Dictamen 131/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 20 de mayo de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Presidencia, mediante oficio registrado el día 1 de febrero de 2013, sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las actividades juveniles de ocio y tiempo libre en el territorio de la Región de Murcia (expte. 31/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha indeterminada, el Instituto de la Juventud de la Región de Murcia, entonces perteneciente a la Consejería de Cultura y Turismo, elabora el primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se regulan las actividades juveniles de ocio y tiempo libre que se desarrollen en el territorio de la Región de Murcia. Acompañan al borrador los siguientes documentos: memoria justificativa, informes de impacto de género y económico, todos ellos de 18 de junio de 2010, acompañados de la propuesta de la Directora General de Juventud de 21 siguiente, iniciando la tramitación.

SEGUNDO.- En cumplimiento de los trámites para la elaboración de las disposiciones de carácter general previstos en el artículo 53.3 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (en lo sucesivo Ley 6/2004), la Directora del Instituto de la Juventud de la Región de Murcia otorga un trámite de audiencia a los Ayuntamientos de la Región (folios 242 a 286) para que formulen alegaciones sobre el primer borrador.

También figuran las audiencias individualizadas a la Asociación de Jóvenes Empresarios de la Región de Murcia (AJE), a la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales (CROEM), al Consejo de la Juventud de la Región de Murcia, a la Asociación Profesional de Empresas de Ocio y Tiempo Libre, Animación y Formación de la Región de Murcia (ANIMA), así como a las siguientes Escuelas de Animación y Educación en el Tiempo Libre: "--", "--", "--", "--", "--" (--), "--", -- (--), "--", "--", "--", "--" (--) e "--" (--).

Asimismo se otorgó un trámite de audiencia a las Consejerías que en el año 2010 integraban la Administración Regional (folios 217 a 225).

TERCERO.- Obran las siguientes contestaciones en el expediente:

1. Por oficio de 12 de julio de 2010, el Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda señala que "una vez estudiado dicho texto por parte del Servicio Jurídico, esta Consejería no realiza observaciones al mismo".

2. El Vicesecretario de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas remite, mediante comunicación interior validada el 16 de julio de 2010, el informe del Servicio Jurídico de la citada Consejería, que realiza únicamente dos consideraciones de técnica normativa, una de ellas relativa a la vacatio legis de la disposición.

3. El Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación remite una comunicación interior (validada el 27 de julio de 2010), señalando que no se formulan alegaciones.

4. La Vicesecretaria de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración, mediante comunicación interior validada de 23 de julio de 2010, remite el informe del Servicio Jurídico de la citada Consejería, de fecha 20 de julio anterior, en el que se contienen observaciones de técnica normativa, señalando finalmente que se valora positivamente la regulación proyectada, al regularse las actividades juveniles en auge, además de incorporarse en este sector la comunicación previa y la declaración responsable conforme a la modificación operada en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

4. El Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante comunicación interior validada el 12 de agosto de 2010, realiza las siguientes observaciones:

• Debería recogerse en el texto que las entidades públicas organizadoras de las actividades juveniles de ocio y tiempo libre se someterán al régimen de responsabilidad previsto en la LPAC (Título X).

• Respecto a la redacción del artículo 8 (10 en el texto definitivo), relativo a las condiciones medioambientales y de seguridad de las actividades que se desarrollen al aire libre, imponiendo una serie de prohibiciones (ramblas, cauces, etc.), se manifiesta que no quedan justificados los criterios que han sido tenidos en cuenta, cuando la normativa específica ya establece dichas limitaciones, que habrán de ser tenidas en cuenta.

5. La Vicesecretaria de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, mediante comunicación interior validada el 30 de julio de 2010, remite el informe elaborado por la Dirección General de Recursos Humanos de dicha Consejería, que formula las siguientes observaciones:

• Sobre la posibilidad de poder formar parte en las actividades al personal en prácticas que haya superado los ciclos formativos (artículo 6.2 anterior 3.2), expone que debería solicitarse informe a la Dirección General de Formación Profesional y Educación de Personas Adultas.

• Que se ponga en conocimiento de la Inspección Educativa lo señalado en el artículo 14.1 en relación con la función inspectora.

• Que se incluya el siguiente apartado en el artículo 3 (ahora 5):

"En ningún caso el haber formado parte del equipo de directores o monitores que desarrollen estas actividades será valorado como mérito para el ingreso a los cuerpos docentes que imparten enseñanzas reguladas por la LOE (...).

6. El Secretario de la Consejería de Sanidad y Consumo, mediante oficio de 29 de julio de 2010, remite un informe del Servicio Jurídico en el que se pone en evidencia ciertas contradicciones en el comienzo de la actividad tras la comunicación previa y la presentación de la declaración responsable, la remisión a la Ley 6/1997, de 2 de octubre, de Drogas, en lo que concierne al cumplimiento de esta prevención como obligación directa del Director; respecto a los datos sanitarios exigidos a los participantes tienen la consideración de datos especialmente protegidos, que deberán ser cancelados cuando hayan dejado de ser necesarios o pertinentes para la finalidad para la cual han sido recabados.

7. El Secretario General de la Consejería de Agricultura, mediante comunicación interior validada el 2 de septiembre de 2010, acompaña otra comunicación del Director General de Patrimonio Natural y Biodiversidad, que a su vez acompaña un informe elaborado por el Servicio competente en materia de uso público, en el que se formulan las siguientes sugerencias:

• Se deberían excluir las actividades desarrolladas por el voluntariado ambiental, que se desmarcan del tipo de actividades reguladas en la disposición proyectada.

• Debería recogerse en el texto que "en general deberán someterse a autorización previa de los órganos competentes las actividades reguladas en el presente Decreto que se desarrollen en el ámbito de los Espacios Naturales Protegidos y en la Red Natura 2000".

• Debería incorporarse una referencia a las otras licencias o autorizaciones exigibles de otros Organismos, que deben incorporarse a los modelos de comunicación previa y de declaración responsable.

8. La Concejal Delegada de Educación y Juventud del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio de 22 de julio de 2010, remite un informe del Servicio de Juventud municipal, en el que realizan observaciones al término juventud, sobre los datos a aportar por los participantes, así como la conveniencia de aportar un modelo de ficha sanitaria a fin de que figuren todos los datos exigibles.  

CUARTO.- El Vicepresidente Primero del Consejo de la Juventud de la Región de Murcia (CJRM) remite una serie de alegaciones al borrador, expresando que son fruto de reuniones mantenidas con asociaciones juveniles de la Región de diversa índole, que se verán afectadas por la nueva norma.

Con carácter general se expone que desde el CJRM se comparte la necesidad de esta regulación, en cuanto a lo positivo de buscar una mayor formación del personal a cargo de las actividades de ocio y tiempo libre y de una mayor conciencia de la responsabilidad que se adquiere con la organización de este tipo de actividades; sin embargo, muestra su preocupación porque una regulación excesivamente amplia conlleve una merma de los derechos de las personas jóvenes y de sus colectivos. Se considera que un decreto ambicioso que trate de regular simultáneamente la actividad del sector de la económica social, las actividades de ocio y tiempo libre, la actividad de las asociaciones juveniles y las entidades privadas de jóvenes, suscita problemas a la hora de determinar particularidades en cada uno de los casos. Se pone como ejemplo que no entienden por qué a personas mayores de edad se les aplica una regulación de actividades de ocio más estricta que la de adultos en general. De otra parte, se destaca que un estudio realizado por el CJRM sobre las asociaciones pone el acento en dos realidades diferentes entre las organizaciones juveniles en cuanto a sus recursos o facilidades a la hora de llevar a cabo estas actividades, de manera que una regulación excesiva puede suponer una barrera para el asociacionismo más espontáneo con menor capacidad económica y de personal.

En relación con el articulado, se formulan, entre otras, las siguientes observaciones:

• La necesidad de especificar respecto a su ámbito de aplicación "más de dos pernoctas seguidas".

• Debe especificarse el ratio de participantes por cada director de tiempo libre, distinguiendo entre mayores o menores de 14 años. Se propone que se establezca su presencia cuando la actividad sea igual o superior a 7 días, con lo que se le solucionaría el problema a asociaciones juveniles de estudiantes, que pueden disponer de monitor, siendo más complicado disponer de directores titulados, por lo que su actividad no se vería perjudicada por esta regulación.

• El responsable con conocimiento de primeros auxilios debería ser el director, en cuya titulación debería comprenderse dicho contenido; si bien podría ser innecesario si en las instalaciones donde se realizan dicha actividad disponen de personal de dicha formación o se encuentra en un lugar cercano a un centro de Atención Primaria.

• Debería especificarse si el seguro exigible es para cada actividad o es válido con carácter anual, pues en el primer caso sería inviable para asociaciones juveniles.

• Sobre las prohibiciones de pernoctar, debe revisarse el artículo, así como su contenido, pues existen albergues que se encuentran cerca de la carretera, etc.

• La inspección debe centrarse no sólo en la actividad, sino también en el lugar donde se realiza dicha actividad, así como que se tomen medidas contra los responsables de las instalaciones en el caso de que no cumplan los requisitos de la norma.

• Se echa en falta la previsión de un periodo de adaptación a la disposición proyectada, así como la habilitación como monitores a personas con estudios medios y superiores en la rama de educación y similares, lo que facilitaría las actividades de las asociaciones que cuentan con voluntarios de esta formación.

QUINTO.- Por parte de la técnico superior jurídica (sic), con el visto bueno de la Directora General de Prevención de Violencia de Género, Juventud, Protección Jurídica y Reforma de Menores de la Consejería de Presidencia, que asumió las competencias en la materia objeto de regulación tras el Decreto regional 141/2011, de 8 de julio, se emite informe valorativo de las alegaciones el 28 de octubre de 2011, que obra en los folios 177 a 183 del expediente.

Resultado del citado informe es el segundo borrador del Proyecto de Decreto (folios 155 a 169).

SEXTO.- El Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia emite informe el 15 de diciembre de 2011, en el que tras analizar el procedimiento de elaboración y la documentación exigible, se realizan las siguientes observaciones al articulado:

• Debe concretarse el carácter de las actividades en los programas.

• Determinar el periodo de vigencia de las pólizas de seguros de daños personales y de responsabilidad civil a terceros por daños.

• Debe ajustarse al artículo 71 bis LPAC la declaración responsable y la comunicación previa, eliminando contradicciones en el texto, así como regular el procedimiento de presentación de aquéllas.

SÉPTIMO.- Las anteriores observaciones fueron objeto de consideración, incorporándose al tercer borrador del Proyecto de Decreto, que figura en los folios 130 y ss., informado favorablemente por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante el 19 de enero de 2012.

OCTAVO.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM) emite su dictamen, aprobado por el Pleno el 18 de abril de 2012, realizando algunas observaciones que fueron objeto de examen y consideración por el informe de la Jefa de Servicio de Planificación y Programas de Juventud de 10 de julio de 2012, plasmándose las estimadas en el denominado cuarto borrador (folios 57 a 35).

NOVENO.- Consta el informe jurídico de la Vicesecretaria de la Consejería de Presidencia, de 24 de julio de 2012, que considera pertinente la continuación del procedimiento con la petición de informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que emite su parecer el 26 de septiembre de 2012 en el sentido de señalar que "no es posible emitir informe favorable al proyecto de Decreto por el que se regulan las actividades juveniles de ocio y tiempo libre que se desarrollen en el territorio de la Región de Murcia, a la vista de las observaciones formuladas en el presente informe", referidas en su mayoría a cuestiones de técnica normativa.

DÉCIMO.- Mediante informe de 18 de enero de 2012 de la Jefa de Servicio de Planificación y Programas de la Dirección General de Prevención de Violencia de Género, Juventud, Protección Jurídica y Reforma de Menores, se estudian y valoran las alegaciones del Órgano Preinformante en el sentido de señalar que las deficiencias de técnica normativa expuestas se han subsanado con el fin de adecuarlo a las Directrices de Técnica Normativa al uso, manifestando que "se ha revisado su redacción, se han corregido aspectos de contenido disperso y reiterativo y se ha dado nueva estructura al texto". En cuanto a las observaciones de índole material se expresa que no se han aceptado las siguientes observaciones: en el objeto de la disposición no se ha especificado que los jóvenes residan en la Región, pues en tal caso se excluirían a los jóvenes de otros lugares que vinieran a realizar actividades a la Región; se han mantenido las referencias al equipo técnico, pues el concepto de responsable de la actividad se reserva al organizador de ésta. Respecto a los lugares donde pueden realizar estas actividades, manifiesta que el Proyecto de Decreto no ha abordado el tipo de instalaciones donde se desarrollen debido a su especificidad, como se recoge en la parte expositiva.

UNDÉCIMO.- Con fecha 1 de febrero de 2013 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando una propuesta del titular de la Consejería y la copia del Proyecto de Decreto autorizado, que figura en los folios 2 a 13 del expediente.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una ley de la Asamblea Regional, la LJRM.

El Proyecto de Decreto sometido a consulta (folios 2-13), fechado el 25 de enero de 2013, aparece suscrito como texto autorizado por el titular de la Consejería consultante.    

SEGUNDA.- Competencia y habilitación.

El Proyecto de Decreto tiene por objeto la regulación de las actividades juveniles de ocio y tiempo libre que se puedan desarrollar en instalaciones fijas (campamentos, albergues, granjas, etc.) o al aire libre (tiendas de campaña o similares), en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 6 LJRM, concretamente de los apartados 2, e) e i), que atribuyen a la Administración regional la ordenación y la regulación de las actividades en los ámbitos previstos por aquella norma y el desarrollo reglamentario de dicha Ley, respectivamente. Entre las actividades que regula la LJRM se encuentran las de ocio y tiempo libre (artículo 37), que son definidas como aquellas centradas en aspectos lúdicos, recreativos o formativos que se realicen en el ámbito de la educación no formal, cuyo destinatario sea la población joven, poniendo como ejemplos de las mismas los campamentos, campos de trabajo y cualesquiera otras que sean definidas por el órgano competente en materia de juventud. A raíz de algunas observaciones, se han concretado los lugares donde podrán desarrollarse (artículo 5).

El desarrollo reglamentario propuesto se sustenta, conforme se cita en la parte expositiva del Proyecto, en el artículo 10.Uno,19 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de "Política juvenil conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución". Este precepto constitucional al que se remite establece que "los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural". En ejercicio de la competencia estatutaria, corresponde a la Comunidad Autónoma la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva. No obstante, la materia normada (actividades de ocio) también se encuentra conectada con otros títulos competenciales autonómicos, como el de bienestar social (artículo 10.Uno,18 EAMU).

En cuanto al alcance de la materia de política juvenil, cuya terminología sugiere una competencia de amplio alcance a la par que de contornos imprecisos, se ha definido como "el conjunto de medidas y objetivos que los poderes públicos destinan para promover las condiciones de participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, económico, social y cultural". En la Sentencia núm. 13/1992, de 6 de febrero, el Tribunal Constitucional analiza este título competencial, señalando:

"El título competencial tan genérico e indeterminado como el señalado, que obviamente tiene relación con el art. 48 C.E., según el cual "los Poderes Públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural", habilita a la Generalidad para llevar a cabo actuaciones tendentes a ese objetivo, siempre que no invada otras competencias del Estado. Pero no puede considerarse un obstáculo para que el propio Estado persiga ese mismo objetivo constitucional, a lo que está también obligado, ejercitando sus propias competencias sectoriales, en la medida en que puedan ser utilizadas para la "promoción de la juventud". En este sentido, es evidente que el Estado tiene algunos títulos competenciales -desde las relaciones internacionales a la legislación civil y laboral, desde los servicios educativos a los culturales o inclusive servicios sociales que no fueran regionalizables, etc.- a través de los que puede desarrollar lo que podríamos definir como su política de promoción de la juventud".

La caracterización de la política juvenil como un conjunto de medidas de los poderes públicos destinadas a la población joven aparece claramente configurada en la LJRM, que recoge, entre los principios de actuación, la transversalidad, entendida como la planificación y coordinación de las líneas y medidas llevadas a cabo desde los distintos departamentos de la Administración dirigida a la población joven, destacando la Ley regional los siguientes ámbitos: empleo, vivienda, educación, salud, consumo, medio ambiente, políticas sociales, solicitud de información, medio rural, deporte y turismo, ocio y tiempo libre (sobre esta última versa el Proyecto de Decreto).

Desde la vertiente de los requisitos del personal organizador y técnico, el Proyecto de Decreto se encuentra también habilitado por la LJRM (artículo 37.2) para regular las obligaciones del personal titulado en materia de ocio y tiempo libre, que se plasma en los artículos 7 y 8 del Proyecto de Decreto, encontrándose regulado los contenidos de la enseñanza de este personal en el Decreto regional 36/1999, de 26 de mayo, de reconocimiento de Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de creación del Registro de Certificaciones, Títulos y Diplomas en esta materia.

Por último, respecto al órgano competente para aprobar el presente Proyecto, la Disposición final primera de la LJRM faculta al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y aplicación de la Ley, que han de revestir la forma de Decreto, según exige el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para las disposiciones de carácter general.

TERCERA.- Sobre el procedimiento de elaboración y documentación.

La elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado al procedimiento previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, habiéndose dado participación a los Ayuntamientos, al sector privado implicado, al Consejo de la Juventud de la Región de Murcia (CJRM), a los departamentos que integran la Administración regional y al CESRM. También la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma ha evacuado su preceptivo informe, habiéndose valorado por la Consejería proponente las alegaciones, salvo las realizadas por el Consejo de la Juventud (folio 179) por considerarlas inoportunas según se expresa, además de extemporáneas. No obstante, por su caracterización (máximo órgano de representación de las asociaciones y entidades juveniles) y por sus funciones conectadas con la materia normada, se echa en falta que no se explicite en el informe de valoración de las alegaciones los motivos que conducen a considerar la inoportunidad de las mismas, sin que la otra razón añadida de la extemporaneidad sea determinante en este tipo de procedimientos de elaboración de disposiciones generales, dado que la cumplimentación de dicho trámite fuera del plazo otorgado no tiene un efecto preclusivo en relación con el ejercicio de determinados derechos, y, a la postre, lo que se pretende es enriquecer la norma proyectada con las sugerencias de los órganos y agentes relacionados con la materia.

En relación con la documentación, se advierte que la titulada "Memoria Justificativa" (folios 172 y 173) no tiene el grado de detalle que precisa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, que exige que se incluya en dicha Memoria la motivación técnica y jurídica de las concretas propuestas normativas; sirva como ejemplo de lo señalado que no se explicita en dicha Memoria por qué se opta en el ámbito de aplicación por las pernoctaciones de tres noches consecutivas (en otra disposición autonómica se aplica también a dos noches), o por qué solo se aplica a partir de grupos de 10 jóvenes, etc. Es decir, no recoge la motivación de las concretas opciones normativas plasmadas en el texto.

Respecto a la denominada memoria económica (folio 174), se echa en falta que no se valore el incremento de las tareas inspectoras que supondrá la aprobación del Decreto, al sustituir el mecanismo de intervención de la técnica autorizatoria por el de control de las actividades derivado de las nuevas herramientas (comunicación previa y declaración responsable), limitándose a señalar dicha memoria que su aprobación no generará gasto con incidencia presupuestaria para la Administración regional.

Por el contrario, ha de destacarse que sí obra en el expediente la justificación documental del resultado del estudio sobre las observaciones y alegaciones realizadas por los distintos departamentos y organismos consultados, constatándose que la mayoría de sus propuestas se han incorporado al texto, lo que ha permitido su mejora, muy destacadamente en la técnica normativa.

CUARTA.- Observaciones Generales.

I. Necesidad de la regulación proyectada y ámbito subjetivo y objetivo de aplicación.

De antemano ha de reconocerse la conveniencia y necesidad de una regulación de estas actividades juveniles de ocio y tiempo libre, al carecer la Región de criterios normados sobre condiciones de seguridad y salubridad, por lo que la norma proyectada supone un paso cualitativo, que habría de ser completado con la regulación de otros aspectos implicados, tales como las instalaciones juveniles, a lo que posteriormente se hará referencia.

El artículo 1.1 del Proyecto de Decreto acota el ámbito de aplicación de la siguiente manera:

"Este Decreto tiene por objeto regular las actividades juveniles de ocio y tiempo libre en el territorio de la Región de Murcia en las que participen más de 10 jóvenes, con edades comprendidas entre 14 y 30 años, cuando su ejecución requiera la pernoctación de tres noches consecutivas fuera del domicilio habitual de los participantes".

En el apartado 2 del mismo artículo se excluyen de su ámbito de aplicación determinadas actividades al aire libre como las de ámbito familiar, las escolares de los centros docentes que imparten enseñanzas regladas, las de deporte y las desarrolladas por las Administraciones en materia de protección y reforma de menores a través de sus centros residenciales y de acogida.

Sobre la regulación propuesta se suscitan las siguientes cuestiones:

1ª) Sobre el ámbito subjetivo de aplicación: la edad de los participantes.

Al acotar la edad de los participantes entre los 14 y 30 años, conforme al concepto de población joven recogido en el artículo 2 de la LJRM, se suscita el interrogante de qué ocurre con aquellos menores de 14 años que, con autorización de sus progenitores, participen en este tipo de actividades al aire libre cuando precisamente la norma proyectada aborda la regulación de las condiciones mínimas de seguridad y salubridad que deben cumplir tales actividades de ocio y tiempo libre. Esta acotación de la edad de los participantes por el Proyecto de Decreto suscita, entre otras, las siguientes cuestiones: ¿no pueden participar menores de 14 años en este tipo de actividades conjuntamente con otros de las edades previstas? o en el caso de que participaran ¿no estarían protegidos por las exigencias previstas en el Proyecto, tales como seguros, etc.?

Por tanto, en el desarrollo propuesto se observa falta de integración entre la LJRM y la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia, puesto que esta última no regula las actividades de tiempo libre de los menores de 14 años, al tratarse de una norma más orientada a la acción protectora de los servicios públicos en caso de desamparo. También se entrecruzan las edades reguladas por ambas normas, en la medida que la Ley 3/1995 entiende por infancia, a los efectos de su ámbito de aplicación, el periodo que abarca hasta los 18 años (artículo 2).

En el caso de los albergues juveniles de la Región, regulados por el Decreto 25/2005, de 4 de marzo, anterior a la Ley vigente, no se recoge un límite mínimo de edad, únicamente se establece que gozarán de prioridad en el uso de los albergues todos los jóvenes hasta los 30 años.

Sobre el ámbito subjetivo de aplicación, si se atiende a otras disposiciones reglamentarias autonómicas de contenido similar al Proyecto de Decreto, resulta que:

• El Decreto de la Comunidad Foral de Navarra núm. 107/2005, de 22 de agosto, por el que se regulan las actividades de jóvenes al aire libre, establece una limitación máxima de edad en los participantes (menores de 30 años), de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.

• El Decreto de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears núm. 18/2011, de 11 de marzo, por el que se regulan las actividades de tiempo libre infantil y juvenil, recoge como participantes, en general, a los menores de edad.

• El Decreto de la Comunidad Autónoma de Cataluña núm. 137/2003, de 10 de junio, de regulación de las actividades en el tiempo libre en las que participen menores de 18 años, tiene como ámbito de aplicación las actividades en el tiempo infantil y juvenil en las que participen personas menores de la edad citada (artículo 1).

• El Decreto de la Comunidad Autónoma de Extremadura núm. 52/1998, de 21 de abril, por el que se regulan las instalaciones y las actividades de ocio y tiempo libre juvenil, tiene como ámbito de aplicación a las actividades de ocio y tiempo libre de los niños y jóvenes.

• Por último, cabe citar el reciente Decreto de la Comunidad Autónoma de La Rioja núm. 4/2012, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Acampadas Juveniles, que recoge como ámbito de aplicación las organizadas para niños y jóvenes, o aquellas en las que, al menos, la mitad de los participantes tengan edades comprendidas entre los catorce y los treinta años.

Señalada la problemática y la forma de afrontarla por otras disposiciones reglamentarias, este Órgano Consultivo sugiere dos alternativas al órgano proponente en atención a los límites de la Ley regional habilitante, sin perjuicio de otras que pudiera plantear la Consejería consultante:

• El artículo 2 LJRM, que desarrolla el presente Proyecto de Decreto, recoge la posibilidad de establecer límites de edad distintos a los señalados anteriormente para determinados programas o colectivos específicos en aplicación de la Ley. A título de ejemplo, la Orden de 20 de mayo de 2004 de la Consejería de Presidencia, por la que se regulan las actividades de ocio y tiempo libre promovidas por el Instituto de la Juventud (anterior a la Ley vigente) establece como requisitos de los participantes tener una edad comprendida entre los 12 y 30 años, ambos inclusive.

• El Proyecto de Decreto podría desarrollar no sólo la LJRM, sino también la Ley de Infancia, en este concreto aspecto de las actividades de ocio y tiempo libre, en ejercicio también de las competencias autonómicas en materia de asistencia, bienestar social y de política infantil, conforme a lo establecido en el artículo 10.Uno,18 EAMU, pero para ello tendría que ser a propuesta conjunta con la Consejería que ostenta competencias en materia de política social en relación con el menor.

2ª) Sobre el ámbito objetivo de regulación.

Aunque le corresponda al órgano proponente elegir y justificar la opción normativa sobre el ámbito objetivo de aplicación, habiendo acordado posponer, por su especificidad, para un posterior desarrollo reglamentario los distintos tipos de instalaciones donde se desarrollan las actividades juveniles, sí conviene destacar que la regulación de las actividades en sí mismas se encuentra muy imbricada con la de las instalaciones, en tanto el Proyecto de Decreto (artículo 1.1) especifica que sus prescripciones se aplicarán a aquellas actividades de ocio y tiempo libre que requieran pernoctaciones de tres noches consecutivas, y estas pueden desarrollarse, conforme al artículo 5 también del Proyecto, en instalaciones fijas (campamentos, albergues, granjas, campos de trabajo, etc.). Ahora bien, hasta ahora únicamente se han desarrollado reglamentariamente los albergues juveniles citados con anterioridad, encontrándose pendiente de desarrollo las restantes instalaciones, teniendo en cuenta, además, que el Decreto regional  19/1985, de 8 de marzo, relativo a los campamentos públicos de turismo, excluye de su ámbito de aplicación a los campamentos juveniles, colonias, etc.

Por tanto, como bien expresa el apartado 2 del artículo 5, cuando estas actividades se realicen en centros o instalaciones fijas deberán reunir también los requisitos que se exija en la normativa de aplicación, por lo que a priori hubiera sido aconsejable la regulación conjunta de actividades e instalaciones, lo que habría permitido una mejor integración y coherencia entre ambas, orientado también a la simplificación administrativa de los requisitos y a su conocimiento por los organizadores de tales actividades. En todo caso se deberían regular prioritariamente las instalaciones.

Por último, en un anexo de la Memoria Justificativa, como se ha señalado con anterioridad, debería incorporarse la motivación de por qué se opta por la opción de su aplicación a grupo de más de diez jóvenes, cuando este número puede variar en alguna otra disposición reglamentaria de contenido similar.

3ª) Sobre las actividades excluidas.

Nada que objetar a las que se encuentran relacionadas, si bien se observa una postura discrepante respecto a la exclusión de las actividades desarrolladas en el ámbito del voluntariado ambiental, puesto que mientras que la Dirección General del Patrimonio Natural y Biodiversidad sostiene que este tipo de actividades se desmarcan claramente del tipo de actividades juveniles reguladas en el Proyecto (folio 192), el CESRM manifiesta sus dudas al respecto al considerar que se incardinan perfectamente en el ámbito de aplicación del Proyecto de Decreto por su actividad educativa y formativa, habiendo optado por esta línea la Consejería consultante, puesto que ya no se excluyen expresamente, citándose entre las instalaciones fijas las aulas de la naturaleza. No cabe duda que esta inclusión en el ámbito de aplicación a la educación ambiental se encuentra sustentada en la LJRM, que recoge actuaciones específicas de conocimiento de la naturaleza (artículo 22).

No obstante, respecto al voluntariado ambiental se echa en falta la ausencia de un examen en el expediente sobre la compatibilidad entre las exigencias previstas por la Dirección General del Patrimonio Natural y Biodiversidad para tales actividades de voluntariado ambiental y las derivadas del Proyecto sobre las actividades juveniles de tiempo libre y de ocio. Esta valoración conjunta vendría facilitada actualmente por el hecho de que tales competencias también se residencian en la Consejería consultante.

II. Sobre la comunicación previa del inicio de la actividad y la declaración responsable como obligaciones del organizador.

Uno de los aspectos más tratados durante el procedimiento de elaboración ha sido la plasmación en el Proyecto de Decreto de la comunicación previa y de la declaración responsable por parte del organizador de las actividades. Este Consejo Jurídico no va a reiterar la definición de ambas herramientas, introducidas en la LPAC a través de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades y de servicios y su ejercicio, que incorpora al ordenamiento español la llamada Directiva de Servicios, puesto que ya han sido tratadas en el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y del CESRM, remitiéndonos en este punto a nuestra doctrina (por todos Dictamen núm. 226/2010).

No obstante, sí es preciso realizar las siguientes observaciones que atañen a ambos documentos:

1ª) Si, por exigencias de la Ley habilitante (LJRM), en el Proyecto de Decreto se elimina la autorización administrativa prevista en el artículo 37.2 de la misma, y se sustituye por la comunicación previa y la declaración responsable (artículo 71 bis LPAC), exigiría previamente una modificación de aquella Ley.

La redacción del artículo 37.2 LJRM parece sustentar la habilitación al Decreto para no someter a autorización administrativa estas actividades (y su consiguiente sustitución por la comunicación previa y declaración responsable como medidas menos restrictiva para el desarrollo de una actividad por mor del artículo 39 bis LPAC), desde el momento en que la Ley atribuye al desarrollo reglamentario la determinación de aquellas actividades que estarán sujetas a autorización administrativa por sus especiales características o emplazamiento. A sensu contrario el reglamento puede determinar las actividades que no están sujetas a autorización administrativa.

2ª) El que deba presentarse la comunicación previa de inicio de la actividad y la declaración responsable con una antelación mínima de 15 días antes de su efectiva realización por parte del organizador (artículo 9,a), tendente a que la Administración pueda ejercitar durante ese tiempo sus facultades de comprobación, control e inspección, en opinión de este Órgano Consultivo no resulta contradictorio con el hecho de que la LPAC permita, con carácter general, la realización de dicha actividad desde el día de la presentación de tales documentos (artículo 71 bis,3), puesto que lo que viene a establecer es un plazo de presentación de ambos documentos con antelación al desarrollo de la actividad, es decir, a su efectiva realización.

El examen del inicio de la eficacia de la comunicación previa se consideró en el Dictamen núm. 226/2010:

"A tenor de lo establecido en el artículo 71 bis.3 LPAC las declaraciones responsables y las comunicaciones previas permitirán "con carácter general el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad desde el día de su presentación". De esta previsión legal se desprende claramente la posibilidad de ejercer la actividad de que se trate desde el momento mismo en que dichos documentos son depositados en los lugares previstos para ello por las normas que resulten de aplicación. Esta eficacia simultánea a la presentación parece constituir la regla general que, sin embargo, puede admitir excepciones en casos especiales, de forma que la comunicación tenga una eficacia demorada o que pueda presentarse después de iniciar la actividad.

La eficacia demorada no está expresamente contemplada en la LPAC, pero se justifica en el hecho de que la Ley no prevé expresamente que dicha eficacia se despliegue sólo desde el momento en que la comunicación llegue al órgano competente.

Ninguna duda plantea, sin embargo, la posibilidad de que la comunicación pueda presentarse dentro un plazo posterior al inicio de la actividad, porque la LPAC así lo establece "no obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente".

(...) quedándole sólo la posibilidad de establecer el plazo que debe mediar entre la presentación de la comunicación y el inicio de la actividad (...)".

Profundizando más en esta cuestión, resulta que el artículo 7 de la Ley 17/2009 establece, de una parte, que con carácter general la realización de una comunicación o una declaración responsable permitirá acceder a una actividad de servicios y, de otra, prevé expresamente la posibilidad de imponer un plazo para iniciar su actividad a contar desde la realización de la comunicación o la declaración responsable, que no será considerado como limitación temporal.

También la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad Autónoma de Cataluña ha señalado en su Dictamen núm. 300/2010 que las normas pueden prever en el caso de la comunicación previa los plazos de inicio de la actividad entre la presentación de la comunicación previa y la realización efectiva.

En suma, el establecimiento de un plazo para la presentación de la comunicación previa y la declaración responsable (una antelación mínima de 15 días antes del inicio de las actividades, es decir, de su efectiva realización) no contradice la regulación legal, en tanto la presentación de ambos documentos permite el ejercicio de la actividad, que se desarrollará en la fecha indicada por el organizador con la duración que se indique en el documento de comunicación previa; tampoco la contradice el que se establezca un plazo para la presentación de ambos documentos (como mínimo 15 días antes del inicio de la actividad), durante el cual la Administración ejercita sus facultades de comprobación, control e inspección. Por tanto, no puede confundirse  el plazo de presentación de ambos documentos que permite el ejercicio de una actividad con la fecha de realización efectiva de la misma, que incluso puede posponerse a un periodo posterior a los quince días desde su presentación (los 15 días es un mínimo), según las fechas que exprese el organizador en la comunicación previa para el desarrollo de la actividad.

Por ello, debería acomodarse el apartado de efectos que se recoge en el modelo de Anexo sometido a consulta a la anterior consideración, en el sentido de reseñar que la comunicación previa y la declaración responsable permiten el ejercicio de la actividad, conforme a lo dispuesto en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que debe ser presentada con una antelación mínima de 15 días antes de su inicio (es decir, su efectiva realización).

3ª) Parece aconsejable, como sugiere el CESRM, que en la comunicación previa del inicio de la actividad, mediante la cual se pone en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el inicio de una actividad, se acompañe un plano en el que se ubique el lugar o lugares de la pernocta, lo que permitiría garantizar una pronta intervención de los servicios de emergencia en caso necesario, además de añadir efectividad a la comunicación prevista en el artículo 10.3 del Proyecto de Decreto, destinada a informar a los Ayuntamientos y a los servicios de protección civil para afianzar la seguridad y salud de los participantes.

III. Sobre los planes de emergencia y evacuación.

Ha desaparecido del texto sometido a Dictamen (en el tercer borrador aparecía insertado en el artículo 8) la exigencia de una plan de emergencia en las instalaciones donde vaya a desarrollarse la actividad (folio 136), a raíz de una observación del CESRM que venía a aclarar que en este precepto no constituía desarrollo reglamentario de la LJRM, puesto que el plan de emergencia (artículo 41.2) viene referido a las instalaciones juveniles.

No obstante lo anterior, el CESRM aconsejaba que en el precepto se concretase el contenido mínimo del plan de emergencia, así como que entre los contenidos del Director de las actividades se pusiera en conocimiento de los participantes de la actividad dicho plan. A la vez que complementariamente a lo anterior, en los casos en que las  actividades implicaran pernoctaciones en inmuebles o campamentos estables, la de efectuar un simulacro de evacuación con los participantes en el primer día de estancia, como se ha previsto en algún otro reglamento autonómico.

Sin embargo, en el Proyecto de Decreto se ha suprimido la referencia al plan de emergencia o evacuación de las instalaciones (sólo se aluden indirectamente en el apartado 7.1,c como obligación del Director de que se cumplan), lo que ha motivado que el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos realizara una observación al respecto, que ha sido contestada por la Jefa de Servicio de Planificación y Programas en el sentido de que el Proyecto de Decreto no aborda las condiciones básicas de las instalaciones, entre ellos los planes de emergencia, remitiéndose por su especificidad a un posterior desarrollo reglamentario.

Pero lo cierto es que, aun cuando no aborde la regulación de las condiciones básicas de las instalaciones juveniles a las que LJRM exige expresamente un plan de emergencia (artículo 41.2), las medidas de evacuación se encuentran relacionadas con las condiciones de seguridad que deben cumplir las actividades juveniles desarrolladas por el Proyecto de Decreto, y éstas pueden desarrollarse en instalaciones fijas o al aire libre, y el hecho de que no se hayan desarrollado reglamentariamente tales instalaciones juveniles (salvo los albergues) no puede constituir un obstáculo para tener en cuenta tales medidas de emergencia y evacuación en la regulación de la actividad.

Esta ausencia de previsiones en el Proyecto de Decreto sobre los planes de evacuación en situaciones de emergencia no resulta acorde con el tipo de actividades, ni con la regulación autonómica de contenido similar, que contiene diversas previsiones al respecto, que deberían servir de guía para la Consejería consultante, sugiriéndose en este sentido por el CESRM la posibilidad de adoptar varias medidas complementarias:

• El Decreto del Gobierno de Aragón núm. 68/1997, de 13 de mayo, por el que se regulan las condiciones en las que deben realizarse determinadas actividades juveniles de tiempo libre en el territorio de esta Comunidad, establece como obligaciones del director de la actividad "conocer el plan de evacuación de la instalación. El Director tendrá la obligación de efectuar un simulacro de evacuación con los integrantes de la actividad Juvenil el primer día de estancia en la instalación".

• El Decreto de la Comunidad Foral de Navarra núm. 107/2005, ya citado, recoge entre las obligaciones del solicitante de la autorización de la actividad el plan de autoprotección de la actividad (artículo 9.3,e).

• El Decreto de la Comunidad Autónoma de Cataluña núm. 137/2003, ya citado, exige en las acampadas juveniles un plan de emergencia elaborado por la entidad organizadora donde conste la información sobre situaciones de riesgo, el sistema de aviso y el plan de evacuación (artículo 7.2,c).

• El Decreto 18/2011, ya citado, de la Comunidad Autónoma de Illes Balears recoge, entre las determinaciones del proyecto educativo (programa en el texto sometido a Dictamen), una descripción de las medidas preventivas de los riesgos que se derivan de estas actividades.

En suma, deben contemplarse en el Proyecto la exigencia de medidas para situaciones de emergencia y evacuación en este tipo de actividades, su responsable y la difusión entre los participantes.

QUINTA.- Observaciones particulares al articulado.

I. Parte expositiva:

Debería incorporarse en un párrafo independiente, antes de la fórmula promulgatoria, las principales consultas efectuadas e informes evacuados, a excepción del parecer de este Consejo Jurídico que, tal y como figura en el Proyecto de Decreto sometido a Dictamen, se inserta en el último párrafo. En el cuarto borrador se hacía referencia a algunos trámites, pero en la fórmula promulgatoria y no en un párrafo anterior independiente como ahora se propone, siguiendo las Directrices de Técnica Normativa al uso.

II. Articulado.

• Artículo 1. Objeto.

Se realizan las siguientes observaciones:

a) Debe modificarse la redacción del apartado 1, puesto que de su redacción parece desprenderse que sólo será aplicable a las pernoctaciones de tres noches consecutivas (no cuando se prolonguen más días), cuando lo que se pretende expresar es que se aplicará a los supuestos en los que su ejecución tenga una duración mínima de pernoctaciones de tres noches consecutivas.

b) También debe aclararse en la redacción si cuando participan 10 jóvenes también resulta aplicable la disposición, al expresarse en el artículo 1.1 "más de diez jóvenes", frente a otras disposiciones (Decreto Foral 107/2005, ya citado), que especifican en número de diez o más.

• Artículo 9. Obligaciones del organizador.

El apartado e) hace referencia, entre las obligaciones del organizador, responder de los daños que en relación con la organización o desarrollo de la actividad se produzcan a los participantes o a otras personas, siempre que los mismos les sean imputables por imprevisión, negligencia o incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Decreto, añadiendo en el párrafo final: "y sin que el aseguramiento obligatorio de los mismos pueda excluir el carácter principal y solidario de su responsabilidad". A continuación, el apartado f) señala que corresponda al organizador contratar los seguros de responsabilidad civil y accidentes.

La determinación del tipo de responsabilidad por el incumplimiento de las obligaciones corresponde a las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores (artículo 130.3 LPAC y 67.4 LJRM), por lo que se recomienda que se suprima el inciso anterior en cursiva por el siguiente texto: "y sin que el aseguramiento obligatorio de los mismos pueda excluir su responsabilidad".

En otro orden de ideas, a diferencias de otros reglamentos autonómicos, no se especifica entre la documentación que debe tener el organizador la autorización del titular de las instalaciones o terrenos para la realización de las pernoctas.

• Artículo 10. Condiciones medioambientales y de seguridad.

El apartado 1 debería completarse en el sentido de señalar "salvo que se obtenga autorización de los organismos competentes", puesto que determinadas servidumbres del demanio permiten ciertos usos siempre y cuando se disponga de dicha autorización.

El apartado 3 contiene un mecanismo de coordinación para afianzar la seguridad y la salud de los participantes que resulta de interés para este tipo de actividades, en tanto contiene una medida de coordinación al establecer que el órgano competente en materia de juventud informará del inicio de la actividad a los Ayuntamientos en cuyo territorio vayan a desarrollarse, a los servicios de protección civil y al resto de departamentos que puedan verse afectados por razón de la actividad. Respecto a estos últimos, adquiere un papel relevante el órgano ambiental competente, dado que la mayoría de estas actividades se desenvuelven en el ámbito de espacios naturales protegidos, cuya planificación también condiciona los diferentes usos permitidos, de ahí que presupuesto para su práctica sea el permiso de la Administración Pública competente en materia de medio ambiente, como han singularizado algunas disposiciones (artículo 6.2 del Decreto 137/2003, de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

• Artículo 11. Condiciones higiénico-sanitarias.

Ajustándose a las observaciones del CESRM se ha recogido en el apartado 2 que en toda actividad será necesario que exista un botiquín de primeros auxilios bajo la responsabilidad del Director de la actividad. No obstante, se recomienda a la Consejería consultante, en ausencia de consideraciones al respecto, que se estudien otras propuestas realizadas, tales como que se incluya en los planes de formación de los directores y monitores de tiempo libre la formación específica de primeros auxilios.

• Artículo 12. Seguros.

Debería justificarse en el expediente la suficiencia y proporción de las cantidades mínimas propuesta (con una finalidad garantista), a cubrir por el seguro de accidentes (3.000 euros en caso de muerte y de 6.000 en caso de invalidez), así como su actualización, pues vienen a reproducir las fijadas en el año 2003 por la Comunidad Autónoma de Cataluña en el Decreto anteriormente citado.

III. Correcciones gramaticales.

• En el artículo 3 debería suprimirse la conjunción "y" delante de recreativos, sustituyéndola por una coma.

• En el artículo 7.1, e) mejoraría la redacción si se suprimiera la coma y el espacio después de "como", insertando la coma antes de "así".

• En el artículo 9, b) añadir "en" delante de "la declaración responsable".

• En el artículo 9.h,2º), poner en mayúscula todo el título de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre.

• En el artículo 12.1 el signo abreviado de la moneda común debería sustituirse por la palabra euro.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- El Consejo de Gobierno ostenta competencias para aprobar el presente Proyecto de Decreto, habilitado para ello por la LJRM.

SEGUNDA.- El ámbito subjetivo de aprobación presenta los problemas que se exponen en la Consideración Cuarta I, cuya solución debe ser abordada por la Consejería consultante.

TERCERA.-  Se consideran observaciones de carácter esencial las realizadas en la Consideración Cuarta, II (en lo que se refiere al Anexo) y III, así como al artículo 1 y 9,e (Consideración Quinta).

CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.