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Dictamen nº 31/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de febrero de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Cultura y Turismo, mediante oficio registrado el día 9 de octubre de 2013, sobre Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes de la Región de Murcia (expte. 343/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 12 de julio de 2012 la Consejería de Cultura y Turismo elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes de la Región de Murcia (en adelante, ICA).
Dicho borrador se eleva en idéntica fecha al titular del indicado Departamento por el Director General de Industrias Culturales y de las Artes, acompañado de la siguiente documentación:
- Propuesta de la Dirección General al Consejero para la tramitación del texto como Decreto.
- Memoria justificativa de la oportunidad y motivación jurídica del Proyecto, que señala cómo el ICA surge de la fusión de la Dirección General de Industrias Culturales y de las Artes y de la empresa pública regional "--", cuyos recursos tanto materiales como personales pasan a la nueva entidad pública empresarial, que asume las competencias en materia de promoción y gestión de industrias culturales y artísticas.
- Memoria económica, según la cual la creación del ICA conllevará un ahorro de costes estimado en 394.349,66 euros anuales.
- Informe de impacto por razón de género.
- Propuesta de aprobación del Plan Inicial de Actuación de la entidad pública empresarial.
SEGUNDO.- El 19 de julio una asesora facultativa, con el visto bueno del Vicesecretario de la Consejería de Cultura y Turismo, evacua informe jurídico sobre el Anteproyecto de Ley de creación del ICA y el Proyecto de Decreto aprobatorio de sus estatutos, favorable a ambos textos, respecto de los que no se formula observación de legalidad o sugerencia de mejora alguna.
TERCERO.- Dado traslado del borrador de estatutos a las restantes Consejerías de la Administración regional, formulan observaciones las de Presidencia; Educación, Formación y Empleo; Agricultura y Agua; Sanidad y Política Social; y la de Universidades, Empresa e Investigación.
Tales observaciones son objeto de valoración por parte del Servicio Jurídico de la Consejería en informe, carente de firma y fecha, que obra a los folios 78 a 81 del expediente. En él se da cuenta de las modificaciones efectuadas en el texto al asumir las consideraciones y sugerencias de mejora formuladas por los Departamentos de la Administración regional y se motiva el rechazo de las restantes.
Dichas actuaciones cristalizan en la redacción de un nuevo borrador del texto, el segundo.
CUARTO.- El 5 de febrero de 2013 emite informe la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios en cumplimiento de lo establecido en el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de los organismos públicos exige la emisión de informe de la Consejería competente en materia de organización administrativa y hacienda.
Las observaciones formuladas son asumidas en su totalidad previo informe valorativo del Servicio de Promoción Cultural -con el Visto Bueno del Director General- del ICA, dando lugar a una nueva versión del texto, la tercera.
QUINTO.- Los días 21 y 25 de marzo, el Proyecto fue sometido a la Mesa Sectorial de Administración y Servicios, para su negociación, y al Consejo Regional de la Función Pública, que lo informan favorablemente, según consta en el expediente mediante sendos certificados de los Secretarios de ambos órganos.
SEXTO.- El 5 de abril, la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios evacua nuevo informe sobre el Proyecto, favorable al mismo.
La copia del informe unida al expediente remitido al Consejo Jurídico está incompleta, faltando su segunda hoja (de un total de tres).
SÉPTIMO.- Solicitado informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, se contesta por su titular que ya se había evacuado el 27 de noviembre de 2012.
Unido al expediente, dicho informe analiza la memoria económica que acompaña al Proyecto y realiza diversas observaciones acerca de los importes allí recogidos, reduciendo significativamente los ahorros estimados que pueden imputarse a la creación del Instituto.
OCTAVO.- Los informes reseñados en los Antecedentes Sexto y Séptimo de este Dictamen son valorados por la Dirección General del ICA en informe de 7 de junio, que indica las modificaciones que se introducen en el texto como consecuencia del primero de ellos, dando lugar al cuarto borrador del Proyecto.
NOVENO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos se evacua el 29 de julio de 2013, formulándose diversas observaciones de índole formal, de técnica normativa y de carácter material, singularmente en orden a garantizar la adecuación del Proyecto a la Ley de la que constituye desarrollo reglamentario.
DÉCIMO.- Con fecha 5 de septiembre, el ICA emite informe valorativo de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos y elabora un nuevo borrador, el quinto.
Este texto, como copia autorizada mediante diligencia de la Secretaria General de la Consejería de Cultura y Turismo, obra a los folios 181 y siguientes del expediente, al que, asimismo, se incorpora la propuesta de acuerdo que eleva el titular de dicho Departamento al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 9 de octubre de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, éste debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. Tal es el caso del presente Proyecto porque, según se ha expuesto en anteriores ocasiones, la naturaleza de esta norma es de reglamento ejecutivo de su Ley de creación (Dictamen 7/2006), aquí la 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
El régimen jurídico del procedimiento a seguir en la elaboración de la disposición objeto del presente Dictamen es, en cierta forma, singular, pues al tener como objeto la aprobación de los Estatutos correspondientes a una entidad pública empresarial ha de atenerse a lo que, al respecto, establece el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, pero, además, en su tramitación ha de observarse lo que el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, prevé para la elaboración de las disposiciones de carácter general.
I. En cuanto al grado de cumplimiento de las previsiones del artículo 41.2 de la Ley 7/2004, cabe formular las siguientes observaciones:
a) El citado artículo atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para aprobar los Estatutos mediante Decreto, a propuesta del titular del departamento de adscripción. De conformidad con esta previsión legal, la futura norma se ha tramitado como Proyecto de Decreto, figurando en el expediente la correspondiente propuesta del titular de la Consejería de adscripción del ICA (Consejería de Turismo y Cultura) al Consejo de Gobierno.
b) Exige también el mencionado precepto que previamente a la aprobación han de informar las Consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda, competencias ambas que aúna la de Economía y Hacienda.
En lo que se refiere al informe en materia de organización administrativa, se da por cumplimentado mediante el que emite la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios.
Respecto del informe en materia de hacienda se tiene por efectuado el trámite con el emitido por la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos. Sin embargo, este informe se limita a un análisis de corte presupuestario sobre los ahorros estimados de la unificación en el ICA de la sociedad regional y la Dirección General que se fusionan, omitiendo su parecer sobre los capítulos que el Proyecto dedica al régimen económico-financiero, patrimonial y de contratación, cuestiones que se encuadran entre las competencias de la Consejería competente en materia de hacienda y que debería haber abordado en su informe.
II. En lo que respecta a los trámites previstos en el citado artículo 53 de la Ley 6/2004, en líneas generales cabe entender que se han cumplimentado, sin perjuicio de advertir que la memoria económica incorporada al expediente se centra únicamente en el ahorro de costes que la unificación de "--" y la Dirección General de Industrias Culturales y de las Artes conllevará, omitiendo el análisis del impacto económico que la medida puede tener sobre el sector de la cultura, singularmente debido a ese uso más eficaz de los recursos y la implementación de las políticas de promoción cultural más racional y decidida, a que alude el último párrafo de la exposición de motivos.
Consta, asimismo, que el Proyecto, en lo tocante al régimen de personal, fue objeto de negociación en la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de la Comunidad Autónoma y recibió el informe favorable del Consejo Regional de la Función Pública.
Se dio, asimismo, traslado del proyecto a las diferentes Consejerías para que formularan observaciones. En cuanto al trámite participativo, la naturaleza eminentemente organizativa del Proyecto excusa su sometimiento al trámite de audiencia, ex artículo 53.3, letra c) de la Ley 6/2004, sin que tampoco se advierta la obligatoriedad de recabar el parecer de órgano consultivo alguno del sector cultural.
Finalmente, consta en el expediente el informe jurídico de la Vicesecretaría, folios 47 y siguientes. Si bien éste, de conformidad con el artículo 53.4 de la Ley 6/2004, habrá de recabarse "a lo largo del proceso de elaboración del proyecto", dada la posición jerárquica de su autor y la función que dicho informe asume, de control de ajuste del proyecto al ordenamiento, tanto en su faceta material o de contenido como formal o procedimental, considera el Consejo Jurídico que debe evacuarse al final de la tramitación y de forma inmediatamente anterior a la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno para su aprobación, lo que no habría ocurrido en el supuesto sometido a consulta, ubicándose el referido informe en la fase inicial del procedimiento de elaboración reglamentaria.
TERCERA.- Texto sometido a consulta.
La copia autorizada del texto sometido a consulta consta de una parte expositiva innominada, un artículo único destinado a la aprobación de los Estatutos, una disposición final de entrada en vigor y el texto de los indicados Estatutos, el cual a su vez, consta de 18 artículos divididos en cuatro Capítulos (I. Disposiciones Generales; II. Estructura Organizativa del Instituto; III. De la Actuación del Instituto; y IV. Del Régimen Económico, Patrimonial, de Contratación y de Personal).
CUARTA.- Sobre la habilitación normativa.
I. Habilitación formal.
El Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes fue creado por el artículo 45 de la Ley 14/2012, como una entidad pública empresarial dependiente de la Administración General de la Comunidad Autónoma, con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, quedando adscrito a la Consejería competente en materia de cultura.
II. Habilitación competencial.
La Comunidad Autónoma tiene competencia para estructurar su propia Administración (art. 51 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, EAMU) y se pone aquí en juego, además, la referida al fomento de la cultura, especialmente en materias de interés para la Región de Murcia (art. 10.Uno,15 EAMU), toda vez que de conformidad con el artículo 46.2 de la Ley de creación del ICA, corresponden al Instituto la ordenación, planificación, programación, dirección y coordinación de las competencias de la Región de Murcia en materia de promoción cultural.
III. Habilitación material.
La Disposición adicional quinta de la Ley de creación del organismo, autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para la ejecución y desarrollo de la referida Ley.
Además, los artículos 46.3 y 47, en sus apartados 1 y 3, letra a), de la misma Ley 14/2012, dejan a los estatutos del organismo la determinación en detalle de las funciones que le corresponde desarrollar.
Además de por las disposiciones citadas, el marco normativo del Proyecto sometido a Dictamen se completa con el artículo 41 de la Ley 7/2004, según el cual los Estatutos de las entidades públicas empresariales regularán, como mínimo, las siguientes materias:
a) La estructura organizativa, y las funciones y competencias del organismo.
b) El patrimonio que se les asigne para el cumplimiento de sus fines y los recursos económicos que haya de financiar el organismo.
c) El régimen relativo a recursos humanos, patrimonio y contratación.
d) El régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad.
Interpretando los artículos 11.6 y 40.1, letra c) de la Ley 7/2004, ya ha manifestado este Consejo Jurídico en anteriores ocasiones que será misión de los estatutos el desarrollo reglamentario de las prescripciones organizativas esenciales contenidas en la Ley de creación del organismo, tanto las dirigidas a complementar la regulación de los órganos de creación legal como la de aquellas previsiones que, afectando a la organización del Instituto, no constituyan creación de unidades administrativas (Dictámenes 128/2005 y 7/2006, entre otros), actuación ésta que corresponde al Decreto de estructura del organismo.
El Proyecto cumple con tales determinaciones, apreciándose en su conjunto un desarrollo normativo respetuoso con los límites citados, sin perjuicio de las observaciones que al respecto se efectúan en las Consideraciones que siguen.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
1. De conformidad con el artículo 47.1 de la Ley 14/2012, el Instituto tiene la consideración de medio propio y servicio técnico de la Consejería competente en materia de cultura. Ha de recordarse, entonces, que a tenor de lo establecido en el artículo 24.6 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante, TRLCSP), la Ley de creación o la norma estatutaria de las entidades que se consideren medio propio y servicio técnico, deberán determinar las entidades respecto a las cuales tienen esa condición y precisar el régimen de las encomiendas que se les puedan conferir o las condiciones en que podrán adjudicárseles contratos, así como determinar la imposibilidad de participar en licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de los que sean medios propios.
Tales determinaciones se omiten en el Proyecto sometido a consulta, pero se contienen en el artículo 47 de la Ley 14/2012, cumpliendo así las exigencias de la normativa de contratos. No obstante, quizás sería conveniente incluir una mención a esta condición del ICA como medio propio en los futuros estatutos, los cuales en la redacción proyectada no recogen tal cualidad, a pesar de afectar ésta de forma sustancial a su naturaleza y régimen de actuación. Se sugiere por ello efectuar las siguientes adiciones:
a) En el artículo 1.2, que establece la adscripción a la Consejería competente en materia de cultura, podría incluirse el inciso "de la que constituye medio propio y servicio técnico".
b) En el artículo 11 del Proyecto, intitulado "Actuación del Instituto", debería incluirse al menos una remisión al artículo 47 de la ley de creación, en cuanto al régimen de actuación del ICA como medio propio de la Consejería de adscripción.
2. El desarrollo reglamentario de una norma debe cuidar de no reproducir de forma sucesiva y literal los preceptos legales que le sirven de fundamento, toda vez que el Reglamento tiene un ámbito de acción complementario del legal, pero que no necesita de su continua invocación literal para desenvolverse correctamente.
No obstante, este Consejo Jurídico ha afirmado que existen ciertos momentos en los que se hace precisa la invocación del precepto legal y, para estos supuestos resulta preferible, por obligada exigencia de seguridad jurídica, trasladar directamente los conceptos desde la norma legal, dejando constancia de cuáles son los contenidos legales volcados y el precepto objeto de trascripción.
Así, a modo de ejemplo, los artículos 7, 9 y 10 del Proyecto, reproducen con escasas alteraciones los artículos 49, 50 y 51 de la Ley de creación de organismo, sin que en ninguno de los preceptos proyectados conste referencia alguna al legal que se incorpora a los Estatutos. Otro tanto puede decirse de los artículos 3.1, 4, 6, 13, 14 y 15 del Proyecto.
3. El reglamento tiene como objeto complementar y desarrollar la Ley. Esa finalidad, en el Proyecto que nos ocupa, sólo es predicable de unas muy concretas cuestiones (funciones del Organismo, funcionamiento del Consejo de Administración, actuación del ICA), pero en la mayoría de los casos se limita a reproducir los preceptos legales, llegando en algunos supuestos a ser menos preciso aún que el texto legal que se supone que ha de completar y desarrollar. Así, por ejemplo, la regulación estatutaria sobre la composición y funciones del Consejo de Administración (art. 7) no sólo no añade ni concreta nada en relación con la efectuada por la Ley 14/2012, (salvo en lo que a la posibilidad de delegar funciones y conferir apoderamientos se refiere, apartados 5 y 6), sino que, además, en el apartado 4 omite aspectos que sí se contemplan en el texto legal, circunstancia que debe enmendarse.
4. Por otra parte, determinadas precisiones contenidas en el Proyecto resultan innecesarias, en la medida en que la aplicación de las normas básicas del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o de las disposiciones normativas autonómicas existentes, ya produce el resultado normativo que algunos preceptos del Proyecto persiguen. Es el caso de las previsiones expresas sobre la posibilidad de delegación de competencias, mejor que de funciones, propias del Consejo de Administración y de la Presidencia (artículos 7 y 9) o la previsión de recursos administrativos frente a los actos de tal carácter dictados por los órganos del Instituto (art. 2.2, primer inciso).
SEXTA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la fórmula promulgatoria.
La expresión que ha de utilizarse para manifestar que el futuro Decreto se adecua a las consideraciones esenciales de este Dictamen es "de acuerdo con el Consejo Jurídico" (art. 2.5 LCJ), no "de acuerdo el Consejo Jurídico".
II. Al Decreto aprobatorio.
No se han justificado en el expediente razones de urgencia que aconsejen eliminar el período ordinario de vacatio de las normas jurídicas, de veinte días desde la publicación, por lo que se sugiere su mantenimiento, eliminando la disposición final.
III. A los Estatutos.
- Artículo 1. Naturaleza y adscripción.
a) El artículo 1.1 resulta redundante con lo establecido en el artículo 2.1, ambos del Proyecto, en lo relativo a la sujeción del ICA al Derecho Privado y las excepciones a dicha regla. Se sugiere suprimir dicha previsión del artículo 1.1, lo que aligeraría la redacción.
b) De conformidad con el artículo 39 de la Ley 7/2004, a la Consejería a la que se adscriba el Instituto le corresponde no sólo "establecer las directrices" respecto a la planificación, la evaluación y el control de los resultados de la actividad del ICA (art. 1.2 del Proyecto), sino el ejercicio de tales competencias en toda su extensión.
- Artículo 2. Régimen Jurídico.
De conformidad con el apartado 2, último inciso, los actos del Presidente ponen fin a la vía administrativa. Si bien el artículo 109 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) permite que tal determinación se contenga en normas tanto legales como reglamentarias, lo cierto es que la previsión proyectada se aparta del sistema establecido por el artículo 27 de la Ley 7/2004, en cuya virtud, contra los actos dictados por los máximos órganos de dirección de los organismos públicos, cabrá el recurso de alzada frente al Consejero de adscripción, salvo que la Ley de creación establezca otra cosa.
En la medida en que la Ley 14/2012 guarda silencio sobre este extremo, y dado que la atribución al Consejero, por la Ley 7/2004, de la competencia para resolver el recurso de alzada frente a las resoluciones de los máximos órganos de dirección de los organismos públicos adscritos al Departamento, implica que tales actos no ponen fin a la vía administrativa (art. 114.1 LPAC), la previsión estatutaria objeto de consideración sería contraria al artículo 27 de la Ley 7/2004.
Esta consideración tiene carácter esencial.
- Artículo 7. Consejo de Administración.
a) El apartado 2, letra f) atribuye al Consejo la competencia para contratar al personal directivo y de alta dirección. Esta asignación funcional, sin embargo, no se corresponde literalmente con la establecida por la Ley de creación, que atribuye al máximo órgano colegiado de dirección "las contrataciones del personal directivo y de alta dirección, a propuesta del Presidente...". Además, el artículo 10.2, letra h) del Proyecto atribuye a la Dirección General "la convocatoria, resolución de los procedimientos de selección y contratación del personal en general, tanto directivo como no directivo".
Se advierte una contradicción interna entre los artículos 7.2, letra f) y 10.2, letra h), pues ambos preceptos atribuyen la contratación de personal directivo a órganos diferentes: Consejo de Administración-Dirección General. Debe resolverse esta dualidad competencial.
Por otra parte, y dado que la Ley de creación no diferencia entre personal directivo y personal de alta dirección, el Proyecto de estatutos sería una norma idónea para establecer qué tipo de puestos y cometidos podrían corresponder a uno y otro tipo de empleados, siendo uno de los contenidos estatutarios típicos la regulación del régimen relativo a los recursos humanos (art. 41.1, letra c, Ley 7/2004), y sin que sea óbice para ello la reserva al futuro decreto de estructura orgánica del Instituto de la determinación de los puestos directivos que impliquen la máxima responsabilidad, ex artículo 23 de la Ley de creación.
b) Junto a la contratación laboral del personal y a la provisión de puestos de trabajo por el personal funcionario de carrera de la Administración regional, el artículo 52 de la Ley 14/2012 prevé que pueda ser incorporado al ICA, sin necesidad de convocatoria pública, el personal funcionario o laboral fijo que preste sus servicios en cualquiera de las Administraciones Públicas, lo que se hará mediante nombramiento del Consejo de Administración. Dicha competencia debería tener su reflejo entre las que el artículo 7.2 del Proyecto asigna al Consejo de Administración, dado que no se trata propiamente de una contratación laboral ni de un procedimiento de provisión ordinaria de los contemplados en la legislación de Función Pública, como ya tuvo ocasión de advertir este Consejo Jurídico en el Dictamen 252/2012, sobre el Anteproyecto de Ley de creación del instituto.
Debería indicarse, asimismo, a qué órgano corresponde efectuar la propuesta de dicho nombramiento, dado que no está claro si competería a la Presidencia, ex art. 9.3, letra c) del Proyecto, o a la Dirección General en el desempeño de las funciones propias de jefatura del personal que le asigna el artículo 10.2, letra b) de los futuros Estatutos.
C) De conformidad con el artículo 21 de la Ley 14/2012, las entidades del sector público regional aprobarán sus propias ofertas de empleo, competencia ésta que debería adicionarse a las que el apartado 2, letra e) enumera y con las que comparte la obligación de someterse al previo informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en materia de función pública.
- Artículo 8. Régimen de sesiones del Consejo de Administración.
El apartado 4 remite el régimen de funcionamiento del órgano colegiado a lo que se establezca en sus normas de régimen interior.
Como ya advirtiera este Consejo Jurídico en Dictámenes 144/2005, 180/2009 y 222/2011, de conformidad con el artículo 22.1 LPAC, el régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en el Título II, Capítulo II de dicha Ley, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran. El artículo 23.3 de la Ley 7/2004, por su parte, concreta o limita tales peculiaridades organizativas a las que establece la propia Ley regional o la norma de creación del órgano.
Más allá de este régimen legal, el artículo 22.2 LPAC únicamente prevé la posibilidad de completarlo mediante la aprobación por el propio órgano de unas normas de régimen interno cuando se trate de órganos colegiados representativos, es decir, aquéllos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los que se compongan de representaciones de diversas Administraciones Públicas. Ninguno de estos supuestos concurren en el Consejo de Administración del Instituto, pues todos sus miembros o bien pertenecen a la Administración regional o han sido designados y nombrados por ésta, sin participación social o administrativa externa algunas.
En consecuencia, las únicas peculiaridades organizativas admisibles serían las establecidas en la Ley 7/2004 o en el propio Proyecto, no pudiendo diferir la regulación de tales peculiaridades a una norma interna del Consejo que sería contraria al régimen básico de los órganos colegiados, en todo aquello que excediera del establecimiento de un régimen propio de convocatorias, único extremo sobre el que tendría capacidad autonormativa el órgano, de conformidad con el artículo 26.2 LPAC.
Así pues, atendida la naturaleza y composición del Consejo de Administración, la atribución por el apartado 4 de la potestad de autorregulación a favor del órgano sería contraria a la prescripción que, con carácter básico, establece el artículo 22.2 LPAC, procediendo su supresión. Y es que, conforme a la STSJ Madrid, 156/2002, de 30 de enero, "hay dos clases de órganos colegiados a los que se permite otorgarse sus propias normas de funcionamiento, la primera integrada por los órganos colegiados en los que participen representantes de diferentes Administraciones Públicas, y ello al margen de que en tales órganos colegiados formen parte representantes de organizaciones representativas de intereses sociales, y la segunda, aquellos órganos colegiados de cualesquiera Administraciones Públicas en los que participen esta clase de representantes, de manera que se trata en este último supuesto de órganos colegiados de una sola Administración Pública, pero con el añadido de esa representación social".
En consecuencia, procede suprimir la remisión a las normas de régimen interior del Consejo de Administración, sin perjuicio de la posibilidad de regular tales extremos en los propios estatutos.
- Artículo 9. La Presidencia.
a) En el apartado 3, letra a), se confiere al Presidente la máxima "representación legal y permanente" del Instituto y de su Consejo de Administración. La Ley, por el contrario, le asigna la máxima "representación institucional" (art. 50.2, letra a, Ley 14/2012), terminología ésta que se adecua mejor a la naturaleza orgánica de la alta representación que asume la Presidencia y que es coherente con sus atribuciones para la suscripción de convenios o ejercitar todo tipo de acciones y recursos en nombre del Instituto, por contraposición con la que corresponde al Director General ex artículo 51.2, letra e) de la Ley de creación, y que permite exteriorizar la voluntad del Instituto en el desarrollo de su actuación ordinaria en sus relaciones con terceros, en todo aquello que no corresponda al Presidente o al Consejo de Administración.
Procede, en consecuencia, modificar la caracterización de la representación que corresponde a la Presidencia, calificándola como "institucional" para ajustarla al precepto legal. Así se indicó por este Consejo Jurídico en el Dictamen 252/2012, evacuado con ocasión del Anteproyecto de la Ley de creación del Instituto, lo que determinó, tras la asunción de dicha sugerencia, la atribución de la representación institucional a la Presidencia.
b) La referencia contenida en el apartado 3, letra f) al artículo 7.3, letra e) del Proyecto, ha de modificarse, sustituyendo dicha letra "e" por la "g" del indicado precepto.
c) La atribución a la Presidencia de la función de autorizar los gastos, pagos o riesgos no se ajusta a la asignación competencial efectuada por la Ley de creación del Instituto, que otorga al Presidente únicamente la autorización de las propuestas de gasto de cualquier cuantía (art. 50.2 letra g), mientras que la aprobación de los gastos, pagos o riesgos de cualquier cuantía que lleve a cabo el Instituto le corresponde a la Dirección General (art. 51.2, letra e).
- Artículo 10. La Dirección General.
La atribución de la función de aprobar cualquier otra actuación de contenido económico que lleve a cabo el Instituto, no recogida expresamente en la Ley de creación, resulta redundante, pues ha de considerarse implícita en la más genérica de "realizar la gestión económica" que le asigna el apartado 2, letra b) del precepto, que es trascripción del artículo 51.2, letra b) de la Ley de creación de la entidad.
- Artículo 11. Actuación del Instituto.
En el apartado 1 se habilita al ICA para realizar todo tipo de operaciones económicas y financieras, celebrar todo tipo de contratos, otorgar préstamos, conceder subvenciones y garantizar ante terceros cualquier operación ya sea realizada directamente o a través de las sociedades de su grupo, sin perjuicio de las limitaciones y controles exigidos por la normativa vigente.
En versiones anteriores al texto definitivo sometido a Dictamen, se incluía también en la relación de actuaciones que se habilitaba a realizar al Instituto la de conceder avales, si bien se suprimió a raíz de la observación efectuada por la Dirección de los Servicios Jurídicos acerca de la falta de previsión expresa de tal facultad en la Ley 14/2012, tal y como exige el artículo 82 TRLH.
Lo cierto es que el precepto tendría su ubicación más adecuada en la Ley de creación del Instituto, en tanto que perfila la plena autonomía de gestión económica y financiera de la que viene investida la entidad pública empresarial en virtud del artículo 46.1 de la Ley 14/2012, que asimismo le otorga, en su apartado 3, las potestades administrativas contractual y subvencional. De hecho, la redacción es deudora de los artículos 9.1, letra a), de la Ley 4/2005, de 14 de junio, por la que se crea el Ente Público del Agua (hoy ya suprimido por la Ley 6/2013), y 9, letra a) de la Ley 9/2006, de 23 de noviembre, del Instituto de Fomento de la Región de Murcia.
Ha de considerarse, no obstante, que la Ley 14/2012, reordena el régimen competencial de la concesión de avales y garantías al sector privado. Hasta entonces, señala su exposición de motivos, coexistían competencias tanto en el Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia (ICREF) como en el Instituto de Fomento de la Región de Murcia. Tras la modificación normativa operada por dicha Ley (art. 67), todas las competencias dirigidas a la financiación de la economía productiva regional quedan concentradas en el Instituto de Fomento, de modo que los créditos, préstamos, avales y otras cauciones que conceda el ICREF sólo podrán tener por beneficiarios a quienes compongan el sector público regional. Pues bien, dado que es precisamente esta misma Ley la que crea el ICA y comoquiera que no le asigna de forma expresa las funciones que otras leyes fundacionales de entidades públicas sí han atribuido a las mismas, cabría interpretar que en la mens legis no se encuentra la posibilidad de que el ICA otorgue no ya avales, sino tampoco otras garantías, préstamos o cauciones dirigidas a o de las que se beneficie el sector privado.
Para superar esta interpretación, las previsiones del artículo 11 del Proyecto deberían incorporarse, vía modificación, a la Ley de creación del Instituto, lo que además permitiría, si así se considera oportuno, facultar al ICA para la concesión de avales, como inicialmente se pretendía, si bien ha de advertirse que esta habilitación hoy sólo la tienen el Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia (y sólo a favor de las entidades que conforman el sector público regional) y el Instituto de Fomento (art. 53 de la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2013).
Si, a pesar de lo expuesto, se opta por mantener el precepto en los Estatutos sin la indicada previsión legal, el artículo 82 TRLH obligaría a precisar que las garantías ante terceros a que se refiere el precepto proyectado podrán adoptar cualquier forma admitida en derecho, salvo la de aval.
- Artículo 13. Recursos económicos del Instituto.
El apartado 2 señala que el ICA realizará la gestión recaudatoria de sus ingresos de derecho público en vía voluntaria, mientras que en ejecutiva corresponderá a la Consejería de Hacienda u órgano o entidad en la que haya delegado dicha competencia. Tal entidad, en la actualidad, es la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, creada por la Ley 14/2012, cuyo artículo 29.2, letra c) le confiere la recaudación en período ejecutivo de los ingresos de derecho público de naturaleza no tributaria de la Administración General de la Comunidad Autónoma y sus organismos autónomos, así como de los recursos de las entidades públicas empresariales cuando se establezca mediante Ley o convenio.
Adviértase que la atribución a la Agencia Tributaria de funciones recaudatorias de ingresos no integrados en la Hacienda Pública Regional, por no ser los propios de la Administración General de la Comunidad Autónoma o sus organismos autónomos (art. 1TRLH), está vedada al reglamento, exigiendo su previsión legal o su concertación mediante convenio, por lo que procede suprimir el apartado.
Esta observación tiene carácter esencial.
- Artículo 14. Patrimonio.
El apartado 1 reproduce de forma literal el artículo 54.1 de la Ley 14/2012 y dispone que el Instituto tendrá un patrimonio propio, formado por el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de su titularidad, "así como aquellos que provengan de la sociedad regional --, los cuales pasarán de forma automática a ser de titularidad del Instituto". Esta precisión respecto de la parte del patrimonio proveniente de la sociedad regional resulta redundante y perturbadora en los Estatutos, porque si la previsión sí tenía sentido en la Ley de creación del Instituto, en la medida en que también procedía a suprimir la sociedad y regular su integración en la nueva entidad pública empresarial, no lo tiene ahora, cuando la referida mercantil ya se ha extinguido (lo hizo el 1 de enero de 2013, Disposición adicional segunda, apartado 3) y sus bienes se han integrado en el patrimonio del ICA por mandato de la propia Ley.
Ello hace que el inciso transcrito sea redundante, pues los bienes, derechos y obligaciones de la extinta sociedad regional, a la fecha de aprobación de los futuros Estatutos ya serían de la titularidad del Instituto y tendrían cabida en el primer inciso del precepto.
Se sugiere, en consecuencia, la supresión de la mención a la parte del patrimonio proveniente de "--".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El Proyecto sometido a consulta puede elevarse a la consideración del Consejo de Gobierno, una vez atendidas las observaciones que con carácter esencial se contienen en la Consideración Sexta en relación con los artículos 2, 8, 9 (en el extremo relativo a la competencia para aprobar los gastos, pagos o riesgos), 11 y 13.
SEGUNDA.- El resto de las observaciones, de asumirse, contriburían a la mejora técnica del Proyecto y a su adecuada inserción en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
