Dictamen nº 28/2014

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de enero de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Presidencia, mediante oficio registrado el día 17 de diciembre de 2013, sobre propuesta de transacción extrajudicial con motivo del acuerdo entre Radiotelevisión de la Región de Murcia y Grupo Empresarial de Televisión de Murcia, S.A. (expte. 424/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Decreto de transacción. El proyecto de Decreto objeto del expediente ahora dictaminado (en adelante, el "Proyecto") se inicia con un preámbulo según el cual el 16 de diciembre de 2005 Televisión Autonómica de Murcia, S.A. (en adelante, TAM) y Grupo Empresarial Televisión de Murcia, S.A. (GTM) suscribieron dos contratos, uno para la ejecución de producciones audiovisuales y comercialización publicitaria (lote A), y otro de asistencia técnica para la producción de programas de contenido informativo (lote B), ambos con una duración de 7 años que comenzó el 1 de enero de 2006, y finalizaba el 31 de diciembre de 2012, con posibilidad de dos prórrogas de un año de duración cada una de ellas.  

El preámbulo añade que debido a las limitaciones presupuestarias de la Región de Murcia, ambos contratos fueron resueltos unilateralmente y con carácter anticipado el 31 de agosto de 2012, a consecuencia de lo cual GTM demandó a la propia empresa pública regional Radiotelevisión de la Región de Murcia (RTRM, Disposición adicional primera de la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, según redacción dada por la Ley 10/2012, de 5 de diciembre), a TAM y a la Comunidad Autónoma instando acción declarativa de improcedencia de la resolución contractual, de reclamación de cantidades debidas y de condena al resarcimiento de los daños y perjuicios causados (procedimiento ordinario 2190/2012, Juzgado de 1ª Instancia nº2, de Murcia).

El preámbulo termina señalando que el Consejo de Gobierno autorizó al Director General de RTRM para negociar un acuerdo transaccional con GTM que pusiese final a la acción ejercitada judicialmente y, fruto de las negociaciones llevadas a cabo, se ha suscrito tal acuerdo transaccional, cuya ratificación se solicita al Consejo de Gobierno, con el siguiente contenido: a) reconocimiento de las cantidades debidas a GTM por la prestación efectiva de sus servicios contratados, fijadas en la liquidación de los contratos por importe de 15.082.788,06 euros; y b) valoración del daño emergente y lucro cesante a consecuencia de la resolución anticipada, fijándolo en las cantidades de 1.086.343,66 euros (daño emergente) y 3.011.564,64 euros (lucro cesante) para los contratos identificados como lotes A y B, respectivamente, según consta en el acuerdo transaccional de 25 de octubre de 2013, al que a continuación se hace referencia.

SEGUNDO.- Contenido del expediente. Además del Proyecto, integran el expediente las siguientes actuaciones documentadas, unidas al mismo, en parte, al cumplimentar lo solicitado por el Consejo mediante el Acuerdo 1/2014, de 8 de enero, dirigido a la Consejería consultante:

- Acuerdo transaccional suscrito el 25 de octubre de 2013 entre el Director General del ente y los representantes de GTM, en el que, además de la fijación de las cantidades indicadas, se alude a las vicisitudes legales y registrales en virtud de las cuales se extinguió TAM, con cesión global de su activos y pasivo a RTRM, que se subrogaba, pues, en tales bienes, derechos y obligaciones; señala que el 19 de julio de 2013 se realizó la liquidación de los contratos extinguidos, a la que dio su conformidad GTM, en la que resulta, en resumen, que el ente debe a la mercantil 15.082.788,06 euros como consecuencia de la prestación de servicios, y que las cantidades reclamadas judicialmente por GTM en concepto de daño emergente y lucro cesante, se fijan en 1.086.343,66 euros (daño emergente) y 3.011.564,64 euros (lucro cesante) para los lotes A y B, respectivamente, que son las cantidades reconocidas por el ente público en su contestación a la demanda; en concepto de los 186.940,31 euros que RTRM adeuda a GTM por comisión de publicidad, se acuerda la cesión de la gestión de cobro a GTM, la cual abonará a la primera el 5 por ciento de cada factura cobrada, compensando, también con aquélla, el 95 por ciento restante en concepto de comisión; las cantidades indicadas en concepto de liquidación, daño emergente y lucro cesante son aceptadas por GTM como contraprestación de los contratos que se liquidan, y cubre todos los conceptos reclamados en el citado procedimiento ordinario 2.190/2012, quedando la relación entre las partes saldada una vez que se haya producido el pago; se pacta que el pago de la liquidación se realizará a través del denominado "plan de pago a proveedores", y las restantes cantidades serán abonadas por RTRM; se fija como fecha máxima para el pago el 3 de febrero de 2014, en la que también está prevista la audiencia previa a la celebración del juicio. Finalmente, el acuerdo transaccional se condiciona a la aprobación que corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de los artículos 22.25 de la Ley 6/2004, del Presidente y del Consejo de Gobierno, y del 18.3 del Decreto legislativo 1/1999, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, comprometiéndose ambas partes a las actuaciones procesales subsiguientes para alcanzar la homologación judicial a que se refiere el artículo 19.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, de 22 de noviembre de 2013, de orden procedimental sobre la elevación al Consejo de Gobierno del Proyecto.

- Escrito del Director de los Servicios Jurídicos a la Secretaria General de la Consejería de Presidencia, de 26 de noviembre de 2013, solicitando que se incorporen al expediente los documentos procedentes de RTRM que se han tenido en cuenta para la propuesta transaccional, y que el informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General se pronuncie expresamente sobre el contenido de dicha propuesta y sobre el Proyecto de Decreto.

- Nuevo informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, de 2 de diciembre de 2013, en el que, analizando el fondo del asunto, afirma que resulta admisible el instituto de la transacción, que el acuerdo parece sustituir una relación controvertida por una nueva y pacífica, y que, según afirma el Director General de RTRM, el acuerdo es beneficioso para ambas partes.

- Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 11 de diciembre de 2013. Tras describir los documentos que integran el expediente y exponer los antecedentes que considera destacables, se refiere al régimen jurídico de la transacción -tanto en el ordenamiento estatal como en el regional-  y a su consideración jurisprudencial. En cuanto a las limitaciones para el ejercicio de esa facultad, entiende que cabe apreciar que la transacción en el expediente se ejerce respecto a derechos disponibles, puesto que así cabe calificar las consecuencias económicas del contrato aunque éste se desenvuelva en el giro de un servicio público; advierte sobre la imposibilidad de aventurar la opinión que el órgano judicial puede emitir sobre las alegaciones formuladas en la contestación a la demanda por la representación procesal de la Comunidad Autónoma y el ente público, las cuales no limita la autonomía de las partes para alcanzar acuerdos; excluye del acuerdo transaccional los acuerdos alcanzados en la liquidación del contrato, que no resulta controvertida, centrando el mismo en la indemnización por daño emergente y lucro cesante y en las cantidades pendientes de cobro por comisiones de publicidad, considerando, en cuanto a lo primero, que las cantidades acordadas son las recogidas como máximas en el informe de una consultora aportado en la contestación a la demanda, debiendo precisarse si tales cantidades se podrían reducir o constituyen una cifra precisa; expone las dudas que se suscitan sobre la naturaleza judicial o extrajudicial del acuerdo transaccional, por lo que, debido a la inexistencia de antecedentes de esta índole, considera que "debería solicitarse, siquiera sea con carácter facultativo, el dictamen del Consejo Jurídico", sin perjuicio de lo cual concluye que "no se aprecia obstáculo legal para la suscripción de un acuerdo transaccional entre RTRM y GTM".

TERCERO.- Expediente de contratación. El pliego de condiciones jurídicas y técnicas que rigen el contrato, aprobado por el Director General del ente el 10 de agosto de 2005,  prescribe en su apartado II.1 que,  "de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14.1, 15.3 y 16.2 de la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, de Creación de la Empresa Pública Regional Radio Televisión de la Región de Murcia, tanto el proceso de licitación como el contrato que se formalice tienen naturaleza jurídica privada, rigiéndose por lo dispuesto en los presentes Pliegos y en el documento de formalización del contrato y, supletoriamente, por la normativa de Derecho privado, así como por las prescripciones contenidas en el art. 2.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante, TRLCAP), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, en su redacción operada por Real Decreto Ley 5/2005, de 11 de marzo". Respecto a la extinción del contrato señala en el apartado XXIX que serán causas de la misma, entre otras, el mutuo acuerdo entre TAM, S.A. y el adjudicatario y la resolución por incumplimiento; añade que si el cumplimiento por cualquiera de las partes de las obligaciones objeto del contrato no pudiera realizarse por causas de fuerza mayor, el contrato quedará suspendido, en todo o en parte, durante el tiempo en el que se mantenga dicho supuesto, y sin que ello genere responsabilidad alguna, para ninguna de las partes, durante este periodo de suspensión del contrato. Si dicho supuesto de fuerza mayor se mantuviera durante un periodo de cuatro meses, consecutivos o alternos, a lo largo de un año natural de vigencia del contrato, cualquiera de las partes podrá resolver el contrato mediante notificación por escrito a la otra parte, y sin derecho a indemnización por tal concepto.

El contrato correspondiente al lote A indica expresamente en la Cláusula Cuarta que corresponde a GTM el 95 por ciento de los ingresos anuales, IVA excluido, que perciba TAM., S.A., por la inserción de espacios publicitarios en sus canales de televisión.

Mediante escrito de fecha 31 de agosto de 2012 remitido por el Director General del ente a GTM en esa misma fecha, se resolvió unilateralmente el contrato aduciendo como causa  "la imposibilidad de Televisión Autonómica, S.A, de cumplir sus obligaciones económicas con GTM, debido a las limitaciones presupuestarias impuestas por la actual situación económico y financiera. Estas limitaciones han mermado gravemente la solvencia económica de la entidad".

De común acuerdo se llegó a la liquidación del contrato mediante escrito de la contratista de 15 de julio de 2013 y resolución del Director General del ente del 19 de julio siguiente, notificada el 22 de julio de igual año, pactando que la cantidad que corresponde a dicha contratista es de los mencionados 15.082.788,06 euros.

CUARTO.- Actuaciones judiciales. El demandante GTM postula en su demanda fechada el 21-11-2012, entre otras pretensiones: a) que se declare el incumplimiento por parte de TAM de los contratos, y que se declare también que la resolución contractual no es ajustada a derecho; b) que se declare la obligación de TAM de pagar las facturas correspondientes a publicidad; c) que se condene a las demandadas a abonar de forma solidaria la cantidad de 1.357.314,57 euros por daño emergente y 16.247.820,71 euros por lucro cesante; d) que se condene a las demandadas a abonar el coste de los avales prestados y no devueltos.

A ello se opuso el Letrado de la Comunidad Autónoma, solicitando de contrario, entre otras pretensiones, la desestimación de las cantidades demandadas en concepto de daño emergente y lucro cesante que excedieran de 1.086.343,64 euros y 3.011.564,64 euros, respectivamente (cantidades establecidas en el correspondiente informe pericial, cuya copia consta en las actuaciones), y reconvenciona demandando al actor el pago de 1.529.822,79 euros, en concepto de compra de imágenes y servicios de agencias de noticias.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Al tratarse de una proyectada transacción sobre derechos públicos, gestada para poner fin a unas acciones judiciales, no es preceptiva la consulta a este Consejo Jurídico y, por tanto, tal como el Consejero consultante señala en su escrito, la consulta ha de calificarse como facultativa a tenor del artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), y no preceptiva, al no estar amparada en el artículo 12.11 LCJ. Es cierto que a tenor de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, es necesario el previo dictamen del Consejo de Estado en pleno para transigir judicial o extrajudicialmente sobre los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, pero tal precepto no es calificado como básico por la Disposición final segunda de la misma Ley 33/2003, por lo que no desplaza la aplicación del precepto autonómico ni, por tanto, atribuye competencia a este Consejo Jurídico.

La transacción es un negocio jurídico complejo que puede calificarse de judicial cuando produce el efecto jurídico-procesal que en el asunto consultado se pretende conseguir, cual es poner fin a un litigio ya iniciado, sirviendo también de criterio de distinción el que las partes en el acuerdo transaccional pactan someter la solución a la aprobación del órgano judicial, como aquí ocurre y permite el artículo 206, apartado segundo, regla segunda, de la vigente Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, cuando expresamente señala que las transacciones judiciales se aprueban mediante auto, con la consecuencia de que implican la desaparición del objeto del proceso y hacen innecesario que se dicte sentencia.

SEGUNDA. Procedimiento.

Se ha previsto el rango de Decreto, que es el legalmente adecuado a tenor de lo que dispone el artículo 18.3 del texto refundido de la Ley de Hacienda (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), según el cual "no se podrá transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública Regional, ni someter a arbitraje las contiendas que se susciten acerca de los mismos, sino mediante Decreto acordado en Consejo de Gobierno, previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos". Se han cumplido los requisitos de procedimiento exigibles, ya que figura la documentación justificativa de los términos del acuerdo (informe del director de 7RM de 17 de julio de 2013 e informe pericial, ya citado), consta la aceptación de la contratista demandante, y ha evacuado su preceptivo informe el Servicio Jurídico de la Consejería proponente.

El Proyecto dice literalmente que "se autoriza el acuerdo transaccional", siguiendo así el uso de la técnica autorizatoria del artículo 18.3 del citado texto refundido de la Ley de Hacienda, lo que supone remover una prohibición para llegar al acuerdo transaccional que, sin embargo, no priva realmente de su competencia al órgano de contratación. De otra parte, el contenido del Decreto ha de estar integrado por el acuerdo transaccional íntegro, que debe figurar como anexo inseparable al mismo.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. La transacción, como es sabido, está prevista con carácter general en el artículo 1809 del Código Civil, y constituye una figura jurídica de naturaleza contractual admitida también en el ámbito de las relaciones jurídicas entabladas por las Administraciones públicas, y en tal sentido ha de tomarse la referencia que hace el propio artículo 1812 del Código Civil  a los requisitos y formalidades que deben cumplirse para que las Corporaciones puedan acordar transacciones. Cuando se trata de la Administración autonómica, dichos requisitos son los previstos en el texto refundido de la Ley de Hacienda (art. 18.3) y en la Ley 6/2004 (art. 22.25), que someten este negocio jurídico al acuerdo del Consejo de Gobierno previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el cual, tratándose de una transacción judicial adquiere especial relevancia, dado el conocimiento de la posición procesal de la Administración actuante.

Dice con criterio certero este informe que la transacción proyectada versa sobre derechos disponibles, pues así hay que calificar las consecuencias económicas de la resolución de un contrato privado, aunque éste tenga por objeto la gestión de un servicio público. Cabe compartir esta afirmación, ya que la posibilidad de las entidades públicas de alcanzar acuerdos de transacción ha de entenderse limitada al campo de las relaciones jurídico-privadas, pues las públicas suponen el ejercicio de potestades que, por su propia naturaleza, son indisponibles. De ello resulta como conclusión, además, la naturaleza civil del contrato de transacción.

Tal y como hace el informe de 2 de diciembre de 2013 del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, es habitual en la doctrina del Consejo de Estado señalar que la intervención consultiva en estos expedientes debe ceñirse, básicamente, a comprobar la corrección formal del procedimiento seguido, la concurrencia de los requisitos que definen a una transacción y la valoración de las contraprestaciones propuestas entre las partes (Dictámenes 764/92 y  836/2007, entre otros).

El primero de estos aspectos ya ha sido examinado en la anterior consideración de este Dictamen, de modo que quedan ahora por abordar los dos restantes.

II. De acuerdo con una consolidada construcción conceptual elaborada por la jurisprudencia  -señala el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen 760/99- la transacción requiere, esencialmente, tres requisitos: la existencia de una situación o relación jurídica incierta; la sustitución de esa situación jurídica incierta por una relación jurídica diáfana; y la instrumentación de esa voluntad mediante recíprocas concesiones.

La transacción, pues, es aplicable siempre que exista, en último término, una controversia o conflicto entre las partes afectadas, puesto que esa contraposición de puntos de vista es la que da origen a una relación jurídica incierta, lo que se aprecia claramente en el expediente consultado, a la vista de las pretensiones sostenidas en la demanda principal y en la reconvencional, cuyos términos han sido expuestos en antecedentes, y de la intención manifestada por las partes de eliminar definitivamente todas las situaciones inciertas que para una y otra se han planteado.

También concurre el requisito material de sustituir la situación incierta por una relación jurídica diáfana, ya que el acuerdo transaccional no deja lugar a dudas de que las pretensiones sostenidas por la contratista demandante en vía judicial quedan sustituidas, al decir que las cantidades indicadas en el acuerdo en concepto de liquidación, daño emergente y lucro cesante son aceptadas por GTM como contraprestación de los contratos que se liquidan, y cubre todos los conceptos reclamados en el citado procedimiento ordinario 2.190/2012, quedando la relación entre las partes saldada una vez que se haya producido el pago, lo que pone de manifiesto que, como indica la jurisprudencia, la transacción borra el pasado y es fuente de una relación jurídica nueva y no controvertida.

Queda por examinar, dentro del análisis de la proyectada transacción, la valoración de las contraprestaciones entre las partes desde la perspectiva de la defensa de los intereses públicos y la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico. La jurisprudencia requiere, de forma general, que las transacciones cumplan el requisito de que existan mutuas concesiones, debiendo tener en cuenta que esta exigencia ha de ser entendida en un sentido amplio, pues el contenido jurídico del contrato de transacción puede ser diverso con tal de que responda a la finalidad prevenida en el artículo 1809 del Código Civil. El requisito de las mutuas concesiones es exigible, en todo caso, para justificar el abandono de pretensiones por parte de la Administración litigante, como ocurre en lo que respecta a la demanda reconvencional. Pero, a pesar de ello, parece claro que el demandante contratista renuncia a las pretensiones sostenidas en concepto de daño emergente y lucro cesante, aceptando las cantidades reconocidas por la representación procesal de la Administración autonómica, sensiblemente inferiores. También renuncia el contratista demandante a su pretensión de que se declare el incumplimiento por parte de TAM de los contratos y, consiguientemente, que se declare igualmente que la resolución contractual no es ajustada a derecho, renuncia correlativa a la autonómica de que sea desestimada la demanda al concurrir fuerza mayor como causa extintiva del contrato, la cual, de estimarse, privaría a la demandante de todo derecho indemnizatorio (apartado XXIX del Pliego). Esta visión global permite apreciar que las concesiones mutuas que figuran en el proyectado acuerdo transaccional no suponen un desequilibrio de prestaciones ni un sacrificio anormal de las expectativas de la Administración regional.

III. Resta finalmente por recordar que el acuerdo transaccional se ha condicionado, además de a la autorización del Consejo de Gobierno, al buen fin de los pagos y a que éstos se produzcan en unas determinadas fechas, para lo que RTRM debe poner toda su diligencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSION

ÚNICA.- Puede elevarse al Consejo de Gobierno para su autorización el Proyecto de Decreto a que se refiere la consulta, una vez completado su contenido con el acuerdo transaccional íntegro, que debe figurar como anexo inseparable al mismo.

No obstante, V.E. resolverá.