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Dictamen nº 93/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de abril de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente de circulación (expte. 110/11), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 24 de abril de 2009, el Ayuntamiento de Murcia otorgó a la Consejería de Obras Publicas y Ordenación del Territorio un trámite de audiencia en relación con el expediente administrativo iniciado por la reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida y presentada ante dicho Ayuntamiento el 13 de septiembre de 2006 por x, adjuntando a dicha Consejería copia del expediente tramitado hasta ese momento.
De entre dicha documentación se destaca la reclamación de referencia, en la que el interesado expresa, entre otros extremos, que el día 7 de septiembre de 2005 circulaba con su motocicleta Suzuki 78 EXD, matrícula --, por la carretera B-B, de Espinardo-La Ñora, cuando colisionó con un bache o socavón existente en la calzada, sin que el mismo estuviera señalizado, produciéndose el vuelco de la motocicleta y su caída de la misma; añade que en tal momento mantenía una velocidad adecuada, siendo testigos de lo ocurrido otros conductores, "cuya identificación se ha obtenido del atestado elaborado por la Guardia Civil de Tráfico (a) consecuencia del siniestro", incorporado a las Diligencias Previas nº 5782/2005, del Juzgado de Instrucción nº 2 de Murcia, archivadas el 2 de noviembre de 2005.
Añade que por el referido accidente se le produjeron lesiones corporales y daños a la motocicleta, y que, en síntesis, cuantifica así: a) por 185 días de asistencia sanitaria y determinadas secuelas (síndrome postraumático cervical, limitación dolorosa de movilidad del hombro derecho y perjuicio estético), 15.693,60 euros; por daños materiales a la motocicleta, 586,91 euros. En total, reclama 16.280,51 euros. A dicha reclamación adjunta diversa documentación, entre ella, un informe médico en el que se valoran las lesiones, indicando, entre otros extremos, que el interesado fue alta por estabilidad lesional el 10 de marzo de 2006. También se adjunta copia de las referidas Diligencias Previas, en las que obra el atestado levantado en el lugar y día del accidente por la Guardia Civil de Tráfico.
SEGUNDO.- Mediante oficio de 29 de abril de 2009, el Vicesecretario de la citada Consejería remite al Jefe del Servicio Jurídico de la Secretaría General la documentación enviada por el Ayuntamiento de Murcia, expresando el primero literalmente: "adjunto remito escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de x, para inicio del correspondiente expediente". Mediante oficio de 10 de junio de 2009, el citado Jefe del Servicio Jurídico comunicó al reclamante que, habiendo recibido copia del expediente administrativo iniciado por aquél ante el Ayuntamiento de Murcia, por remisión de éste al resultar incompetente, se procedía a tramitar procedimiento de responsabilidad patrimonial, a cuyo efecto le requería para que subsanase y mejorase la citada reclamación, presentando a estos efectos el interesado diversa documentación el 3 de julio siguiente.
TERCERO.- Con fecha 21 de julio de 2009 se recibe por el órgano instructor una resolución del Ayuntamiento de Murcia del 20 anterior en la que éste desestima la reclamación, por ser la carretera en la que ocurrió el accidente de titularidad de la Administración regional.
CUARTO.- Solicitado en su día informe de la Dirección General de Carreteras sobre la reclamación, fue emitido el 12 de agosto de 2009, del que se destaca lo siguiente:
"La carretera en la que se produjo el siniestro según el atestado realizado por la Guardia Civil instantes después de su ocurrencia determina claramente que en dicho tramo la velocidad establecida según señal específica era de 20 km/h.
Un ciclomotor circulando a esa velocidad no puede dar varias vueltas sobre sí mismo y pasar al carril contrario, tal como manifiestan los dos testigos en su declaración.
De igual modo la trayectoria del ciclomotor, según el atestado de la Guardia civil en una curva ligera hacia la izquierda, se ajusta a la margen derecha donde se ubica el bache en la zona limítrofe de calzada y arcén, en donde se encuentra una zanja señalizada que estaba en obras en ese momento.
No se tiene constancia de siniestros de esta naturaleza en ese lugar y en fechas próximas al referido. (...)
No se han llevado a cabo actuaciones en dicha zona ya que al estar en zona de obras de las urbanizaciones próximas, las reposiciones del firme que hubieran quedado afectadas se repusieron adecuadamente".
QUINTO.- El 3 de noviembre de 2009 se practica prueba testifical, declarando el testigo, en síntesis, que el bache no estaba señalizado y que el reclamante circulaba a unos 50 o 60 km./hora.
SEXTO.- Mediante oficio de 25 de octubre de 2010 se otorga al interesado un trámite de audiencia y vista del expediente. El 16 de noviembre de 2010 presenta escrito en el que se ratifica en sus escritos previos.
SÉPTIMO.- El 13 de abril de 2011 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que la causa del accidente fue la velocidad inadecuada del reclamante, existiendo señalización específica de obras y de velocidad máxima de 20 km./hora.
OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y e índice de documentos del mismo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo de la acción.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, corresponde al reclamante, por ser quien sufre los daños por los que solicita indemnización.
La Consejería consultante es competente para resolver el presente procedimiento, que en este caso ha de ser considerado iniciado de oficio por la misma a virtud de los escritos reseñados en el Antecedente Segundo, pues, como hemos señalado en los Dictámenes 44 y 185 de 2011, la mera remisión por otra Administración (aquí, como en aquellos casos, el Ayuntamiento de Murcia) de la documentación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial que hubiera tramitado o, como en el caso, estuviera todavía tramitando dicha Administración a virtud de una reclamación de esta clase dirigida precisamente a ésta, no implica una reclamación dirigida a la Administración regional, por lo que esta última, a la vista de tal documentación, puede decidir archivarla o, si así lo estima el órgano competente, iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial, "mientras no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado", según establece el artículo 4.2 "in fine" RRP. Ello sin perjuicio, claro está, de que el interesado presente una reclamación dirigida precisamente contra la Administración regional.
II. En cuanto al procedimiento, se han observado los trámites esenciales establecidos para los de esta clase en la normativa aplicable.
III. Por lo que se refiere a la temporaneidad del derecho del interesado a la reclamación de los daños de que se trata, debe decirse que cuando la Consejería inicia de oficio el presente procedimiento había prescrito tal derecho, por lo que, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 4.2 "in fine" RRP, procede desestimar la pretensión indemnizatoria deducida por el interesado en el seno de dicho procedimiento.
En efecto, considerando que el derecho a reclamar indemnización por daños físicos prescribe al año (debiendo computarse tal plazo desde la determinación del alcance de las secuelas, ex artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC) y que, según el informe médico de 31 de marzo de 2006 presentado por el propio interesado, la estabilización lesional se produjo el 10 de marzo de tal año, la iniciación del presente procedimiento el 10 de junio de 2009, a virtud de los oficios reseñados en el Antecedente Segundo, se produjo transcurrido ya el citado plazo.
No obstante lo anterior, la propuesta de resolución viene a considerar implícitamente que dicho plazo ha de considerarse interrumpido por la presentación, el 13 de septiembre de 2006, de la reclamación dirigida al Ayuntamiento de Murcia, que la resolvió el 20 de julio de 2009. Sin embargo, tal consideración no resulta correcta, a la vista de la doctrina establecida por este Consejo Jurídico en casos análogos.
En relación con la eficacia interruptiva del plazo de que se trata, por causa de la presentación de reclamaciones de responsabilidad ante Administraciones Públicas distintas de la que resulta responsable del servicio público en cuestión, este Consejo Jurídico abordó la cuestión en su Dictamen nº 131/07, de 1 de octubre, del que ha de partirse.
Dicho Dictamen advertía que la doctrina de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no ofrece una posición uniforme sobre la cuestión, aunque se decanta por negar eficacia interruptora a los requerimientos y reclamaciones de cualquier naturaleza que no vayan dirigidos contra la Administración a la que finalmente se considere responsable del daño (al margen de los supuestos relativos a la existencia de actuaciones penales). Ello viene fundamentado, en unos casos, en la exigencia a estos efectos de la triple identidad de elementos (sujeto, objeto y fundamento) en la acción de reclamación, como en la STSJ del País Vasco de 28 de enero de 1998 (y, en parecida línea, las SSTSJ de Castilla-La Mancha de 23 de enero de 2002 y de Murcia de 28 de enero de 2004). Otras sentencias fundan tal postura en considerar que es una carga u obligación del reclamante averiguar la identidad de la Administración titular de la carretera en cuestión, para lo cual tiene la posibilidad de dirigir el oportuno requerimiento de información a las que pudiere considerar responsables (SSTSJ de Cantabria de 4 de febrero de 1999 y de Extremadura de 28 de Septiembre de 2001), actuación ésta que tiene plena eficacia interruptora del plazo prescriptivo frente a la Administración requerida (STSJ de Aragón de 21 de noviembre de 2003); o bien se estima necesario que en la reclamación presentada en plazo contra una Administración que finalmente resultase no ser la competente sobre el servicio público en cuestión, se hubiese planteado, al menos, la duda sobre tal extremo (STSJ de Asturias de 4 de marzo de 2004). En un sentido análogo, tampoco se reconoce virtualidad interruptora del plazo prescriptivo a la formulación de reclamaciones o requerimientos dirigidos a un concesionario de la Administración, pero no a ésta (SSTSJ de la Rioja de 24 de mayo de 2001, de Andalucía-Sevilla de 13 de febrero de 2002, y de Murcia de 31 de enero de 2006).
Por su parte, el Dictamen nº 378/98, de 18 de marzo, del Consejo de Estado, señala que "una actuación, para que tenga efecto interruptivo (del plazo de prescripción de que tratamos) tiene que tener carácter recepticio, es decir, tiene que dirigirse hacia el supuesto "deudor".
En la misma línea, su Dictamen nº 579/08, de 24 de abril, expresa lo siguiente:
"No puede entenderse que el citado plazo quedara interrumpido por las acciones ejercidas por la solicitante contra el Ayuntamiento de Padrón. Y ello por cuanto ninguna de dichas acciones se dirigió contra la Administración General del Estado, lo que es presupuesto imprescindible para que se produzca el efecto interruptivo de la prescripción conforme al artículo 1973 del Código Civil.
Tampoco puede apreciarse en el caso presente que el plazo para reclamar frente a la Administración General del Estado quedara interrumpido por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1974 del Código Civil, que previene que "la interrupción de la prescripción de acciones en las obligaciones solidarias aprovecha o perjudica por igual a todos los acreedores y deudores". Y es que, aun cuando se afirmare que hay solidaridad entre el Ayuntamiento de Padrón y la Administración General del Estado con relación al hecho causante de los daños, se trataría de una solidaridad impropia. La doctrina y la jurisprudencia han reconocido, junto a la denominada solidaridad propia, regulada en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 1137 y siguientes del Código Civil, la existencia de otra modalidad de solidaridad, llamada impropia, vinculada a la responsabilidad extracontractual. Esta dimana de un ilícito, liga a los sujetos que han concurrido a su producción y surge cuando no es posible individualizar las respectivas responsabilidades. La misma doctrina y jurisprudencia han declarado que a esta última especie de solidaridad no le son aplicables todas las reglas prevenidas para la solidaridad propia y, en especial, no lo es el artículo 1974 del Código Civil, según el criterio sentado con carácter general por el Pleno de la Sala Primera del Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de marzo de 2003."
Sin perjuicio de lo expuesto, que debe considerarse el criterio general sobre la cuestión, existen pronunciamientos que permiten particularizar el análisis en atención a las especiales circunstancias del caso concreto. El Tribunal Supremo, aun cuando no puede considerarse que tenga sentada doctrina al respecto, en su Sentencia de 15 de noviembre de 2002, Sala 3ª, se inclina por dar eficacia interruptora a la formulación de reclamaciones a Administraciones no competentes si concurre alguna circunstancia excepcional que así lo justifique, como en el caso allí planteado, en que la actuación de la Administración responsable llevó a confusión sobre la titularidad del servicio público; y ello en aplicación del principio general que postula una interpretación del instituto de la prescripción de acciones favorable al ejercicio de éstas, por estar fundado dicho instituto en razones de seguridad jurídica y no de justicia intrínseca, lo que se entiende especialmente aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Aplicado todo lo anterior al caso que nos ocupa, ha de concluirse que la acción que dirigió el interesado contra el Ayuntamiento de Murcia fue inadecuada y que no se indujo a confusión alguna a aquél, sino todo lo contrario, por cuanto que ya en el atestado levantado por la Guardia Civil el día del accidente (que el reclamante conoció en las Diligencias Previas cuya copia aportó y, en todo caso, cuando posteriormente presentó la reclamación ante el Ayuntamiento el 13 de septiembre de 2006, en la que hace referencia a diversos extremos del contenido de dicho atestado, vid. Antecedente Primero), se expresa con toda claridad que se trataba de una carretera "autonómica" (vid. folio 68 exp., en el apartado del atestado destinado a expresar la clase de vía en la que ocurrió el accidente). Es decir, que el interesado tenía la información necesaria, proporcionada por la Guardia Civil, para dirigirse a la Administración autonómica presuntamente responsable, haciendo, sin embargo, caso omiso de tal información y decidiendo libremente reclamar al Ayuntamiento de Murcia. Por ello, esta reclamación, cuya inadecuación ha de imputarse exclusivamente al interesado, no puede tener efecto interruptivo del plazo de prescripción de su eventual derecho indemnizatorio frente a la Administración regional.
Por tanto, ha de concluirse que el hipotético derecho del interesado al resarcimiento de los daños, que quedaron estabilizados el 10 de marzo de 2006, estaba prescrito cuando el 10 de junio de 2009 la Consejería inició el presente procedimiento. En consecuencia, y en aplicación de lo establecido en el ya citado artículo 4.2 "in fine" RRP, procede desestimar la pretensión indemnizatoria deducida por el interesado en el presente procedimiento de responsabilidad patrimonial por haber prescrito su derecho a estos efectos.
Sin perjuicio de lo anterior, que determina el contenido desestimatorio de la resolución que debe dictarse, se analiza el fondo del asunto.
TERCERA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños por los que se solicita indemnización: inexistencia.
De los artículos 139.1 y 141.1 LPAC se desprende que la Administración debe responder por los daños y perjuicios efectivos y evaluables económicamente causados a los particulares por el funcionamiento de los servicios públicos, siempre que se trate de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar. A pesar de que el tenor literal del citado artículo 139.1 se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
En el caso que nos ocupa, el interesado imputa los daños sufridos a una omisión de la Administración regional, por cuanto alega que el bache o socavón con el que colisionó no estaba debidamente señalizado, considerando que ello constituye un anormal funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras. Sin embargo, del atestado se desprende que inmediatamente antes del bache en cuestión había una zona de obras "debidamente señalizadas", además de una limitación de velocidad a 20 km./hora por tal motivo; si se considera que, según el testigo declarante, el interesado circulaba a unos 50 o 60 km./hora, así como lo informado por la Dirección General de Carreteras sobre las circunstancias del accidente, se llega a la conclusión de que la señalización de obras existente, aun no existiendo una específica para el concreto bache de que se trata (cuya necesidad no se ha acreditado, lo que parecía necesario vista la ya existente sobre las obras), ha de considerarse suficiente para advertir a los conductores sobre las especiales condiciones en que se encontraba la carretera y, por tanto, de haberse respetado, apta para haber evitado el daño producido, que ha de imputarse exclusivamente a la conducta poco diligente del interesado, por su exceso de velocidad y por no ajustar su conducción a las especiales condiciones de la vía.
En consecuencia, también desde la perspectiva aquí analizada debe desestimarse la reclamación, por no concurrir el adecuado nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede dictar resolución desestimatoria de la pretensión indemnizatoria deducida en el procedimiento de referencia, por prescripción del derecho del interesado al resarcimiento de los daños y por no concurrir la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los referidos daños, por las razones expresadas en las Consideraciones Segunda y Tercera del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la indemnización pretendida, se dictamina favorablemente, pero deberá modificarse su motivación en el extremo relativo a la temporaneidad del derecho del interesado al resarcimiento, debiendo ajustarse en este punto a lo expresado en la citada Consideración Segunda del Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
