinformantes en la conveniencia de regularlo como permite el apartado 83.2 LPAC. Esta recomendación se reitera también por este Órgano Consultivo.      

-Artículo 50. Planes Especiales.

El título de este artículo no se refleja en su contenido, puesto que se hace referencia, en general, a la figura de planificación que corresponda según la legislación sectorial aplicable. Por lo tanto, bien se citan expresamente a los Planes Especiales, bien se modifica el título.

-Artículo 59. Sobre los planes de gestión de la Red Natura 2000.

Este artículo no está claramente redactado, en tanto expresa que los planes que den cumplimiento a la normativa aplicable en materia medioambiental para la gestión de la Red Natura 2000 considerarán en su formulación las figuras de los Planes de Ordenación de Recursos Naturales e instrumentos de gestión de los espacios naturales protegidos establecidos legalmente, puesto que no se acierta a comprender cómo no van a ser considerados estos planes establecidos legalmente. Salvo que lo que se pretenda expresar es que se deberían acoger preferentemente a los PORN y a otros planes previstos en la legislación de espacios naturales protegidos para la gestión de la Red Natura, frente a otro tipo de instrumentos de gestión específicos.

En todo caso debería aclararse la redacción.  

-Artículo 73. Objetivos territoriales para las políticas sectoriales.    

En el apartado 2,d) sobre telecomunicaciones, se reconoce el derecho de ocupación del dominio público o la propiedad privada para el despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas, conforme a lo dispuesto en la legislación aplicable.  

La declaración genérica así formulada, que se remite implícitamente a la Ley 32/2003, ya citada, de Telecomunicaciones, que reconoce el derecho a la ocupación del dominio público y de la propiedad privada a los operadores inscritos, resulta demasiado parca, pues no se condiciona dicha ocupación a otros requisitos también necesarios, como recoge el informe de la Subdirección General de Infraestructuras y Normativa Técnica, dado que también habrá de tenerse en cuenta la normativa específica relativa a la gestión del dominio concreto que se pretenda ocupar, la dictada por el titular de dicho dominio en aspectos relativos a su protección y gestión y la específica en materia de ordenación urbanística y territorial (sobre la que versa el presente Proyecto de Decreto). Todo ello podría tenerse en cuenta en la redacción de este precepto.

De otra parte, conviene recordar, según el informe del departamento estatal citado, que una vez aprobadas las DOT y POT habrán de comunicarse a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, de acuerdo a la forma establecida en la Orden de 28 de noviembre de 2008.  

-Artículo 79. Área Funcional de Montaña.

En el apartado 2, al regular que el planeamiento general municipal podrá exceptuar la limitación del aprovechamiento máximo de referencia de 0,10 m2/m2 para suelos urbanizables sectorizados, se hace referencia a los núcleos de primer orden, cuando en esta Área no existen, pues todos se encuentran incluidos en el Área Funcional Centro Oriental según la Memoria Justificativa de las DOT y POT (página 29). Debería, por tanto, suprimirse tal mención quedando para los núcleos de segundo orden.    

-Artículo 80. Régimen de suelos vinculados a la preservación de la calidad visual en vías de comunicación.

Éste es un aspecto dirigido  a los planes urbanísticos que se considera básico para el desarrollo del modelo propuesto por las DOT, que hace referencia a la preservación de la calidad visual de los elementos comunes constituidos por las redes de transporte.  A este respecto señala la Memoria "Efectivamente, es a través de estas vías por donde se obtiene una primera percepción de la comarca, muchas veces determinante de la imagen de la misma, subyaciendo en el modelo propuesto la importancia de dicha imagen en el futuro turístico de la comarca. Se debe ejercer una especial función preservadora de los entornos visuales de las vías de comunicación principales, evitando la aparición de elementos distorsionantes, con el objeto de mantener y potenciar la calidad paisajística y la imagen turística comarcal".  

En su regulación, dejando a salvo las limitaciones sectoriales al demanio viario en aplicación de su legislación específica, el artículo 80 establece a cada lado de las vías de comunicación una banda de preservación de los entornos visuales de una extensión de 200 metros para las autovías existentes y futuras y 50 metros en las vías pertenecientes a la red de primer, segundo y tercer nivel, conforme a la clasificación prevista en la legislación de carreteras de la Región de Murcia. En dichas franjas no se permite la implantación de edificaciones e instalaciones, salvo las excepciones recogidas, que hacen referencia a nuevos desarrollos urbanísticos, a través de un estudio de paisaje que acompañe al planeamiento, así como excepcionalmente se podrán autorizar actuaciones que no causen un impacto visual desfavorable y que no produzcan un efecto barrera, lo que deberá acreditarse también mediante un estudio de paisaje.      

Sobre la regulación propuesta, se realizan las siguientes consideraciones:  

1. No concuerda la redacción propuesta con las consideraciones que realizan los técnicos responsables sobre las alegaciones presentadas (folio 30 del Tomo V) en las que hacen referencia a que en las zonas de suelo urbanizable sin actividad se permitirán "las actividades relacionadas con el entretenimiento y servicio de la carretera, establecimiento turístico, así como el uso residencial ligado con la actividad productiva y su aprovechamiento para establecer corredores energéticos e infraestructuras y equipamientos públicos generales o locales, también se permitirá el establecimiento de los sistemas generales, pudiendo todos estos usos estar vinculados a suelos urbanizables". En el precepto indicado no se especifican ninguno de los usos indicados entre las excepciones a la prohibición de implantación de edificaciones e instalaciones.

2. De otra parte, las excepciones aparecen reguladas con gran ambigüedad e imprecisión, lo que podría generar dudas sobre el alcance de los usos compatibles, en contra del principio de seguridad jurídica para su posterior aplicación. En efecto, respecto a la primera excepción de estas franjas de protección (nuevos desarrollos urbanísticos), se remite para su concreción al planeamiento, que ha de ir acompañado de un estudio de paisaje, si bien no se contienen en el POT criterios sobre los usos admisibles en tales franjas, además de tener en cuenta, en todo caso, las limitaciones de usos establecidas por la legislación de carreteras.

Respecto a la redacción de la segunda excepción ("excepcionalmente se podrán autorizar actuaciones aisladas que no causen un impacto visual desfavorable, y que no produzcan efecto barrera que impida la percepción del paisaje, lo cual deberá acreditarse mediante el oportuno estudio del paisaje") también cabe destacar la imprecisión sobre los usos admisibles para tales actuaciones aisladas. Es posible plantearse si la indicada excepción se está refiriendo a todos los usos previstos en el artículo 83 TRLSRM para el suelo urbanizable sin sectorizar sin planeamiento de desarrollo, tales como construcciones vinculadas a las explotaciones de naturaleza agropecuaria o del sector primario; instalaciones necesarias para el establecimiento, funcionamiento y conservación de las infraestructuras y servicios públicos; áreas e instalaciones de servicios vinculadas funcionalmente a la carretera e incluso actuaciones específicas de interés público (construcciones destinadas a dotaciones y equipamientos colectivos, establecimientos turísticos, comerciales, etc.). También cabría interrogarse sobre qué usos aislados pueden ser considerados como autorizables en dicha franja (en lo zona no afectada por las limitaciones de la legislación sectorial) en el caso de los actuales suelos no urbanizables protegidos o inadecuados por el planeamiento ¿Los previstos en el artículo 77 TRLSRM?.

En consecuencia, las dudas anteriormente suscitadas por la redacción de las excepciones deberían ser aclaradas.

-Artículo 81. Régimen de Suelos vinculados a la preservación de la calidad de la Vía Verde y del Camino Jubilar.  

La regulación propuesta también suscita una serie de cuestiones:

1. El apartado 1 se remite al planeamiento municipal para garantizar la preservación de los entornos visuales de la Vía Verde y de los Caminos Jubilares; sin embargo el apartado 2 reenvía únicamente a los Planes Especiales para dicho cometido específico, estableciendo el apartado 3 un criterio de aplicación directa (100 metros) hasta que sean aprobados tales Planes Especiales. Debería recogerse también que pudieran ser los PGMO los que contuvieran tales criterios para preservar dicha Vía y el Camino Jubilar  (de hecho en el apartado 5 se remite a los mismos). Así pues, parece muy restrictivo condicionar la aplicación de los criterios directos sólo a la aprobación de los Planes Especiales y no incluir también a los PGMO.

2. Tampoco resulta muy afortunada la redacción del apartado 3, que establece una banda de preservación de aplicación directa de 100 metros a ambos lados de su eje para los actuales trazados, las ampliaciones ya previstas, así como a las que pudieran establecer las Consejerías competentes, puesto que cabría preguntarse cómo se establecen los futuros trazados por las Consejerías, si no es a través de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Igualmente, en relación con los suelos urbanizables, correspondería al planeamiento urbanístico correspondiente, acompañados del estudio del paisaje, el establecimiento de las modificaciones que afecten a esta banda en cuanto a su extensión y usos.      

3. Tampoco resulta clarificadora y respetuosa con las competencias locales, la redacción del último párrafo del apartado 3, que establece que los trazados reflejados en la presente normativa tendrán carácter indicativo, prevaleciendo en todo caso los que determinen en su caso las Consejerías competentes. Establecido el carácter indicativo de los trazados, las incorporaciones que realice el Planeamiento General o de desarrollo habrán de adecuarse sin duda a los reflejados en la presente normativa, estableciéndose en el artículo 29.3 TRLSRM un mecanismo de resolución de conflictos para el caso de que no se adecúen; no parece respetuoso con las competencias locales, el que se establezca, con carácter general, la prevalencia de los trazados que determinen las Consejerías competentes, cuando no son concretados.

4. Los problemas que suscita el régimen de usos compatibles con las vías de comunicación, que se expusieron a las excepciones previstas en el artículo 80.3, se trasladan a este precepto.

-Artículo 82. Espacios de amortiguación con suelos de Protección Ambiental, Montes del Catálogo de Utilidad Pública y Suelos de Alto Valor Paisajístico.

Este artículo suscita dos cuestiones:

1. En tanto se deja indeterminada esta banda (lo que parece razonable pues dependerá de las zonas), debería recogerse que la localización, extensión y usos de  la banda de amortiguación se recogerá en el planeamiento correspondiente, en lugar de señalar que será establecida por la Consejería competente en materia de medio ambiente, que fijará sus usos. Otro aspecto diferente es que la citada banda, contenida en el planeamiento por habilitación del POT, deba ser informada favorablemente por la indicada Consejería, lo que debería recogerse expresamente en este artículo.    

2. En relación con suelos de Alto Valor Paisajístico se establece de forma preventiva la extensión del régimen de usos de la Zona de Alto Valor Paisajístico a aquellas áreas situadas a menos de 100 metros de la misma, salvo que se exceptúe a través de un estudio de paisaje informado de forma preceptiva y vinculante por la Consejería competente en materia de ordenación del territorio. Sin embargo, una cosa es establecer una banda de protección preventiva con un informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio para las excepciones, y otra muy distinta es extender directamente el régimen de usos de estos suelos de Alto Valor Paisajístico a otras zonas, sin tener en cuenta las calificaciones de suelo colindantes, pues con ello se suspende directamente su régimen urbanístico con carácter general (aunque sea preventivamente), lo que resulta desproporcionado y no justificado.        

• Artículo 83. Tipologías arquitectónicas.

Existe una reiteración de la expresión planeamiento general en el párrafo in fine del apartado 1 pudiéndose suprimir la segunda cita: (...) "el planeamiento general definirá en su planeamiento general los criterios adecuados".

• Artículo 86. Promoción de los usos turísticos- residenciales.

No se especifica en el apartado 2 qué se entiende por usos hoteleros a efectos de la aplicación de una prima del 25%, a diferencia de la regulación de las DOT del Litoral ya citadas, que especifican qué se entiende por dichos usos (artículo 43).

-Artículo 87. Garantía de dotaciones y servicios.

En relación con los nuevos desarrollos urbanísticos, se establece que se deberá garantizar y justificar la suficiencia de dotaciones de abastecimiento, infraestructura y servicios, señalando que habrá de estarse a lo que determinen los Estudios de Impacto Territorial cuando sea exigible por la legislación vigente, si bien ha de tenerse en cuenta que el TRLSRM no los exige para los planes parciales. En todo caso, correspondería al planeamiento de tales desarrollos urbanísticos garantizar y justificar las dotaciones de abastecimiento, infraestructuras y servicios.

-Artículo 101. Compatibilidad con instrumentos de comarcas colindantes.

No se puede aludir a las presentes Directrices, pues este precepto forma parte del POT, por lo que si se quiere aplicar a ambos debería llevarse a las disposiciones generales comunes a ambos.  

-Artículo 102. Definición.

En este artículo, además de hacer referencia a los suelos protegidos por el POT, se establecen otros suelos sujetos a restricción cautelar de determinados usos, hasta que se estudien con mayor profundidad los riesgos y valores existentes en la zona (cauces, zonas de especial riesgo de inundación, restricción de usos por geomorfología y de riesgo por movimientos de laderas), que son desarrollados posteriormente en los artículos 126 a 135.        

La regulación de los denominados "Suelos de Restricción Cautelar de Usos" suscita las siguientes cuestiones:

1ª) Estos suelos se configuran en el POT como una especie de régimen provisional (cautelar), cuando en realidad se trata de un régimen general de protección, que luego se excepciona en determinados casos, previos los estudios específicos.        

2ª) Llama la atención que el POT se remita directamente a determinados estudios para excepcionar las restricciones (por ejemplo, el artículo 131), cuando correspondería al planeamiento urbanístico municipal su establecimiento incorporando tales estudios específicos. Las DOT deben contener mandatos dirigidos al planeamiento urbanístico municipal para que acompañe dichos estudios, como se ha hecho referencia en las consideraciones generales, pero no excepcionar sus determinaciones como si se habilitara a tales estudios, cuyo engarce jurídico con los planes urbanísticos no se contempla.      

-Artículo 126. Definición.

En este artículo, referido a la gestión de riesgos por inundación, se dejan a salvo las conclusiones derivadas de los estudios previstos en el artículo 139 del POT, si bien este último artículo, en el apartado 3, sólo hace referencia al inventario de cauces que realizará la Confederación Hidrográfica en colaboración con la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, sin recoger otros estudios en materia de riesgos por inundación.  

-Artículo 128. Cauces.

En el apartado 2 se establece la aplicación del régimen establecido en el Anexo 1 para aquellos usos que se pretendan implantar a menos de 100 metros de los ejes de los cauces. Pues bien, en el Anexo I (Régimen de Usos) se recogen para esta zona una serie de usos condicionados solamente al informe preceptivo de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio (agropecuario, energías renovables, industrias extractivas e infraestructuras), así como a otros informes previstos en la presente normativa, entre los que no se recoge expresamente el que ha de emitir el organismo titular del demanio. Puesto que la indicada zona de protección coincide con la denominada zona de policía prevista en el artículo 6, b) TRLA, y que para realizar cualquier tipo de construcción en la zona de policía de cauces, se exigirá la autorización previa del organismo de cuenca (artículo 78 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril) debería hacerse referencia a dicha intervención en el apartado en cuestión, lo que permitiría integrar de forma más explicita la normativa sectorial con la derivada del POT.    

Además, la regulación suscita las siguientes cuestiones:

1. Ya se indicó en nuestro Dictamen núm. 46/2004 que el artículo 11.3 TRLA atribuye a las Comunidades Autónomas competencias complementarias a las del Estado para establecer limitaciones de usos en las zonas inundables, debiendo el Organismo de Cuenta dar traslado a aquéllas de los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables. El citado Texto Refundido deja a salvo la competencia correspondiente a la ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas (Disposición adicional quinta). Por tanto, la previsión de los estudios de inundabilidad desde la competencia de ordenación del territorio, se acomoda al ordenamiento jurídico, como ha reconocido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, ya citada, núm. 91/2011.

2. Sin embargo, la regulación del apartado 3 puede suscitar diversas interpretaciones a la vez que algún problema competencial, pues adolece de cierta indeterminación. Si con la expresión "dicho régimen se podrá excepcionar puntualmente mediante la tramitación de un estudio de inundabilidad" se está haciendo referencia a que la banda de protección de 100 metros podría ser reducida, dicha excepción podría ser inoperante si subsistieran las limitaciones de la zona de policía prevista en el TRLA, que se dejan a salvo en el artículo 126, segundo párrafo, conforme  indicamos en nuestro Dictamen núm. 24/2007:  

"En las DPOL se establecieron unas protecciones genéricas, que en muchos casos pueden ser excesivas, por lo que con esta orden lo que se pretende es que se puedan realizar estudios que revisen el alcance de la protección de cauces.      

Es en estos casos donde sí pueden suscitarse problemas competenciales y de interrelación de las normas que confluyen en un mismo espacio, como sugiere el Comisario Adjunto de la Confederación Hidrográfica del Segura, en sus observaciones de 27 de junio de 2005, al indicar que las exigencias de protección del régimen de corrientes puede, en algunos casos, ser más restrictivo que los criterios de ordenación y zonificación previstos en el proyecto de decreto.

Ciertamente, aunque a resultas del estudio de inundabilidad se redujera la banda de protección prevista en el POT del litoral (100 metros), subsistiría, no obstante, la zona de policía de cauces (100 metros), y las limitaciones que de ella derivan, previstas en la Ley de Aguas, desarrolladas por el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que establece (artículo 9):          

"1. En la zona de policía de 100 metros de anchura medidos horizontalmente a partir del cauce y con el fin de proteger el dominio público marítimo hidráulico y el régimen de corrientes, quedan sometidos a lo dispuesto en este Reglamento las siguientes actividades y usos del suelo:

1. Las alteraciones sustanciales del relieve natural del terreno.

2. Las extracciones de áridos.

3. Las construcciones de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisional.

4. Cualquier otro uso o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenidas o que pueda ser causa de degradación o deterioro del dominio público hidráulico".

(...)

Dichas limitaciones se aplicarían a otra superficie aun mayor si la zona de policía se ampliara en los supuestos previstos en el artículo 6.2 de la Ley de Aguas:

"En las zonas próximas a la desembocadura del mar, en el entorno inmediato de los embalses o cuando las condiciones topográficas o hidrográficas de los cauces y márgenes lo hagan necesario para la seguridad de personas y bienes, podrá modificarse la anchura de ambas zonas en la forma que reglamentariamente se determine".  

También la Ley de Aguas establece como atribuciones de los organismos de cuenca (artículo 24): la realización de aforos, estudios de hidrología, e información sobre crecidas; al igual que, entre los contenidos de los planes hidrológicos de cuenca (artículo 42,1,g,ñ), se establece la determinación de los criterios sobre estudios, actuaciones, y obras para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos".

En aquel Dictamen se concluía en la necesidad de recoger respecto a dichos estudios de inundabilidad tramitados por la Administración regional el carácter preceptivo y vinculante del informe de la Confederación Hidrográfica del Segura en aspectos de su competencia. Sin embargo, la redacción del apartado 3 no termina de ser clara a este respecto, puesto que primero expresa que se presentará el estudio de inundabilidad ante la Confederación Hidrográfica que podrá declararse competente y, para el caso de que no fuera así, se seguirá el procedimiento y contenido previsto en el Decreto regional 258/2007, que debería ser citado de modo completo (Decreto 258/2007, de 13 de julio, por el que se establece el contenido y procedimiento de los estudios de inundabilidad en el ámbito del Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia).  

Por lo tanto, si lo que aquí se pretende regular son los estudios de inundabilidad que tramite la Administración regional para este ámbito territorial del POT del Noroeste (habiendo dejado a salvo el cumplimiento de la legislación de aguas en materia de policía en el artículo 126 POT), debería remitirse sin más a lo dispuesto en el Decreto 258/2007, cuya extensión a este POT lo permite el artículo 2 de esta disposición, recogiéndose a mayor abundamiento que se someterá a informe de la Confederación Hidrográfica del Segura allí previsto con el carácter y efectos previstos en la legislación sectorial.

En cuanto a la delimitación precisa de los ejes de los cauces, el apartado 4 establece, en el caso de la opción b) en defecto de deslinde, que prevalecería la delimitación reflejada en el Anexo IV, a lo que cabría añadir que supeditada al informe favorable de la citada Confederación, en tanto es el titular del demanio aun cuando no se encuentre deslindado. Por último, en la tercera opción (apartado c) para los casos de un error evidente en la localización geográfica del cauce, debería sustituirse "podrá" por "solicitará" un informe al organismo competente en materia de deslinde del dominio público hidráulico.    

-Artículo 129. Zonas de especial riesgo de inundación.

Debería recogerse en la redacción de este artículo la acomodación a los instrumentos previstos en el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de Evaluación y Gestión de riesgos de inundación, como los mapas de peligrosidad y de riesgos de inundación, así como los planes de gestión a los que se habrán de acomodar tanto los instrumentos de ordenación del territorio, como de planeamiento urbanístico, conforme a lo señalado en el artículo 15.1 del precitado Real Decreto, sobre el que se ha pronunciado la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 20 de enero de 2012, desestimando el recurso contencioso interpuesto por la Generalidad Valenciana contra el precitado artículo, al ejercitar el Estado competencias exclusivas.            

De otra parte, las observaciones realizadas al artículo 128 sobre el procedimiento de los estudios de inundabilidad son extrapolables a éste sobre las zonas de especial riesgo de inundación, puesto que se remite al anterior cuando se pretenda exceptuar puntualmente, resultando más necesario aún, por razón de la materia, recoger los informes preceptivos y vinculantes no sólo del organismo de cuenca, sino también de la Dirección General de Protección Civil.          

SEXTA.- Correcciones gramaticales y formales.

Debería repasarse, con carácter general, la redacción de la Normativa que es objeto de aprobación, sin perjuicio, no obstante, de las siguientes observaciones:  

• Añadir el artículo "el" al Plan de Ordenación Territorial tanto en el título del Proyecto de Decreto, como en los Artículos Primero y Segundo.

• Suprimir la fecha "julio 2011" en la hoja de reverso del Tomo IV que introduce a la Normativa, que se anexa al Proyecto de Decreto, pues va a quedar sustituida por la fecha de aprobación.

• Repasar los signos en el articulado, poniendo, como ejemplo, la utilización de las comas, que en determinados artículos cortan el sentido de la frase al intercalarse entre el sujeto y el verbo: artículos 1, 6, 8.2, 10.2, 11.1, 29.4, etc.

• Suprimir los espacios en los artículos 10.1 (detrás de "Directrices"), 11.1 (detrás de "Territorial"), 14 (antes de "Áreas"), 29.2 (delante de "persiguiendo"), 31 (en el título), 41.2 (entre "recursos" y "naturales"), 79.1 (después de "residencial"), 81.6 (entre "urbanizables" y "asegurará"), 88.1 (antes de "hayan"), etc.

• Añadir "y" delante de Valentín en el artículo 13.1,b).

• Rectificar el error gramatical en "nodo" en el apartado b) del artículo 22.1.

• Añadir "conocidas"  en el artículo 37.1, cuando se hace referencia a las Directivas "Hábitats y Aves", sin datos sobre la fecha de aprobación.

• Escribir en minúscula la expresión "confort sonoro" en el artículo 42.

• Suprimir en el apartado a) del artículo 52.2 la reiteración de los apartados a) en la enumeración de los epígrafes 1,2,3, etc. Igual en el apartado b. También en el artículos 73.

• Sustituir en el artículo 56 la referencia a los artículos 31, 51 y 52 del Decreto núm. 102/2006 por "los artículos 31, 51 y 52 de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia, aprobados por Decreto núm. 102/2006, de 8 de junio.  

• Suprimir en el artículo 66 una de las dos comas que aparecen juntas en el antepenúltimo párrafo (junto a "todo ello"), además de quitar el espacio sobrante.

• Citar de modo completo en el artículo 70 las disposiciones legales y reglamentarias, si bien habrá de tenerse en cuenta que la Ley 7/1995, una de las relacionadas, fue objeto de una importante modificación por la Ley 7/2003, de 12 de noviembre.  

• Poner la tilde en "Básicas" en el título del Capítulo VII del Título III y el punto al final en los encabezamientos de los apartados a) y b) del artículo 73.2.

• Añadir la conjunción "e" al final del artículo 87.2, delante de "infraestructuras de cosecha en áreas construidas".  De otra parte, debería mejorarse la redacción de este artículo en los siguientes extremos: en el apartado 1,a) debería comenzarse por "En el caso de que (...)". Y el apartado b) se debería redactar: "En caso contrario, a falta de regulación de dichos estudios y de su procedimiento, y a efectos de garantizar (...).    

• Escribir en letras la referencia a los núcleos de primer y segundo orden en el artículo 90.1.  

• Citar de forma completa el RD 1254/1999 en el artículo 94.1.  

• Suprimir en los artículos 136.1 y 138. 3 "presentes" en relación con las Directrices, pues se trata de la normativa reguladora del POT, pudiéndose, no obstante, mantener la referencia a las mismas.

• Mejorar la sintaxis del apartado 1,f) del artículo 138 incorporando un guión entre Barranda y Almudema, al igual que suprimir la coma en el apartado 1,b del mismo artículo, delante de "en Calasparra".  

• Corregir los errores gramaticales en las recomendaciones (Anexo II), de las DOT, apartados 9 (Desarrollar de las redes (...) y 16 (uso racional de la territorio...), así como en el apartado 5 (La Consejería competente en materia de espacios naturales el estudio...) de las Recomendaciones del POT.      

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- En ejercicio de las competencias en materia de ordenación del territorio y habilitado para ello por el TRLSRM, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias para aprobar el Proyecto de Decreto por el que se aprueban las DOT y el POT del Noroeste de la Región de Murcia, recomendando la supresión de la denominación de Comarca por las razones expresadas en la Consideración Cuarta, I.  

SEGUNDA.- Respecto al procedimiento de elaboración, en el que cabe destacar la amplia participación y la valoración de las alegaciones presentadas, sobre todo las procedentes de los Ayuntamientos afectados, debe completarse la denominada "memoria económica", al ser claramente insuficiente por las razones expresadas en la Consideración Segunda, 2.

TERCERA.- En relación con la autonomía local y las competencias urbanísticas municipales (Consideración Tercera), el POT se encuentra habilitado por el TRLSRM para señalar los criterios básicos de actuación urbanística en orden a un desarrollo urbanístico racional coherente con el modelo de ocupación y usos del territorio, densidades e intensidades de referencia, conforme a los objetivos de ordenación territorial expresados por las DOT. No obstante, los artículos 81 y 82 de la Normativa  habrán de ser corregidos puntualmente para ser más respetuosos con los principios arriba expresados.

  CUARTA.- Entre las observaciones de índole general contenidas en la Consideración Cuarta, son de carácter esencial las siguientes:

• Normativa aplicable a la entrada en vigor de las DOT y POT  y su régimen transitorio (Apartado III).    

• En relación con los estudios de paisaje (apartado IV), la redacción de determinados artículos del POT (A,1), así como la remisión a otros estudios (B)

QUINTA.- Observaciones particulares.

Son esenciales las realizadas al Artículo Segundo del Proyecto de Decreto (Consideración Quinta, I) y a los siguientes artículos de la Normativa de las DOT y POT (Consideración Quinta, II):

• Artículo 13 sobre la cita errónea a la disposición allí contenida.

• Artículo 20 sobre el mecanismo de resolución de conflictos.

• Artículo 26 sobre el informe preceptivo y vinculante.

• Artículo 79 sobre la existencia de núcleos de población de primer orden en el Área Funcional de Montaña.

• Artículo 80 sobre la regulación de las excepciones en el  régimen de suelos vinculados a la preservación de la calidad visual de las vías de comunicación.

• Artículo 81 sobre el régimen de los suelos vinculados a la preservación de la calidad de la Vía Verde y del Camino Jubilar.

• Artículo 82 sobre los espacios de amortiguación con suelos de Protección Ambiental, Montes del Catálogo de Utilidad Pública y Suelos de Alto Valor Paisajístico.

• Artículo 102, 2ª sobre los suelos sujetos a restricción cautelar de usos.

• Artículos 128 y 129 sobre la integración de la normativa sectorial y los estudios de inundabilidad en la regulación del régimen de los cauces y de las zonas de especial riesgo de inundación.

SEXTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora del texto y a su adecuada inserción con el resto del ordenamiento jurídico.  

No obstante, V.E. resolverá.