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Dictamen nº 158/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de julio de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de mayo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo (expte. 119/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 11 de febrero de 2010, x, Letrado, actuando en representación de "--", presenta, ante la Demarcación de Carreteras del Estado, reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos en el vehículo de un asegurado, cuando circulaba por la carretera RM-15 (Autovía del Noroeste) y colisionó con un perro al que no pudo esquivar. Considera la mercantil reclamante que la existencia del cánido en la calzada es demostrativa de un funcionamiento inadecuado del servicio público de carreteras, entre cuyas obligaciones se encontraría la de instalar elementos estáticos de protección perimetral que impidieran el repentino acceso de animales a la zona destinada a la circulación de vehículos.
Indica la reclamación, además, que la legitimación activa de la aseguradora deriva de haber abonado al propietario del vehículo el importe de los daños padecidos, que ascienden a 2.248,90 euros, en virtud de la póliza de seguro a todo riesgo que aquél tenía contratada.
Se adjunta a la reclamación informe de peritación del daño y justificante de abono de su importe por parte de la aseguradora, con importes coincidentes en ambos documentos con la pretensión económica deducida en la solicitud.
También se aporta informe estadístico ARENA del accidente, elaborado por la Guardia Civil, que contiene el siguiente comentario acerca del modo de producción del siniestro:
"El conductor del vehículo accidentado circula por el carril izquierdo de circulación, efectuando adelantamiento sobre otro vehículo, atropellando a un animal (perro) que se hallaba sobre el carril izquierdo. Como consecuencia el animal resultó muerto. Por parte del personal de conservación de la carretera se pasó lector para comprobar si el animal poseía chip identificativo, dando resultado negativo. Causas: irrumpir animal suelto sobre la calzada. Vehículo retirado por --. Seguro vehículo...".
SEGUNDO.- Presentada la reclamación en el Registro de la Delegación del Gobierno en Murcia, fue remitida a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, teniendo entrada en su registro el 19 de febrero de 2010.
TERCERO.- Con fecha 10 de junio, la Sección de Responsabilidad Patrimonial de la indicada Consejería requiere al Letrado actuante para que subsane el defecto de representación de que adolece la solicitud, así como para que subsane y mejore la misma mediante la aportación de diversa documentación acreditativa e información.
En esa misma fecha recaba de la Dirección General de Carreteras el preceptivo informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
CUARTO.- El 8 de julio emite informe el Director de Explotación de la Concesión, sobre la base del elaborado por la empresa concesionaria (--).
El informe es del siguiente tenor literal:
"La actual Autovía del Noroeste-Rio Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- A las 20:30 horas del día 20-12-2009, se recibe en sala de control aviso procedente del centro operativo de la Guardia Civil (COTA) notificando el atropello de un animal en la calzada de la autovía, a la altura de la salida nº 46 "Carrascalejo" en el P.K. 46. También indicaba que el vehículo implicado y su conductor se encontraban en el lugar y que ellos (Guardia Civil de Tráfico) no podían atender de inmediato el suceso al no disponer de agentes en la zona en ese momento.
El operador de turno le transmite el aviso al equipo de vigilancia (que en ese momento se encuentra en el centro de conservación, en el P.K, 21) dirigiéndose a continuación hacia el lugar indicado.
A las 21:02 el vigilante detecta la presencia de un animal (perro) muerto en la calzada del P.K. 46+750 sentido Murcia y, a cierta distancia, el vehículo implicado con su conductor. Siguiendo el procedimiento establecido, una vez que se comprueba que la calzada está expedita y limpia, se procede a confeccionar el correspondiente parte de accidente y a tomar fotografías del mismo. Los datos registrados en dicho parte coinciden con los del reclamante.
Siguiendo con el procedimiento habitual, el equipo de vigilancia utiliza el detector de microchip confirmando que el animal carece de identificación alguna.
Debido a la poca visibilidad en ese momento, el enterramiento del animal así como la inspección del vallado de cerramiento se llevan a cabo por el siguiente turno de vigilancia diurna. La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y mantenimiento a lo largo de toda la jornada.
(...)
C y D.- En carreteras de estas características (autovías) se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos pueden irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos, abiertos, por los que entran y salen los vehículos. De hecho, el punto donde se localizó el animal, se encuentra próximo a la salida nº46 "Carrascalejo", en el P.K. 46+750 de la autovía.
Al ser una vía de acceso de los vehículos a la autovía, es obvia la inexistencia de vallado en dicho punto y no así en el resto de la vía, como puede comprobarse in situ.
No obstante, hay que indicar que de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlace -como parece ser el caso-, mediante otros vehículos en circulación ó traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
F y G.- En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. (...)
I.- El estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de la concesionaria. En este tipo de atropellos, y como norma general, el personal que atiende o detecta el incidente procede a efectuar una revisión exhaustiva del vallado en la zona en la que ha producido el atropello. Si esto no fuera posible en ese momento por razones de iluminación (rondas nocturnas), dicha inspección se efectúa al día siguiente por el personal de vigilancia específica, registrando el resultado en los correspondientes parte de inspección de vallado y procediendo a su inmediata reparación si fuese necesario.
En el caso que nos ocupa, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento de la zona en cuestión durante la inspección efectuada, como así consta en el correspondiente parte, debiendo deducirse que la irrupción del animal en la calzada se produjo por alguno de los accesos existentes en dicho punto, los cuales, por definición, deben permanecer expeditos para el paso de los vehículos en este tipo de vías.
Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms) y sus accesos.
Concretamente, en el día indicado y previamente a la notificación del aviso a las 7:35, se pasó por dicho punto a las siguientes horas:
20:26 (sentido Murcia)
21:13 (sentido Caravaca)
0:34 (sentido Murcia)
1:05 (sentido Caravaca)
5:32 (sentido Murcia)
6:05 (sentido Caravaca)
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de animales en la zona según consta en los partes de vigilancia.
Igualmente debe reseñarse que no se produjo ningún aviso previo en sala de control sobre la presencia de animales en la zona del siniestro de referencia".
QUINTO.- El 16 de julio, el Letrado de la mercantil reclamante une al procedimiento parte de la documentación e información solicitada y acredita la representación que decía ostentar mediante la aportación de copia de escritura de apoderamiento.
SEXTO.- Con fecha 10 de diciembre de 2010, se confiere trámite de audiencia a la mercantil interesada, sin que ésta haga uso del mismo, pues no consta la presentación de alegaciones, documentos o justificaciones diferentes a las ya obrantes en el expediente.
SÉPTIMO.- El 23 de abril de 2012 el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos para la declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de sus servicios y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 3 de mayo de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de legitimación activa para ello, al actuar la compañía aseguradora por subrogación en la posición del tomador del seguro y titular del vehículo, una vez acreditado por aquélla el abono efectivo del importe de los daños por los que reclama.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, en su condición de titular de la Autovía del Noroeste donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente. El hecho de que las labores de conservación de la citada Autovía se lleven a cabo por una empresa concesionaria no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
II. Como ya se indicó a la Consejería ahora consultante en nuestros Dictámenes 201 y 209/2011 y 80/2012, entre otros, cuando otra Administración remita documentación relativa a una reclamación de responsabilidad patrimonial no dirigida a la Administración regional (en el supuesto de la consulta objeto del presente Dictamen, la reclamación se dirige frente a la Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia), el órgano encargado de la instrucción de esta clase de procedimientos puede, siempre que la acción resarcitoria no se considere prescrita frente a la Administración regional, bien proponer al órgano competente la iniciación de oficio del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial (art. 4.2 "in fine" y 5.2 RRP), bien comunicar al interesado la recepción de la referida documentación, por si considerase oportuno formular frente a esta Administración la correspondiente reclamación.
Ninguna de estas actuaciones se ha llevado a cabo. No obstante, como señalábamos en los referidos Dictámenes, únicamente cabría considerar formulada una reclamación contra la Administración regional, de forma tácita o implícita, cuando la mercantil interesada cumplimenta el requerimiento de documentación previamente realizado por el órgano instructor, pues de tal actuación se desprende con claridad su voluntad de reclamar indemnización a la Administración autonómica. A la fecha del escrito al que se acompaña la documentación requerida por la Administración (16 de julio de 2010), todavía no había transcurrido el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, por lo que cabe considerarla como temporánea.
III. Al margen de lo indicado acerca de la actuación del órgano instructor en relación con la iniciación del procedimiento, los trámites obrantes en el expediente remitido permiten afirmar que se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido en la LPAC y normativa de desarrollo en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.
En cualquier caso, ha de reiterarse a la Consejería consultante las advertencias ya efectuadas en anteriores dictámenes acerca de la incorrecta práctica consistente en requerir al interesado para que "subsane y mejore" la solicitud, con indicación de los documentos que ha de aportar al procedimiento, pero sin particularizar cuál de ellos se recaba como preceptivo y cuál con otro carácter, lo que adquiere relevancia dados los diferentes efectos que el ordenamiento jurídico anuda a la desatención de uno y otro requerimiento. Ha de evitarse, además, instar a los interesados a que aporten documentación ya obrante en el expediente.
Del mismo modo, ha de ponerse de manifiesto la paralización sufrida por el expediente entre el trámite de audiencia, conferido el 1 de diciembre de 2010, y la propuesta de resolución de 23 de abril de 2012, sin que conste actuación alguna entre ambas fechas y sin que por la Consejería consultante se haya ofrecido justificación alguna para una actuación como la expuesta, radicalmente contraria a los principios de agilidad e impulso de oficio que han de regir el procedimiento administrativo.
TERCERA.- Sobre los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
En relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el art. 217 de la LEC (entre otros muchos, los Dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2396/2003).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de tales circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003, 28/2004 y 85/2004).
La Administración ha practicado las pruebas que estaban a su alcance, solicitando informe técnico de la Dirección General de Carreteras, que lo emite sobre la base del evacuado por la empresa concesionaria. De dicho informe se desprende que los hechos determinantes del daño, es decir, la presencia del animal en la autovía y la colisión del automóvil con el mismo, han de considerarse acreditados, toda vez que queda constancia de los mismos en los partes de incidencias del servicio de mantenimiento y así se recoge además en el informe estadístico sobre el accidente elaborado por la Guardia Civil. Sin embargo, no puede considerarse probado el nexo causal entre el funcionamiento de dicho servicio y la producción de los daños materiales en el vehículo, conforme al título de imputación señalado por la mercantil actora, como es la inexistencia o mal estado de los que denomina "elementos estáticos de protección perimetral".
En efecto, el Director de Explotación de la Concesión manifiesta que, después de la inspección ocular llevada a cabo tras el accidente, no tiene constancia de la existencia de desperfectos en la valla de cerramiento correspondiente al punto en donde se produjo el atropello, por lo que se presume que la irrupción del animal en la calzada se produjo por uno de los accesos a la Autovía, existente a escasa distancia del mismo, que por definición deben permanecer expeditos para el paso de vehículos en este tipo de vías.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que la valla en el lugar del atropello se encontrara en condiciones inadecuadas, concurriendo además la circunstancia de que próximo a dicho punto existía un acceso a la autovía por donde, probablemente, accedió el animal, como se ha destacado anteriormente. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento.
Por tanto, no habiéndose acreditado por la parte reclamante, a quien incumbe, el nexo de causalidad entre la omisión del deber de conservación de la carretera y la irrupción de un animal en la calzada, el Consejo Jurídico comparte el criterio del órgano instructor y estima que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006, 136/2008 y 18/2009, entre otros muchos, acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Además, en el presente caso, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).
CUARTA.- Error en la propuesta de resolución.
En la Consideración Tercera, 4 de la propuesta de resolución se contiene el párrafo siguiente:
"Si la Administración no garantiza la indemnidad e impermeabilidad de las calzadas incluso en aquellas que están cerradas; esto es las autopistas y las autovías, mucho más en nuestra carretera que como se ha dicho está definida legalmente como carretera convencional".
Debe suprimirse este párrafo toda vez que el accidente acaece en una vía calificada como autovía por el Anexo de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación, si bien deberá corregirse conforme se indica en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
