Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 32/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de febrero de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 13 de agosto de 2013, sobre revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho instada por x, en relación con expediente de gestión tributaria relativo al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (expte. 289/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 25 de octubre de 2012, x solicita la nulidad de pleno derecho de las actuaciones del expediente de gestión tributaria n° 101 130240 2008 000703, generado por el devengo del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Considera la actora que el referido expediente fue tramitado y resuelto por un órgano (Unidad Gestora de Ingresos-Servicio Tributario Territorial de Cartagena) manifiestamente incompetente por razón del territorio, dado que al estar situado el inmueble cuya transmisión determina el devengo del tributo en el término municipal de Murcia, la competencia para la comprobación del valor y formular liquidación complementaria no le correspondía al órgano actuante, cuya competencia territorial queda limitada a los municipios de Cartagena, Fuente Álamo y La Unión.
Los principales hitos que constan en el referido expediente son los que se relacionan a continuación:
- El 8 de enero de 2008 la interesada presenta en la Unidad Gestora de Ingresos-Servicio Tributario Territorial de Cartagena, declaración liquidación modelo 600 D correspondiente al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados devengado por la compraventa de una finca sita, según escritura pública de 5 de diciembre de 2007, en la localidad de Corvera, en el término municipal de Murcia.
- El 15 de noviembre de 2010, la indicada Unidad acuerda iniciar de oficio procedimiento de gestión tributaria y aprueba inicialmente propuesta de liquidación provisional complementaria con comprobación de valor, por importe de 6.469,14 euros, al considerar que el valor del inmueble excede en 92.416,29 euros respecto al declarado por la contribuyente.
- El 28 de enero de 2011, la Unidad Gestora de Ingresos-Servicio Tributario Territorial de Cartagena dicta acuerdo de liquidación provisional complementaria con comprobación de valor declarado, en el que, tras estimar parcialmente las alegaciones formuladas por la interesada, se emite una nueva valoración que arroja una liquidación de 5.953,40 euros. Intentada por dos veces la notificación personal, se publica el 6 de junio de 2011 anuncio para notificación por comparecencia.
- El 3 de noviembre consta que por la interesada se abona la cantidad de 6.548,74 euros.
- El 18 de noviembre, x solicita la devolución de ingresos indebidos en cuantía de 5.616,27 euros, al entender que la valoración del inmueble realizada por la Administración fue errónea, pues consideró que aquél se encontraba en una calle homónima de Murcia capital y no de la pedanía de Corvera. Dicha solicitud se desestima el 27 de julio de 2012.
- Recurrida en reposición la indicada denegación, se desestima por resolución de la Dirección General de Tributos de 2 de octubre de 2012, notificada el 9 siguiente.
SEGUNDO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada en el procedimiento de revisión de oficio por ella instado, presenta alegaciones, reiterando las contenidas en su escrito inicial y solicitando que se complete el expediente con diversa documentación que debería constar en él.
TERCERO.- Con fecha 2 de julio de 2013, la Agencia Tributaria de la Región de Murcia propone inadmitir la pretensión de nulidad de pleno derecho, al considerar que el órgano que tramitó y resolvió el expediente de comprobación de valores era competente para ello, por lo que no concurriría la causa de nulidad invocada por la interesada.
CUARTO.- El 8 de julio, el Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda emite informe-propuesta que concluye indicando la procedencia de inadmitir a trámite la acción de nulidad al entender que carece manifiestamente de fundamento, pues el Servicio Tributario Territorial de Cartagena extiende su competencia a todo el territorio de la Región, dado que su demarcación territorial, circunscrita por el Decreto de estructura de la Consejería a los municipios de Cartagena, Fuente Álamo y La Unión, es meramente indicativa.
QUINTO.- Recabado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se indica que la acción de nulidad se ejercitó en un momento en que todavía no se había agotado la vía administrativa, toda vez que aún no había transcurrido el plazo para formular reclamación económico-administrativa, por lo que debió inadmitirse al amparo del artículo 217.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), en cuya virtud se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados sin necesidad de recabar el dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa.
En cuanto al argumento de fondo utilizado para denegar la pretendida nulidad y que, en definitiva, se basa en una pretendida competencia territorial única de las unidades tributarias regionales y, en particular, del Servicio Tributario Territorial de Cartagena, señala la Dirección de los Servicios Jurídicos que tal interpretación ha sido expresamente rechazada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en sentencia 548/2013, de 26 de junio, que incorpora al expediente. En dicha resolución judicial se afirma la ausencia de competencia del indicado órgano tributario para liquidar el impuesto devengado por la transmisión de una finca radicada en el municipio de Yecla.
Finaliza el informe indicando la conveniencia de recabar el Dictamen del Consejo Jurídico, antes de resolver la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 13 de agosto de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 217.4, segundo párrafo, LGT, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre la revisión de oficio de actos administrativos en materia tributaria, cuya declaración de nulidad se pretende.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.
La LGT regula en el Título V la revisión en vía administrativa y, en concreto, el artículo 217 prevé la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria. En desarrollo de dicha ley se aprobó el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, que regula la revisión de actos nulos de pleno derecho en los artículos 4 y siguientes (RD 520/2005).
La actora está debidamente legitimada para instar el procedimiento de revisión de oficio en cuanto es la destinataria directa de los actos administrativos cuya nulidad se pretende, en su calidad de sujeto pasivo del tributo.
Por otro lado, la Administración tributaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia está pasivamente legitimada, toda vez que a ella pertenece el órgano que ha dictado los actos impugnados, siendo competente para resolver el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos el Consejero de Economía y Hacienda.
En efecto, el artículo 33.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, prevé que la revisión de oficio en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.
Según el artículo 217.5 LGT "en el ámbito de competencias del Estado, la resolución de este procedimiento corresponderá al Ministro de Hacienda". Por equivalencia con el Ministro de Hacienda, es al Consejero de Economía y Hacienda a quien corresponde tal atribución tratándose de tributos cedidos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en virtud del régimen de equivalencias de los órganos de la Administración Tributaria establecido en la Disposición Adicional Primera del Decreto 32/2006, de 21 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda.
En aplicación de la normativa citada en el primer párrafo de la presente Consideración, se han cumplido los trámites fundamentales que integran este tipo de procedimientos. No obstante, cabe señalar que a la fecha de emisión de este Dictamen ha sido rebasado el plazo máximo para notificar la resolución expresa, circunstancia que no impide la resolución expresa del procedimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42.1 LPAC.
Ha de señalarse, asimismo, que en contra de lo establecido por el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, el expediente no se ha acompañado del preceptivo extracto de secretaría.
TERCERA.- De los actos objeto de impugnación y de la improcedencia de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio.
I. Si bien la actora no identifica de forma clara el acto administrativo cuya invalidez pretende, sino que dirige su acción contra el conjunto de las actuaciones que integran el expediente de gestión tributaria, ha de considerarse que el objeto de la pretensión de declaración de nulidad es la liquidación complementaria aprobada por la Unidad Gestora de Ingresos-Servicio Tributario Territorial de Cartagena, de fecha 28 de enero de 2011, en tanto que acto que resuelve de forma definitiva el procedimiento de comprobación de valor y liquidación y hace surgir en la contribuyente la obligación de pago del impuesto.
Consta en el expediente que el 6 de junio de 2011 se publicó el anuncio de notificación por comparecencia, por lo que al no producirse ésta en el plazo de quince días naturales contados desde el siguiente al de la indicada publicación, la notificación ha de entenderse producida el día siguiente al del vencimiento del plazo señalado (art. 112.2 LGT), esto es, el 22 de junio de 2011. En la medida en que no se interpuso en el plazo de un mes desde dicha notificación recurso de reposición o reclamación económico-administrativa alguna, la resolución devino firme en vía administrativa, por lo que cuando se ejercitó la acción de nulidad que da origen al presente procedimiento aquélla era atacable en vía de revisión de oficio.
II. Como bien señala la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe, la doctrina de este Consejo Jurídico es contraria a la inadmisión a limine de la solicitud de revisión de oficio cuando exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto. En efecto, la posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos, aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de 2001, Sala Tercera) "se aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración". (Dictámenes 102/2007 y 115/2009, entre otros).
Atendida la doctrina expresada y aplicándola al supuesto sometido a consulta debe concluirse en la improcedencia de declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión. En primer lugar, porque resulta evidente que la petición de la actora se basa en una causa de nulidad, perfectamente identificada en su escrito como la establecida en la letra b) del artículo 217.1, letra b) LGT, es decir, que los actos impugnados han sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón del territorio. Debe advertirse que, en este primigenio trámite de admisión, no será preciso determinar si realmente se da la causa de nulidad o no, pues para ello sería preciso instruir todo el procedimiento, bastando con la mera fundamentación de la solicitud en alguna causa de nulidad y que ésta no carezca manifiestamente de fundamento.
La utilización del adverbio "manifiestamente" ha sido objeto de interpretación jurisprudencial constante en el sentido de "ostensibilidad", como posibilidad de apreciación a primera vista, siendo incompatible con la necesidad de efectuar cualquier interpretación jurídica o con la exigencia de un esfuerzo dialéctico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de junio y 14 de noviembre de 2000, en interpretación de la expresión "manifiestamente incompetente" del artículo 62,1, letra b, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC). En el presente supuesto y como claramente se deduce de la Consideración Cuarta de este Dictamen, esa manifiesta carencia de fundamento no se da. Baste señalar ahora que la motivación jurídica en que se basa la solicitud de revisión no es absurda ni disparatada, ofreciendo la suficiente solidez como para justificar, al menos, la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo revisorio.
CUARTA.- De la causa de nulidad invocada.
La revisión de oficio de actos administrativos, en general, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma y sin intervención judicial, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.
En particular, la revisión de oficio de actos tributarios regulada en el artículo 217 LGT procede cuando se puede alegar y probar la concurrencia en el acto cuya revisión se insta de vicios especialmente graves que fundamenten dicha declaración de nulidad por parte de la propia Administración tributaria. Por ello, no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en un procedimiento de revisión de oficio, sino sólo los específicamente establecidos en la ley, que para el supuesto que nos ocupa y atendida la expresa invocación efectuada por la interesada de haberse dictado el acto por órgano manifiestamente incompetente por razón del territorio, sería la que se concreta en el artículo 217.1, letra b) LGT.
La contribuyente solicita la declaración de nulidad de la liquidación complementaria que culmina el procedimiento de comprobación de valor, al considerar que el órgano que la dictó es incompetente por razón del territorio, dado que su ámbito territorial de actuación queda limitado a los municipios de Cartagena, Fuente Álamo y La Unión, mientras que el inmueble por cuya transmisión se devengó el impuesto en cuestión radica en el término municipal de Murcia.
El interrogante relativo a si el Servicio Territorial Tributario de Cartagena es competente para la tramitación y resolución de procedimientos de gestión tributaria fuera de la demarcación territorial que, de forma indicativa, le asigna el Decreto 32/2006, ha sido resuelta por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en sentencia 548/2013, de 26 de junio, una copia de la cual se adjunta al informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
En el Fundamento Jurídico Segundo de dicho pronunciamiento judicial se dilucida la controversia en unos términos que, por su relevancia para el asunto sometido a consulta, se considera oportuno reproducir, al menos parcialmente:
"La cuestión que se plantea en el presente recurso es si el Servicio de Tributos Territorial de Cartagena es competente para girar una liquidación por concepto de Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, modalidad de Actos Jurídicos Documentados, respecto de una escritura de compraventa que le fue presentada, referida a un inmueble que se encuentra en la localidad de Yecla. Es cierto que dicha escritura fue presentada ante el Servicio Tributario Territorial de Cartagena. El art. 103 del RD 828/1995, de 29 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, establece las reglas de competencia territorial, al establecer:
1. La presentación de las declaraciones-liquidaciones, de los documentos y, en su caso, de las declaraciones sustitutivas de los documentos, se hará ateniéndose a las siguientes reglas de competencia territorial y por el orden de preferencia que resulta, siguiendo la propia enumeración de las mismas:
(...)
C) En defecto de aplicación de las reglas anteriores, (...) la oficina competente se determinará aplicando las reglas que figuran a continuación en función de la naturaleza del acto o contrato documentado y de los bienes a que se refiera:
1ª) Cuando el acto o documento comprenda exclusivamente transmisiones y arrendamientos de bienes inmuebles, constitución y cesión de derechos reales, incluso de garantía, sobre los mismos, será oficina competente la correspondiente al territorio en el que radiquen los inmuebles. (...)
Señalando el art. 106 del mismo texto legal que cuando la oficina donde se presente el documento o declaración se considere incompetente para liquidar, remitirá de oficio la documentación a la competente, notificando esta circunstancia y el acuerdo, declarándose incompetente, al presentador. Aunque, lógicamente, la autoliquidación ingresada en la oficina incompetente libera al contribuyente en cuanto al importe de lo ingresado.
Si atendemos al Decreto 32/2006, de 21 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda, citado por la Comunidad Autónoma, es cierto que la Dirección General de Tributos es el órgano directivo encargado de la planificación, dirección, propuesta y ejecución de la política regional en materia tributaria y de juego. Y para ello se establece una demarcación competencial única coincidente con el territorio de la Región; pero con las funciones delegadas de gestión y liquidación que le sean atribuidas por la Comunidad Autónoma, están las Oficinas Liquidadoras de Distrito Hipotecario que únicamente ejercen sus funciones en el territorio correspondiente a su Distrito Hipotecario. Dentro de la estructura orgánica de la Dirección General de Tributos se recoge en el art. 49, como unidad administrativa orgánica y funcionalmente dependiente, entre otros, el Servicio Tributario Territorial de Cartagena, y las Oficinas Liquidadoras de Distrito Hipotecario también bajo la dependencia funcional de la Dirección General de Tributos, que ejercen las funciones de gestión y liquidación que le son atribuidas por la Comunidad Autónoma. Ante ello, y con la redacción del art. 49, podría pensarse que ciertamente el Servicio Tributario Territorial de Cartagena no tiene delimitación territorial en sus actuaciones. Sin embargo, en el art. 53 del Decreto 32/2006 citado, se configura al Servicio Tributario Territorial de Cartagena como una unidad gestora desconcentrada territorialmente, y en él se dice que su ámbito de actuación territorial indicativo se extiende a los municipios de Cartagena, La Unión y Fuente Álamo, no al resto de municipios de Murcia. Si fuera cierta la interpretación de la Comunidad Autónoma, no tendría sentido el término "desconcentrada territorialmente" y la concreción a tres municipios de su ámbito de actuación territorial. Es más, es la única unidad administrativa orgánica y funcionalmente dependiente que tiene un ámbito de actuación territorial determinado. El propio Decreto, en el mismo art. 53, prevé la posibilidad de que esta demarcación territorial pueda ser modificada por Orden del Consejero competente en materia de Hacienda; modificación que no se ha producido (...).
Añadamos que esta interpretación es la más acorde con el principio de seguridad jurídica, de forma que la liquidación se realice por la Oficina correspondiente al territorio en el que radiquen los inmuebles, pues para ello se creó la Oficina Liquidadora del Distrito Hipotecario de Yecla".
En consecuencia, aplicando la indicada doctrina, el Servicio Tributario Territorial de Cartagena no sería competente para liquidar el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados devengado por la transmisión de un inmueble radicado en el término municipal de Murcia.
Ahora bien, la incompetencia del indicado órgano no es bastante para integrar la causa de nulidad invocada por la interesada, pues habría de concurrir, además, su carácter manifiesto.
Para su determinación, la doctrina del Consejo de Estado nos enseña, entre otros muchos, en los Dictámenes 2842/2002, 1317/2009 y 546/2013, que "un acto puede considerarse dictado por órgano manifiestamente incompetente cuando "ese órgano invade, de manera ostensible y grave, las atribuciones que corresponden a esa Administración", exigiendo que esa invasión vaya acompañada de "un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración". Además, "la expresión "manifiestamente incompetente" significa evidencia y rotundidad, es decir que de forma clara y notoria el órgano administrativo carezca de toda competencia respecto de una determinada materia (sentencias del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1981 y 24 de febrero de 1989, entre otras)" (dictámenes del Consejo de Estado números 5.490/1997, de 15 de enero de 1998 y 5.527/1997, de 12 de febrero de 1998)".
Ya específicamente por lo que hace a la competencia territorial, no hay en este supuesto una invasión de competencias de otra Administración (se trataría en todo caso de dos órganos de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia), sin que estén implicadas otras haciendas (estatal, local o foral) ni existan problemas de doble imposición (criterio este último señalado por el Consejo de Estado en Dictamen 546/2013, entre otros); tampoco se produce una invasión de competencias de otro órgano de manera ostensible y grave ni que vaya acompañada de "un nivel de gravedad jurídica proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración de nulidad de pleno derecho" (Dictamen 2842/2002, antes citado), pues el procedimiento a aplicar por el órgano competente -Servicio de Gestión Tributaria del mismo organismo público- hubiera sido en todo caso el mismo e igual también el régimen jurídico del impuesto liquidado, sin que la contribuyente corra el riesgo de tener que afrontar una nueva y diferente liquidación del mismo impuesto por otro órgano. En idéntico sentido, el Consejo de Estado en Dictamen 55/2006.
En consecuencia, si bien el órgano que dictó la liquidación tributaria no era competente para hacerlo en atención a su limitado ámbito territorial, tal falta de competencia no alcanza el carácter de ostensible y manifiesta, en la interpretación que de tales requisitos exige la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado para constituir la causa de nulidad prevista por el artículo 217.1, letra b) LGT, única invocada por la interesada para instar la revisión de los actos impugnados.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio formulada, en atención a lo señalado en la Consideración Tercera de este Dictamen.
SEGUNDA.- No procede declarar la nulidad de los actos impugnados, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta del presente.
No obstante, V.E. resolverá.
