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Dictamen nº 279/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de noviembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de mayo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 134/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 20 de mayo de 2011 (registro de entrada), x, personal docente e investigador de la Universidad Politécnica de Cartagena (UPCT), presenta ante dicha entidad reclamación de responsabilidad patrimonial, por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, marca Honda, modelo Jazz, matrícula --, cuando se encontraba estacionado en el aparcamiento del Campus Alfonso XIII de la citada Universidad.
Describe lo ocurrido del siguiente modo: "El viernes 1 de abril aparqué mi coche, un Honda Jazz matrícula --, en el pequeño aparcamiento situado a espaldas del edificio de la ETSINO. Cuando lo recogí mostraba manchas similares a salpicaduras de pintura en el techo, el capó y aletas laterales delanteras. Tras mirarlo detenidamente encontré que las manchas se debían a un ataque de algún ácido a la pintura. Por la posición del coche, bajo la ventana de la secretaría de la ETSINO, pude ver que el coche estaba bajo la salida de gases de la campana extractora situada en la segunda planta del edificio. Dicha campa (sic) está situada en los laboratorios de investigación del profesor x.
El lunes siguiente visité dicho laboratorio y me explicaron que el viernes día 1, habían realizado una digestión de material vegetal con ataque de ácido sulfúrico. Para mi sorpresa la vitrina de trabajo no tenía incorporado una campana extractora, ni un sistema de filtros, sino un simple agujero con salida al exterior. Evidentemente la evaporación de dicho ácido, puesto que el ataque genera bastante calor, y su posterior condensación en el exterior salpicaron mi vehículo.
Por lo anteriormente expuesto y debido al perjuicio ocasionado a mi coche en las dependencias de la UPCT, me dirijo a ti para solicitarte el reembolso de la reparación de la pintura, cuya factura adjunto, así como la subsanación del problema para evitar nuevas incidencias".
Reclama que le sean abonados los daños materiales ocasionados por la reparación de la pintura del vehículo, que ascienden a 546,48 euros, según factura de un taller que adjunta.
SEGUNDO.- Con fecha 1 de junio de 2011 el Secretario General de la UPCT dirige escrito a la Asesoría Jurídica de la Entidad, con el fin de que se inicie la tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial. No consta que tal circunstancia fuese notificada a la interesada.
TERCERO.- Con fecha 22 de junio de 2011 la instructora se dirige al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales a fin de que, previa comprobación de los hechos relatados por la reclamante, se informe si los daños sufridos en el vehículo de la misma lo han sido como consecuencia de la emisión de gases del laboratorio de investigación del profesor x. El requerimiento se cumplimenta por el Director de dicho Servicio mediante la emisión del siguiente informe:
"La comprobación de los hechos hace pensar que pudieran haberse producido tal y como fueron relatados por x en su escrito por las siguientes razones:
1ª. En el laboratorio del profesor x se realizan ensayos y análisis de suelos que requieren del uso de ácidos fuertes de los que es conocido su efecto corrosivo.
2ª. El trabajo con dichos ácidos se debe realizar siempre en el interior de una campana de extracción de laboratorio con el fin de evitar que el aire ambiente del interior del laboratorio se contamine de los citados compuestos.
3ª. Todas las campanas extractoras envían al exterior el aire extraído a través de una chimenea u orificio practicado en la pared. Lo normal es que estén dotadas de filtros que purifiquen el aire antes de ser devuelto al ambiente.
4ª. Cuando se trabaja en condiciones extremas, concentraciones de ácidos muy elevadas o caudales de aire elevados, es probable que el sistema de purificación de aire no resulte suficiente para retener los ácidos presentes en el ambiente.
5ª. La salida de la campana extractora del laboratorio citado se encuentra en la pared del edificio y justo debajo de la misma se encuentra uno de los aparcamientos de vehículos del Campus de Alfonso XIII.
Se podría confirmar técnicamente que los hechos fueron como se han relatado, tratando de reproducir las condiciones de trabajo del día en que se produjo el accidente para medir la concentración de ácidos corrosivos a la salida del sistema extractor. Este ensayo resultaría muy costoso además de que sería imposible reproducir totalmente las condiciones, no de emisión, sí ambientales que acontecieron el día de los hechos y que se desconocen.
Desde el Servicio de Prevención de la UPCT se proponen las siguientes medidas a adoptar para que no sucedan en adelante hechos como el acontecido:
- Instalación, en caso de que no los haya, de filtros de retención en todas las campanas de la UPCT adecuados para las sustancias que se manejen en su interior.
- Uso adecuado, mantenimiento, limpieza y revisión periódica por parte de los responsables de las citadas instalaciones según las instrucciones del fabricante.
- Localización de los puntos de emisión existentes en los distintos campus de la UPCT y programación de un sistema de control-medida aleatorio de emisiones.
- Señalización en los aparcamientos de los lugares en los que existe posibilidad de emisiones ocasionales.
Algunas de las medidas recomendadas ya han sido puestas en marcha.
La Coordinación General de Infraestructura ha advertido al investigador responsable de la actividad para que cese la misma en tanto no se culminen las medidas preventivas propuestas".
CUARTO.- El siguiente día 28 la instructora solicita informe sobre los hechos por los que se reclama al profesor x, que lo evacua en el siguiente sentido:
"En ese laboratorio, del cual soy responsable, ubicado en la segunda planta del edificio de la ETSINO, se realizan de modo rutinario digestiones ácidas nítrico-perclóricas y con ácido sulfúrico de material vegetal, suelos y residuos. En varias ocasiones se ha procedido por parte de la Unidad Técnica a implementar la campana de extracción, pero es posible que el pasado 1 de abril del 2011 pudiese haberse producido algún escape ácido que hubiera podido ocasionar los daños en la pintura del vehículo objeto del expediente de reclamación".
QUINTO.- Seguidamente se notifica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia al objeto de que pueda examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estime pertinentes, sin que aquélla haya hecho uso de este derecho.
SEXTO.- Asimismo la instructora acuerda incorporar al expediente copia de la póliza de responsabilidad civil concertada con la aseguradora --, así como dar traslado del expediente a esta entidad a fin de que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos que estime procedentes.
Con fecha 25 de noviembre de 2011 la aseguradora solicita información complementaria que le es remitida por la instructora, sin que conste que haya formulado alegación alguna.
SÉPTIMO.- La propuesta de resolución, de 28 de marzo de 2012, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, al considerar que existe relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público.
OCTAVO.- Con fecha de registro de entrada de 14 de mayo de 2012, el Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (por delegación del Excmo. Sr. Consejero) solicita al Consejo Jurídico de la Región de Murcia la emisión del preceptivo Dictamen sobre el expediente de responsabilidad patrimonial tramitado por la UPCT.
A la vista de los referidos Antecedentes, procede a realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
Este procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha iniciado a instancia de parte interesada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
La condición funcionarial de la perjudicada plantea la cuestión de la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial frente a la Administración de los empleados públicos, entendiendo el Consejo Jurídico (por todos nuestro Dictamen núm. 75/99) que la utilización de la expresión "particulares", recogida en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), no debe llevar a una interpretación que excluya a los funcionarios, siempre y cuando sufran un daño que no estén obligados a soportar y medie una relación causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado (así, Dictamen 1373/1991).
Por otra parte, el Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública. Así los artículos 14, d) y 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización.
En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, se ha ejercitado dentro del año de producido el hecho que motiva la indemnización, de conformidad con lo previsto en el artículo 142.5 LPAC.
El resto del procedimiento seguido por la Administración instructora respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el RRP. No obstante, es preciso realizar determinadas puntualizaciones sobre los concretos extremos que a continuación se indican:
a) Se ha omitido la resolución del órgano competente para ello que admita la reclamación y designa el instructor, la cual debería, además, haberse notificado a la interesada al objeto de que pudiese alegar lo que a su derecho conviniese en relación con las causas de abstención y recusación (artículos 28 y 29 LPAC).
b) A pesar de que la instructora acuerda incorporar al expediente la póliza de responsabilidad civil que la UPCT tiene suscrita con --, dicho documento no figura en el expediente remitido a este Consejo, por lo que no es posible constatar si los hechos por los que se reclama se encuentran incluidos entre las contingencias aseguradas.
TERCERA.- Incidencia del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial en la posibilidad de declarar ésta en vía administrativa.
El hecho de que la Administración celebre un contrato de seguro de responsabilidad civil, no priva a los particulares de la posibilidad de presentar reclamaciones de responsabilidad patrimonial en vía administrativa si entienden que la Administración les ha causado un daño y que concurren los demás requisitos establecidos en el artículo 139 LPAC. En efecto, la Administración no puede ampararse en un contrato para eludir el cumplimiento de normas legales y reglamentarias, como son las que regulan el procedimiento de responsabilidad patrimonial que establecen, como es bien sabido, el carácter directo de este instituto. En este sentido el artículo 145.1 LPAC dispone que "para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este Título -es decir, la responsabilidad patrimonial- los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio", sin excepción alguna, de modo que es igualmente aplicable aunque se haya celebrado un contrato de seguro.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando existe ese seguro y el hecho que da lugar a la declaración de responsabilidad patrimonial se encuentra entre las contingencias aseguradas, el pago de la indemnización corresponde en última instancia a la aseguradora contra la que la Administración podrá, en el supuesto de que así no lo hiciese, ejercer las acciones que le correspondan en virtud del contrato con ella suscrito.
En el supuesto que nos ocupa, al no haberse incorporado al expediente la copia de la póliza, no se ha podido constatar si los hechos se encuentran entre las contingencias cubiertas por aquélla. Para el supuesto de que así fuese y el procedimiento se resolviese en el sentido de estimar la reclamación formulada, antes de proceder al pago de su cuantía se deberá comprobar si la interesada ha percibido algún tipo de indemnización por dicho concepto y, una vez efectuado, en su caso, el pago de la indemnización, se deberá repetir contra la entidad aseguradora.
CUARTA.- Relación de causalidad.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Del expediente remitido cabe considerar probado que se produjo el incidente en el lugar y fecha indicados, así como que, a consecuencia de él, se derivaron daños en el vehículo propiedad de la reclamante. Por tanto, cabe considerar que existe un daño real y evaluable económicamente.
Respecto de la posible existencia de nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el resultado dañoso, puede afirmarse la conformidad de este Consejo con la propuesta de resolución que concluye las actuaciones practicadas, afirmando que en el supuesto sometido a Dictamen concurren los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada.
En efecto, de los informes obrantes en el expediente se deduce que el origen del daño lo constituye el nulo o defectuoso funcionamiento de la campana extractora del laboratorio del profesor x, lo que facilitó la salida hacia el exterior de partículas de materiales corrosivos. En este sentido se manifiesta el propio x que admite la posibilidad de que el día en el que ocurrieron los hechos "pudiese haberse producido algún escape de ácido que hubiera podido ocasionar los daños en la pintura del vehículo objeto del expediente de reclamación". Por su parte, el Director del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales confirma que la salida de la campana extractora del citado laboratorio se encuentra situada sobre el aparcamiento de vehículos y que cuando se trabaja con concentraciones de ácidos o con caudales de aire muy elevados, es probable que el sistema de purificación del aire no resulte suficiente para retener los ácidos presentes en el ambiente, de ahí que proponga la instalación de filtros de retención en todas las campanas adecuados para las sustancias que se manejen en su interior, así como el desarrollo de actividades de mantenimiento, limpieza y revisión periódica de las mismas. Concluye poniendo de manifiesto que se ha advertido al investigador que cesara en su actividad hasta que se adoptasen dichas medidas, de donde se desprende que las existentes en ese momento no eran las adecuadas para el tipo de trabajo que se llevaba a cabo en el laboratorio.
Por todo ello, al no existir prueba alguna de que el incidente pudiera ser imputable a la interesada, no puede considerarse que tenía el deber jurídico de soportar los daños producidos, los cuales, en aplicación de lo establecido en los artículos 139.1 y 141.1 LPAC, han de ser considerados como lesión indemnizable.
QUINTA.- Indemnización.
La valoración del daño ha de entenderse no discutida al no constar en el expediente manifestación alguna sobre el particular, aceptándose, pues, el importe reclamado más la actualización que corresponda.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima la reclamación, al haberse acreditado los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la UPCT.
No obstante, V.E. resolverá.
