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Dictamen nº 81/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 25 de marzo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 9 de mayo de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por la caída de una rama en una finca de su propiedad (expte. 164/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 26 de julio de 2011, x presenta en el Registro General de la Consejería consultante, escrito dirigido a la Dirección General de Carreteras en el que indica que el día 20 del mismo mes y año, se produjo el desprendimiento de una gran rama de uno de los árboles que circundan la carretera RM-532, pk 1+100, margen derecha, ocasionando daños en el vallado de la finca de su propiedad, cuya reparación solicita. Adjunta fotografías.
SEGUNDO.- Con fecha 22 de septiembre de 2011 y tras requerimiento de la instructora para que aporte diversa documentación, se recibe en la Dirección General de Carreteras escrito del interesado en el que vuelve a relatar lo ocurrido, valorando esta vez los daños (reparación de la valla) en 566,40 euros, según factura proforma que adjunta.
TERCERO.- Posteriormente adjunta más documentación entre la que figura informe de la Policía Local de Cieza, en el que se hace constar lo siguiente:
"Que se tiene conocimiento mediante llamada telefónica de CECOP de la caída de una rama proveniente de un olmo en la carretera comarcal C-330 al pasar el puente de hierro, la cual podría ocasionar consecuencias graves al tráfico rodado. Personado en el lugar se observa una rama de grandes dimensiones que se había desprendido de un olmo, ocupando parte del arcén de dicha carretera, dando conocimiento del hecho a carreteras para solucionarlo. Así mismo se observa como a consecuencia del desgarro de la rama, ésta había producido daños materiales en el vallado y muro de una finca colindante. Se persona en el lugar quien dice ser el propietario de la finca identificado como x, con DNI -- con domicilio en Cieza, c/--. comprobando junto al agente actuante los daños ocasionados por la rama".
CUARTO.- Solicitada por el órgano instructor, la Dirección General de Carreteras emite el siguiente informe:
"A. No tenemos constancia de la realidad y certeza del citado accidente hasta el momento de recibir la presente reclamación de Responsabilidad Patrimonial.
B. Sobre una probable actuación inadecuada del perjudicado o causa de fuerza mayor se manifiesta lo siguiente: Entendemos que la causa principal por la que se ocasiona el siniestro es el desprendimiento súbito de una rama de olmo de grandes dimensiones lindante con la carretera que carece de una poda selectiva al ser especie protegida y que puede ocasionar en un futuro próximo siniestros de igual o parecida naturaleza, por carecer tanto de los medios necesarios como la autorización administrativa reglamentaria para acometer la citada poda.
C. Se tiene constancia de haberse producido otros accidentes en ese lugar en meses anteriores y posteriores al del siniestro por los motivos expresados en el párrafo anterior.
D. Existe relación de causalidad entre el siniestro y el servicio público de carreteras.
E. Estimamos la existencia de imputabilidad atribuible a esta Administración y a la Dirección General de Medio Natural de la Consejería de Agricultura de esta Comunidad Autónoma.
F. No se ha efectuado ninguna actuación con posterioridad al siniestro en ese tramo de carretera relacionado con la reclamación interpuesta.
G. La carretera se encuentra en buen estado y con la señalización reglamentaria.
H. Estimamos que los daños materiales reclamados en la reposición del tramo de valla afectado están correctamente ajustados a su valor real".
QUINTO.- Trasladada la reclamación a la Consejería de Agricultura y Agua, la Dirección General de Medio Ambiente informa lo siguiente:
"1. ANTECEDENTES
(...) Según el solicitante, la caída de la rama se produjo el 20 de julio de 2011 y se adjunta informe de la Policía Local de Cieza de fecha 21 de julio de 2011, donde se constata que hubo daños sobre el vallado y muro de una finca colindante.
A través de las fotos del informe de la Policía Local de Cieza, aunque no se ve con claridad, hemos podido determinar de que se puede tratar de la parcela 270 del polígono 11 del término municipal de Cieza.
Esta Dirección General, durante los últimos años, ha llevado a cabo trabajos de saneamiento y poda de dichos olmos, para evitar su caída y la producción de daños.
2. CONCLUSIONES Y POSIBLES DAÑOS PRODUCIDOS
Este Servicio, no fue avisado cuando se produjo la caída de la rama, y no pudimos constatar en ese momento el daño producido.
A través del informe de la Policía Local, hemos visitado la zona (ver anexo fotográfico) y hemos podido constatar, como se ha realizado la sustitución de un tramo de vallado en la parcela 11 del polígono 37, pues por las fotos, no se puede ver claramente, a qué parcela se corresponde. Dicha parcela, no está en el catastro a nombre del solicitante (ni ninguna de las parcelas colindantes situadas junto a la olmeda), sino a nombre de x".
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia al interesado éste no hace uso del mismo al no comparecer ni formular alegación alguna.
SÉPTIMO.- Mediante escrito de fecha 1 de febrero de 2013, la instructora requiere al reclamante para que acredite la propiedad de la finca o al menos el derecho a su explotación económica o usufructo de la misma; lo que es atendido por el interesado mediante la aportación, de nuevo, de la escritura de compraventa de la citada finca.
OCTAVO.- El día 27 de marzo de 2013 se formula propuesta de resolución en la que se afirma la existencia de nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y los daños sufridos por el reclamante, pero concluye proponiendo desestimar la reclamación porque considera que en el informe de la Dirección General de Medio Ambiente se hace referencia a la reposición del vallado de la finca y, por lo tanto, al haberse producido una satisfacción extraprocesal de la reclamación no procede su estimación.
En tal estado de tramitación se remite el expediente mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico en la fecha que se indica en el encabezamiento del presente Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
La legitimación activa reside, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que éste será quien sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos. En el caso sometido a consulta, el reclamante afirma ostentar dicha propiedad sobre la finca dañada, y aunque tal circunstancia se cuestiona por la Dirección General de Medio Ambiente, los términos de presunción con los que se efectúa el reparo y la aportación por el interesado de la escritura de compraventa de aquélla despejan las dudas surgidas sobre la titularidad de la finca.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional que actúa con personalidad jurídica única (artículo 2.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), con independencia de que el daño alegado sea atribuible al centro directivo competente en materia de conservación de la carretera RM-532, de Cieza, o al competente en materia de medio ambiente, por corresponderle la defensa y la protección de una especie incluida en el Catálogo Regional de Flora Silvestre Protegida de la Región de Murcia, o a ambos.
La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, habiéndose cumplido en lo esencial el procedimiento establecido en dicha norma para su tramitación, excepción hecha del plazo máximo para resolver y notificar.
TERCERA.- La relación de causalidad entre los servicios públicos regionales y el daño alegado.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de ésta de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Específicamente en materia de carreteras, corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según establece el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por RD. Legislativo 339/1990, de 2 de marzo. También la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso (artículo 26.1), correspondiendo a la Dirección General de Carreteras la construcción, control, vigilancia e inspección de los trabajos y obras de construcción de las carreteras regionales (artículo 25.1), como la que nos ocupa. De otra parte, corresponde a la Consejería competente en materia de medio ambiente, la autorización de las actuaciones sobre especies protegidas, como el olmo al que hace referencia el presente expediente (artículo 5 del Decreto regional 50/2003, de 30 de mayo por el que se crea el Catálogo Regional de Flora Silvestre Protegida de la Región de Murcia y se dictan normas para el aprovechamiento de diversas especies forestales).
Veamos la aplicación de los requisitos anteriormente citados al supuesto que motiva la presente reclamación de responsabilidad patrimonial:
1. En cuanto al primero de ellos, la efectividad del daño, la propuesta elevada reconoce que el daño existente en la finca del reclamante ha sido debidamente constatada, lo que tampoco discute la Dirección General de Carreteras desde el primer momento, sólo la Dirección General de Medio Ambiente se plantea la posibilidad de que la finca que dicho Centro Directivo considera, por estimación, que puede ser la que sufrió los daños, no apareciese en el Registro de la Propiedad a nombre del x, circunstancia que, a juicio de este Consejo Jurídico, resulta despejada con la aportación de la escritura de compraventa de la citada finca.
2. También concurre el segundo de los requisitos, el nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, lo que tampoco es discutido por el órgano instructor que considera que, debido a la personalidad jurídica única de la Administración regional, resulta indiferente que el daño se hubiese producido por una inadecuada conservación del arbolado por parte de la Dirección General de Medio Ambiente y no por una omisión de la obligada labor de mantenimiento y vigilancia de las carreteras de titularidad regional, por parte del centro directivo que las tiene asumidas.
No cabe duda que la caída de la rama de un olmo sobre el vallado de la finca del reclamante produjo daños en aquél, tal como ha quedado acreditado con el informe de la Policía Local de Cieza, circunstancia que también admite la Dirección General de Carreteras, sin que, por otra parte se haya alegado la posible ruptura del nexo causal por mediar causa de fuerza mayor.
Por otro lado, aunque la Dirección General de Medio Ambiente afirma haber llevado a cabo trabajos de saneamiento y poda de los árboles que conforman la olmeda desde la que se produjo el desgajamiento, no ha quedado demostrado en el expediente por parte de la Administración el cumplimiento del deber de conservación del arbolado de la carretera, con la aportación de los partes de revisiones y talas efectuadas, pues el desarrollo normal del ejercicio de la función preventiva constituye en estos casos un dato de trascendental relevancia, a los efectos de calibrar la responsabilidad patrimonial en la que hubieran podido incurrir los servicios públicos, sin que tal circunstancia haya quedado acreditada en el expediente. Tal carencia probatoria y el hecho de que, según se desprende de lo actuado, sólo se desgajara la rama de un árbol, cuando según manifiesta el citado centro directivo el mismo formaría parte de un conjunto -olmeda-, nos lleva a afirmar, como lo hace el TSJ en la Región de Murcia, en Sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 63/2000, de 19 de enero, dictada en un supuesto similar al que nos ocupa, que sin duda la caída del árbol se produjo porque no se hallaba en las debidas condiciones de seguridad.
3. Además, concurre el tercero de los requisitos citados, la antijuridicidad de los daños, que el afectado no está obligado a soportar de acuerdo con la ley (artículo 141.1 LPAC).
CUARTA.- Indemnización de los daños.
Fijada en los términos que se señalan en la anterior Consideración la concurrencia de los requisitos exigidos para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, la propuesta de resolución concluye proponiendo la desestimación de la reclamación al haber sido satisfecha extraprocesalmente su pretensión.
Pues bien, salvo que en el expediente obre algún documento que no ha sido remitido a este Consejo Jurídico en el que se recoja, tal como indica el órgano instructor en su propuesta, que la Dirección General de Medio Ambiente ha procedido a la reparación extraprocesal del vallado perimetral con cargo a la Administración regional, tal circunstancia no se evidencia del único informe emitido por el citado Órgano Directivo que figura incorporado al folio 38 de las actuaciones. En efecto, lo único que se indica en este documento es que en la inspección llevada a cabo por los técnicos informantes se pudo constatar "como se ha realizado la sustitución de un tramo de vallado", pero de tal afirmación no puede colegirse sin más que lo haya sido por cuenta de la Administración regional, es más, de su tenor literal más bien se desprende que lo haya sido por el titular de la finca.
Lo anterior obliga a que, con anterioridad a la resolución de la reclamación, se inste a la Dirección General de Medio Ambiente para que aclare si fue la Administración regional la que llevó a cabo, por su cuenta, la reparación del vallado. Si así no fuese procede requerir al reclamante para que aporte la factura de los gastos ocasionados por la reposición del vallado (el documento que incorporó en su momento era un mero presupuesto, con lo que no ha quedado acreditado en el expediente que el interesado haya realizado un desembolso que haya supuesto una pérdida real en su patrimonio).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución, en cuanto considera que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
SEGUNDA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de desestimar la reclamación por haberse producido la reparación extraprocesal del daño, debiéndose llevar a cabo, en lo que a esta circunstancia se refiere, las actuaciones que se indican en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.
TERCERA.- Si de los actos de instrucción complementarios que se señalan, resultase que no se ha llevado a cabo la reparación in natura de los daños ocasionados en el vallado de la finca del reclamante (art. 141.4 LPAC), se deberá proceder al abono de la cantidad que haya resultado acreditado que el reclamante ha desembolsado para su reposición, más la actualización que corresponda a tenor de lo previsto en el artículo 141.3 LPAC.
No obstante, V.E. resolverá.
