Dictamen nº 27/2014

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de enero de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de julio de 2013, sobre recurso extraordinario de revisión interpuesto frente a la Orden de 26 de febrero de 2010, de la Consejería consultante, por la que se desestima reclamación de responsabilidad patrimonial instada por la mercantil "--" y por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 284/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 11 de diciembre de 2009, x, Letrado que actúa en nombre y representación de "--" y de x, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por los daños sufridos por sus representados como consecuencia de accidente de circulación.

Relatan los reclamantes que el 11 de diciembre de 2008, la x circulaba por la Autovía A-30 (Albacete-Cartagena), conduciendo un automóvil de su propiedad y asegurado por la indicada mercantil por una póliza de seguros a todo riesgo con franquicia de 300 euros. Repentinamente, una oveja cruzó la calzada, impactando contra ella el vehículo.

Como consecuencia del choque, la conductora sufrió heridas de diversa consideración que precisaron asistencia sanitaria y el vehículo daños cuyo importe de reparación ascendió a 1.014,88 euros, de los cuales 714,90 euros fueron abonados por la aseguradora y los 300 euros restantes por la propietaria del coche. Se solicita el resarcimiento de tales cantidades.  

Consideran los reclamantes que la invasión de la calzada por parte de un animal del tamaño de una oveja es una circunstancia que pone de manifiesto el incumplimiento por parte de la Administración titular de la vía de mantenerla en condiciones de seguridad para la circulación.

Junto a la reclamación se adjunta la siguiente documentación:

- Copia de informe estadístico ARENA de la Guardia Civil en el que se consigna que el accidente tuvo lugar sobre las 11.45 horas del 11 de diciembre de 2008, en el kilómetro 15,8 de la carretera C-3319 de Venta de la Virgen (A-30) a San Javier, en sentido A-30 (Albacete-Cartagena).

Señala que, según manifestaciones de la conductora, el animal irrumpió desde la mediana y no pudo evitar el choque. La oveja portaba crotales identificativos.

- Informe de atención en urgencias, seis días después del accidente, con diagnóstico de "cervicodorsalgia post accidente de tráfico".

- Sendas facturas de taller de reparaciones por importe de 714,88 y 300 euros, expedidas a nombre de la aseguradora y de la propietaria del vehículo, respectivamente.

SEGUNDO.- Con fecha 22 de febrero de 2010 se comunica a los reclamantes la información prescrita por el artículo 42.4  de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que se les requiere para que subsanen y mejoren la solicitud mediante la aportación de copia compulsada de diversa documentación, propongan prueba y faciliten información tendente a precisar las circunstancias del accidente y el alcance de la eventual responsabilidad de la Administración.    

TERCERO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, su titular informa que la Autovía A-30 es de  titularidad estatal, por lo que la Dirección General carece de competencias sobre dicha vía.  

CUARTO.- Por Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de 26 de febrero de 2010, se desestima la reclamación sobre la base de la falta de competencia de la Comunidad Autónoma para conocer de la misma.

La Orden se notifica al representante de los interesados el 4 de marzo.

QUINTO.- El 18 de marzo presentan los interesados reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ministerio de Fomento, que la inadmite por resolución de 15 de diciembre de 2010, notificada el 20 del mismo mes, al resultar del informe estadístico ARENA de la Guardia Civil, aportado junto a la reclamación, que el siniestro tuvo lugar no en la A-30, como erróneamente se indicaba en la reclamación, sino en la C-3319, vía de titularidad autonómica.  

SEXTO.- El 22 de diciembre de 2010, los reclamantes presentan recurso extraordinario de revisión contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de 1 de marzo de 2010 (sic, en realidad es la de 26 de febrero reseñada en el Antecedente Cuarto de este Dictamen), por la que se desestimó su reclamación de responsabilidad patrimonial.

Afirman que la Orden impugnada incurrió en error de hecho al considerar que el accidente se había producido en la A-30, cuando en realidad tuvo lugar en la C-3319 (actual RM-19), que sí pertenece a la red de carreteras de la Región de Murcia. Considera que dicha circunstancia tendría cabida en el supuesto contemplado en el artículo 118.1 LPAC, que permite formular recurso extraordinario de revisión contra aquellos actos que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

Asimismo, amplía su pretensión indemnizatoria en 2.327,67 euros, correspondientes a la valoración de los daños personales padecidos por la interesada, y cuyo resarcimiento no se incluyó en la reclamación inicial.

SÉPTIMO.- El 18 de enero se recaba de la Guardia Civil copia autenticada de las diligencias instruidas como consecuencia del siniestro a que se refiere la reclamación, siendo remitido por el Instituto Armado una copia del mismo informe estadístico ARENA que ya obraba en el expediente.

OCTAVO.- Solicitado, el 18 de octubre de 2011, nuevo informe a la Dirección General de Carreteras, se emite el 1 de febrero de 2012, señalando que la zona del siniestro es una recta con limitación genérica de velocidad por el tipo y ancho de vía y situada en las proximidades de un acceso. La vía es de tipo convencional desdoblada, no siendo obligatoria la instalación de vallados o cerramientos perimetrales. La irrupción de un cordero (sic) en la calzada no puede imputarse a la Administración, sino al titular del animal, cuya identificación era posible por medio de los crotales que portaba.

NOVENO.- Con fecha 18 de julio de 2012 los reclamantes aportan copia compulsada de la siguiente documentación:

- Escritura de apoderamiento de la aseguradora al Letrado actuante.

- Condiciones particulares de la póliza de seguro.

- Informe de urgencias.

- Informe de valoración del daño personal.  

- Facturas de reparación del vehículo.

DÉCIMO.- Recabada información ante la Consejería de Agricultura y Agua sobre el propietario del animal causante del siniestro, se le confiere trámite de audiencia en el procedimiento, sin que llegara a hacer uso del mismo.  

UNDÉCIMO.- Con fecha 3 de mayo de 2013 y con ocasión el trámite de audiencia concedido al efecto, los reclamantes formulan escrito de alegaciones para ratificarse en sus alegaciones iniciales y en su pretensión indemnizatoria.

DUODÉCIMO.- Con fecha 23 de mayo de 2013, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por x (sic), al considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños padecidos por los actores.    

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de julio de 2013.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter facultativo, al versar sobre una propuesta de resolución de un recurso extraordinario de revisión, ya que, como se razonó en nuestra Memoria del 2001, con cita de numerosos Dictámenes, el Consejo Jurídico entiende el carácter facultativo de la consulta en estos casos.

SEGUNDA.- Requisitos del recurso extraordinario de revisión.

1) Legitimación activa.

La legitimación para recurrir corresponde a los titulares de los derechos o intereses legítimos para cuya defensa se actúa. En el supuesto sometido a consulta el recurso persigue dejar sin efecto la resolución de una reclamación de responsabilidad patrimonial por daños en un vehículo, de modo que vendrán legitimados para recurrir quienes lo estaban para efectuar la inicial reclamación y fueron partes en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, esto es, la propietaria del vehículo accidentado y su aseguradora. En el expediente consta la propiedad del vehículo accidentado, que se encontraba asegurado por la mercantil x, que abonó el coste de la reparación, mientras la propietaria pagó el importe de la franquicia, por lo que no existe ningún obstáculo para reconocer la legitimación de ambos.

La legitimación de la aseguradora se sustenta en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, según el cual, una vez pagada la indemnización, se podrá ejercitar los derechos y acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado, frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización.

2) Órgano competente.

De conformidad con el artículo 118.1 LPAC, contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución. En el supuesto sometido a consulta, la Orden recurrida ha sido dictada por el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, pues aun cuando la dicta el Secretario General de la Consejería, lo hace por delegación, lo que conlleva que haya de ser considerada dictada por el órgano delegante ex artículo 13.4 LPAC. En consecuencia, corresponde al Consejero consultante la resolución del recurso.

3) Causas.

El carácter extraordinario de este recurso, derivado de su naturaleza revisoria de actos firmes en vía administrativa, determina que las causas en las que cabe fundamentarlo sean tasadas por la Ley, de forma que únicamente quepa amparar su formulación en una de las fijadas por el artículo 118.1 LPAC. Una reiterada jurisprudencia establece la necesidad de interpretar de forma estricta la concurrencia de tales causas en un intento de evitar que esta vía extraordinaria de recurso se convierta en una suerte de nueva instancia para volver a someter a consideración el asunto ya decidido, invocando cualesquiera vicios jurídicos.

De entre ellas, los actores acuden a la contemplada en la circunstancia primera, es decir, que al dictar la Orden desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial se incurrió en un error de hecho, que se desprende de los documentos obrantes en el expediente. El aludido error consistió en considerar que el siniestro del que deriva la reclamación tuvo lugar en una carretera y no en otra.

4) Plazo.

De conformidad con el artículo 118.2 LPAC, el recurso extraordinario de revisión fundado en la circunstancia primera del apartado 1 de dicho precepto habrá de interponerse en el plazo de cuatro años siguientes a la fecha de notificación de la resolución impugnada. En el presente caso dicho plazo no ha transcurrido, pues la Orden de 26 de febrero de 2010 fue notificada a los interesados el 4 de marzo siguiente y el recurso fue interpuesto el 22 de diciembre del mismo año.

TERCERA.- Sobre la concurrencia de la causa prevista en el artículo 118.1, 1ª LPAC.

Señalan los actores que el error cometido por la Administración al dictar la Orden recurrida consistió en considerar que el accidente se había producido en una carretera (la A-30), cuando en realidad tuvo lugar en otra (la C-3319, hoy RM-19).

Ciertamente tal circunstancia tiene cabida en el concepto de error de hecho, en la acepción estricta que del mismo propugnan la jurisprudencia y la doctrina de los órganos consultivos, y que excluye de aquél el error para cuya apreciación es necesario efectuar una calificación jurídica, una interpretación de normas o una valoración o apreciación de pruebas.

Así, el criterio jurisprudencial consolidado puede extraerse de la STS, 3ª, de 6 de abril de 1988, en cuya virtud es error de hecho "aquel que verse sobre un hecho, cosa o suceso, es decir, algo que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación...(queda excluido de su ámbito) todo aquello que se refiera a cuestiones jurídicas, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración de las pruebas e interpretación de disposiciones legales y calificaciones que puedan establecerse".

En el supuesto sometido a consulta el error que se imputa a la Administración no es si era o no titular de una determinada carretera, lo que no daría lugar a un error de hecho, sino el lugar donde se produjo el siniestro, es decir, en una carretera o en otra, lo que sí constituye una realidad fáctica independiente de cualquier opinión o labor de interpretación jurídica.

El error cometido por la Administración es indudable y deriva del escaso rigor y diligencia mostrado por los intervinientes en el procedimiento, tanto por el Letrado de los reclamantes, que yerra al señalar la vía en la que tuvo lugar el accidente, como por el órgano instructor, que confía en la indicación de los actores y prescinde de estudiar mínimamente la documentación aportada junto con la reclamación, lo que fácilmente le habría permitido descubrir el error en que había incurrido el Letrado actuante. Y es que el informe estadístico ARENA (folios 4 y siguientes del expediente) evacuado por la Guardia Civil y adjuntado a la solicitud inicial de indemnización, ya expresaba sin lugar a dudas que el accidente se había producido en la carretera autonómica C-3319 y no en la estatal A-30 como erróneamente se hacía constar en la reclamación. Por ello, si bien el error padecido por el recurrente en revisión en principio no habría de afectar a la resolución recurrida (Dictamen del Consejo de Estado número 818/1994), sí que lo hace cuando arrastra o induce al error a la Administración, que, al no comprobar las afirmaciones del interesado, dicta el acto administrativo sobre una base fáctica falsa.

Así pues, en presencia de un error material o de hecho, que se desprende de los propios documentos incorporados al expediente y que resulta relevante, dado que de no haberse aquél producido el acto administrativo habría tenido un contenido diverso, cabe concluir que procede estimar el recurso extraordinario de revisión.

Este específico pronunciamiento ha sido omitido por la Consejería consultante, que se limita a elevar a la consideración de este Consejo Jurídico la propuesta de resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial que ya fue resuelto y que ahora se impugna. Es evidente que la estimación del recurso extraordinario de revisión ha de anteceder a cualquier consideración sobre la cuestión de fondo (reclamación de responsabilidad patrimonial), pues de lo contrario la firmeza de la resolución desestimatoria ya dictada en febrero de 2010 impediría el nuevo pronunciamiento sobre la pretensión indemnizatoria allí decidida.  

CUARTA.- Sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

De conformidad con el artículo 119.2 LPAC, el órgano al que corresponde conocer del recurso debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del mismo, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

Dicha cuestión de fondo consiste en determinar si procede reconocer el derecho de los interesados a ser indemnizados en las cuantías que solicitan como reparación de unos daños que imputan a un defectuoso funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras, que fue incapaz de mantener la vía en la que se produjo el siniestro en condiciones adecuadas de seguridad para la circulación, al permitir la irrupción de una oveja en la calzada, apuntando la obligación del titular de la vía de instalar elementos fijos de protección perimetral que impidan tales incursiones.

Cabe destacar, en primer lugar, que el Letrado de los interesados yerra al calificar la vía en que se produjo el accidente de autovía, y ello porque según informa la Dirección General de Carreteras, la RM-19 es una carretera convencional desdoblada, que no tiene consideración de autovía y a la que, en consecuencia, no son exigibles las normas de protección perimetral dictadas para esta específica tipología de carretera. En cualquier caso, del reportaje fotográfico incorporado al atestado de la Guardia Civil puede apreciarse cómo, aun no siendo preceptivo, existe un vallado que separa la vía de las fincas colindantes (folio 97 del expediente).  

Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".

Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que los elementos constitutivos de la vía se encontraran en condiciones inadecuadas. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento. Además ha quedado acreditado, mediante el informe incorporado al expediente, la existencia de un acceso próximo al lugar del accidente por el que pudo penetrar el animal en la calzada.

Por tanto, si bien se ha acreditado la realidad del suceso, no se ha probado por la parte reclamante, a quien incumbe, el nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la misma y la irrupción de un animal en la calzada, llevando al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006 y 136/2008 acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina, y más tratándose de una carretera convencional, es trasladable al asunto aquí consultado:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

Además, en el presente caso, como en los analizados en los Dictámenes antes indicados, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007). Antes al contrario, la responsabilidad (civil) de los daños causados por el animal habría de residenciarse en su poseedor, ex artículo 1905 del Código Civil, si bien su exigencia no corresponde a la Administración, que resulta ajena a la relación obligacional nacida inter privatos, sino a los propios interesados.

QUINTA.- Corrección de error padecido en la propuesta de resolución.

La propuesta de resolución elevada a este Consejo Jurídico yerra al identificar a la parte actora, pues propone desestimar la reclamación presentada por x, quien hasta dicho trámite no había aparecido en las actuaciones, por lo que cabe presumir que se trata de una nueva equivocación.

Ante el cúmulo de errores advertidos en la tramitación de este procedimiento no puede dejar el Consejo Jurídico de destacar la necesidad de extremar el rigor y la diligencia en el ejercicio de las funciones públicas que las unidades administrativas y los empleados públicos que las sirven tienen encomendadas, lo que redundará en un mejor servicio a los ciudadanos y en la mayor eficacia de la Administración.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Procede estimar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los actores frente a la Orden de 26 de febrero de 2010, por la que se desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial inicialmente formulada, conforme a lo indicado en la Consideración Tercera de este Dictamen.

SEGUNDA.- En relación con la cuestión de fondo decidida en la resolución recurrida, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida frente a la Administración regional, al no quedar acreditado el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños por los que se reclama.  

No obstante, V.E. resolverá.