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Dictamen nº 132/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de mayo de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 11 de abril de 2012, sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la autorización y el registro de los establecimientos de empresas de piensos en la Región de Murcia (expte. 98/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Ganadería y Pesca elabora un borrador de "Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Registro de Empresas del Sector de la Alimentación Animal de la Región de Murcia".
SEGUNDO.- Con fecha 23 de julio de 2010 y en relación con la indicada iniciativa normativa se realizan los siguientes trámites del procedimiento de elaboración reglamentaria:
a) Informe-Propuesta que el titular de la Dirección General promotora de la futura norma eleva al Consejero de Agricultura y Agua para su tramitación y ulterior aprobación como Decreto por parte del Consejo de Gobierno.
En el referido informe-propuesta se engloba la futura norma en el ámbito de la seguridad alimentaria, en el que confluyen las actuaciones objeto de regulación en el Proyecto como el registro y la autorización de establecimientos de alimentación animal y la comunicación de riesgos entre las autoridades competentes, asociadas al consumo de piensos. Se inserta en un marco normativo presidido por reglamentos europeos y las normas españolas de aplicación de aquellos, cuya evolución, al exigir nuevas obligaciones para los explotadores de empresas productoras y comercializadoras de piensos, demanda de la Administración regional la actualización de la regulación autonómica, constituida en la actualidad por la Orden de 28 de mayo de 2002, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, por la que se crea el Registro de establecimientos e intermediarios del sector de la alimentación animal de la Región de Murcia y se desarrollan las normas para su autorización e inscripción, cuya derogación se pretende una vez entre en vigor el futuro Decreto.
b) Informe del Servicio de Sanidad Animal, dependiente de la Dirección General promotora, de necesidad y oportunidad de la nueva norma. Se apunta la obligación de todos los operadores de la cadena de fabricación y distribución de piensos de inscribirse en un registro, donde se contienen datos relativos al cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa y que sirve como instrumento de planificación de los controles administrativos que garanticen la inocuidad de los piensos que consumen los animales productores de alimentos. Para la aplicación de las exigencias de la reglamentación comunitaria el Proyecto pretende regular la autorización e inscripción en registro y concretar los requerimientos que los establecimientos del sector de la alimentación animal han de cumplir.
c) Informe jurídico.
d) Informe sobre el impacto por razón de género del Proyecto.
e) Ficha-proyecto de disposición.
TERCERO.- Consta en el expediente que a lo largo del mes de marzo de 2010 fueron consultadas las siguientes entidades:
- Federación de Sociedades Agrarias Cooperativas de Murcia (--).
- Asociación Regional de Empresas Agrícolas y Ganaderas de la Comunidad Autónoma de Murcia (--).
- Federación Murciana de Organizaciones Agrarias (--).
- Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos- Iniciativa Rural de Murcia (--).
- Federación de Cooperativas Agrarias de Murcia (--).
- Unión de Pequeños Agricultores de la Región de Murcia (--).
- Asociación de Fabricantes de Piensos Compuestos de la Región del Sureste de España (--).
CUARTO.- Únicamente consta la presentación de alegaciones al texto por parte de -- que, previa valoración por parte del Servicio de Sanidad Animal en informe de 23 de junio de 2010, son rechazadas en su mayor parte.
QUINTO.- A los folios 69 y siguientes del expediente consta un autodenominado "informe jurídico" del Consejo Asesor Regional de las Organizaciones Profesionales Agrarias, emitido por su Secretario con el visto bueno del Presidente, cuyo contenido se limita a señalar que el Proyecto fue objeto de deliberación en la reunión de la Comisión Permanente del referido órgano consultivo de 19 de octubre de 2010, tras la que se acordó no formular alegaciones al texto.
SEXTO.- El 9 de febrero de 2011, el Servicio Jurídico de la Consejería proponente emite informe jurídico en el que se formulan diversas observaciones al contenido de la futura disposición y sugerencias de redacción.
SÉPTIMO.- Valoradas las observaciones del Servicio Jurídico por informe de 7 de abril de 2011, del Servicio de Sanidad Animal, se procede a incorporar las que se considera oportuno, motivando el rechazo de las restantes, lo que da lugar a un nuevo borrador del texto de la futura disposición.
OCTAVO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, su titular acuerda devolver el expediente a la Consejería promotora para que someta el Proyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, al considerar que del Proyecto pueden derivarse consecuencias de carácter económico.
NOVENO.- Elevado el texto a la consideración del indicado Órgano Consultivo, lo dictamina en su sesión de 25 de octubre de 2011. Valora positivamente el Proyecto y formula diversas observaciones relativas a la posibilidad de presentación de la solicitud por medios electrónicos, a la documentación a aportar, al momento de liquidar las tasas que se devenguen durante la tramitación del procedimiento autorizatorio y de registro, así como al modelo de declaración contenido en los anexos.
Valoradas las observaciones por informe del Servicio de Sanidad Animal de 29 de noviembre de 2011 y tras motivar el rechazo de algunas de ellas, se redacta una nueva versión del texto, que se somete de nuevo a la Dirección de los Servicios Jurídicos.
DÉCIMO.- La referida Dirección emite informe 66/2011, de 15 de febrero de 2012, en el que pone de manifiesto las irregularidades del procedimiento de elaboración reglamentaria, la necesidad de incorporar un nuevo estudio económico y de dar traslado del Proyecto a la Consejería competente en materia de Sanidad para que pueda formular observaciones al mismo. En cuanto al contenido, las observaciones se centran en la formulación de sugerencias de redacción que corrigen errores y facilitan la interpretación de los preceptos. Se efectúa una observación de legalidad a la habilitación al Consejero del ramo para modificar el contenido de los Anexos y adaptarlos a las modificaciones que introduzca la normativa estatal o comunitaria.
UNDÉCIMO.- Las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos son objeto de consideración en informe del Servicio de Sanidad Animal de 8 de marzo de 2012, que motiva el rechazo de las que no son asumidas.
Una vez incorporadas las sugerencias aceptadas, se elabora un nuevo texto del Proyecto, el definitivo, que es diligenciado por el Secretario General de la Consejería promotora como copia autorizada.
Dicho texto consta de una parte expositiva innominada, trece artículos, una Disposición transitoria, una derogatoria y dos finales.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 11 de abril de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ). En efecto, ya en anteriores dictámenes (por todos el 155/2002) este Órgano Consultivo ha considerado que aun cuando el núcleo normativo del que trae causa el Proyecto sometido a consulta consista en Reglamentos comunitarios, su asimilación con la ley, a los efectos de su posición en el ordenamiento y habilitación para el reglamento de aplicación, justifican una interpretación extensiva del referido precepto de la LCJ dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en la misma. Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado respecto de estos reglamentos que son complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es la regulación de las condiciones que han de cumplir las empresas de piensos que soliciten autorización para dedicarse a dicha actividad y su registro, estableciéndose asimismo el procedimiento autorizatorio, en orden a controlar el cumplimiento por dichas empresas de los requisitos que les imponen los Reglamentos comunitarios, ambos del Parlamento Europeo y del Consejo, números 183/2005, de 12 de enero, por el que se fijan requisitos en materia de higiene de los piensos y se establecen obligaciones para los explotadores de empresas productoras y comercializadoras de piensos (en adelante RCE 183/05), y 999/2001, de 22 de mayo, por el que se establecen disposiciones para la prevención, el control y la erradicación de determinadas encefalopatías espongiformes transmisibles (en adelante RCE 999/01).
El Proyecto, además, constituye un desarrollo directo de legislación básica estatal, el Real Decreto 821/2008, de 16 de mayo, que regula las condiciones de aplicación de la normativa comunitaria en materia de higiene de los piensos, y establece el registro general de establecimientos en el sector de la alimentación animal (RD 821/08), cuyo carácter básico se desprende de su Disposición final primera.
Como repetidamente ha señalado el Tribunal Constitucional, la noción material de lo básico posibilita que disposiciones de rango formal inferior a ley contengan normas de tal carácter, lo que permite interpretar el artículo 12.5 LCJ en el sentido de no reducir el concepto de legislación básica a las leyes en sentido formal, sino atender a la naturaleza y finalidad de lo básico como presupuesto determinante de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico, que cabe predicar, en consecuencia, del desarrollo de cualesquiera normas básicas, con independencia del lugar que ocupen en la escala jerárquico-normativa.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
I. El Proyecto tiene un doble objeto. De una parte, crear el registro de establecimientos del sector de la alimentación animal en la Región de Murcia, en el que habrán de inscribirse todos los establecimientos dependientes de los explotadores de una empresa de piensos cuya actividad quede dentro del ámbito de aplicación del artículo 2 RCE 183/05 (piensos para animales destinados a la producción de alimentos, desde la producción primaria del pienso hasta su comercialización, abarcando la producción, fabricación, transformación, almacenamiento, transporte o distribución), requieran o no autorización administrativa previa para la realización de las actividades indicadas en las normas comunitaria y básica. Dicho registro autonómico estará conectado por medios electrónicos con el registro general dependiente de la Administración del Estado, que centralizará los datos de los registros regionales.
De otra parte, persigue el Proyecto regular el régimen de las autorizaciones que el explotador de una empresa de piensos ha de obtener para el ejercicio en un establecimiento (cualquier unidad de la empresa) de las actividades indicadas en las normas objeto de desarrollo (art. 5.1 RD 821/08 y 10 RCE 183/05), a saber:
"a) fabricar y/o comercializar alguno de los piensos contemplados en el Reglamento (CE) núm. 1831/2003 (sobre los aditivos en la alimentación animal) o de los productos indicados en la Directiva 82/471/CEE y a los que se hace referencia en el capítulo 1 del anexo IV del presente Reglamento;
b) fabricar y/o comercializar premezclas que utilicen los aditivos para piensos a que se hace referencia en el capítulo 2 del anexo IV del presente Reglamento;
c) fabricar para la comercialización o producir exclusivamente para las necesidades de su explotación piensos compuestos que utilicen aditivos para piensos o premezclas que contengan aditivos para piensos y a los que se hace referencia en el capítulo 3 del anexo IV del presente Reglamento"
Asimismo, se regulan en el Proyecto las autorizaciones para el empleo en los piensos de proteínas animales transformadas y otros subproductos de origen animal, en aplicación de lo dispuesto en el RCE 999/01, en prevención de la transmisión de las encefalopatías espongiformes.
II. La materia a la que se refiere el Proyecto dictaminado ha de encuadrarse en el título competencial regional relativo a ganadería, sobre el que nuestra Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva, conforme con lo establecido en el artículo 10.Uno.6 del Estatuto de Autonomía, competencia que debe ejercerse "de acuerdo con la ordenación general de la economía" y, según reiterada jurisprudencia constitucional, respetando asimismo otras competencias estatales que puedan concurrir e incidir en la materia, como es, en el caso, la relativa a la sanidad y, más específicamente, la sanidad animal, fruto de la cual el Estado aprobó la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal (LSA).
Esta Ley, en su artículo 72.2, somete a autorización administrativa previa al comienzo de su actividad a los establecimientos o intermediarios que se dediquen a la elaboración, fabricación, importación, exportación, distribución, transporte o comercialización de los productos para la alimentación animal. Sin perjuicio de lo anterior, y siempre que se considere aconsejable por razones derivadas de la protección de la salud pública, la sanidad animal o el interés público, el ejercicio de las actividades antes mencionadas requerirá la previa autorización o, en su caso, la previa inscripción en los registros correspondientes, por parte de la autoridad competente de la Comunidad Autónoma, en la forma y condiciones establecidos reglamentariamente.
Por su parte, el RCE 183/05, en sus artículos 9 y siguientes establece la exigencia de autorización y registro para los explotadores de empresas de piensos y sus establecimientos, regulando asimismo los supuestos de suspensión, modificación y revocación de aquellos.
En desarrollo y aplicación de las normas indicadas, se dicta el RD 821/08, que, con carácter básico, regula la autorización y registro de establecimientos dependientes de explotadores de empresas de piensos, previendo que su otorgamiento y gestión, respectivamente, corresponde a las Comunidades Autónomas, y fija obligaciones específicas para tales explotadores.
A partir del marco básico sectorial que imponen dichas disposiciones, la Comunidad Autónoma puede establecer su propia regulación en la materia, como ya hizo, previamente al dictado de tales normas, mediante Orden de 28 de mayo de 2002, de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, por la que se crea el registro de establecimientos e intermediarios del sector de la alimentación animal de la Región de Murcia y se desarrollan las normas para su autorización e inscripción. Orden que será derogada una vez entre en vigor el futuro Decreto.
III. Cabe concluir, en definitiva, que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia para dictar la norma proyectada, que habrá de ser aprobada como Decreto por el Consejo de Gobierno, órgano depositario de la potestad autonómica reglamentaria originaria, de conformidad con lo establecido en los artículos 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
A pesar de que, como se indicó en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, la Consejería consultante no siguió el correcto orden de los trámites que integran el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, al comenzar las actuaciones con el trámite de participación del sector afectado y proceder sólo después a la emisión de las memorias e informes preceptivos, los cuales, según la sistemática del referido precepto, deben preceder al indicado trámite de audiencia (salvo en el caso de los informes de la Vicesecretaría, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Consejo Jurídico, que deben ser posteriores al mismo), lo cierto es que, en definitiva, obran en el expediente los trámites esenciales exigidos en este tipo de procedimientos, sin perjuicio de efectuar las siguientes observaciones:
1. El ámbito en que se inserta la regulación proyectada es el de la alimentación animal, en el que, como se ha dicho, confluyen materias competenciales diversas. Así, además de la ya indicada ganadería, la futura disposición afecta a la materia de la sanidad y no sólo animal sino también humana , en su vertiente o manifestación de la seguridad alimentaria, toda vez que el pienso que come el ganado constituye un eslabón esencial en la cadena alimentaria, en la que se pueden conectar actuaciones y riesgos susceptibles de perjudicar la salud humana.
De hecho, en los preceptos que la LSA dedica a la regulación de la alimentación de los animales (artículos 72 a 74), se justifica en razones de salud pública, entre otras, el sometimiento a autorización tanto de los productos destinados a la alimentación animal como de los establecimientos o intermediarios que hacen de ellos el objeto de su actividad. Conexión de la alimentación animal con la sanidad que se manifiesta, asimismo, en las competencias ejercitadas al dictar el RD 821/08, entre las cuales su Disposición final primera invoca, expresamente, las "bases y coordinación general de la sanidad", del artículo 149.1,16ª de la Constitución Española.
Por ello, considera el Consejo Jurídico que, como ya señalara la Dirección de los Servicios Jurídicos, debió darse traslado del Proyecto a la Dirección General de Salud Pública, dependiente de la Consejería de Sanidad (en su estructura orgánica, aprobada por Decreto 117/2002, de 27 de septiembre, le corresponde el ejercicio de las competencias de la Consejería en materia de seguridad alimentaria, art. 25). No constando su participación en la elaboración reglamentaria, procede que, con carácter previo a la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno para su aprobación, se comunique al Departamento sanitario el texto del Proyecto y se le conceda un plazo para formular observaciones y sugerencias al mismo.
Igualmente se sugiere, para su valoración por el centro directivo impulsor del Proyecto, la conveniencia de su sometimiento a la Comisión Regional de Seguridad Alimentaria, creada por Decreto 13/2001, de 2 de febrero.
Si evacuados los trámites de consulta anteriores resultaran modificaciones relevantes al Proyecto, deberá someterse nuevamente a Dictamen de este Consejo.
2. No se ha incorporado al expediente la propuesta del Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto.
3. El expediente remitido al Consejo Jurídico no se ha acompañado del preceptivo extracto de secretaría exigido por el artículo 46.2, letra b) del Reglamento de organización y funcionamiento de este Órgano consultivo, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
I. Del ajuste del Proyecto a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Esta Ley traspone al ordenamiento español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, en adelante DS, y pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este sector deben ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones. En tal sentido, se establece que el régimen de autorización sólo podrá imponerse cuando concurran las siguientes condiciones: no discriminación, necesidad, es decir, que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y proporcionalidad, en tanto no existan otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado (comunicación o una declaración responsable del prestador), hoy contenidas en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En relación con la previa autorización que se exige en el Proyecto de Decreto para el ejercicio de determinadas actividades, ya se indicó que se encuentra habilitado el Proyecto por el artículo 72.2 LSA, que no ha sido modificada en este punto por la Ley 25/2009 de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (artículo 38), que a su vez adaptó la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, afectando a otros artículos de la LSA, pero no a los que atañen a la materia objeto del presente Proyecto. También se establece la necesidad de esta autorización en el RCE 183/05, artículo 10, por lo que el ejercicio de las actividades allí indicadas ha de someterse a autorización y ésta no es contraria a las orientaciones que en la materia introduce la DS.
Sin embargo, el mismo reglamento comunitario prevé que aquellos establecimientos dependientes de empresas de piensos en los que no se realicen las actividades para cuyo ejercicio resulta preceptiva la autorización, habrán de ser notificados a la autoridad competente para su inscripción en un registro (art. 9.2, letra a RCE 183/05), supuesto que recoge el artículo 7.3 RD 821/08, al señalar que los establecimientos de explotadores de empresas de piensos que no estén obligados a efectuar una solicitud de autorización, deberán ser comunicados a la autoridad competente previamente al inicio de la actividad, de la forma en que ésta determine.
Adviértase que respecto de estos establecimientos no está justificado someterlos al mismo procedimiento que a aquellos que pretenden realizar las actividades para las que la autorización es preceptiva, de modo que quizás pudieran bastar otras técnicas de protección del interés general, a la vista de la documentación exigida, como la comunicación previa o la declaración responsable y la posterior inscripción en el Registro.
Y es que la previsión de la técnica de la comunicación previa en lugar de la tradicional de la autorización administrativa, implica adaptaciones en la normativa a aprobar, pues, en la medida en que no se esté ante una solicitud o instancia propiamente dicha, sino ante una comunicación o declaración del interesado, en el nuevo Decreto que se tramita debería distinguirse entre los supuestos en que procederá dictar una resolución de autorización de funcionamiento (o de modificación, suspensión o revocación de aquélla), sin perjuicio en tales casos de la posterior inscripción de su contenido en el Registro administrativo que se crea, y los supuestos en los que sólo procederá realizar actos de inscripción en dicho Registro, como ocurre en los supuestos sujetos a mera comunicación. Ello implicará realizar en el Proyecto las adaptaciones oportunas.
Así, el procedimiento establecido en los artículos 8 y siguientes únicamente debería quedar referido a los supuestos de autorización, mientras que en los de mera inscripción en el Registro, ésta debería producirse una vez presentada la comunicación previa o la declaración responsable (para la que debería establecerse el correspondiente modelo en un anexo) junto con la documentación correspondiente. Y todo ello sin perjuicio de las posibilidades de inspección y control a posteriori que corresponden a la Administración, conforme al artículo 71 bis, 3 LPAC.
Del mismo modo, el cambio de titularidad de la empresa de piensos no está sometido a autorización por la normativa comunitaria ni la básica de aplicación y concreción de aquélla, toda vez que el artículo 7.5 RD 821/08, únicamente obliga a los explotadores de empresas de piensos a comunicar a la autoridad competente el cambio de titular o titulares de la misma. En consecuencia no está justificado que el artículo 11.2 del Proyecto obligue a efectuar dicha comunicación a través de la presentación de una solicitud, la del Anexo III. Debería, por el contrario, establecerse el oportuno modelo de comunicación o adaptarse el de declaración responsable contenido en el Anexo VII. En cualquier caso, estima este Consejo Jurídico que la comunicación del cambio de titular de la empresa debería acompañarse del documento que instrumente dicho cambio de titularidad.
II. Del ámbito de aplicación.
De conformidad con la normativa que se pretende desarrollar (arts. 3 y 5 RD 821/08), y como bien señala el artículo 1 del Proyecto, tanto el registro como la autorización contempladas en el Proyecto lo son de cada uno de los establecimientos que poseen las empresas de piensos, no de las empresas en sí.
La diferencia entre establecimiento y empresa es la que existe entre la parte y el todo, toda vez que, según las definiciones aplicables, el establecimiento es "cualquier unidad de una empresa de piensos" (art. 3, RCE 183/05).
En consecuencia, el ejercicio de las funciones autonómicas de autorización y registro, esencialmente limitado por el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, se ejercerá sobre los establecimientos ubicados en el territorio de ésta, independientemente de donde radique la sede social de la empresa a la que pertenece aquél, con la salvedad de los establecimientos que realicen una actividad de transporte.
Procede, por ello, modificar el artículo 3, para señalar que el futuro Decreto será de aplicación a los establecimientos de las empresas de piensos ubicados en la Región de Murcia, pues en la redacción actual podría interpretarse que el Proyecto no sería aplicable a empresas cuya sede social se encuentre en otra Comunidad Autónoma, aun cuando posean establecimientos en territorio murciano.
Del mismo modo, en el artículo 4.2 del Proyecto, debe indicarse que "el registro estará compuesto por aquellos establecimientos de empresas de piensos que, ubicados (no "ubicadas") en el ámbito territorial de la Región de Murcia,...,"
En idéntico sentido habrían de modificarse los apartados 3 y 5 del artículo 4, sustituyendo la referencia a las empresas por la de sus establecimientos.
Por otra parte, debería contemplarse la peculiaridad de los establecimientos que realizan la actividad de transporte de piensos, para los cuales el RD 821/08 establece que su registro y autorización corresponde a la Comunidad Autónoma en la que tenga su sede social la empresa a que pertenezcan.
III. Del registro.
El sistema de registro configurado por la normativa básica se compone de un Registro General de establecimientos en el sector de la alimentación animal (art. 4 RD 821/08), dependiente de y gestionado por la Administración del Estado, en el que se integran los datos de los registros creados y llevados por las Comunidades Autónomas. Estos últimos, de hecho, se configuran como extensiones del Registro General, de modo que los datos que en aquéllos se incluyen, así como las altas, modificaciones y bajas, han de tener reflejo inmediato en el Registro General, imponiendo el artículo 4 RD 821/08 que el sistema de gestión de los registros autonómicos permita el volcado de datos y la interconexión de dichos registros territoriales con el central.
De dicha configuración se extraen las siguientes consecuencias:
- La composición de los registros general y autonómicos ha de ser homogénea, tanto en el ámbito subjetivo al que afecta como en la estructura de la información en ellos contenida. Por ello, cuando el artículo 4.2 del Proyecto regula qué establecimientos han de figurar en el registro, debería señalar que son los que, ubicados en la Región de Murcia, pertenecen a explotadores de empresas de piensos cuya actividad quede dentro del ámbito de aplicación del artículo 2 RCE 183/05 (con sus exclusiones e inclusiones), sin perjuicio de mantener la referencia a las actividades del Anexo I del Proyecto, que resulta una concreción de dicho ámbito.
- Debe preverse de modo expreso la interconexión del registro con el Registro General, de conformidad con y en los términos del artículo 4.2 RD 821/08.
- Conforme se indica en el artículo 4.3 RD 821/08, el Registro General tendrá carácter público, sin perjuicio de la protección de los datos de carácter personal que en él obren. Similar previsión correspondería efectuar en relación con el registro regional.
IV. De la autorización.
De conformidad con los artículos 5.1 RD 821/08 y 10.2 RCE 183/05, deberán contar con una autorización los establecimientos que realicen alguna de las siguientes actividades:
a) fabricar y/o comercializar alguno de los piensos contemplados en el Reglamento (CE) 1831/2003 o de los productos indicados en la Directiva 82/471/CEE y a los que se hace referencia en el capítulo 1 del anexo IV RCE 183/05;
b) fabricar y/o comercializar premezclas que utilicen los aditivos para piensos a que se hace referencia en el capítulo 2 del anexo IV RCE 183/05;
c) fabricar para la comercialización o producir exclusivamente para las necesidades de su explotación piensos compuestos que utilicen aditivos para piensos o premezclas que contengan aditivos para piensos y a los que se hace referencia en el capítulo 3 del anexo IV RCE 183/05.
Esta es la autorización a que se refiere el artículo 1, letra b) del Proyecto, y así debería precisarse en el indicado precepto.
Para poder obtener la autorización, los establecimientos han de superar una inspección sobre el terreno previa al inicio de la actividad, de la que se desprenda que cumple los requisitos del Reglamento 183/05 que les son aplicables (art. 13.1 RCE 183/05).
1. Pues bien, ningún precepto del Proyecto se detiene en identificar y regular sustantivamente esta autorización que constituye uno de los objetos principales del futuro Decreto. En efecto, al margen de la insuficiente identificación que de la autorización efectúa el artículo 1, letra b) del Proyecto, el resto de la norma se dedica a reglamentar cuestiones formales (solicitud y procedimiento) o la modificación, revocación o suspensión de la autorización, pero no la autorización misma, previa al inicio de las actividades. Considera el Consejo Jurídico que debe incluirse un artículo, a continuación de la regulación del registro, en el que se contemple la regulación sustantiva de la autorización, indicando, aunque sea por remisión, las actividades para las que es preceptiva su obtención y los requisitos que se han de cumplir para su otorgamiento.
2. En este nuevo artículo o en el apartado 1 del artículo 8, podría incluirse alguna regla relativa a la necesaria coordinación con el otorgamiento o solicitud de otras autorizaciones y licencias (ambientales, de actividad, urbanísticas, industriales), que, en atención a la actividad a que se dediquen, los establecimientos habrán de solicitar a la Comunidad Autónoma o a los Ayuntamientos con carácter previo al inicio de la fabricación o comercialización de los piensos. En la redacción actual del Proyecto nada se establece al respecto.
3. Asimismo, debería indicarse en el artículo 7.1 del Proyecto que es a esta autorización a la que se refiere y para cuya solicitud habrá de utilizarse el modelo establecido por el Anexo III, para diferenciarla de la que se regula en el apartado 2 del mismo artículo y que deriva de las exigencias del RCE 999/01.
V. Obligaciones de las empresas. Utilización de medios electrónicos en las comunicaciones.
1. En los artículos 5 y 6 del Proyecto se recoge todo un catálogo de obligaciones que han de cumplir las empresas de piensos. Las contenidas en el artículo 5 y en los apartados 1 y 4 del artículo 6, son remisiones a las impuestas por determinados preceptos del RCE 183/05 y RD 821/08, normas jurídicas éstas dotadas de fuerza obligatoria propia y que no requieren de recordatorios o refuerzos normativos por parte del futuro Decreto, por lo que en aras de la economía normativa procede su supresión, salvo que el cumplimiento de tales obligaciones constituya el requisito para el otorgamiento de la autorización y el mantenimiento de su eficacia, en cuyo caso, debería indicarse de forma expresa.
2. En el artículo 6, apartados 2 y 3, se establece la obligación para las empresas de piensos de transmitir a la autoridad competente y en la forma que ésta determine, la información relativa a la composición de los piensos que pongan en circulación, para lo que se pondrá a disposición de aquéllas la herramienta informática necesaria para la más efectiva comunicación. Del mismo modo, en el artículo 8.1, letra e) se establece que la comunicación a la autoridad competente de la composición del producto que se fabrica o pone en circulación se realizará mediante la indicada herramienta informática.
De estos preceptos podría derivarse la obligación para las empresas de comunicar los datos a la Administración utilizando medios electrónicos, en unos casos por así establecerlo directamente el futuro Decreto (art. 8.1, letra e) y en otros por ulterior decisión de la "autoridad competente".
Debe recordarse a la Consejería consultante lo indicado por este Consejo Jurídico en Dictamen 152/2011, emitido a instancias del mismo Departamento, acerca del régimen básico de las comunicaciones por medios electrónicos de los ciudadanos con la Administración y de la posibilidad de ésta de imponerles la obligación de usar vías telemáticas para la transmisión de datos, contenido por lo que aquí interesa en el artículo 27 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos; en especial, por una parte, sus apartados 1 y 6; por otra, su apartado 3.
Así, por lo que se refiere a los dos primeros apartados citados, en ellos se establece, en primer lugar, una regla general: "Los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos, excepto en aquellos casos en los que de una norma con rango de Ley se establezca o infiera la utilización de un medio no electrónico. La opción de comunicarse por unos u otros medios no vincula al ciudadano, que podrá, en cualquier momento, optar por un medio distinto del inicialmente elegido". Y en su número 6, el artículo 27 establece que "reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos".
La STSJ de Castilla y León (Valladolid) de 18 de septiembre de 2009 parte del presupuesto de que "si la regla general es que la elección de la forma de comunicación es una facultad que corresponde al ciudadano, siendo la excepción que la Administración puede establecer por la vía reglamentaria que la comunicación se realice de forma obligatoria por medios electrónicos, tenemos como pauta interpretativa que este supuesto, como excepcional que es, habrá de ser interpretado de forma restrictiva".
A partir de ello, expresa que "no desconoce la Sala que en los tiempos actuales las comunicaciones por vía telemática se están extendiendo cada vez más, lo que ciertamente ha de ponderarse en la labor de interpretación que llevan a cabo los operadores jurídicos, ello conforme a lo que dispone el artículo 3.1 del Código Civil ("las normas se interpretarán... según... la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas..."); mas ello no puede hacernos ignorar la concreta regulación que contienen las normas sectoriales, y en particular ahora la de la reiterada Ley 11/2007 que, como hemos dicho, configura la posibilidad de establecer la comunicación mediante medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos, permitiendo, sí, que la Administración pueda establecerlo de forma obligatoria, pero ello siempre que quede demostrado que concurren determinados presupuestos, lo que aquí y por lo ya dicho no sucede, ya que los razonamientos que aporta la Administración no son suficientes a tales fines. Y es que no puede establecerse como supuesto de hecho indubitado que todas las empresas que intervienen en el sector de la construcción, absolutamente todas, tienen de antemano garantizado el acceso y la disponibilidad de los medios tecnológicos precisos para realizar la comunicación de esta forma, debiendo significarse de nuevo que la posibilidad de establecer de forma obligatoria la comunicación telemática es excepcional, y en consecuencia las dudas interpretativas que puedan suscitarse habrán de ser resueltas en el sentido de otorgar el poder de elección del medio a los interesados, quienes pueden elegir si realizan la comunicación en esa forma o utilizan las vías que prevé el artículo 38 de la Ley 30/1992. Así, el argumento de la Administración, cuando da por hecho que las empresas constructoras, sólo por ostentar dicha condición, disponen de los medios tecnológicos precisos, está haciendo supuesto de la cuestión, olvidando que también intervienen en el sector autónomos con escasa disponibilidad de medios, y en consecuencia, la pretensión de carácter anulatorio (sobre un precepto reglamentario autonómico que establecía la obligación de comunicación de cierta clase de empresas mediante el acceso a una página web de una Consejería de la correspondiente Administración regional) que se ejercita habrá de ser estimada".
Por su parte, en el Dictamen 1858/2009, de 17 de diciembre de 2009, el Consejo de Estado, en relación con el comentado artículo 27.6, señalaba que "suscita dudas que en el texto legal el inciso "que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos" se refiera exclusivamente a los colectivos de personas físicas y no incluya también a las personas jurídicas. Parece que tal exigencia debiera ser aplicable a ambos supuestos pues, a falta de una redacción clara por la Ley 11/2007, así lo aconsejan el carácter general con que ésta contempla la voluntariedad en la elección del medio para comunicarse con la Administración tributaria y la excepcionalidad del carácter obligatorio de la comunicación a través de medios electrónicos". Añadía el Dictamen que "parece que debiera ser la sede reglamentaria el lugar adecuado para precisar qué puede entenderse por "otros motivos acreditados", a efectos de imponer o no la obligación de comunicación por medios electrónicos". No consta que se haya desarrollado reglamentariamente tal cuestión, al menos con carácter general.
De lo anterior se infiere que se defraudaría en la práctica la finalidad del artículo 27.6 de la Ley 11/07 si, para hacer operativo su supuesto excepcional y, en consecuencia, habilitar la imposición reglamentaria de una obligación de comunicación electrónica con la Administración, las normas jurídicas sectoriales (o, incluso, la mera resolución de un Director General como parece ser el caso) establecieran de forma indiscriminada la obligación de los interesados de tener que disponer de los correspondientes medios tecnológicos, pues lo que pretende dicho precepto es que tal disponibilidad se derive de una previa capacidad de aquéllos a la vista de alguna de las circunstancias que se expresan en el citado precepto legal, que deberán ser ponderadas en cada caso en que se aborde una regulación sectorial de las comunicaciones electrónicas entre los interesados y la Administración competente.
Sin perjuicio de que la evolución jurisprudencial y consultiva perfile de un modo consolidado y, en su caso, modere de la forma más adecuada el alcance del citado artículo 27.6, lo cierto es que, aplicando todo lo anterior al caso que nos ocupa, la legalidad del proyectado artículo 6.2 y 3 dependerá de que en el expediente se acredite que, con carácter general, los explotadores de las empresas de piensos de que se trata disponen de los instrumentos tecnológicos precisos para cumplir con la obligación de comunicación telemática que dichos preceptos habilitan para imponer.
Esta consideración, incorporada a nuestro Dictamen 171/2011, relativo al Proyecto del que a la postre sería el Decreto 302/2011, de 25 noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, llevó a introducir en su artículo 61 los siguientes requisitos para poder imponer a los ciudadanos la obligatoriedad del uso de los medios telemáticos en sus relaciones con la Administración:
- Que dicha previsión se establezca en Decreto de Consejo de Gobierno, que habrá de especificar las comunicaciones a las que se aplique, el medio electrónico de que se trate y los sujetos obligados.
- En el procedimiento de elaboración del citado Decreto deberá quedar acreditado que los ciudadanos afectados tienen garantizado el acceso y la disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.
Parece evidente que dichos requisitos reglamentarios no se cumplen en el presente Proyecto, no ya sólo en lo tocante al procedimiento de elaboración de la norma, sino tampoco en cuanto al contenido, pues se deja en manos de la "autoridad competente" (ente indeterminado, pero que según el Servicio de Sanidad Animal habría de identificarse con la Dirección General de Ganadería y Pesca) la decisión acerca de su obligatoriedad o no, sin especificar qué aplicación o herramienta informática será la utilizable.
VI. La notificación de la resolución del procedimiento y la liquidación de la tasa por inspección.
El artículo 9.7 del Proyecto prevé de forma expresa qué tasas se devengarán por la solicitud de inscripción en el Registro y por la visita de inspección previa al otorgamiento de la autorización, estableciendo cuándo habrán de liquidarse cada una de ellas: la primera antes de presentar la solicitud y la segunda "en el momento de la recogida de la notificación de la resolución correspondiente".
Aclara el Servicio de Sanidad Animal, ante las dudas surgidas a los órganos preinformantes acerca de esta regulación, que la resolución que pone fin al procedimiento se notificará al interesado en la correspondiente Oficina Comarcal Agraria, como ha venido realizándose hasta ahora. Ha de advertirse, no obstante, que este sistema se aparta del régimen común de la notificación de los actos administrativos, que, en el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, como el que es objeto de estudio, habrán de ser comunicados al interesado en el lugar que señale a tal efecto en su solicitud y, de forma subsidiaria y sólo cuando ello no fuera posible, en cualquier otro lugar adecuado a tal fin.
Considera el Consejo Jurídico que debería evitarse el régimen de notificación expuesto, posibilitando que ésta se practique en el domicilio que a tal efecto establezca el interesado en su solicitud.
Ha de considerarse, además, que conforme dispone el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, en el artículo 3, T710, la tasa por "Prestación de Servicios Veterinarios" se devenga "en el momento de presentar la solicitud que dé lugar a la prestación del servicio". Ello supone que nada impediría exigir que se acreditara su abono en el momento de solicitar la autorización -igual que ya prevé el artículo 8.1, letra d) respecto de la tasa por inscripción en el registro-, toda vez que la visita de verificación es preceptiva para su otorgamiento (art. 13 RCE 183/05).
VII. Referencias a normativa ya derogada.
Deben corregirse en los Anexos las constantes referencias a la Directiva 82/471/CEE, que fue derogada expresamente, con efectos de 1 de septiembre de 2010, por el artículo 30 del Reglamento (CE) 767/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio, sobre la comercialización y la utilización de los piensos, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1831/2003 y se derogan las Directivas 79/373/CEE del Consejo, 80/511/CEE de la Comisión, 82/471/CEE del Consejo, 83/228/CEE del Consejo, 93/74/CEE del Consejo, 93/113/CE del Consejo y 96/25/CE del Consejo y la Decisión 2004/217/CE de la Comisión.
VIII. De técnica normativa.
a) La primera cita de las disposiciones de carácter general que se hace en la parte dispositiva del texto (articulado), ha de realizarse completa, con tipo, número y año, fecha de aprobación y denominación oficial, aunque ya hayan sido citadas en tal forma en la parte expositiva (exposición de motivos), conforme aconseja la directriz 80 de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.
b) No debe abandonarse en la parte final del Proyecto la correcta técnica consistente en numerar los diversos apartados en los que se estructura internamente cada precepto, como se advierte en relación con la Disposición transitoria.
c) Debe realizarse una revisión gramatical y sintáctica completa del Proyecto, pues a pesar de las advertencias realizadas por órganos preinformantes, continúan presentes graves errores en el uso de los signos de puntuación, las tildes (a modo de ejemplo, el término "alimentaría" en lugar de "alimentaria"), la construcción de las frases ("informe sobre este punto teniendo en cuenta que, en el que se incluirán, al menos, referencias relativas a:"), etc, que resultan inaceptables en una disposición de carácter general.
QUINTA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
a) Debería dejarse constancia del precepto estatutario que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia material que la habilita para aprobar el Decreto.
b) En el párrafo que antecede de forma inmediata a la fórmula promulgatoria, además de reflejar la participación del sector destinatario de la futura norma, también debería dejarse constancia de la intervención en la elaboración reglamentaria del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.
II. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto.
a) Debe eliminarse el apelativo "general" del registro que se pretende crear, toda vez que tal calificación corresponde al creado por el artículo 4 RD 821/08 y que, gestionado por y dependiente de la Administración estatal, centraliza los datos de los registros autonómicos de establecimientos en el sector de la alimentación animal.
b) El apartado b) debería precisar que la autorización a que se refiere es la prevista en el artículo 5 RD 821/08, para el ejercicio en cada establecimiento de las actividades contempladas en el artículo 10 RCE 183/05.
- Artículo 2. Definiciones.
El precepto podría simplificarse señalando que las definiciones a utilizar a efectos del futuro Decreto serán las establecidas en el artículo 2 RD 821/08, toda vez que en dicho artículo de la norma estatal, de forma directa o indirecta, se asumen las definiciones contenidas en los RRCE 183/05 y 178/02 (las de este último de forma indirecta, por remisión del artículo 3 RCE 183/05).
- Artículo 3. Ámbito de aplicación.
El precepto restringe, quizás de forma excesiva, el ámbito subjetivo de aplicación de la disposición, pues en una interpretación estricta de la redacción propuesta dejaría fuera de la regulación establecida en el Proyecto a empresas de piensos que, de conformidad con la normativa comunitaria y estatal que se pretende desarrollar, deberían quedar incluidas en el mismo, siquiera sea a efectos de registro.
Así, el RCE 183/05 se aplicará "a las actividades de los explotadores de empresas de piensos en todas las etapas del proceso, desde la producción primaria de piensos hasta su comercialización" (art. 2.1, letra a). Integrando dicho ámbito objetivo de aplicación del Reglamento con la definición que de las empresas de piensos ofrece el artículo 3 RCE 178/02 (al que el RCE 183/05 se remite expresamente en su artículo 3), resulta que aquél se aplicará a las empresas de piensos que realicen cualquier actividad de producción, fabricación, transformación, almacenamiento, transporte o distribución de piensos, y al productor que produzca, transforme o almacene piensos para alimentar a los animales de su propia explotación.
Por ello, limitar la aplicación del Proyecto a los establecimientos de las empresas de piensos que se dediquen a la fabricación y/o puesta en circulación de los productos contemplados en el Anexo II, como propone el artículo 3 del futuro Decreto, no se ajustaría de modo preciso al ámbito de aplicación de la norma desarrollada y dejaría fuera, por ejemplo, a los establecimientos que realicen una actividad de transporte, máxime si por "puesta en circulación" se entiende, como hace el Real Decreto 56/2002, de 18 de enero, por el que se regulan la circulación y utilización de materias primas para la alimentación animal y la circulación de piensos compuestos, "la tenencia de cualquier producto destinado a la alimentación animal a efecto de su venta, incluida la oferta de venta, u otra forma de traspaso a terceros, ya sea con carácter gratuito o mediante pago, así como la propia venta y demás formas de traspaso" (art. 2)
Procede, en consecuencia, precisar que el futuro Decreto será de aplicación a los establecimientos de las empresas de piensos que, ubicados en el territorio de la Región de Murcia, procedan a la fabricación, producción, transformación, almacenamiento, transporte o distribución de los productos incluidos en el Anexo II del Proyecto.
- Artículo 4. Registro de establecimientos de empresas de piensos de la Región de Murcia.
En el apartado 2 sería adecuado precisar en el propio texto normativo qué se entiende por registro regional de carácter sanitario. Ésta es una alegación de -- que, al ser valorada por el Servicio de Sanidad Animal, afirma que por tal ha de entenderse aquél cuya inscripción en el mismo queda supeditada al cumplimiento por parte de los establecimientos de requisitos sanitarios relativos al ámbito de la Sanidad Animal.
Considera el Consejo Jurídico que tal interpretación auténtica podría incorporarse al texto, de forma que ganara en claridad.
- Artículo 7. Tipos de solicitud y lugar de presentación.
a) Desde la creación del Registro Electrónico Único de la Administración regional por el artículo 55 del Decreto 302/2011, de 25 de noviembre, el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los ciudadanos a través de medios electrónicos que impliquen la presentación de escritos, solicitudes o comunicaciones deberá realizarse necesariamente a través del mismo (art. 56.1 del indicado Decreto). Dicho registro se integra en la Sede Electrónica y desde ella se accederá a sus servicios, por lo que la presentación electrónica de solicitudes de autorización o registro reguladas en el Proyecto debería realizarse a través de la indicada Sede Electrónica, no en la "página web de la Consejería" (art. 7.3 del Proyecto), respecto de la cual y ante el silencio del expediente, se desconoce si satisface los criterios técnicos de disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y conservación de la información exigidos por la regulación del acceso electrónico a los servicios públicos, ni si la presentación de escritos y solicitudes en dicha página respeta las garantías y requisitos exigidos por la normativa básica aplicable a los registros públicos.
b) De conformidad con el Anexo IV, a la solicitud de autorización regulada en el apartado 2 del artículo 7, habrá de acompañarse una certificación técnica relativa al cumplimiento de los requisitos que el Anexo IV RCE 999/01 exige respecto de cada tipo de productos para cuyo uso se solicita autorización. Debería indicarse esta circunstancia en este artículo o en el siguiente.
- Artículo 8. Documentos que deben acompañar a la solicitud.
a) En el apartado 1, debe indicarse de modo expreso quién debe solicitar la autorización, correspondiendo esta carga al explotador de la empresa de piensos.
b) En la letra f) del mismo apartado 1, debe revisarse la expresión "productos con destino alimentación animal", sustituyéndola por "productos con destino a la alimentación animal" o, preferiblemente, por "productos para alimentación animal", que es la utilizada por los Anexos V-A y B.
c) En el apartado 1, letra g) el documento designado con las siglas APPCC debe referirse al "análisis de peligros y puntos críticos de control" a que se refiere el artículo 6 RCE 183/05, por lo que debe corregirse la alusión a los puntos de control "clínico".
d) En el apartado 2, letra a), la determinación de quién es el responsable del cumplimiento de la legislación vigente en materia de seguridad alimentaria en las instalaciones es una cuestión ajena a la relación contractual interprivatos que pueda existir entre el propietario de las instalaciones y el titular de la actividad, pues tal responsabilidad recae en quien determina dicha legislación, y en el supuesto de las empresas de piensos, el responsable de asegurar el cumplimiento de los requisitos de la legislación alimentaria es el explotador de aquélla, conforme al artículo 3 RCE 178/02, figura a la que también corresponde la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el RCE 183/05 en la empresa de piensos bajo su control, de conformidad con el artículo 3 de este último reglamento comunitario. Procede, en consecuencia, suprimir el último inciso del apartado.
e) En el apartado 2, letra d), la referencia a la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, debe incorporarse a la redacción, eliminando los paréntesis. Podría aludirse, por ejemplo, a la presentación de un contrato para la prestación de servicios adaptado a las exigencias de la indicada Ley, en cuya cita debe eliminarse la referencia al diario oficial en que fue publicada.
- Artículo 9. Instrucción del procedimiento.
a) El apartado 2, cuando exige presentar junto a la solicitud la totalidad de la documentación referida en el artículo 8 del Proyecto, resulta redundante con lo indicado en el apartado 1 de este último artículo, por lo que procede la supresión del primer inciso del aludido apartado 2.
b) En el apartado 5 se contempla el supuesto de que en la visita de inspección cursada al establecimiento se adviertan deficiencias. Se prevé conceder un plazo para subsanarlas de un mes "desde el día siguiente a aquél en el que se comuniquen las deficiencias" y solicitar una nueva visita de verificación. Sin embargo, en el apartado 6, el dies a quo del indicado plazo mensual se establece "desde la visita de verificación en la que se indicaron deficiencias". Si la comunicación al interesado de las deficiencias advertidas se realiza en el momento mismo de la inspección, ambas reglas de cómputo arrojarían un resultado idéntico, pero si la notificación de las irregularidades precisadas de subsanación no se efectúa en el acto de la visita de la inspección, sino posteriormente, podría surgir un claro problema interpretativo, por lo que deben homogeneizarse las previsiones sobre comienzo del cómputo.
- Artículo 10. Resolución del procedimiento.
De conformidad con el artículo 38 del Decreto 236/2010, de 3 de septiembre, de Atención al Ciudadano en la Administración Pública de la Región de Murcia, el inicio del cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución vendrá determinado por la efectiva recepción de la solicitud en cualesquiera de las unidades que integran el Sistema Unificado a que se refiere el art. 32 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Por otra parte, el Proyecto prevé la presentación de la solicitud por medios electrónicos (art. 7.3), lo cual, como ya se ha apuntado más arriba, habrá de realizarse a través del registro electrónico único, que a su vez pertenece al indicado sistema unificado de registros (art. 32 Decreto 236/2010).
De lo expuesto se advierte que la regla sobre inicio del cómputo que se prevé en el apartado 2 del artículo objeto de la presente consideración se aparta del régimen establecido con vocación de generalidad para toda la Administración regional en las indicadas normas reglamentarias, por lo que procedería su adaptación a las mismas o su eliminación.
- Artículo 13. Infracciones y sanciones.
Dispone el precepto que en caso de incumplimiento de lo dispuesto en el futuro Decreto, será de aplicación el régimen de infracciones y sanciones establecido en el artículo 9 RD 821/08.
Como ya señalamos en nuestro Dictamen 23/2010, tal y como está redactado, parece sugerir que el Proyecto estaría tipificando por sí mismo unos supuestos ("lo dispuesto en el presente Decreto"), cuya sanción deberá hallarse en el indicado RD y, por remisión del mismo, en las Leyes General de Sanidad y de Sanidad Animal y en el RD 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria.
Es claro que la tipificación de infracciones no sería aceptable, por cuanto, conforme con la jurisprudencia constitucional y el artículo 129.3 LPAC, el reglamento puede introducir especificaciones al cuadro de infracciones previamente establecido en las leyes (en nuestro caso, en las leyes citadas), lo que es algo distinto de la tipificación "ex novo" de las mismas.
Por ello, resulta más correcto que el proyectado artículo 13 disponga que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente Decreto se sancionará, en su caso, de acuerdo con el régimen de infracciones establecido en las indicadas normas.
III. A la parte final.
- Disposición transitoria única. Homologación de empresas de piensos.
De la redacción y ordenación interna de la disposición surge la duda de si nos encontramos con dos o tres supuestos de partida. En efecto, de una primera lectura parece que tenemos tres supuestos, a saber:
a) Establecimientos inscritos antes del 1 de enero de 2008 que, a la entrada en vigor del futuro Decreto ya hayan cumplido con lo exigido por el artículo 18 RCE 183/05. Se incluyen en el procedimiento (mejor que proceso) de homologación. Párrafo 1 de la disposición.
b) Establecimientos inscritos antes del 1 de enero de 2008 que cumplan con las condiciones establecidas en el RCE 183/05 y RD 821/08. Son homologados y pasan a formar parte de oficio del nuevo registro. Párrafo 6 de la disposición.
c) Establecimientos inscritos tras el 1 de enero de 2008, que cumplan con las condiciones establecidas en el RCE 183/05 y RD 821/08. Se consideran incluidos de oficio en el nuevo registro. Párrafo 7.
Ahora bien, dado que el artículo 18 RCE 183/05 establece como requisito para que los establecimientos puedan continuar sus actividades, que antes del 1 de enero de 2008 declaren cumplir las condiciones estipuladas en el indicado Reglamento, cabe considerar que los establecimientos descritos en las anteriores letras a) y b) vendrían a ser los mismos aunque en dos fases distintas del procedimiento de homologación. Así, el cumplimiento de la obligación de declarar que se cumplen las condiciones reglamentarias (art. 18 RCE 183/05) supone un requisito para someterse al procedimiento homologador, el cual persigue verificar que, efectivamente, se reúnen tales condiciones. Una vez realizada dicha comprobación a través del procedimiento descrito en los párrafos 2 a 5 de la disposición transitoria, tales establecimientos serían homologados mediante la resolución contemplada en el párrafo 6 de la disposición.
Si esta interpretación es correcta, podría redactarse el precepto de una forma más expresiva de lo que se pretende regular. Para ello, el primer párrafo (que debería numerarse como apartado 1) debería finalizar, tras "procedimiento de homologación", con un inciso del siguiente tenor o similar "que comprenderá los siguientes trámites:".
Los actuales párrafos 2 a 6 deberían enumerarse con letras de la "a" a la "e", y este último párrafo 6 indicar que, una vez comprobado el cumplimiento de las condiciones exigidas por el RCE 183/05 y el RD 821/08, el Director General de Ganadería y Pesca ordenará la inscripción del establecimiento en el Registro.
En cuanto al párrafo dedicado a los establecimientos inscritos tras el 1 de enero de 2008, debería numerarse como apartado 2.
- Debería incluirse una nueva disposición transitoria para regular la situación de los procedimientos de autorización e inscripción que se encuentren pendientes de resolución en el momento en que entre en vigor la futura norma.
- Disposición final primera. Modificación de los anexos.
Los anexos forman parte del futuro Decreto y, en consecuencia, gozan de su rango jerárquico, lo que determina la imposibilidad de su modificación por una norma inferior, la Orden del Consejero de Agricultura y Agua, salvo que éste fuera habilitado expresamente para dicha labor. Sin embargo, dicha habilitación únicamente puede operarse por norma de rango legal, al exigirlo los artículos 38 y 52.1 de la Ley 7/2004, por lo que la habilitación que pretende realizar la disposición objeto de la presente consideración no puede preverla un Decreto, que carece del rango necesario para ello.
Debe advertirse que, aunque en el ordenamiento estatal sí se admite que los Anexos de un Real Decreto puedan ser modificados por una Orden Ministerial (por todos Dictámenes del Consejo de Estado 1614/2007 y 457/2008), dicha posibilidad se rodea de cautelas, al entender que aunque "pudiera obedecer a una previsión de eficiencia normativa, lo cierto es que ello -que supone una excepción importante al procedimiento de elaboración normativa previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno- solo podría resultar correcto y proporcionado -por supuesto previa motivación individualizada suficiente- en el caso de que obedezca a una obligación de adaptación derivada incondicionadamente del derecho comunitario. En el modo indicado, si la Unión Europea dicta una nueva disposición sobre la materia que incluso en el caso de los Reglamentos puede estar revestida de automaticidad en su aplicación, parecería justificado que la incorporación de tal prevención - clara, incondicionada y de aplicación directa o de efecto directo final- se acometiera mediante una orden ministerial".
La idea esencial en la que descansa dicha consideración es la de automaticidad, claridad y eficacia directa de la norma superior, que, de hecho opera una derogación tácita del anexo que se oponga a lo en ella establecido y exige su adaptación, la cual no sólo es necesaria, sino también ajena al ámbito de disposición e innovación del órgano inferior que efectúa la modificación, cuya labor no es propiamente de desarrollo de la normativa de ámbito europeo, sino meramente traslativa de la prescripción superior al nivel normativo inferior. Las facultades propias de la potestad reglamentaria quedan aquí reducidas a su mínima expresión.
No obstante, aun así, la modificación del anexo no deja de ser el ejercicio de la potestad reglamentaria en un ámbito en el que el Consejero sólo puede actuar previa habilitación expresa por el legislador, lo que aquí no ocurre.
Cuestión distinta es la que se refiere a la aprobación de determinados modelos normalizados por Orden. En tales supuestos, ya dijimos en nuestro Dictamen 23/2010, que "si lo que pretende la Consejería consultante, en ejercicio de su actividad administrativa, es únicamente facilitar los modelos normalizados a los titulares de explotaciones acuícolas, indicando las instrucciones para rellenarlos, siempre y cuando los requisitos previstos en la normativa autonómica y estatal básica no tengan que ser completados o desarrollados para su cumplimentación (en cuyo caso se requiere el desarrollo reglamentario, que corresponde al Consejo de Gobierno, como se ha indicado), se podrían establecer tales modelos normalizados, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 70.4 LPAC ("las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes, que estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas"), si bien lo sería en ejercicio de la potestad ejecutiva, pero no de la reglamentaria". Pero para ello no es necesaria su previsión en el futuro Decreto, toda vez que las potestades en juego ya corresponden al Consejero por mandato de la Ley.
Corolario de lo expuesto es que procede la supresión de la Disposición final primera del Proyecto.
- Disposición final segunda. Entrada en vigor.
No se advierten en el expediente razones de urgencia que justifiquen la inmediata entrada en vigor del futuro reglamento, con olvido de la vacatio legis general u ordinaria de veinte días, establecida por el artículo 2.1 del Código Civil y por el 52.5 de la Ley 6/2004.
IV. A los Anexos.
- Anexo I. Actividades.
El título de los Apartados A y B sería más expresivo de lo que regula si se redactara como "Actividades sujetas a autorización y registro" y "Actividades sujetas a registro", respectivamente.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la futura disposición, que habrá de adoptar la forma de Decreto.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a sus normas reguladoras, sin perjuicio de las deficiencias y omisiones puestas de manifiesto en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Revisten carácter esencial las observaciones formuladas en la Consideración Cuarta, apartados II; III; IV.1; V.2; VI y VII.
También las efectuadas en la Consideración Quinta a los artículos 1; 3; 7.3; 8.2, letra a); 10 y 13, así como a la Disposición final primera.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
