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Dictamen nº 91/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 16 de abril de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 17 de febrero de 2012, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece el procedimiento de autorización como centros integrados de centros de formación profesional privados y públicos no dependientes de la Administración Regional (expte. 50/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 15 de abril de 2010, la Dirección General de Formación Profesional y Educación de Personas Adultas remite a la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo un Anteproyecto de Decreto por el que se establece el procedimiento de autorización de centros integrados de formación profesional privados y públicos no dependientes de la Administración regional.
El texto se acompaña de la siguiente documentación:
a) Propuesta del titular de la Dirección General al de la Consejería, para la tramitación del anteproyecto como proyecto de Decreto.
b) Informe-memoria, elaborado por el Instituto de las Cualificaciones de la Región de Murcia, que expone el marco normativo en que se insertará la futura norma, siendo sus pilares fundamentales la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (LOCFP); el Real Decreto 1558/2005, de 23 de diciembre, por el que se regulan los requisitos básicos de los Centros Integrados de Formación Profesional (RDCI); y el Decreto 56/2008, de 11 de abril, de Centros Integrados de Formación Profesional de la Región de Murcia (DCIFP). El informe señala la necesidad de desarrollar el procedimiento que permita hacer efectiva la previsión contenida en la regulación de los centros integrados de formación profesional (en adelante CIFP) relativa a la autorización de centros privados y dependientes de Administraciones diferentes de la regional, para que puedan constituirse y funcionar como tales centros integrados.
El objeto del Proyecto, en consecuencia, es establecer el procedimiento de autorización, modificación, renovación y, en su caso, revocación de la autorización de los CIFP privados y públicos no dependientes de la Administración regional.
Se procede, además, a derogar el Capítulo III (artículos 11 a 13) DCIFP -en el que, según se afirma en el informe, se prevé el régimen sustantivo de autorización, renovación y revocación, pero no el procedimiento para ello- "para incluir en un solo texto normativo regional toda la regulación relativa a los requisitos y el procedimiento para la concesión, modificación, renovación o revocación de las autorizaciones" de CIFP privados o públicos no dependientes de la Administración regional.
c) Memoria económica, según la cual el futuro Decreto no generará un gasto adicional para la Administración regional, pues no se crean nuevas estructuras administrativas y la gestión de los procedimientos autorizatorios previstos será asumida por los servicios existentes.
d) Informe sobre impacto de género.
SEGUNDO.- El 19 de mayo de 2010, el Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto emite informe en el que se formulan observaciones relativas a la insuficiencia de la memoria económica y la necesidad de someter el texto a diversos órganos de la Consejería (Direcciones Generales, Inspección de Educación y Servicio de Empleo y Formación) y consultivos (Consejos Asesores Regionales de Formación Profesional y de Empleo y Formación, Consejo Económico y Social, Dirección de los Servicios Jurídicos y Consejo Jurídico de la Región de Murcia).
Se efectúan, asimismo, sugerencias de adición y modificación puntual de diversos preceptos y observaciones, tanto de técnica normativa como sobre el contenido sustantivo, destacando entre estas últimas las relativas a los siguientes extremos: a) no necesidad de autorización de los centros públicos creados por una Administración diferente a la regional; b) oportunidad de incorporar al Proyecto el procedimiento de creación de los CIFP; c) no debe derogarse el Capítulo III DCIFP.
TERCERO.- Recabado el parecer de las Direcciones Generales y Organismos Autónomos adscritos a la Consejería de Educación, Formación y Empleo, formulan observaciones y sugerencias los siguientes:
- Dirección General de Centros, que formula observaciones tendentes a adaptar el procedimiento al establecido en el Real Decreto 332/1992, de 3 de abril, sobre autorizaciones de centros docentes privados. Además, considera que no debe establecerse un registro específico para estos centros, que ya tienen reflejo en el Registro de Centros Docentes de la Región de Murcia, y que deben precisarse los efectos de las modificaciones y extinciones si éstas afectan a las enseñanzas inicialmente autorizadas a los centros.
- Inspección de Educación. Efectúa sugerencias de redacción y se plantea la posibilidad de la existencia de CIFP privados concertados.
- Instituto de Seguridad y Salud Laboral. Que duda de la posibilidad de imponer a los centros destinatarios de la norma la obligatoria existencia de una comisión de seguridad y salud laboral.
CUARTO.- El 3 de noviembre de 2010, se elabora una memoria justificativa complementaria en la que se da cuenta de las modificaciones introducidas en el texto del Anteproyecto como consecuencia de las observaciones realizadas por los órganos consultados y se acompaña un nuevo borrador, el segundo.
Asimismo, se elabora una nueva propuesta al Consejero para la tramitación del texto como Decreto.
Se afirma también en el expediente que se acompaña la propuesta del Consejero al Consejo de Gobierno para la aprobación del futuro Decreto, pero no consta entre la documentación remitida al Consejo Jurídico.
QUINTO.- El 24 de noviembre el Servicio Jurídico de la Consejería impulsora emite informe complementario favorable al texto, al considerar que se han cumplido y subsanado las observaciones y reparos formulados en su anterior informe.
SEXTO.- Con fecha 30 de noviembre se eleva consulta al Consejo Regional de Empleo y Formación.
SÉPTIMO.- Recabado el parecer del Consejo Escolar de la Región de Murcia, emite Dictamen 3/2011, de 6 de abril, en sentido favorable al Proyecto, si bien formula observaciones relativas a la redacción de algunos preceptos, para mejorar su sintaxis, aclarar y precisar su sentido. También se realizan sugerencias relativas al contenido material de diversos artículos.
Como consecuencia de las sugerencias y observaciones formuladas se elabora un nuevo borrador, el tercero.
OCTAVO.- El 26 de mayo de 2011 se solicita la emisión de Dictamen al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia. Aprobado en sesión del 4 de julio siguiente, el citado Órgano Consultivo valora positivamente el Proyecto, si bien efectúa diversas observaciones sobre la documentación requerida para la acreditación de los requisitos, en orden a simplificar la tramitación administrativa.
La incorporación al texto de las observaciones formuladas da lugar un cuarto borrador, que se somete a la Dirección de los Servicios Jurídicos.
NOVENO.- El 17 de octubre, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe favorable al Proyecto, con diversas observaciones relativas a la tramitación (insuficiencia de la memoria económica y omisión de consulta al Consejo Asesor Regional de Formación Profesional) y al contenido (presentación electrónica de documentos, órgano competente para declarar el desistimiento de la solicitud y sentido del silencio administrativo).
DÉCIMO.- El 18 de enero de 2012, la Directora del Instituto de las Cualificaciones de la Región de Murcia elabora una memoria justificativa en la que detalla las adaptaciones realizadas en el texto para ajustarlo a las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos e informa que el Proyecto sí se sometió al Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, uniendo al procedimiento copia de las actas de las sesiones en las que el referido órgano informa favorablemente el futuro texto normativo, si bien en la primera de ellas como borrador de Orden, el 2 de diciembre de 2009.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados el texto definitivo y autorizado del Proyecto y un índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 17 de febrero de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Proyecto de Decreto sometido a consulta, que tiene por objeto regular el procedimiento para autorizar centros de formación profesional privados y públicos no dependientes de la Administración regional como Centros Integrados de Formación Profesional, se dicta en desarrollo del artículo 11, apartados 1 y 4 LOCFP. El Proyecto entronca directamente con dicho precepto legal, sin perjuicio de que haya de respetar los requisitos básicos establecidos en el RDCI.
En consecuencia, el Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre un Proyecto de Decreto que constituye desarrollo legislativo de legislación básica estatal, de conformidad con el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
1. Contrariando lo prescrito por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, el expediente no recoge una suficiente motivación técnica y jurídica de las diferentes alternativas normativas, más allá de una mera justificación genérica de todo el Proyecto.
También carece el expediente de un análisis crítico de las alegaciones y sugerencias formuladas por los diversos órganos informantes, durante la tramitación del Proyecto, justificando técnicamente su asunción o rechazo.
2. El artículo 46.2,b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (RCJ), aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, exige incorporar al expediente un extracto de secretaría cuya función esencial es informar de forma somera y ordenada de los hitos principales del procedimiento de elaboración reglamentaria seguido. Dicho extracto no se ha incorporado a la consulta.
3. La denominada "memoria económica" se limita a efectuar una declaración de ausencia de gasto con incidencia presupuestaria, insuficiente para entender cumplido el requisito legalmente exigido de incorporar al expediente de elaboración normativa un estudio económico de la disposición. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico a que se refiere el artículo 53.1, segundo párrafo, de la Ley 6/2004, no debe limitarse a analizar si existe un mayor gasto derivado de la implantación y financiación de nuevos servicios. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
4. Aunque en diversos documentos del expediente se hace mención expresa a la propuesta que el Consejero de Educación, Formación y Empleo ha de elevar al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, no consta en el remitido al Consejo Jurídico.
TERCERA.- Texto sometido a consulta.
El texto que constituye el objeto de la consulta consta de una parte expositiva innominada, doce artículos, una disposición transitoria, una derogatoria y una final, así como cinco anexos destinados al establecimiento de modelos o formularios a utilizar en el procedimiento objeto de regulación.
El articulado de la futura disposición se divide en cuatro Capítulos:
I. Disposiciones generales.
II. Procedimiento de autorización de los centros integrados de formación profesional privados y los públicos no dependientes de la Administración regional.
III. Procedimiento de modificación, renovación y revocación de la autorización de los centros integrados de formación profesional privados y los públicos no dependientes de la Administración regional.
IV. Obligaciones de los centros autorizados.
CUARTA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya se adelanta en la Consideración Primera de este Dictamen, el Proyecto sometido a consulta constituye un desarrollo normativo de la LOCFP, cuya Disposición final primera señala como fundamento competencial de la indicada Ley Orgánica al artículo 149.1, 1ª, 7ª y 30ª de la Constitución. Plasma esta disposición el carácter dual de la formación profesional, dividida en dos grandes subsistemas: el educativo, al que corresponde la formación profesional inicial o reglada, cuya ordenación general se contiene en el Real Decreto 1147/2011, de 29 de julio; y el laboral, constituido por la formación profesional para el empleo, que integra, a su vez, la formación profesional ocupacional y la formación continua, reguladas por el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo.
La integración de dichos subsistemas, mediante la ordenación de un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, que responda con eficacia a las demandas sociales y económicas a través de las diversas modalidades formativas, es la finalidad primordial de la referida Ley Orgánica (artículo 1.1), para lo cual procede a crear "un Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional que, en el ámbito de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1,1ª y 30ª, con la cooperación de las Comunidades Autónomas, dote de unidad, coherencia y eficacia a la planificación, ordenación y administración de esta realidad, con el fin de facilitar las distintas formas de certificación y acreditación de las competencias y de las cualificaciones profesionales" (Exposición de Motivos de la LOCFP). Instrumento para garantizar el acceso eficaz a la formación profesional son los centros ya existentes y los CIFP, respecto de los que la Ley regula sus "líneas ordenadoras básicas".
El artículo 11 LOCFP prevé la creación de CIFP, los cuales impartirán las ofertas formativas relativas a los títulos y certificados de profesionalidad referidas al Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, y habilita a las Administraciones, en el ámbito de sus competencias, para establecer los requisitos específicos que han de reunir tales centros (apartado 1), para crearlos, autorizarlos, homologarlos y gestionarlos (apartado 2), y para adaptar la composición y funciones de los CIFP a las características específicas de cada una de ellas (apartado 6).
En desarrollo de dicho precepto, se dicta el RDCI. Según su Disposición final primera, "este Real Decreto tiene carácter de norma básica, es de aplicación en todo el territorio nacional y se dicta en virtud de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1, 1ª, 7ª y 30ª de la Constitución y al amparo de la Disposición final primera. 2 y 3 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional, y de la habilitación que confiere al Gobierno el artículo 11.1 y 11.4 y la Disposición Final tercera de la citada Ley Orgánica 5/2002, 19 de junio".
Ya en el ámbito regional, y en ejecución de las bases estatales, se dicta el DCIFP, cuyo artículo 2.1 establece que son CIFP aquellos que, cumpliendo los requisitos establecidos en el RDCI y en el propio DCIFP, imparten todas las ofertas formativas a las que se refiere el artículo 10.1 de la LOCFP y han sido creados o autorizados como tales. El apartado 4 del mismo artículo 2 prevé que podrán ser CIFP los centros privados o los públicos no dependientes de la Administración Regional, que hayan obtenido la correspondiente autorización, de acuerdo con lo previsto en el capítulo III DCIFP.
En cuanto al sometimiento de los centros docentes a autorización, la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), establece en su artículo 23 que la apertura y funcionamiento de los centros docentes privados que impartan enseñanzas tanto de régimen general como de régimen especial, se someterán al principio de autorización administrativa. Régimen autorizatorio que, como afirma la Exposición de Motivos del Real Decreto 564/2010, de 7 de mayo, de modificación del RDCI, está amparado por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio -que transpone al ordenamiento español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior-, "toda vez que en su mantenimiento concurren las condiciones de no discriminación, necesidad y proporcionalidad", sin que se haya procedido a la modificación de la LODE ni de la LOCFP para su adaptación a las antedichas Ley 17/2009 y Directiva.
Por otra parte, y como ya señalamos en nuestros dictámenes 40/2008 y 222/2011, ambos relativos a proyectos normativos que tenían por objeto la regulación de los CIFP regionales, el fundamento competencial de las normas estatales que son objeto de desarrollo es coherente con la naturaleza educativa y laboral de los subsistemas que integran la formación profesional. En consecuencia, la determinación de la competencia autonómica para la aprobación del Proyecto de Decreto habrá de radicarse en las materias de educación y empleo.
1. La formación profesional inicial.
La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de marzo, de Educación (LOE), incluye entre las enseñanzas ofrecidas por el sistema educativo la formación profesional (artículo 3) y le dedica el Capítulo V de su Título I.
En particular, el artículo 39.5 establece que "los estudios de formación profesional regulados en esta Ley podrán realizarse tanto en los centros educativos que en ella se regulan como en los centros integrados y de referencia nacional a los que se refiere el artículo 11 de la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional".
Ahora bien, el régimen de los CIFP no es el general de los centros docentes, pues el artículo 107.2 LOE lo excepciona al establecer que "en relación con los centros integrados y de referencia nacional de formación profesional se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional y en las normas que la desarrollen". Con idéntica fórmula, el artículo 118.5 LOE (relativo a los principios generales de la participación en el funcionamiento y el gobierno de los centros) remite su régimen al establecido en la LOCFP.
En este marco constituido por la LOCFP, el RDCI y la LOE se inserta la competencia autonómica en materia de enseñanza, cuyo sustento estatutario se encuentra en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
2. La formación profesional para el empleo.
La formación profesional para el empleo se regula por el RD 395/2007, cuyo artículo 2 la define como "el conjunto de instrumentos y acciones que tienen por objeto impulsar y extender entre las empresas y los trabajadores ocupados y desempleados una formación que responda a sus necesidades y contribuya al desarrollo de una economía basada en el conocimiento". Su artículo 9.1, letra a) habilita a las Administraciones competentes en materia de formación profesional para el empleo, a impartir este tipo de formación a través de sus centros propios, entre los que cita de forma expresa a los CIFP de titularidad pública.
Como pone de relieve el Consejo de Estado en su Dictamen 2304/2007, de 10 de enero de 2008, "el Tribunal Constitucional ha concluido que la materia de formación profesional se inscribe en el ámbito de la legislación laboral, "pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del Estatuto de los Trabajadores", afirmando la "clara inserción de la formación profesional continua en el seno de la relación laboral" (fundamento jurídico 8º de la STC 95/2002, doctrina reiterada posteriormente en STC 190/2002, 228/2003, 230/2003, 158/2004 y 51/2006)".
En consecuencia, el análisis de la competencia regional para dictar el Decreto cuyo proyecto se somete a consulta, desde la perspectiva laboral, ha de partir del artículo 12. Uno,10 EAMU, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia laboral. Precisa asimismo que, de conformidad con el artículo 149.1,7ª de la Constitución Española, corresponde al Estado la competencia sobre legislación laboral y la Alta Inspección, con reserva de todas las competencias en materia de migraciones interiores y exteriores, fondos de ámbito nacional y de empleo, sin perjuicio de lo que establezcan las normas del Estado sobre estas materias.
El referido precepto constitucional, por su parte, dispone que corresponde al Estado la competencia exclusiva para establecer "la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas".
En materia de relaciones laborales, el término "legislación" ha de ser interpretado, conforme a una temprana y consolidada doctrina constitucional (SSTC 18, 35 y 57/1982; 7/1985; 360/1993), en sentido amplio o material, incluyendo, por tanto, no sólo la ley formal, sino también sus normas reglamentarias de desarrollo. Así pues, al Estado le corresponde la competencia exclusiva para dictar ambos tipos de normas, tanto leyes como reglamentos ejecutivos, asegurando así la "uniformidad en la ordenación jurídica de la materia" (STC 86/1991).
Quedan fuera del concepto de legislación laboral y, en consecuencia, de la reserva competencial al Estado, los reglamentos no ejecutivos, es decir, aquellos que, "sin afectar a los derechos de los ciudadanos", quedan referidos a "la mera estructuración interna de la organización administrativa" (STC 57/1982). Conforme a esta doctrina, por tanto, la Comunidad Autónoma goza de competencia para dictar reglamentos ad intra, que afecten a la organización de los servicios correspondientes en materia de su competencia, para garantizar su regular ejecución y desenvolvimiento, si bien con el límite de no alterar su régimen jurídico material, cuyo establecimiento queda reservado al Estado.
En este marco competencial, corresponde al Estado la competencia para aprobar la legislación laboral, en el sentido visto, es decir, la regulación sustantiva, la ordenación general de la formación profesional para el empleo, mientras que a la Comunidad Autónoma le resta la ejecución de dicha legislación, incluyendo, en su caso, la aprobación de reglamentos organizativos. Desde esta perspectiva estrictamente laboral, por tanto, el Proyecto sometido a consulta sólo sería acorde con la distribución competencial en la medida en que se limitara a establecer medidas organizativas de los CIFP, sin afectar al régimen material de la formación profesional para el empleo.
En cualquier caso, el mayor alcance de la competencia regional en materia de enseñanza y las continuas remisiones de la normativa estatal objeto de desarrollo al ejercicio por las Administraciones autonómicas de su potestad reglamentaria, permiten afirmar que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia para dictar el Proyecto sometido a consulta.
La regulación proyectada habrá de adoptar la forma de Decreto de Consejo de Gobierno, de conformidad con lo establecido en los artículos 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
I. El objeto de la futura disposición.
Como de forma expresa señala la Exposición de Motivos y ya destacamos en nuestro Dictamen 40/2008, el sistema prevé dos tipos de autorización: una general, la contemplada por los artículos 2.4 y 12.1 DCIFP, que permite a los centros privados y públicos dependientes de otras Administraciones alcanzar la condición de CIFP; y otra ampliada o específica, que permite a los centros desarrollar las concretas funciones previstas en el artículo 6.2 RDCI, y que constituyen un plus sobre las funciones básicas de los CIFP, enumeradas por el apartado 1 del indicado precepto reglamentario.
Para realizar estas tareas específicas, tanto la norma básica como el artículo 4.2 DCIFP someten a autorización a los centros privados concertados y a todos los de titularidad pública, dependientes o no de la Administración regional.
Comoquiera que el Proyecto establece normas relativas a esta autorización ampliada o específica (así, los artículos 3.2, 5.2, 7.3), no es correcto que, al definir el objeto de la futura disposición, se aluda únicamente a la autorización como centro integrado, pues esta expresión parece limitarse a la autorización general del artículo 2.4 DCIFP.
Por otra parte, también los centros dependientes de la Administración regional que pretendan realizar las funciones previstas en el artículo 6.2 RDCI habrán de obtener la autorización específica prevista en el artículo 4.2 DCIFP, lo que no se contempla en el Proyecto sometido a consulta, por lo que la tramitación de tales autorizaciones quedaría sin reglamentar.
En atención a lo expuesto, considera el Consejo Jurídico que lo más adecuado sería regular en una única disposición todas las autorizaciones previstas en el régimen propio de los centros integrados, ya sea como norma separada del DCIFP -al modo del Proyecto sometido a consulta-, ya como una norma modificativa que adicionara al Capítulo III de dicho Decreto regional una sección destinada a regular los procedimientos relativos a las autorizaciones allí contempladas.
De optar por esta segunda alternativa, se incluiría en una sola disposición, el DCIFP, la regulación tanto sustantiva como formal de las autorizaciones, permitiendo cumplir el criterio expresado por la memoria justificativa y en la exposición de motivos de "incluir toda la regulación en un único texto normativo, evitando remisiones y duplicidades", al tiempo que se adecuaría a las directrices de técnica normativa que aconsejan que, en la medida de lo posible, en una misma disposición se regule un único objeto, todo el contenido del objeto y, si es posible, los aspectos que guarden relación directa con él (Directriz 3 de las de Técnica Normativa establecidas por acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
II. Orden conjunta versus Orden singular con informe vinculante.
El DCIFP prevé en su artículo 11 (cuya derogación se producirá con la aprobación del futuro Decreto) que la autorización de los CIFP privados y públicos dependientes de otras Administraciones, así como su renovación y revocación, se realizará mediante Orden conjunta de los titulares de las Consejerías competentes en materia de Educación y de Empleo. Este modelo se mantiene en el texto ahora sometido a consulta (art. 7.1).
Ya en nuestro Dictamen 40/2008, sobre el Proyecto que a la postre sería aprobado como DCIFP, advertíamos acerca de "este sistema, que obliga a una doble instrucción del procedimiento dirigido al dictado de tales actos, pues será necesario efectuar trámites por parte de ambas Consejerías, con las complicaciones inherentes a tales actuaciones coordinadas, (y que) se separa del modelo previsto por la normativa básica (art. 4 RD 1558/2005), en cuya virtud, la Administración educativa y la laboral, pueden crear o autorizar los centros, cada una de ellas de forma individual, con el único requisito procedimental de recabar la autorización de la otra Administración.
Nada indica el expediente acerca de las razones que llevan a los Departamentos proponentes del Proyecto a optar por la indicada tramitación conjunta, si bien considera el Consejo Jurídico que frente a eventuales ventajas, que se desconocen, el sistema elegido, al tiempo que se aparta del patrón básico, genera evidentes dificultades de orden procesal que pueden fácilmente evitarse mediante el cambio de modelo, para ajustarlo al establecido en la normativa básica, con lo que la tramitación de los procedimientos de creación, transformación y autorización de centros ganarían en simplicidad".
Esta observación mantiene hoy toda su vigencia, máxime tras la modificación del artículo 4 RDCI, operada por Real Decreto 564/2010, de 7 de mayo, para adaptar el procedimiento autorizatorio a las prescripciones derivadas de la Directiva de Servicios y su trasposición al ordenamiento español vía Ley 17/2009, en cuya virtud, y para garantizar los principios sobre tales procedimientos que establecen dichas normas ("los procedimientos y trámites para la obtención de las autorizaciones ... deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación"), se procede a integrar los dos procedimientos de autorización que preveía el artículo 4 RDCI, mediante la evacuación de un informe preceptivo y vinculante en el procedimiento de autorización administrativa. De esta forma, el procedimiento ha de terminar con una resolución autorizatoria única, emitida por el titular del Departamento instructor (el competente en materia educativa o en la laboral), previo informe preceptivo y vinculante del otro Departamento (educativo o laboral) no actuante.
Ello se traduciría en la Administración regional en que la solicitud de autorización, modificación o renovación que se presente ante la Consejería competente en materia de Educación, sería resuelta mediante Orden de su titular, previo informe vinculante de la Consejería competente en materia de Empleo y Formación, y viceversa. Ello evita la doble instrucción que una orden conjunta conlleva, así como dificultades posteriores -como ocurriría con un eventual recurso de reposición, que de nuevo podría exigir una doble instrucción y resolución-, con la consiguiente simplificación del procedimiento y el acortamiento del tiempo de resolución.
Considera el Consejo Jurídico que el modelo procedimental establecido por la norma básica es el que ha de seguir el futuro Decreto, como por otra parte han hecho las Comunidades Autónomas que han regulado esta materia con posterioridad a la entrada en vigor de la modificación introducida en el RDCI por el RD 564/2010. Así, Andalucía (Decreto 382/2010, de 13 de octubre); Castilla- La Mancha (Decreto 207/2010, de 14 de septiembre; La Rioja (Decreto 54/2010, de 26 de noviembre); o Canarias (Decreto 112/2011, de 11 de mayo).
De aceptarse esta consideración, debe procederse a la adecuación de los preceptos que se verían afectados, singularmente los artículos 6, para introducir la previsión del informe vinculante de la Consejería no actuante, y 7, para sustituir la previsión de la Orden conjunta por la resolución ordinaria.
Esta consideración tiene carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 61.3 RCJ.
III. De la innecesaria incorporación de reglas del procedimiento administrativo común.
En diversos preceptos se contienen normas que reproducen el régimen común o general de los procedimientos administrativos, sin introducir especificidad alguna, por lo que de conformidad con un elemental principio de economía normativa podrían suprimirse del texto. Así ocurre con las normas sobre lugares de presentación de las solicitudes (art. 4.2 del Proyecto), pérdida del derecho al trámite del artículo 76.3 LPAC (art. 6.3 del Proyecto), régimen de recursos (art. 7.4 del Proyecto), etc.
IV. Del cómputo de los plazos para resolver y notificar la resolución.
La regla del cómputo del plazo de 6 meses para resolver y notificar la resolución, que se prevé en diversos preceptos del Proyecto (arts. 7.5, 9.5, 10.6), no se ajusta a lo establecido en el artículo 42.3, letra b) LPAC, en cuya virtud, el plazo se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el órgano competente para su tramitación, por lo que procede su adaptación.
Esta observación tiene carácter esencial a los efectos previstos en el artículo 61.3 RCJ.
V. Caducidad y renovación de la autorización.
Dispone el artículo 8.2 del Proyecto que las autorizaciones tendrán una vigencia de cuatro años, tras los cuales caducarán si no se ha solicitado su renovación, conforme a lo previsto en el artículo 10 del futuro Decreto.
Como ya indicamos en nuestro Dictamen 198/2009, "no parece necesario anudar al transcurso del plazo de vigencia de la autorización, sin solicitar su renovación, el efecto jurídico de su caducidad, y la consiguiente necesidad de dictar una resolución al efecto, sino que simplemente habrá de considerar extinguida aquélla (de forma que el interesado no podrá ya solicitar su renovación, sino solicitar una nueva, en su caso). Dado que la simple extinción de la autorización por agotamiento de su plazo de vigencia dejaría al interesado sin título habilitante para el funcionamiento del correspondiente servicio o depósito, parece claro que, de pretenderlo, aquél deberá solicitar su renovación con la antelación que se establezca a este respecto".
Y es que, conforme a una reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, "la caducidad de la autorización, por lo general requiere una declaración formal recaída en el específico expediente que se siga con plena intervención del interesado y en el que no sólo basta acreditar dicho transcurso del tiempo, sino, sobre todo, la inequívoca voluntad de aquél de abandonar su proyecto ( SS TS 23/06/1992, 26/11/2010, 25/03/2011 y 22/11/2011). La declaración de caducidad obedece a un principio elemental de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución). Extingue la autorización o licencia tras la constatación del vencimiento del plazo establecido para el inicio o finalización de la actividad u obra a la que se refiera" (STS, 3ª, de 27 d enero de 2012).
De conformidad con la doctrina expuesta, no parece que el supuesto contemplado por el Proyecto tenga cabida en el de la caducidad de la autorización, pues la actividad para la que ésta habilita (el funcionamiento como CIFP) no está sometida a un plazo imperativo de inicio una vez obtenida la autorización y, además, tiene vocación indefinida. Antes al contrario, el Proyecto pretende establecer una extinción de la licencia por el mero transcurso del plazo de vigencia que le señala.
Ha de advertirse, entonces, que tras la Directiva de Servicios y la Ley 17/2009 que la traspone a nuestro ordenamiento, las autorizaciones, con carácter general, se conceden por tiempo indefinido, salvo que concurran las excepciones legalmente previstas (art. 7.1 de la Ley). Nada se justifica en el expediente acerca de la necesidad de otorgar un plazo de vigencia limitado a la autorización por la existencia de una razón imperiosa de interés general (art. 7.1, letra c), ni que haya limitación en el número de autorizaciones a conceder (art. 7.1, letra b); tampoco concurre la circunstancia de que la renovación sea automática o que se condicione únicamente al cumplimiento continuo de los requisitos (art. 7.1 letra a), pues el artículo 10 del Proyecto exige, además del mantenimiento de tales requisitos, que se solicite expresamente y se acompañe de una declaración y documentación relativa a los extremos o requisitos que hayan cambiado.
Además, una de las normas tomadas como referencia durante la elaboración del Proyecto para regular la autorización como CIFP, el Real Decreto 332/1992, de 3 de abril, sobre autorizaciones de centros docentes privados para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias, no fija un período de duración determinado a dichas autorizaciones, previendo como únicos supuestos de extinción de aquéllas los de cese de actividades del centro y la revocación expresa por la Administración educativa.
En atención a lo expuesto, considera el Consejo Jurídico que un régimen más adecuado al marco normativo indicado sería prever una vigencia indefinida para las autorizaciones previstas en el Proyecto, sin perjuicio de establecer expresamente la obligación de los centros autorizados de comunicar a la Administración cualquier modificación o alteración relativa al cumplimiento de los requisitos que fueron tenidos en cuenta en el momento de otorgar la autorización (como de hecho ya se establece en el artículo 12 del Proyecto), lo que podría motivar una extinción de la autorización por revocación. Adviértase al respecto que las causas que pueden motivar la denegación de la solicitud de renovación según el artículo 10.3 y 4 del Proyecto, lo son también de revocación, pues conllevan que han dejado de cumplirse los requisitos previstos para el otorgamiento de la autorización.
De asumirse esta observación, procedería suprimir los artículos 8.2 y 10 del Proyecto.
VI. Declaración versus declaración responsable.
Considera el Consejo Jurídico que la acepción con que el Proyecto utiliza el término "declaración responsable", es excesivamente limitada respecto de la naturaleza y alcance con que la normativa básica construye esta figura jurídica.
Para el Proyecto, la declaración responsable equivale a mera manifestación de cumplimiento de algún requisito o trámite (así, las previstas en los artículos 5.1, letra a), 9.2 y 10.2). Sin embargo, el concepto de declaración responsable ha sido fijado legalmente en el artículo 71 bis LPAC y tiene una significación diferente al mero acto de manifestación a que lo reduce el texto proyectado, constituyendo más bien una técnica sustitutiva de la autorizatoria a efectos de permitir o habilitar para el ejercicio de actividades sometidas a intervención administrativa, sustituyendo el control a priori propio de la autorización por un control ex post y que se ejercería una vez iniciada la actividad o prestación del servicio. Así se desprende del apartado 3 del indicado artículo 71 bis, en cuya virtud, la mera presentación de la declaración responsable permitirá, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. Es decir, la declaración responsable no sólo exime al interesado de aportar la documentación acreditativa en un momento anterior al ejercicio de la actividad, sino que produce un efecto habilitante que emana directamente de la norma, siendo la declaración responsable una carga necesaria para el despliegue de ese efecto.
En consecuencia, la denominación de las declaraciones contempladas en el Proyecto, concebidas como mera forma de acreditar unos requisitos y que se inserta en el procedimiento que terminará con una resolución otorgando o denegando una autorización no debe incluir el término "responsable" para evitar posibles confusiones.
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
I. Al Título y a la parte expositiva.
a) Debe ajustarse la denominación del futuro Decreto a su contenido, pues lejos de limitarse a establecer las normas rituarias o del procedimiento a seguir para conceder, modificar, renovar o revocar la autorización como CIFP, el Proyecto norma sobre el régimen sustantivo de dicha autorización, al definir los requisitos para su obtención, la duración de aquélla, las obligaciones de los centros autorizados, etc.
Esta observación se hace extensiva al artículo 1 del Proyecto, en el que se define su objeto.
b) En el párrafo de la parte expositiva que describe el contenido del Capítulo III DCIFP debería modificarse la redacción para evitar redundancias, señalando que en los artículos que allí se citan se regula el otorgamiento, la renovación y la revocación de las autorizaciones, fijando los requisitos que habrán de cumplir los centros que pretendan obtenerlas. Del mismo modo, no es correcto afirmar que en el DCIFP no se establece el procedimiento autorizatorio, pues aunque de forma muy escueta, sí se fijan unas mínimas reglas formales al señalar ante qué órgano podrán solicitarse las autorizaciones y renovaciones, que la autorización se otorgará mediante Orden conjunta de las Consejerías competentes en materia de educación y de formación para el empleo y, además, se exige como trámite preceptivo previo el informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional.
c) En el párrafo que antecede de forma inmediata a la fórmula promulgatoria, debería suprimirse la alusión a este Consejo Jurídico, toda vez que en aquélla ya consta la consulta efectuada y que da origen al presente Dictamen, al señalar que el futuro Decreto se aprueba de acuerdo con u oído este Órgano Consultivo.
II. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto.
Al citar las disposiciones normativas deben suprimirse las menciones al diario oficial y fecha de publicación.
Esta observación también afecta a la disposición derogatoria.
- Artículo 2. Personas físicas o jurídicas públicas o privadas que pueden obtener la autorización y limitaciones.
a) Tanto este artículo como el siguiente no deberían incluirse en un Capítulo denominado "Disposiciones Generales" el cual, en una correcta técnica normativa, queda reservado para las denominadas disposiciones directivas, es decir, aquellas que establecen el objeto y finalidad de la norma, su ámbito de aplicación y, en su caso, las definiciones de los términos utilizados en el texto normativo.
Procede, en consecuencia, su extracción del Capítulo I del Proyecto.
b) El título del artículo podría simplificarse aludiendo a "requisitos subjetivos".
c) La limitación referida a quienes presten servicios en la Administración educativa, tomada, como el resto del precepto, del Real Decreto 332/1992, de 3 de abril, sobre autorizaciones de centros docentes privados para impartir enseñanzas de régimen general no universitarias, debería hacerse extensiva a quienes los prestan en la Administración laboral, toda vez que los CIFP ostentan la doble naturaleza de centros educativos y de formación para el empleo.
c) En el apartado 3, letra c), debería indicarse que el derecho al que se refiere es el de ser titular de centros docentes (art. 3 RD 332/1992, que sirve de modelo al precepto proyectado) o de formación, como correctamente se consigna en el modelo de declaración contenido en el Anexo II del Proyecto.
- Artículo 3. Requisitos para la autorización.
a) El primero de los requisitos establecidos en el apartado 1, letra a) resulta innecesario por redundante, dado que insiste en las limitaciones del artículo 2.3 del Proyecto para ser titular de un CIFP, por lo que puede suprimirse.
b) En el apartado 2, letra c) el "proyecto funcional de centro" no recoge, como debería, aspectos básicos de su contenido como los objetivos y las prioridades (artículo 10.4 RDCI), por lo que deben incluirse entre los extremos que debe contemplar el indicado proyecto funcional.
- Capítulo II. Procedimiento de autorización de los centros integrados de formación profesional privados y los públicos no dependientes de la Administración regional.
El título del Capítulo podría simplificarse como "procedimiento de autorización", eliminando el inciso referente a los centros integrados a autorizar, dado que éstos son los destinatarios de todo el Proyecto, por lo que resulta innecesario aludir a ellos. Esta observación se hace extensiva al título del Capítulo III.
- Artículo 4. Iniciación del procedimiento de autorización.
a) La regulación de los lugares y forma de presentación de las solicitudes y documentación acreditativa, en la medida en que no establece especialidades acerca del régimen general de presentación de los mismos, no precisaría de una regulación expresa en el Proyecto, por lo que podría suprimirse el apartado 2 de este artículo 4, especialmente en lo que se refiere a la forma en que han de presentarse las solicitudes en las oficinas de correos, toda vez que aunque reproduce el régimen general establecido en el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, aprobado por Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, sólo lo hace de forma parcial, lo que podría generar ciertas dificultades interpretativas.
Del mismo modo, si se opta por enumerar los diferentes lugares de presentación de solicitudes y documentos, no debería omitirse la posibilidad de hacerlo en las Oficinas Corporativas de Atención al Ciudadano, conforme a lo establecido en el Decreto 236/2010, de 3 de septiembre, de Atención al Ciudadano en la Administración Pública de la Región de Murcia. Ha de destacarse que en estas oficinas, además de las que existen en cada Consejería y Organismo Autónomo y que cuentan con funciones de registro de documentos, se integran las antiguas "ventanillas únicas" ubicadas en los diferentes municipios de la Región (art. 28.4 Decreto 236/2010) y que sí tienen reflejo en el artículo proyectado.
Por otra parte, la previsión de utilización de medios electrónicos para la presentación de la solicitud y documentación acreditativa, que se justifica en el Proyecto en el artículo 17.4 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, podría incorporar una remisión, en cuanto al régimen a que habrá de sujetarse, a lo establecido en el Decreto 302/2011, de 25 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
- Artículo 5. Documentación acreditativa de los requisitos.
a) En el apartado 1.c.2, último párrafo, debería sustituirse la indicación "planos" por la más completa de "documentos", pues el apartado se refiere también a los eventuales proyectos de obras de adecuación o construcción de instalaciones y espacios.
Por otra parte, debería establecerse la debida separación entre las condiciones físicas generales de tales espacios e instalaciones (higiénicas, acústicas, de habitabilidad, de seguridad y de accesos ordinarios), que son predicables de todas las personas y usuarios de los centros, de las específicamente referidas a la accesibilidad de las personas con discapacidad, pues en la redacción propuesta parece que los documentos tienen como única finalidad acreditar el cumplimiento de las condiciones exigidas por la normativa garante de los derechos de los discapacitados.
b) En el apartado 1,d) puede simplificarse su redacción eliminando el contenido meramente explicativo de los paréntesis -observación que se hace extensiva al apartado 2, a) del mismo precepto- y efectuando una remisión al artículo 6.1 DCIFP, aludiendo de modo genérico a los titulares de los órganos unipersonales de gobierno y a los miembros de los órganos colegiados de participación previstos en el indicado precepto.
c) En el apartado 2, letras a) y b), debe indicarse que el plazo de tres meses para presentar la documentación allí indicada se computará a partir del día siguiente al de la notificación de la autorización, para adecuar su régimen a la regla general de cómputo de los plazos con que cuentan los interesados para realizar actuaciones ante la Administración (art. 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC).
d) De conformidad con el apartado 3, los solicitantes no tendrán que aportar la documentación que ya conste en el Registro de Centros Docentes de la Región de Murcia y no haya sufrido modificaciones. Esta previsión, que es acorde con el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, conforme al artículo 35, letra f) LPAC, únicamente puede ser objeto de crítica por lo limitado de su alcance, pues no contempla las exenciones que en la presentación de documentos establecen otras normas.
Así, el artículo 46 del Decreto 236/2010, de 3 de septiembre, de Atención al Ciudadano en la Administración Pública de la Región de Murcia, desarrolla el aludido artículo 35, letra f) LPAC estableciendo las condiciones para su ejercicio ante la Administración regional y recogiendo, también, el derecho a no presentar aquella información que, en soporte electrónico, obre en poder de cualquier Administración, conforme a lo establecido en los artículos 6.2, letra b) y 9 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. En idéntica línea, el artículo 3 del Decreto 286/2010, de 5 de noviembre, sobre medidas de simplificación documental en los procedimientos administrativos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y el 44 del ya citado Decreto 302/2011.
Ciertamente, las previsiones contenidas en normas reglamentarias emanadas del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma pueden ser desplazadas en su aplicación por otras normas de idéntico origen, pero de carácter específico y posteriores, como sería la que ahora se somete a Dictamen. No obstante, en la medida en que los reglamentos citados vienen a desarrollar preceptos legales de obligada observancia, atendido su carácter básico, y la vocación de alcance general para toda la actuación administrativa regional con que aquéllos se aprueban, estima el Consejo Jurídico que el precepto objeto de la presente consideración debería completarse con una remisión a las indicadas normas sobre presentación de documentos.
- Artículo 11. Revocación de la autorización.
a) Si, de conformidad con el artículo 7.1 del Proyecto, la resolución que otorga la autorización es una Orden conjunta de las dos Consejerías con competencias en materias de Educación y de Empleo para la Formación, lo más adecuado sería que la revocación de dicha autorización adoptara, asimismo, idéntica forma de acto conjunto.
En cualquier caso, ya se ha indicado con anterioridad que el modelo más adecuado sería que la resolución autorizatoria fuera adoptada por Orden del titular de una de las Consejerías competentes, previo informe vinculante de la otra. De ser así, la revocación de la autorización debería corresponder al mismo Consejero que la otorgó, previo informe vinculante de la Consejería no actuante.
b) Debería preverse la posibilidad de establecer efectos progresivos a la revocación en orden a evitar perjuicios en la trayectoria educativa o formativa de los alumnos matriculados en el centro.
Disposición final única. Entrada en vigor.
No se advierten en el expediente razones de urgencia que justifiquen la inmediata entrada en vigor del futuro reglamento, con olvido de la vacatio legis general de veinte días, establecida por el artículo 2.1 del Código Civil y por el 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la futura disposición, que habrá de adoptar la forma de Decreto.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a sus normas reguladoras, sin perjuicio de las deficiencias y omisiones puestas de manifiesto en la Consideración Segunda de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
- Al artículo 7, conforme a lo indicado en la Consideración Quinta, II de este Dictamen.
- La relativa al cómputo de los plazos para resolver y notificar la resolución (Consideración Quinta, IV).
- Sobre la caducidad y renovación de la autorización (Consideración Quinta, V).
- Sobre la declaración responsable (Consideración Quinta, VI).
- Al artículo 3.2, letra c), sobre el contenido del proyecto funcional del centro (Consideración Sexta).
- Al artículo 5.3, sobre la exención de aportación de documentos acreditativos (Consideración Sexta).
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
