El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de octubre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Cultura y Turismo, mediante oficio registrado el día 14 de marzo de 2014, sobre Anteproyecto de Ley de la actividad física y el deporte de la Región de Murcia (expte. 91/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Mediante comunicación interior de 5 de abril de 2013, el Director General de la Actividad Física y el Deporte remite a la Secretaria General de la Consejería consultante un primer borrador de Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y el Deporte, fechado en ese mismo mes de abril de 2013, para que prosiga su tramitación de conformidad con lo que se establece en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. Junto con dicha propuesta se acompañan, además del borrador del Anteproyecto (Folios 1 a 48), los siguientes documentos:

1.- Memoria justificativa de la necesidad y oportunidad de tramitación del Anteproyecto (Folios 49 a 56), de 5 de abril de 2013, elaborado por la asesora de apoyo jurídico, en la que se pone de manifiesto que desde la aprobación de la Ley 2/2000, de 12 de julio, del Deporte de la Región de Murcia se han producido novedades en el marco de actuación de los poderes públicos y transformaciones en el ámbito del deporte. También se destaca que dicha Ley regional del Deporte no cumplió las expectativas que se habían depositado en ella en relación con la eficacia de algunas de sus previsiones legales. Por último, se hace referencia a la grave situación de crisis económica que se viene padeciendo y a la circunstancia de que, con el propósito de reducir el déficit público, se han adoptado medidas económicas particularmente intensas. A continuación, se aborda un exhaustivo análisis acerca del contenido del Anteproyecto de Ley.

2.- Informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se contemplan en el referido Anteproyecto de Ley (Folios 57 y 58), de acuerdo con lo que se establece en el artículo 10 de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia. En dicho informe se pone de manifiesto que las normas que se contienen en el Anteproyecto no producen ningún impacto negativo por razón de género, ya que no favorece situaciones discriminatorias en contra de la mujer o que puedan afectar de modo diferente a hombres y mujeres. Se apunta que tampoco incorpora discriminaciones directas ni indirectas y que, por el contrario, el Anteproyecto trata de hacer efectivo el mandato estatutario de que se promuevan las condiciones para que la igualdad entre hombres y mujeres sea real y efectiva en la Región de Murcia. Asimismo, se enumera una serie de medidas que incorpora el Anteproyecto en tal sentido y se pone de manifiesto que en la redacción de la iniciativa se han tenido en cuenta las directrices establecidas en la guía del Instituto de la Mujer y que utiliza un lenguaje no sexista que evita los términos discriminatorios o androcéntricos. Se concluye, finalmente, que la promulgación de la norma tendrá incidencia positiva en la consecución del objetivo de eliminar las posibles discriminaciones y conseguir la efectiva igualdad entre ambos sexos.

3.- Estudio sobre la incidencia económica de la promulgación del Anteproyecto (Folios 59 y 60). En dicho informe se pone de manifiesto que se va a producir la supresión de la Comisión Antiviolencia en el Deporte y de la Comisión Antidopaje, y la unificación en un solo órgano del Comité de Disciplina Deportiva, la Junta de Garantías Electorales y la Junta Arbitral Deportiva en el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, siguiendo el modelo de otras Comunidades Autónomas. Junto con esas medidas de carácter organizativo, se destaca que el Anteproyecto elimina la obligatoriedad de someter a previa autorización administrativa la construcción o, en su caso, la apertura de instalaciones deportivas de titularidad pública y privada.

También se apunta que las dos únicas disposiciones que pueden suponer un cierto gravamen presupuestario son las relativas al régimen de las profesiones del deporte y a la asunción de la asistencia sanitaria urgente e inespecífica por parte del Servicio Murciano de Salud a los deportistas en edad escolar que no dispongan del seguro escolar.

Con relación a la primera cuestión, se señala que dicha regulación no conlleva necesariamente la creación de oficinas y de servicios, ya que se contempla la posibilidad de que la presentación de la declaración responsable que se contempla en el Anteproyecto pueda realizarse en el colegio profesional correspondiente, o de que se delegue en una corporación de derecho público la gestión del registro administrativo que, en su caso, decida constituirse. Respecto de la asunción de la asistencia sanitaria, se señala que ya se encuentra justificada en el apartado de la Memoria relativo a las disposiciones adicionales. A pesar de ello, no se ha localizado en dicho documento ninguna referencia a esa cuestión.

Finalmente, se destaca que, dado que la norma propuesta no conlleva la prestación de servicios adicionales, no ocasionará gastos presupuestarios y fiscales incluidos de personal, de primer establecimiento y demás de funcionamiento. También se pone de manifiesto que tampoco implica la concesión de ayudas o subvenciones corrientes o de capital, ni la realización de gastos corrientes o de inversión o de gastos financieros. De igual modo, se informa de que tampoco producirá ingresos en el presupuesto de la Comunidad Autónoma ni de ninguna otra entidad, ni se producirán o requerirán fuentes de financiación al margen de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma. Por ello, se concluye que la norma no incide en ninguna variable económica relevante para la economía de la Región de Murcia.

4.- Propuesta para iniciar el procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y del Deporte (folio 64), suscrito por el Director General competente en esa materia, de 5 de abril de 2013, en la que demanda que el Consejo de Gobierno se pronuncie acerca de los ulteriores trámites que deben obrar en el expediente y propone recabar consulta, por término de quince días, al resto de Consejerías de la Administración Regional, así como a las Federaciones Deportivas de la Región de Murcia y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia.

De igual modo, el Director General competente propone que se adopten las medidas que resulten oportunas para que se solicite la emisión de los informes del Consejo Asesor del Deporte de la Región de Murcia y de la Vicesecretaría de la Consejería consultante, y se recabe el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDO.- Con fecha 15 de mayo de 2013 se recibe en la Dirección General promotora la comunicación interior suscrita por el Jefe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, de 10 de mayo, con la que se acompaña el Informe elaborado por dicho Servicio el día 29 de abril de 2013 (Folios 66 a 72). En él, se formulan diversas observaciones de carácter general y otras que se refieren de manera concreta al índice, al preámbulo y a la parte dispositiva del Anteproyecto de Ley. Además, se formula la observación de que se debe repasar el texto del anteproyecto teniendo en cuenta la utilización de un lenguaje no sexista. De igual forma, se advierte de que el párrafo sexto del Estudio sobre la incidencia económica de la iniciativa no está completo.

De otro lado, en el último apartado de dicho documento se informa acerca de los trámites posteriores que se deben cumplimentar para continuar con la tramitación de la iniciativa legislativa. Así, se señala a la Dirección General impulsora del Anteproyecto que, a la vista de ese mismo informe, deberá proceder a revisar el texto del Anteproyecto y a adoptar las recomendaciones y observaciones que estime oportunas, elaborando lo que debe llamar "Borrador 2". Asimismo, se le señala que debe elaborar un informe en el que enumere las observaciones y recomendaciones que asuma y aquellas que no incorpore en el nuevo borrador, y justifique esa decisión.

Además, se comunica que ese segundo borrador se debe someter a audiencia de las personas y entidades que se consideren interesadas y, de manera particular, de todo el sector deportivo, de las federaciones, de los clubes y de las asociaciones de árbitros y deportistas, y concedérseles un plazo de diez días para que puedan presentar las observaciones que estimen oportunas.

También se informa de que se deberá someter a la Federación de Municipios de la Región de Murcia y al Consejo Asesor Regional del Deporte. De igual modo, se pone de manifiesto que desde la Secretaría General se debe remitir ese segundo borrador a las distintas Consejerías, al Consejo Regional de Cooperación Local y al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia.

Por último, se apunta que, una vez conferido dicho trámite de audiencia, la Dirección General promotora debe modificar el texto del Anteproyecto mediante la elaboración de un "Borrador 3" en el que incorpore aquellas observaciones que considere procedentes, y acompañar un informe explicativo de las audiencias realizadas y de las modificaciones efectuadas, que debe ser remitido a la Secretaría General de la Consejería para que, a partir de ese momento, se haga cargo de la tramitación posterior del Anteproyecto.

TERCERO.- También obra en el expediente la certificación expedida por el Secretario del Consejo Asesor Regional del Deporte (Folios 61a 63) el día 1 de mayo de 2013, en virtud la cual se informa de que dicho Consejo Asesor Regional conoció el Anteproyecto de Ley de referencia el día 30 de abril anterior y de que acordó informarlo favorablemente. No obstante, se formula una serie de observaciones a propuesta de la Universidad de Murcia.

CUARTO.- El día 3 de junio de 2013, el Director General de la Actividad Física y el Deporte suscribe un informe (Folios 73 a 78) en el que, de acuerdo con lo que se propuso en el del Servicio Jurídico de la Secretaría General de 29 de abril de 2013, se da cuenta de las recomendaciones y observaciones que se han incorporado al texto del "Borrador 2", de mayo de 2013 (Folios 79 a 127), y se contiene además la justificación de aquellas otras que no se estima conveniente incorporar. Asimismo, se pone de manifiesto que se ha revisado el texto del Anteproyecto teniendo en cuenta la utilización de un lenguaje no sexista y que se ha completado el párrafo sexto del Estudio sobre la incidencia económica del Anteproyecto, que se dice adjuntar con ese informe, aunque lo cierto es que no obra en el expediente administrativo.

Por último, se pone de manifiesto que se han incluido en el "Borrador 2" los artículos 32, 33, 38 y 39, relativos de manera respectiva a la figura del socorrista de instalaciones y espacios acuáticos, del preparador físico, a la titulación necesaria para ejercer la profesión de socorrista de instalaciones y espacios acuáticos y a la titulación necesaria para el ejercicio de la profesión de preparador físico. Sin embargo, conviene destacar en este Dictamen que dichas consideraciones no aparecen recogidas en el Acta de la sesión celebrada el día 30 de abril de 2013 por el Consejo Asesor Regional del Deporte, a la que se ha hecho referencia en el Antecedente anterior.

QUINTO.- Otorgado un trámite de audiencia a las diferentes federaciones deportivas regionales, figuran en el expediente los siguientes escritos de alegaciones:

1. Del Presidente de la Federación de Ciclismo de la Región de Murcia, x, de fecha 29 de abril de 2013, (Folios 128 a 138), en el que formula las siguientes consideraciones:

Propone que se suprima del preámbulo del Anteproyecto la mención al hecho de que se viene padeciendo una situación de crisis económica, ya que entiende que puede ofrecer la impresión de que en algún momento el sector del Deporte ha gozado de importantes ayudas económicas, cuando lo cierto es que la inversión pública es escasa; además, aunque reconoce que se ha producido un desarrollo del deporte no federado y de la práctica deportiva no competitiva, considera que la aprobación de la norma debiera constituir una oportunidad para reconocer la labor de las federaciones y clubes deportivos a la hora de promocionar la práctica del deporte en la Región de Murcia.

Con relación al artículo 14, referente a la Actividad Física y Deporte en edad escolar, considera que de acuerdo con la redacción que se propone se obligaría a las escuelas de ciclismo a instruir a los menores en otros deportes, cuando los Técnicos deportivos con los que cuentan están habilitados en una única modalidad deportiva.

Respecto del artículo 15.5, considera que no tiene razón de ser la preferencia que se manifiesta por los deportes náuticos.

Acerca del artículo 17, que regula el derecho de retención de los menores, propone que se modifique la edad de dieciocho años por la de dieciséis, ya que esa es la edad a la que una persona puede asumir una obligación laboral y, por tanto, también una de carácter deportivo.

Respecto del artículo 26.3, referente a la protección sanitaria de los deportistas, expresa su opinión de que el reconocimiento médico al que alude no debe ser obligatorio y que, en su caso, se debiera distinguir entre licencias de competición y licencias de práctica no competitiva, de manera que el reconocimiento no se debiera exigir en este último supuesto. Además, añade que la obligatoriedad del reconocimiento implica necesariamente el encarecimiento de las licencias.

Con relación al artículo 66.3, relativo al régimen económico de las federaciones deportivas, propone que recoja entre los recursos de que puedan disponer las tasas por autorizar, encomendar, reconocer o delegar la organización de pruebas oficiales o no oficiales, y las tasas arbitrales.

Acerca de los artículos 67 y 68, que se refieren de manera respectiva a las medidas de control especial y a la intervención administrativa que la Administración puede ejercer sobre las federaciones deportivas, propone que se eliminen del texto. En este sentido, recuerda que las federaciones son entidades de derecho privado y que sus asociados gozan de libertad para elegir a sus representantes, por lo que la Administración no puede sustituirlos o apartarlos de sus funciones bajo ningún pretexto. Añade que si la Administración considera que no se ejercen adecuadamente las funciones públicas que tienen encomendadas o que los fondos públicos no se destinan a las actividades programadas, debe avocar las funciones públicas, requerir la reintegración de los fondos y depurar responsabilidades a través de un procedimiento administrativo que garantice el derecho de defensa de los administrados o por medio de la interposición de la correspondiente denuncia penal. Considera que el apartado 13 del artículo 68, en el que se contempla la posibilidad de llegar a la compulsión directa sobre las personas, no se adecua a las exigencias constitucionales. Por último, considera que los mencionados artículos del Anteproyecto son inconstitucionales por: a) vulnerar el derecho de asociación (art. 22 CE); b) exceder las competencias del Estado, y c) vulnerar el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE).

Respecto del artículo 69.3, que establece que contra el acuerdo de avocación de las funciones públicas de las federaciones deportivas no cabe recurso, expresa su opinión de que se trata de un precepto inconstitucional, por vulnerar el derecho de defensa.

Con relación al artículo 70.3, que se refiere a la vinculación orgánica de los directivos con sus federaciones deportivas, manifiesta su oposición al hecho de que la retribución de los directivos tenga que ser autorizada por la Dirección General de Deportes, ya que considera que las federaciones son entidades de derecho privado y que corresponde a sus asociados decidir libremente si el cargo de presidente o algún otro debe ser o no retribuido. También expresa su opinión de que dicho precepto vulnera el derecho de asociación constitucionalmente protegido.

Acerca del artículo 71.1.d), que contempla el derecho de los directivos de las federaciones deportivas a ser asegurados contra los riesgos de accidente y responsabilidad civil derivados directamente del ejercicio de la actividad voluntaria, considera que supone un coste elevado en tiempos de crisis.

Respecto del artículo 83.1, relativo a la protección del nombre, símbolos y emblemas de las entidades deportivas, propone que se añada a continuación de la prohibición de que sean utilizados por otros la expresión "salvo autorización del titular".

Con relación al artículo 85.8, que en materia de competiciones deportivas establece que no resulta precisa la autorización de la federación deportiva en las competiciones no oficiales aunque participen personas con licencia federada, manifiesta su opinión de que si en la competición pueden participar deportistas o clubes de otros municipios de la Región, o incluso de fuera de la ella, resulta necesaria la protección del deportista mediante el correspondiente control federativo.

Respecto del artículo 86.8, que exige para solicitar, comprometer u organizar actividades o competiciones oficiales de carácter nacional o internacional en la Región de Murcia el informe favorable de la Dirección General competente en materia de la Actividad Física y el Deporte, considera que constituye un trámite que puede condicionar la organización de ese tipo de pruebas. Por ello, propone que no se exija una autorización administrativa sino que se exija al organizador el deber de comunicar la intención de solicitar la celebración de dichas pruebas, y que la Administración disponga de un plazo para oponerse o establecer condiciones, transcurrido el cual se entienda que muestra su conformidad.

Acerca del artículo 89.2, relativo a las medidas de protección de los deportistas con licencia federada, expresa su opinión de que la regulación que se contiene en el apartado a), en el que se establece que el seguro que debe ir aparejado con la licencia debe contemplar la cobertura del riesgo de pérdidas anatómicas o funcionales o supuestos de fallecimiento, supone un sobrecoste de los seguros tan elevado que los hará inviables o, al menos, excesivamente gravosos.

Respecto del artículo 102.3.i), en el que se establece que las líneas de actuación de los Planes de inspección deportiva pueden comprender acciones de supervisión, control, verificación y seguimiento, en su caso, de los servicios sanitarios de los diferentes centros deportivos de Andalucía, advierte de la existencia de una errata, ya que debiera referirse a la Región de Murcia.

Con relación al artículo 105, relativo a la determinación de los sujetos responsables de una infracción administrativa en materia deportiva, considera que el establecimiento de una responsabilidad de carácter solidario resulta inconstitucional, por vulneración de lo dispuesto en el artículo 24 CE.

Respecto del artículo 107.h), que establece que constituye infracción grave solicitar, comprometer u organizar actividades o competiciones oficiales de carácter oficial o internacional en la Región sin realizar la preceptiva consulta a la Dirección General competente, advierte de la existencia de otra errata, pues en vez de referirse a competiciones de carácter "oficial" debe decir "nacional".

Acerca del artículo 110, que establece la cuantía de las sanciones, expresa su opinión de que las cuantías que se contemplan son excesivas y que pueden llegar a determinar, en su caso, la desaparición de algunas entidades deportivas.

Finalmente, en relación con el artículo 118.2, que determina la compatibilidad entre la responsabilidad disciplinaria deportiva y la responsabilidad civil o penal en la que pudieran haber incurrido, en su caso, sus responsables, expone su opinión de que vulnera el principio "non bis in ídem", al menos en lo que se refiere a la imposición de una multa, ya que pudiera imponerse la misma pena tanto en el proceso penal como en el procedimiento disciplinario.

2. Por medio de un oficio suscrito por el Secretario de la Federación de Caza de la Región de Murcia, x, el 21 de mayo de 2013 se recibe un escrito (Folios 139 a 142) de esa misma fecha en el que se formulan las siguientes alegaciones y sugerencias con relación al Anteproyecto de Ley de referencia:

Respecto del artículo 1, referente al objeto y ámbito de aplicación de la norma, expresa la duda de si la caza y la pesca se reconocen como deporte o como actividad física y se reivindica un reconocimiento como el que disfruta la colombicultura y la colombofilia; además, estima necesario que la regulación de las modalidades deportivas que se practican en el medio natural se adapten a las normas impuestas en otras leyes.

Con relación al artículo 3.r), en el que se establece como principio general y línea de actuación de la Administración autonómica apoyar, tutelar y controlar a las federaciones deportivas de la Región de Murcia en defensa de sus competiciones y exclusividad, propone que las autorizaciones sólo se puedan conceder en ciertos supuestos, como los de captura de jilgueros y pardillos (silvestrismo) para su educación al canto, a sociedades, clubes o entidades integradas en una federación deportiva reconocida como tal e inscrita en el Registro de Entidades Deportivas de la Región de Murcia.

Los apartados 3 y 5 del artículo 5 establecen, de manera respectiva, que los poderes públicos deberán favorecer en sus planes subvencionales a aquellas entidades deportivas que implementen medidas adecuadas para la aplicación real y efectiva del principio de igualdad entre hombres y mujeres y también que la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte podrá adecuar sus subvenciones a la adopción de medidas que posibiliten un incremento de la presencia de mujeres en aquellos órganos federativos en las que están infrarrepresentadas. En consecuencia, el representante de la Federación de Caza propone que se sustituya la expresión "real y efectiva" por la otra que contemple la posibilidad de que se valoren los Planes de igualdad ejecutados, con independencia de los resultados obtenidos; asimismo, expresa su opinión de que resultaría más adecuado condicionar el otorgamiento de subvenciones a las federaciones que discriminen o impidan el acceso de las mujeres a la práctica de una disciplina deportiva o restrinjan su integración en sus órganos de gobierno.

Acerca del artículo 10, que determina quién debe considerarse deportista a los efectos de la ley, expresa su opinión de que no resulta correcto que se considere deportistas a aquellos que no dispongan de licencia federativa; además, propone que se distinga entre deportistas, es decir, aquellos que posean una licencia federativa, y los que practican un deporte sin licencia federativa; también demanda que se exija a quienes practiquen una actividad deportiva que precise autorización o permiso administrativo que suscriban los correspondientes seguros obligatorios a terceros y por daños propios.

Respecto del artículo 60.4, que se refiere a las elecciones federativas, propone que la normativa electoral deportiva a la que deben adaptarse los reglamentos electorales federativos goce de una cierta permanencia y que se apruebe, al menos, con una antelación de un año con respecto a la fecha en la que se suelen celebrar los procesos electorales.

Con relación al artículo 66.4, que establece la prohibición de que las federaciones deportivas de la Región de Murcia puedan aprobar presupuestos deficitarios salvo autorización expresa de la Administración, recuerda que la vigente Ley 2/2000, del Deporte de la Región de Murcia sólo la establece en el supuesto de que la federación sea perceptora de ayudas públicas y solicita que se explique en la exposición de motivos el objeto y la finalidad de la modificación.

Acerca de los artículos 67 (que se refiere a las medidas de control especial que puede adoptar la Dirección General competente sobre la actividad de las federaciones deportivas) y 68 (relativo a la intervención administrativa), solicita que se tipifiquen y regulen convenientemente las medidas de suspensión y control, y que se confiera un trámite de audiencia a las federaciones que haga posible la formulación de las alegaciones correspondientes.

Respecto del artículo 72.1, que determina qué entidades deben considerarse clubes deportivos a los efectos de la Ley, propone que se haga referencia a la regulación actual, esto es, a que "participen o no en competiciones oficiales".

Con relación al artículo 72.3, que hace alusión al hecho de que los Estatutos de los clubes deportivos configurarán su estructura interna y su régimen de funcionamiento de acuerdo con principios democráticos y representativos, propone que la Asamblea elija al Presidente y éste a su Junta Directiva, de modo que no le venga impuesta por la Asamblea.

Acerca del artículo 85.8, que en materia de competiciones deportivas establece que no resulta precisa la autorización de la federación deportiva en las competiciones no oficiales aunque participen personas con licencia federada, expresa su opinión de que no parece adecuado que en las competiciones no oficiales no resulte preceptiva la autorización de la federación correspondiente, máxime cuando en ellas intervengan jueces federativos y la competición se encuentre regulada por reglamentos federativos o quede sujeta a las previsiones establecidas en leyes que les resulten de aplicación.

Con relación al artículo 86.8, que exige para solicitar, comprometer u organizar actividades o competiciones oficiales de carácter nacional o internacional en la Región de Murcia el informe favorable de la Dirección General competente en materia de la Actividad Física y el Deporte, manifiesta su opinión de que para ello debiera bastar la simple comunicación a la Dirección General citada.

Respecto del artículo 87.1, que exige la necesidad de disponer de licencia federativa para participar en competiciones federadas de carácter oficial, propone que se añada la expresión "en las condiciones que se establezca en cada federación", pues existen actividades de competición en las que, por diversas circunstancias, sólo participa un deportista por club.

Con referencia al artículo 89.2, relativo a las medidas de protección de los deportistas con licencia federada, expresa su opinión de que todo deportista debe contratar un seguro de responsabilidad civil frente a terceros, además del seguro por daños o fallecimiento propio que va aparejado con la licencia federativa.

Acerca del Título X, que se refiere al dopaje en el deporte, propone que se haga referencia también al dopaje de los animales que se utilicen en la práctica deportiva.

Respecto del artículo 131, relativo a las condiciones mínimas de los procedimientos disciplinarios, propone que se regulen los efectos de la notificación de los actos y resoluciones.

3. También obra en el expediente administrativo un escrito del Presidente de la Federación de Aeronáutica de la Región de Murcia, x, de 26 de abril de 2013 (Folios 143 a 148), en el que se contienen las siguientes alegaciones:

Acerca del artículo 1.2.2, en el que se establece que se considera actividad física, a los efectos de la Ley, toda acción o manifestación física que, además de cumplir los requisitos que allí se establecen, se considere como tal por la Dirección General competente en materia de la Actividad Física y el Deporte, expresa su opinión de que la definición de un hecho objetivo como es la actividad física no depende del reconocimiento de la citada Dirección General.

Con relación al artículo 5.d), que establece la competencia del Consejo de Gobierno para establecer criterios de coordinación en materia deportiva entre las distintas administraciones públicas y entre éstas y las entidades deportivas, manifiesta su opinión de que la coordinación debe realizarse tanto en el ámbito del deporte reconocido como en el de la actividad física en general.

Respecto del artículo 8.3, que se refiere, entre otros extremos, a la composición del Consejo Asesor Regional de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia, manifiesta que en él debieran estar representadas todas las federaciones deportivas.

En relación con el artículo 17.2, que en materia de retención de menores establece que "Hasta los dieciocho años las licencias emitidas a los deportistas serán de carácter anual, quedando los mismos libres al finalizar la temporada o el curso escolar...", manifiesta que no se comprende el significado de la expresión "quedar libre", ya que apunta que se trata de actividades deportivas realizadas de manera voluntaria y recuerda que un deportista puede renunciar a la licencia federativa cuando lo desee.

Acerca del artículo 18.1, en el que se contempla la creación del Comité de la Actividad Física y Deporte en Edad Escolar de la Región de Murcia, expresa la sugerencia de que se añada a la regulación que se contiene en el borrador de la iniciativa que formarán parte de él todas las federaciones deportivas que participen en programas de deporte escolar.

Respecto del artículo 26.3, que se refiere a la protección sanitaria de los deportistas, propone que se añada al final del apartado la expresión "previo informe de la correspondiente federación deportiva".

Con relación al artículo 27.1, que contiene disposiciones generales acerca del ejercicio las profesiones reguladas en el ámbito de la actividad física y el deporte, propone que se suprima la alusión a que la actividad profesional debe ser remunerada.

Respecto del artículo 27.3, que determina lo que deba entenderse por ejercicio profesional a los efectos de la Ley, insiste en la propuesta de que se suprima la alusión a que suponga una prestación remunerada.

Acerca del artículo 29.2, que establece la posibilidad de que cuando una actividad se realice en régimen de voluntariado se puedan emplear las denominaciones de monitor voluntario y entrenador voluntario, añadiendo la expresión "no profesional", expresa su opinión de que un monitor o un entrenador, aunque realice su actividad de modo voluntario, debe ser un profesional cualificado en los mismas condiciones que si su actividad fuese remunerada.

El artículo 35.2 del Anteproyecto establece la titulación necesaria para ejercer la profesión de monitor deportivo. En su apartado 2 se establece la posibilidad de que cuando la actividad conlleve riesgos elevados para el deportista y exija especiales condiciones de seguridad la Consejería competente en materia de la Actividad Física y Deporte pueda establecer reglamentariamente los requisitos de formación que deben cumplir las titulaciones que habiliten para dicha actividad profesional. En relación con ello, el representante de la Federación de Aeronáutica de la Región de Murcia propone que se añada la expresión "Se consultará a la correspondiente federación para adecuar dichas exigencias a la realidad del deporte".

Respecto del artículo 38, que se refiere a la exigencia de titulaciones por parte de las federaciones deportivas, se rechaza que una actividad de carácter técnico no remunerada se pueda realizar sin necesidad de titulación.

Con relación al artículo 41.1, que regula la declaración responsable que deben formular quienes deseen ejercer las profesiones que se regulan en la Ley, manifiesta su opinión de que si se crea un Registro Oficial de Profesionales de la Actividad Física y el Deporte carece de sentido esa declaración. Esta misma consideración se reitera acerca del contenido de la disposición transitoria sexta, que se refiere a la "Presentación de la declaración responsable por aquellos profesionales que se encuentren en posesión de la titulación requerida en la Ley".

Con referencia al artículo 41.4, por el que se crea el Registro oficial al que se ha hecho referencia en el apartado precedente y se permite que su gestión pueda ser delegada en una corporación de derecho público, manifiesta su opinión de que dicha gestión debe corresponder a la Dirección General competente en materia de la Actividad Física y el Deporte, y no crear nuevos entes públicos.

Acerca del artículo 60.2.k), que impone la necesidad de que los estatutos de las federaciones deportivas establezcan el régimen de emisión de licencias federativas y las condiciones de las mismas, propone que se añada la expresión "que podrá regularse mediante Reglamento", conforme a lo que se señala en el artículo 88.

Respecto del artículo 73.2.b), que se refiere al contenido que debe figurar en el acta fundacional de un club deportivo para que pueda ser objeto de reconocimiento oficial, propone que dicho apartado quede redactado de la siguiente forma: "b) Modalidades y, en su caso, especialidades deportivas que pretende desarrollar".

Con relación al artículo 73.2.d), que se refiere al contenido que debe figurar en el acta fundacional de un club deportivo para que pueda ser objeto de reconocimiento oficial, manifiesta que no queda claro el alcance de ese apartado, que exige que se precise el ámbito territorial de actuación, dado que el reconocimiento oficial supone su actuación en un ámbito territorial limitado a la Región de Murcia.

Respecto del artículo 89, que se refiere a las medidas de protección para los deportistas con licencia federada, propone que se modifique la denominación por alguna de las dos siguientes: "Artículo 89. Medidas de protección para los deportistas de competición" o "Artículo 89. Medidas de protección para los deportistas que participen en competiciones".

Acerca del contenido del Título XII, relativo a la Inspección Deportiva y Régimen Sancionador, y del Título XIII, sobre Disciplina Deportiva, manifiesta que no comprende la desagregación de esos títulos, cuya redacción parece equívoca y confusa ya que aparecen como infracciones administrativas faltas que pueden cometerse en competiciones y, dentro de la disciplina deportiva, infracciones de carácter administrativo. Por ello, propone que se revisen ambos títulos y que se unifiquen en uno solo, más riguroso y claro.

Con referencia al artículo 126.3.b), relativo a las circunstancias modificativas de la responsabilidad disciplinaria, propone que se sustituya la expresión "El precio", que figura como circunstancia agravante, por la de "coste" o "coste de las consecuencias de la infracción".

Respecto de la disposición adicional séptima, referente al ejercicio profesional de actividades vinculadas a la iniciación deportiva, manifiesta que a los Técnicos deportivos de nivel I de su modalidad deportiva se les debe reconocer la posibilidad de desempeñar no sólo la profesión de monitor, sino las de entrenador y director deportivo.

4. El día 8 de agosto de 2013 se recibe un escrito del Presidente de la Federación de Fútbol de la Región de Murcia, x, con el que acompaña un informe (Folios 149 a 174) en el que se contienen las siguientes alegaciones:

Con relación a la exposición de motivos, se manifiesta que no debiera suprimirse la Comisión Antiviolencia en el Deporte.

Respecto del artículo 6.e), que atribuye competencia a la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte para autorizar el gravamen o enajenación de los bienes inmuebles de las federaciones cuando hayan sido financiados en todo o en parte, en su adquisición o construcción, con fondos públicos de la Comunidad Autónoma, se señala que, en todo caso, la previa autorización debiera ser reconocida en el propio acuerdo de subvención o financiación. Además, se apunta que deberían establecerse límites que se recogieran en la escritura o en el acuerdo de financiación, pero que nunca deberían imponerse por ley.

Acerca del artículo 16, apartados 4, 5 y 6, relativos a la ejecución de los Programas de Actividad Física y Deporte en Edad Escolar, se pone de manifiesto que los protocolos sanitarios para determinar la actitud para la práctica deportiva deben ser delimitados de manera simultánea con la aprobación de la nueva disposición legal, con el propósito de que se unifiquen los criterios médicos en todas las federaciones. Además, se señala que en el Anteproyecto se determina que el ámbito preferente para la ejecución de los programas de deporte en edad escolar son los centros educativos. Sin embargo, en defecto de la actuación de estas entidades, impone a las federaciones que organicen las competiciones o bien que presten su asistencia a aquellas entidades que desarrollen ese tipo de actividad. Se pone de manifiesto en el escrito de alegaciones que ello supone que las federaciones entren en competencia entre ellas y que se deban suscribir los correspondientes acuerdos o convenios, cuando en todo caso se trata de una prestación de servicios de carácter mercantil.

Con relación al artículo 17, que trata sobre el derecho de retención de menores, se advierte de que dicha limitación podría vulnerar normas federativas de carácter nacional e internacional (i.e. normativa de la RFEF, RFEN, FIFA, etc.), lo que podría causar un perjuicio y un agravio comparativo con respecto a otras asociaciones por el solo hecho del ámbito territorial en el que tengan establecido su domicilio social. También se apunta que la justificación de las compensaciones por formación se encuentran tanto de la decisión individual del deportista de cambiar de club, como en el efecto disuasorio que se produce para que las entidades fichen a deportistas que se hayan formado en otros clubes.

De igual modo, se reconoce que deben existir limitaciones a los derechos de libre asociación y movilidad laboral de los deportistas, si bien la prohibición total de la exigencia de esos derechos merma la propia competición. Ante esa circunstancia, ofrece estas posibles soluciones: a) que se establezca el límite legal en la edad de 16 años, como se contempla en las Leyes sobre Deporte de las Comunidades Autónomas del País Vasco o de Galicia, por ejemplo; b) que se mantenga el sistema clásico de exigencia de compensación entre el club de origen y el club de destino; c) que se dote a las federaciones de un fondo económico específico para que se destine anualmente a la formación deportiva general y a compensar a los clubes que se viesen privados de sus deportistas, y d) que se establezca una reducción o exención en el pago de las licencias federativas en cuantía equivalente a los gastos formativos desembolsados por los deportistas que cambien de club.

Respecto del artículo 20.3, que exige que se promueva la integración y la inclusión de los universitarios con discapacidad en aquellas actividades físicas y deportivas que se programen en las universidades o que, cuando ello no resulte posible, se organicen actividades específicas para los colectivos de personas con discapacidad, se pregunta acerca de los efectos que pueda producir la imposibilidad de la universidad de ofertar ese tipo de actividad por falta de recursos presupuestarios o de demanda. Por ello, entiende que la norma debiera permitir que fuesen las universidades las que estableciesen los requisitos mínimos necesarios para poder dar cumplimiento a ese mandato.

Con respecto del artículo 21.2, que establece la necesidad de que los clubes deportivos y las secciones deportivas que se constituyan en el ámbito universitario se inscriban en el Registro de Entidades Deportivas de la Región de Murcia si desean participar en competiciones oficiales federadas, se señala que no se ha tenido en cuenta el hecho de que algunas universidades constituyeron clubes para poder participar en dichas competiciones federadas y que la necesidad de competir ahora por medio de secciones les puede hacer perder la categoría en la que venían compitiendo. Por ello, propone que una disposición transitoria permita que las secciones puedan absorber a los citados clubes deportivos.

Respecto del artículo 26, que se refiere a la protección sanitaria de los deportistas, pone de manifiesto que se establece en el apartado e) de dicho precepto la obligación de efectuar un reconocimiento médico con carácter previo al otorgamiento de una licencia. Sin embargo, destaca que en la disposición transitoria décima se establece que mientras que la Consejería competente en materia deportiva no apruebe el contenido de esos reconocimientos médicos serán las propias federaciones las que lo determinen. Ante esa circunstancia, propone que hasta que ello se lleve a efecto se establezca en la disposición transitoria la remisión a una norma ya publicada en ese sentido.

Acerca del artículo 36, en el que se determina la titulación necesaria para el ejercicio de la profesión de entrenador deportivo, se advierte de que no se reconocen los diplomas expedidos por la Federación de Fútbol de Iniciador, Monitor (Niveles 1, 2 y 3) y Porteros, por venir regulada la modalidad deportiva en el Real Decreto 320/2000, no mencionado en el borrador de Anteproyecto. Por ello, propone que también puedan ejercer la profesión de entrenador deportivo quienes estén en posesión de un diploma o certificado, de la especialidad correspondiente, expedido por una federación nacional o autonómica, obtenido por una formación realizada sobre la base de lo establecido en la disposición adicional octava del Real Decreto 1363/2007.

Con referencia al artículo 38, que se refiere a las titulaciones que pueden exigir las federaciones deportivas, propone que se exijan, de acuerdo con la profesión correspondiente, los títulos oficiales, diplomas o certificados a los que se hace alusión en los artículos 34, 35, 36 y 37.

Respecto del artículo 44, que exige a los profesionales deportivos que suscriban los oportunos seguros de responsabilidad civil, se pone de manifiesto que, en el caso de las federaciones deportivas, debieran ser los propios entes federativos los encargados de gestionar o velar por el cumplimiento de esa obligación.

Con relación al artículo 52, que se refiere a la cobertura de los riesgos de las instalaciones deportivas, se advierte que se puede producir un supuesto de aseguramiento múltiple, ya que a la contratación del seguro que deben realizar los titulares de las instalaciones deportivas se unen las que deben realizar tanto el ente federativo como el club deportivo al que le haya sido concedida la utilización de la instalación.

El artículo 59 establece la limitación de que sólo se pueda reconocer una federación deportiva por cada modalidad deportiva e impone que se integren en dichas federaciones las modalidades deportivas que se practiquen por personas con discapacidad, a través de la sección de deportes para discapacitados que se debe crear al efecto. Ante esa circunstancia, se pone de manifiesto que el establecimiento de una sola federación deportiva por modalidad deportiva resulta altamente restrictivo cuando existen federaciones nacionales con especialidades deportivas que están integradas en federaciones internacionales. También se señala que la integración de las personas con discapacidad en las secciones de deportes de las federaciones respectivas supone una duplicación de las federaciones ya constituidas para integrar a esos colectivos, por lo que se debieran prever sistemas de colaboración o establecer convenios en vez de duplicar las estructuras deportivas.

Respecto del artículo 64, que se refiere a las funciones públicas que las federaciones deportivas ejercen por delegación de la Administración, se pone de manifiesto que de igual forma que se contempla la posibilidad de encomendar a terceras personas o entidades, en algunos supuestos, determinadas actuaciones de carácter material, técnico o de servicios, se debería actuar en el supuesto de que se preste asistencia en el programa de deporte escolar no integrado en las federaciones. Añade que se debe considerar que se trata de una prestación de servicios, pero no una colaboración en detrimento de la propia estructura federativa.

Con relación al artículo 66, que establece la obligación de que los acuerdos federativos por los que se solicite dinero a préstamo sean autorizados por mayoría cualificada de los miembros de la Asamblea General, se pone de manifiesto que ello supone una medida que puede obstruir el funcionamiento regular de la federación, que su finalidad pudiera quedar salvaguardada por medio de un control asambleario posterior y propone que, en el supuesto de que deba mantenerse esa previsión, establecer un porcentaje del presupuesto federativo que pudiera requerir la autorización previa de la Asamblea General.

De igual modo, se contempla en dicho precepto la posibilidad de que las federaciones deportivas de la Región de Murcia puedan suscribir contratos laborales de alta dirección siempre que el acuerdo, así como la cuantía de la remuneración y las demás condiciones del contrato, sean aprobados por una mayoría cualificada de los miembros de la Asamblea General y sea autorizado previamente por la Dirección General competente en materia de la Actividad Física y el Deporte. Por ello, se pone de manifiesto en el escrito de alegaciones que esa obligación supone un nuevo obstáculo al funcionamiento de la federación.

Asimismo, en el borrador de Anteproyecto de Ley se establece la obligación de que las federaciones deportivas presenten a la Dirección General competente, durante el primer trimestre de cada año, un proyecto anual de actividades y presupuestos, así como una memoria de las actividades realizadas en el ejercicio, acompañada del balance y cuenta de resultados. Sin embargo, considera que resultaría más sencillo remitir las cuentas federativas que sean sometidas a la Asamblea con carácter anual. Por lo que se refiere a las actividades deportivas proyectadas y organizadas por cada federación, destaca que no se trata de un listado estático sino dinámico, y que depende igualmente de los records conseguidos durante el año, haciendo oscilar el presupuesto de cada federación en función de los mismos.

El artículo 70 establece que la relación de los directivos con las entidades deportivas será estatutaria, aunque medie retribución, que deberá ser aprobada por mayoría cualificada de la Asamblea General y autorizada por la Dirección competente en materia de la Actividad Física y el Deporte. En el escrito de alegaciones se pone de manifiesto que la mayoría de las federaciones retribuyen a sus directivos por las labores realizadas por medio de dietas, por lo que habría que definir exactamente qué tipo de retribución es la que debiera someterse a ese mecanismo de doble aprobación.

Con relación al artículo 71, que determina el régimen jurídico de los directivos y que reconoce en su apartado c) su derecho a ser reembolsados de los gastos realizados en el desempeño de sus actividades dentro de los límites establecidos por las propias federaciones, se pone de manifiesto que lo que se reconoce en ese precepto no es otra cosa que el derecho a percibir las correspondientes indemnizaciones por medio del sistema de dietas, cuya regulación viene articulada en el artículo 70.

Respecto del artículo 86.2, que impone que tanto el organizador de una competición de carácter general como el organizador de cada prueba, partido o encuentro suscriban un seguro de responsabilidad civil para cubrir los daños que respectivamente puedan causar a terceras personas, destaca que se establece un doble aseguramiento de la competición. Sin embargo, añade que resultaría más conveniente establecer un sistema de seguro colectivo del que participara tanto el organizador de la prueba como el de la propia competición.

También se destaca que no se contempla en el borrador de Anteproyecto como infracción grave, como figuraba en el artículo 92.b) de la Ley 2/2000, del Deporte de la Región de Murcia, los insultos y ofensas a jueces o árbitros, deportistas, técnicos, autoridades deportivas, al público asistente u otros intervinientes en los eventos deportivos. Se señala que no se comprenden las razones que puedan explicar esa supresión, cuando se trata de la falta más generalizada en la práctica del deporte de equipo.

Por último, también se realizan ciertas consideraciones en relación con la disposición adicional quinta, sobre títulos homologados y equivalentes, y con la disposición adicional sexta, sobre ejercicio profesional de actividades vinculadas a la iniciación deportiva.

5. El mismo día 8 de agosto de 2013 el Presidente de la Federación de Taekwondo de la Región de Murcia, x, presenta un escrito, de fecha anterior al que acompaña un informe de alegaciones al borrador de Anteproyecto de Ley (Folios 175 a 189) que resulta sustancialmente coincidente con el formulado por el representante de la Federación de Fútbol de la Región de Murcia en relación con los artículos 17, 20, 21, 26, 52, 59, 66, 70, 71, 86 y acerca de la falta de inclusión en el borrador, como infracción grave, de la falta de los insultos y ofensas a jueces o árbitros, deportistas, técnicos, autoridades deportivas, al público asistente u otros intervinientes en los eventos deportivos.

SEXTO.- Por parte de los Ayuntamientos se presentan las siguientes alegaciones:

1. x, Director de Deportes del Ayuntamiento de Bullas, presenta un escrito de fecha 10 de abril de 2013 (Folio 190) en el que se contienen los siguientes comentarios:

Advierte de la existencia de una errata en el artículo 102.3.i), ya que se refiere a los servicios sanitarios de los diferentes centros deportivos de Andalucía, cuando debiera decir de la Región de Murcia.

Pone de manifiesto que en el borrador de Anteproyecto no se contiene previsión alguna acerca de los Programas de Escuelas Deportivas Municipales que, al igual que el Programa de Deporte Escolar, es fundamental en el fomento del deporte de base a nivel local y comarcal.

También señala que tampoco en el borrador de Anteproyecto se contiene ninguna referencia acerca de los organismos locales gestores del deporte (patronatos, concejalías, servicios municipales de deporte, etc.) ni tampoco sobre la figura de gerentes, directores o coordinadores deportivos locales y de comités comarcales o regionales.

2. El Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Torre Pacheco, x, remite un escrito, de fecha 26 de abril de 2013, (Folio 191) en el que formulan consideraciones generales de carácter favorable a la elaboración de un nuevo texto legal en materia de Actividad Física y Deporte.

3. x, Concejal de Deportes Ayuntamiento de Molina de Segura, formula el día 2 de mayo de 2013 una serie de sugerencias (Folio 192) en las que propone:

Que desde el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia se contemple la posibilidad de conocer de posibles reclamaciones, debidamente fundamentadas, de deportistas que quieran cambiar de club en la misma temporada.

Que el personal voluntario que desarrolle funciones de entrenador deportivo en un club disponga de una formación básica (nivel cero), impartida por las federaciones correspondientes, y que esta "titulación" tenga un período de vigencia de no más de dos años, plazo en el que tendrán que acceder a la formación de nivel uno, al menos.

Que se suprima la obligatoriedad de que las instalaciones de titularidad pública dispongan de licencia de apertura municipal.

Que se determine con precisión a quién le corresponde la asistencia sanitaria en materia de deporte escolar y federado.

SÉPTIMO.- Otorgado un trámite de audiencia a los distintos departamentos integrantes de la Administración regional, se emiten los siguientes informes:

1. Informe de la Dirección General de Transportes y Puertos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de 21 de junio de 2013 (Folios 210 y 211 y 217 y 218), en el que se formulan las siguientes observaciones:

Se advierte del desapoderamiento de las funciones que viene desarrollando la Dirección General referida en materia de actividades náutico-deportivas y subacuáticas, sin que se justifique adecuadamente la finalidad y los objetivos que se persiguen a través de las medidas que se proponen, por lo que carece de cualquier justificación objetiva y razonable. Además, se pone en tela de juicio la atribución de competencias en materia de actividades náutico-deportivas y actividades subacuáticas recreativo-deportivas que se realiza a favor de la sociedad mercantil "--", de acuerdo con lo que se establece en la disposición final primera, apartado 2, del borrador Anteproyecto de Ley. Se considera que ello supone la vulneración de la prohibición de que las sociedades mercantiles regionales puedan ejercer facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, establecida en la disposición adicional segunda de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Asimismo, se considera que ello puede provocar problemas de gestión administrativa y que no se ha justificado la adecuación de la figura organizativa elegida a los fines que con ella se pretende alcanzar, de acuerdo con lo que se establece en el Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 137/2005.

Se propone que se modifique la referencia que el apartado 2, in fine, realiza al artículo 24.6) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, dado que dicha ley fue derogada por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Se recomienda que se conceda trámite de audiencia a la Capitanía Marítima de Cartagena así como a otras entidades o asociaciones del sector que puedan verse afectadas por la entrada en vigor de dicha norma, como escuelas náuticas de recreo, centros de buceo recreativos, empresas de trabajos submarinos, etc.

Se destaca la falta de fiscalización por parte de la Dirección General de la Actividad Física y el Deporte de las obligaciones reglamentarias que deben cumplir los clubes de buceo, de conformidad con lo que se dispone en el artículo 2 de la Orden de 14 de octubre de 1997, por la que se regulan las normas de seguridad para el ejercicio de actividades subacuáticas.

Se advierte de que, como consecuencia de la posible aprobación como Ley del referido Anteproyecto, se producirá la derogación del Decreto 69/2001, de 28 de diciembre, por el que se regulan las Actividades Subacuáticas Deportivas de la Región de Murcia, lo que puede provocar un vacío legal en relación con la práctica de la actividad de buceo en la Región de Murcia.

Junto con dicho informe se acompaña otro, de fecha 9 de marzo de 2011, elaborado por la Subdirección General de Puertos y Costas, en el que se expone:

Que resulta posible diferenciar como manifestaciones diferentes entre las diversas actividades subacuáticas las modalidades de buceo recreativo y de buceo deportivo. Por ello, se aboga por mantener la competencia para regular las actividades náuticas y subacuáticas en la referida Consejería.

Se explica que desde que en el año 1995 se realizó el traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, las competencias en materia náutica y subacuática han sido ejercidas de manera ininterrumpida por la Dirección General de Transportes y Puertos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.

2. Del Servicio Jurídico de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación, de 18 de junio de 2013, (Folios 213 y 214) en el que después de poner de manifiesto ciertas consideraciones acerca de cuestiones competenciales, acerca de la falta de justificación de las razones de necesidad y oportunidad que pudieran justificar la derogación de la Ley 2/2000, del Deporte de la Región de Murcia, y de hacer referencia a otras cuestiones formales, se formulan las siguientes observaciones:

Se recuerda que lo establecido en el artículo 7.p) y en el Título IV del borrador del Anteproyecto que se pretende aprobar, en relación con la regulación de las profesiones de la actividad física y el deporte, no encuentra acomodo en las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma. Por el contrario, se debe entender que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.30 de la Constitución, la determinación de las actividades sujetas a titulación académica y profesional entra de lleno dentro de la competencia exclusiva estatal sobre regulación de las condiciones de obtención de estos títulos, sin que la Comunidad Autónoma tenga potestad normativa de desarrollo de dicha materia.

Se recuerda que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9.3.g) de la Ley 3/2005, de Universidades de la Región de Murcia, resulta preceptivo que se solicite informe a la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario.

Respecto de lo que se establece en el apartado 3 de la disposición final primera del Anteproyecto de Ley, en cuya virtud la empresa pública "--" asumirá las funciones que ha venido ejerciendo en materia de actividades náutico-deportivas y actividades subacuáticas recreativo-deportivas la Dirección General de Transportes y Puertos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, resulta contrario a lo prescrito en el apartado 4 de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud las sociedades mercantiles regionales en ningún caso pueden disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.

3. Informe del Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales de la Dirección General de Administración Local y Relaciones Institucionales, de la Consejería de Presidencia, de 25 de junio de 2013, (Folios 220 a 224), en el que se formulan, entre otras, las siguientes consideraciones:

Se considera que el borrador de Anteproyecto define, perfila y atribuye competencias a las Corporaciones Locales dentro de las recogidas en el artículo 25.2.m) de la Ley de Bases de Régimen Local, si bien no colisiona con ninguno de los ámbitos competenciales establecidos en el régimen vigente hasta el momento.

Se considera que debe concederse audiencia a las entidades locales, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 3.2 de la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local y del artículo 4.6 de la Carta Europea de la Autonomía Local.

Se estima que se debe solicitar informe del Consejo Regional de Cooperación Local, en virtud de lo que dispone el artículo 3.1.a) de la Ley 9/1994, por la que se crea dicho Consejo Regional.

4. Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Sanidad y Política Social, de 17 de julio de 2013, (Folios 226 230), en el que después de dar cuenta de los antecedentes y del objeto del borrador de Anteproyecto de Ley, se pone de manifiesto:

Respecto del artículo 16.4, que establece la obligación del órgano competente en materia de sanidad de realizar un control de la aptitud para la práctica de la actividad física y el deporte de los deportistas en edad escolar, se pone de manifiesto que no se concreta, ni siquiera en sus rasgos esenciales, la manera en que se realizará dicho control y su financiación.

El apartado 1 del artículo 26 del borrador de Anteproyecto determina que el marco de protección sanitaria a los deportistas en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se integrará en el Plan Regional de Salud. Además, en el apartado 3 de dicho precepto se establece el carácter obligatorio de realizar reconocimientos médicos con carácter previo a la obtención de licencias federativas y a la participación en determinadas manifestaciones deportivas que se desarrollen en la Región de Murcia. Sin embargo, se destaca que, como no se acompaña una memoria económica al Anteproyecto, no resulta posible conocer la incidencia económica que el desarrollo de esas actuaciones pueda suponer para la Consejería de Sanidad y Política Social.

Acerca de la disposición adicional tercera, relativa a la asistencia sanitaria en el ámbito de la actividad física y el deporte en edad escolar, se apunta que se debería tener en cuenta el sistema de aseguramiento del que disponga el menor. En particular, se propone que se incorpore al expediente la documentación necesaria para determinar el colectivo que se encuentra fuera de la cobertura del seguro escolar, así como la existencia de otros terceros obligados al pago, para poder valorar el alcance de las obligaciones que se pretende establecer para el Servicio Murciano de Salud.

Además, en dicho informe se recogen las siguientes observaciones formuladas por la Dirección General de Salud Pública:

Se considera confusa la definición de actividad física que se recoge en el borrador de Anteproyecto de Ley, que se corresponde con la definición de ejercicio físico que reconoce la Organización Mundial de la Salud.

Si bien se pone de manifiesto en la exposición de motivos que la Ley se propone regular "no sólo el deporte sino también la actividad física desarrollada por los ciudadanos al margen del sistema competicional y con fines recreativos o saludables", eso se concreta tan sólo en la regulación que se contiene en los artículos 11, 12 y 13 del Capítulo dedicado a la Actividad Física y Deporte para todos.

Se pone de manifiesto que no se mencionan en el Anteproyecto a aquellos colectivos que precisan de intervenciones específicas como las personas mayores, los grupos de población en riesgo de exclusión social y las personas en el ámbito laboral.

En relación con el deporte en edad escolar, se destaca que resulta necesario favorecer, además de la práctica fuera del horario lectivo, el incremento de la actividad física en horario escolar y propiciar la mejora de la educación física curricular.

Se destaca la necesidad de incluir los enfoques de género y de equidad.

En relación con el deporte en edad escolar y en el ámbito universitario, se recuerda que se deben tener en cuenta los programas y planes de acción ya existentes como el Plan de Educación para la Salud en la Escuela o el Proyecto de Universidad Saludable de la Universidad de Murcia.

Por su parte, también se recogen las observaciones que formula la Dirección General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación, que son las siguientes:

Se solicita la inclusión en la exposición de motivos de una mención genérica a la contribución de la iniciativa legislativa a la consecución de los objetivos del Plan de Salud de la Región de Murcia 2010-2015, así como de los futuros planes de salud.

Se formula la sugerencia de que se incorpore al artículo 6, m), referente a las competencias de la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte, la de compartir y coordinar con la Consejería con competencias en materia de salud las iniciativas, actuaciones y programas desarrollados en la Región de Murcia destinados a promover estilos de vida saludables.

Se sugiere también que se incorporen en el Título III los siguientes párrafos: "Los responsables de la organización, promoción y dirección de las diferentes actividades deportivas serán responsables de que los participantes desarrollen estilos de vida saludables, complementarios al ejercicio físico, especialmente en materia de alimentación y consumo de sustancias tóxicas y/o adictivas" y "Los organizadores de espectáculos deportivos serán responsables de que los espectadores asistentes adopten comportamientos saludables, velando por evitar la exposición activa o pasiva a factores de riesgo para su salud".

5. Informe del Servicio Jurídico de la Consejería Agricultura y Agua, de 18 de julio de 2013, (folio 232) en el que se estima conveniente que el texto del Anteproyecto incorpore la mención de que en todo momento, tanto con carácter previo a la correspondiente práctica deportiva como durante su realización, así como en las actividades asociadas posteriores, se cumpla la normativa vigente en materia de salud y bienestar animal, tanto regional como nacional y comunitaria.

6. Informe de la Dirección General de Formación Profesional y Educación de Personas Adultas, de 3 de julio de 2013, (Folios 234 a 237) en el que se formulan las siguientes observaciones:

Se propone que el artículo 23 quede redactado de la siguiente forma: "1. Las consejerías competentes en materia de Actividad Física y Deporte, de educación y de empleo adoptarán las medidas necesarias para la formación de personal técnico-deportivo y para la expedición de la correspondiente titulación, acreditación o habilitación oficial".

Se propone la siguiente propuesta de redacción del artículo 29: "El diseño de las formaciones conducentes a la expedición del carné de Monitor...".

Se propone la siguiente redacción en los títulos de los artículos 37, 38, 39, 40 y 41: "Titulación o acreditación necesaria...".

Se propone la siguiente redacción del artículo 37.d):

b) "Técnico o técnico superior de la Familia Profesional de Actividades Físicas y Deportivas del Catálogo de títulos de la Formación Profesional del Sistema Educativo".

c) "Técnico o Técnico Deportivo Superior en la modalidad o especialidad deportiva correspondiente, cuando la actividad profesional se limite a una única modalidad o especialidad deportiva".

d) "Certificados de profesionalidad de la Familia Profesional de Actividades Físicas y Deportivas en el área profesional correspondiente".

Se propone la siguiente redacción del artículo 38.d):

a) "Técnico o técnico superior correspondiente de la Familia Profesional de Actividades Físicas y Deportivas del Catálogo de títulos de la Formación Profesional del Sistema educativo".

d) "Certificados de Profesionalidad de la Familia Profesional de Actividades Físicas y Deportivas relacionados con el Socorrismo Acuático".

Se propone la siguiente redacción de los apartados b) y c) del artículo 39.1:

b) "Técnico o técnico superior correspondiente relacionados con el acondicionamiento físico, de la Familia Profesional de Actividades Físicas y Deportivas del Catálogo de títulos de la Formación Profesional del Sistema Educativo".

c) "Certificados de Profesionalidad de la Familia Profesional de Actividades Físicas y Deportivas relacionados con el acondicionamiento físico".

Con relación a la disposición adicional sexta se pone de manifiesto que hacer mención al término "titulación" parece impedir que los certificados de profesionalidad puedan servir para desempeñar una actividad profesional. Se considera que ello resulta contradictorio con el hecho de que, con relación a algunas de las profesiones recogidas, el certificado de profesionalidad se reconoce como requisito válido de titulación (arts. 37 y 38, para monitores y socorristas). Por ello, se entiende que junto con el término "titulaciones" se debiera añadir el de "acreditaciones" y en algunos casos el de "habilitaciones". En consecuencia, se propone la siguiente redacción de dicha disposición adicional sexta: "Los profesionales que vinieran ejerciendo alguna de las profesiones reguladas por la presente Ley que se encuentren en posesión de la titulación o acreditación exigida por la misma, deberán presentar la declaración responsable en el plazo de un año desde su entrada en vigor".

Además, se propone que se corrijan determinadas erratas que se han advertido en la exposición de motivos (párrafo cuarto) y en los artículos 1.2, 7, 9.h), 16.5, 16.6, 29.4, 32, 34, 38, 44.3, 49.1, 54.1, 55.2, 58.i), 62.3, 68, 70, 70.11, 78, 86, 90, 138, 139, 141, 154.

7. También obra en el expediente un oficio del Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda, de 21 de junio de 2013, (folio 215) en el que se informa de que, una vez estudiado el borrador por el Servicio Jurídico de esa Consejería, no se realizan observaciones al mismo.

OCTAVO.- Obra en el expediente el Informe relativo a las audiencias practicadas en relación con el borrador de Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia, de la Dirección General promotora, de 11 de septiembre de 2013 (Folios 243 a 274).

NOVENO.- Mediante comunicación interior de 12 de septiembre de 2013, el Director General de la Actividad Física y el Deporte remite a la Secretaria General de la Consejería consultante el "Borrador 3" del Anteproyecto de Ley, de septiembre de 2013 (Folios 276 a 375) con el que acompaña el Informe sobre las observaciones y alegaciones recibidas, las alegaciones presentadas por las federaciones deportivas de la Región de Murcia y las alegaciones formuladas por los municipios de la Región de Murcia.

DÉCIMO.- Por medio de escrito de fecha 12 de septiembre de 2013, la Secretaria General de la Consejería consultante solicita del Consejo Regional de Cooperación Local que emita informe sobre el tercer borrador del Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia (folio 326). Obra en el expediente la Certificación del acuerdo adoptado por el Consejo Regional de Cooperación Local, de 1 de octubre de 2013, sobre el Anteproyecto de Ley expedida el día 15 de octubre de 2013 por la Secretaria de dicho Consejo. En ella se recogen las distintas observaciones que fueron objeto de debate en dicha sesión.

UNDÉCIMO.- Mediante escrito del Director General de Universidades, x, de 14 de octubre de 2013, se remite el informe favorable del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia (Folios 335 a 338) en el que, entre otros extremos, se formulan las siguientes observaciones:

Se propone la adición de un artículo sobre institutos de investigación universitarios con la siguiente redacción: "Artículo XX. Institutos de Investigación Universitarios. Las universidades, en el ámbito de su autonomía, podrán crear Institutos Universitarios de Investigación sobre la Actividad Física y el Deporte, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 8/2007, de 23 de abril, de Fomento y Coordinación de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la innovación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, estando para su creación, a lo dispuesto, con carácter general, en el artículo 10 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, modificada por Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril y, de forma específica, por la regulación que de estos Institutos pueda llevar a cabo la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".

Se propone que el apartado 2 del artículo 90, referido a la organización de competiciones, se inicie del siguiente modo: "Las universidades, en el ámbito de su autonomía, podrán organizar competiciones deportivas, no obstante, la organización de las competiciones oficiales de carácter interuniversitario...".

Con relación al artículo 95 se propone añadir un nuevo apartado 5, relativo a los cupos de reserva, para lo que se sugiere la siguiente redacción: "5. En el acceso a la Universidad, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de la Consejería competente en materia de Universidades, establecerá anualmente para el proceso de admisión en el Distrito único Universitario de la Región de Murcia, un cupo de reserva para deportistas de alto nivel y de alto rendimiento. Este cupo será aprobado por la Comisión Coordinadora del Distrito Único Universitario, que podrá recabar cuanta información precise sobre este ámbito de la Dirección General competente en materia de actividad física y deportiva. Las plazas del cupo de reserva para deportistas de alto nivel y de alto rendimiento se adjudicarán conforme a las preferencias establecidas en el artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y de alto rendimiento y, a lo dispuesto en esta Ley".

De igual modo, se propone que el desarrollo reglamentario de la Ley establezca que forme parte del Comité de Actividad Física y Deporte Universitario de la Región de Murcia un representante de la Dirección General competente en materia de universidades.

Asimismo, el Director General de Universidades le comunica al Director General de la Actividad Física y el Deporte que el Presidente del Consejo Escolar de la Región de Murcia, miembro del Consejo Interuniversitario, le expresó en la sesión del día 11 de octubre su opinión de que se debía recabar también la audiencia de ese Consejo Escolar con ocasión de la tramitación del Anteproyecto de Ley de referencia.

DUODÉCIMO.- Obra en el expediente el informe relativo a las sugerencias y alegaciones recibidas en relación con el borrador de Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia por el Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia y el Consejo Regional de Cooperación Local, de 5 de noviembre de 2013.

DECIMOTERCERO.- Por medio de comunicación interior de 15 de octubre de 2013, el Director General de la Actividad Física y el Deporte da traslado al Presidente del Consejo Escolar de la Región de Murcia del borrador del citado Anteproyecto y le confiere un trámite de audiencia para que aporte las sugerencias y consideraciones que estime oportunas. Mediante oficio de 22 de octubre de 2013, el Consejero de Cultura y Turismo solicita del Presidente del Consejo Escolar de la Región de Murcia que se proceda a la emisión del referido informe por el procedimiento de urgencia (folio 344).

DECIMOCUARTO.- Mediante comunicación interior de 5 de noviembre de 2013, el Director General de la Actividad Física y el Deporte remite a la Secretaria General de la Consejería consultante el informe elaborado por esa Dirección General, el "Borrador IV" del Anteproyecto de Ley (Folios 345 a 394), y el informe emitido por el Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia.

DECIMOQUINTO.- Por medio de oficio de 19 de diciembre de 2013, el Presidente del Consejo Escolar de la Región de Murcia remite al Consejero de Cultura y Turismo el dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia, de 18 de diciembre de 2013 (Folios 396 a 426) en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia, en el que se formulan las observaciones generales, algunas de carácter terminológico o gramatical, otras de carácter técnico-normativo y otras particulares.

DECIMOSEXTO.- Obra en el expediente el "Borrador V" del Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia, de diciembre de 2013 (Folios 427 a 477).

DECIMOSÉPTIMO.- Por medio de oficio de 28 de enero de 2014, el Presidente del Consejo Económico y Social remite al Consejero de Cultura y Turismo el Dictamen emitido en esa misma fecha (Folios 486 a 555). En dicho Dictamen se formulan, entre otras, las siguientes observaciones:

Se cuestiona que la regulación que se contiene en el artículo 25 ("Exigencia de una adecuada cualificación") y en el Título IV referente al "Ejercicio de las Profesiones relacionadas con la Actividad Física y el Deporte") del Anteproyecto encuentren fundamento en la competencia que, en materia de "promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio" (art. 148.1.19ª CE) se atribuye a las Comunidades Autónomas. Por ello, se considera que el Anteproyecto debiera mantener, con las mejoras técnicas que resulte conveniente realizar, la regulación sobre las titulaciones deportivas que se contiene en el Capítulo II "De las titulaciones deportivas", de la vigente Ley 2/2000, del Deporte de la Región de Murcia.

Se debe tener presente la incidencia que la disposición adicional cuarta que la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa, de carácter básico, presenta en materia de Actividad Física y Deporte en el ámbito escolar, que también se recoge en el Anteproyecto de Ley. Por esa razón, se propone que se efectúe una revisión de los preceptos que se refieren a esa cuestión para evitar duplicidades en la regulación, ineficiencias en la planificación e inseguridad acerca de la situación del profesorado encargado de la coordinación y supervisión de las medidas que a esos efectos se adopten en los centros educativos correspondientes.

Se considera que en el Anteproyecto de Ley se contienen numerosas disposiciones de marcado carácter reglamentario (que contienen las regulación de los procedimientos disciplinarios; la estructuración y funcionamiento del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, o el régimen propio de las federaciones deportivas) que deberían recogerse en disposiciones de esa naturaleza.

Se considera que la regulación que se contiene en el Anteproyecto de Ley acerca de la creación, modificación o adaptación de diferentes órganos colegiados o consultivos debe hacer referencia a sus características esenciales, entre las que se pueden mencionar sus competencias básicas, la determinación de su naturaleza y la fijación de los criterios para la determinación de su composición. De ese modo, se advierte acerca de la carencia de esos elementos esenciales en la regulación que se contiene en el Anteproyecto, por ejemplo, acerca del Consejo Asesor Regional de la Actividad Física y el Deporte y del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia.

Se deja constancia de su valoración crítica, por suponer una absoluta indefensión para los afectados, acerca de la posibilidad, prevista en el artículo 70.3 del Anteproyecto de Ley, de que, con ocasión de la imposición de medidas de control especial sobre el ejercicio de funciones públicas encomendadas a las federaciones deportivas, pueda prescindirse de manera excepcional de la audiencia de las federaciones afectadas cuando tal trámite origine un retraso tal que comprometa gravemente la efectividad de la medida adoptada, los derechos de los federados o los intereses afectados.

DECIMOCTAVO.- Por medio de comunicación interior de 28 de febrero de 2014, el Director General de la Actividad Física y el Deporte remite a la Secretaria General de la Consejería consultante el informe emitido por esa Dirección General acerca del contenido del Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (Folios 557 a 569), así como el "Borrador VI" del Anteproyecto de Ley (Folios 570 a 619).

DECIMONOVENO.- Con fecha 14 de marzo de 2014 tiene entrada en este Consejo Jurídico la solicitud de Dictamen, a la que se acompaña el texto del Anteproyecto diligenciado por la Secretaria General de la Consejería Consultante, al que se unen los correspondientes extracto de secretaría e índice de documentos.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de Ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Consideraciones preliminares: Estructura del Anteproyecto de Ley y marco competencial.

I. Estructura del Anteproyecto de Ley.

El Anteproyecto de Ley consta de una Exposición de Motivos, 174 artículos, 8 disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales, respondiendo sus títulos a los siguientes contenidos:

- "Título Preliminar", Disposiciones Generales.

- Título I, "Competencias y Organización", con un Capítulo I, "Administración Deportiva de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" y un Capítulo II, "Administración Deportiva Local".

- Título II, "Los Ciudadanos y la Actividad Física y el Deporte", con un Capítulo I, "Actividad Física y Deporte para Todos"; un Capítulo II, "Actividad Física y Deporte en Edad Escolar", y un Capítulo III, "Actividad Física y Deporte Universitario".

- Título III, "Formación, Investigación y Salud".

- Título IV, "Ejercicio de las Profesiones relacionadas con la Actividad Física y el Deporte".

- Título V, "Instalaciones Deportivas".

- Título VI, "Entidades Deportivas", con un Capítulo I, "Disposiciones Comunes"; un Capítulo II, "Federaciones Deportivas"; un Capítulo III, "Clubes deportivos"; un Capítulo IV, "Sociedades Anónimas Deportivas"; un Capítulo V, "Secciones Deportivas", y un Capítulo VI, "Registro de Entidades Deportivas".

- Título VII, "Competiciones Deportivas y Licencias".

- Título VIII, "Deporte de Alto Nivel y Deporte de Alto Rendimiento Regional".

- Título IX, "Dopaje en el Deporte".

- Título X, "Violencia, Racismo, Xenofobia e Intolerancia en el Deporte".

- Título XI, "Inspección Deportiva y Régimen Sancionador", con un Capítulo I, "De la Inspección Deportiva", y un Capítulo II, "Régimen Sancionador".

- Título XII, "Disciplina Deportiva", con un Capítulo I, "Infracciones y Sanciones"; un Capítulo II, "Procedimientos Disciplinarios"; un Capítulo III, "Recursos", y un Capítulo IV, "Concurrencia de responsabilidades". A su vez, el Capítulo II se subdivide en una Sección 1ª, "Disposiciones Generales"; una Sección 2ª, "El Procedimiento Ordinario", y una Sección 3ª, "El Procedimiento Extraordinario".

- Título XIII, "Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia".

- Título XIV, "Arbitraje y Mediación en el Ámbito de la Actividad Física y el Deporte".

Las disposiciones adicionales se refieren, por su parte, a las siguientes materias:

- Disposición Adicional Primera, "Aplicación de la Ley 4/1997, de 24 de julio, de construcción y explotación de infraestructuras de la Región de Murcia".

- Disposición Adicional Segunda, "Reconocimiento oficial de modalidades y especialidades deportivas".

- Disposición Adicional Tercera, "Asistencia sanitaria en el ámbito de la Actividad Física y Deporte en edad escolar".

- Disposición Adicional Cuarta, "Género masculino y femenino".

- Disposición Adicional Quinta, "Títulos homologados y equivalentes".

- Disposición Adicional Sexta, "Ejercicio profesional en actividades vinculadas a la iniciación deportiva".

- Disposición Adicional Séptima, "Desarrollo reglamentario de los Comités".

- Disposición Adicional Octava, "Extinción del centro privado autorizado Cualificación Deportiva Siglo XXI".

De otra parte, las disposiciones transitorias se refieren a:

- Disposición Transitoria Primera, "Habilitación de funcionarios para realización de funciones inspectoras".

- Disposición Transitoria Segunda, "Normas sobre instalaciones deportivas".

- Disposición Transitoria Tercera, "Adaptación de estatutos de entidades deportivas".

- Disposición Transitoria Cuarta, "Procedimientos sancionadores y disciplinarios".

- Disposición Transitoria Quinta, "Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia".

- Disposición Transitoria Sexta, "Presentación de la declaración responsable por aquellos profesionales que se encuentren en posesión de la titulación requerida en la Ley".

- Disposición Transitoria Séptima, "Presentación de la declaración responsable y de la solicitud de reconocimiento de competencias profesionales por aquellos profesionales que no dispongan de la titulación requerida por la Ley".

- Disposición Transitoria Octava, "Aplicación progresiva de la Ley para las profesiones de monitor y entrenador".

- Disposición Transitoria Novena, "Transformación de las entidades de promoción y recreación deportiva".

- Disposición Transitoria Décima, "Contenido de los reconocimientos médicos Disposición Transitoria Undécima. Vigencia de las disposiciones reglamentarias".

- Disposición derogatoria.

- Disposición Final Primera. Región de Murcia Deportes, SAU

- Disposición Final Segunda, "Actividades subacuáticas y náutico-deportivas".

- Disposición Final Tercera, "Actualización de cuantía de sanciones".

- Disposición Final Cuarta, "Adaptación del modelo federativo de la Región de Murcia".

- Disposición Final Quinta, "Entrada en vigor".

II.- Marco competencial.

Uno de los ámbitos de la vida social que fue objeto de un tratamiento más incompleto por parte del constituyente español de 1978 fue, sin duda, el que se refiere al fenómeno deportivo, quizá por asumir de manera un tanto apresurada una concepción según la cual el hecho deportivo se desarrollaba, y aún convenía que se desarrollase, al margen de la intervención de los poderes públicos. De acuerdo con ese planteamiento, el deporte y el conjunto de actividades en las que se desarrollaba quedaban sometidos de manera primordial a la regulación que los sujetos que los practicaban e intervenían en ellas de manera directa pudieran llevar a efecto.

El hecho de que junto con la mención a la promoción al deporte también se haga referencia en la Constitución, entre los principios rectores de la política social y económica a la obligación que corresponde a los poderes públicos de promover la adecuada utilización del ocio (art. 43.3 CE) parece también confirmar esa impresión, dado que esa última constituye una de las manifestaciones más caracterizadas de lo que se puede considerar como actividad personal y privada, sometida tan sólo a la decisión última de la persona.

Considerado el deporte, por tanto, como una actividad privada de entretenimiento, la intervención pública debía ser mínima, y la labor de los poderes públicos debía quedar reducida a procurar su fomento y desarrollo ya que, de manera evidente, se trata de una práctica contribuye a la mejora de la calidad de vida y de la salud de amplios sectores de la población.

A pesar de que esa concepción pudo resultar comprensible en un momento inicial de desarrollo normativo acerca de la actividad deportiva, lo cierto es que el grado de crecimiento y complejidad que ha alcanzado en tiempos recientes este fenómeno, unido a la repercusión, a la relevancia social y mediática y a la importancia de los intereses de toda índole -incluso de naturaleza económica- que se asocian con ella, permite considerar que el deporte constituye hoy en día una de las manifestaciones sociales de mayor trascendencia. Y no puede dejar de notarse que el grado de desarrollo que ha terminado por alcanzar lo convierte en un fenómeno complejo y de caracteres heterogéneos. La propia naturaleza del hecho deportivo explica que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, el deporte constituya una materia ciertamente singular, y bastante reacia a ser encajada en una sola categoría. Los diferentes aspectos que concurren en el desarrollo de las diversas manifestaciones deportivas explican la variedad de ámbitos o sectores que pueden ser susceptibles de regulación jurídica de forma que debe tomarse en consideración, con particular cuidado, el mecanismo de distribución territorial de competencias que se contiene en la Constitución española.

Así, en relación con dicho orden de distribución competencial, se establece la posibilidad en la Norma Fundamental (art. 148.1.19ª) de que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias en materia de "promoción del deporte y la adecuada utilización del ocio". La falta de referencia al hecho deportivo entre las materia que se atribuyen al Estado, de acuerdo con lo que dispone en el artículo 149.1 CE, ha conducido a que todos los Estatutos de Autonomía, bajo fórmulas distintas (la mayoría, en términos idénticos a los que se contienen en el referido artículo de la Constitución y otros pocos haciendo referencia directa al "deporte") , hayan asumido la "materia deportiva" a título de competencia "exclusiva" y que todas las Comunidades Autónomas la hayan ejercido de manera efectiva mediante la aprobación de respectivas leyes sobre deporte.

Como decíamos más arriba, la regulación constitucional acerca de la distribución territorial de competencias en materia de deporte ofrece ciertas deficiencias que exigen que se formulen varias aclaraciones:

1.- La primera de ellas tiene que ver con la advertencia de que, a pesar de la dicción literal de la disposición constitucional, que se refiere al "fomento", no se puede confundir con la concreta forma de actividad administrativa que se encamina a promover o proteger ciertas actividades como consecuencia de la satisfacción del interés público que deparan. En ese sentido, la actividad de fomento a la que se refiere el precepto constitucional no constituiría una de las clásicas actividades administrativas de intervención administrativa, junto con las actividades de policía administrativa o de prestación de servicios públicos. Lejos de ello, la doctrina ha considerado que por medio a la alusión a la promoción de la actividad deportiva tan sólo expresa el resultado o la finalidad que se debe tratar de conseguir, esto es, la promover la práctica deportiva.

2.- Así pues, si los Poderes públicos deben desplegar una política de promoción, resulta imprescindible que puedan abordar toda una labor de regulación normativa del fenómeno deportivo. Por esa razón, el fomento del deporte conlleva, de suyo, la ordenación de la actividad deportiva en sí misma considerada. Así lo determinaba la Ley 4/1993, de 16 de julio, del Deporte de la Región de Murcia, en cuya exposición de motivos se venía a reconocer que el ejercicio de la competencia regional en materia de promoción del deporte implicaba "la plenitud de la función legislativa".

3.- A pesar de todo lo que se ha expuesto, (es decir, la posible atribución de competencia exclusiva a las Comunidades Autónomas y su reconocimiento efectivo en todos los Estatutos de Autonomía, así como la falta de reconocimiento de competencia estatal) ello no ha impedido que el Estado haya aprobado dos Leyes del Deporte que nunca fueron impugnadas por ninguna Comunidad Autónomas (la Ley 13/1980, de 31 de marzo, General de la Cultura Física y del Deporte y la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte).

Y no resulta difícil entender que la razón puede encontrarse en el hecho de que las Comunidades Autónomas admiten la concurrencia de aspectos relativos a la práctica y organización del deporte que corresponde regular al Estado como consecuencia de su dimensión nacional y de las repercusiones internacionales que presenta. De igual forma, y como destaca la doctrina de manera generalizada, el principio de territorialidad -y, en ciertos casos también el de personalidad- impone un límite a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para intervenir en esos ámbitos supra-autonómicos y nacional del deporte.

De otro lado, aunque de manera relacionada con la aplicación del "criterio de territorialidad" según el cual las Comunidades Autónomas no pueden desplegar sus competencias más allá de su propio territorio, se encuentra el "criterio del interés", sobre el que el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse (STC 1/1986, de 10 de enero), y señalar que la autonomía constitucionalmente garantizada de las Comunidades Autónomas estaba al servicio de la gestión de los intereses que le son propios.

Por ello, de algún modo puede considerarse que la competencia del Estado es una suerte de competencia "implícita", que debe reconocerse más allá de la letra de lo que se disponga el propio régimen de distribución competencial, den manera similar a lo que sucede en relación con el "turismo" o la "protección del consumidor". Ello determina, por tanto, que el deporte no pueda ser considerado como una "materia" que pueda ser objeto de atribución íntegra ("in totum") y de manera exclusiva o excluyente a una u otra instancia territorial, pues lo impide en sí misma la complejidad del hecho deportivo.

Además, la propia consideración del deporte como una manifestación cultural permite asegurar la intervención del Estado al amparo de lo que se dispone en el artículo 149.2 CE.

4.- De otra parte, y como también ha destacado la doctrina de manera unánime, no existe duda de que el deporte es uno de los sectores del ordenamiento jurídico en los que el "entrecruzamiento de títulos competenciales es más acusado". Así, muchos autores se han referido a la existencia de "títulos confluyentes" en relación con el deporte. De hecho, el fenómeno deportivo ofrece múltiples manifestaciones e incide en numerosos ámbitos y guarda por esa razón intensas relaciones con instituciones propias de la legislación civil, mercantil y laboral, de la protección de la salud, del derecho a la educación y del ejercicio de profesiones tituladas, de las relaciones internacionales, de la seguridad pública, o de la cultura, por citar solo algunas de ellas.

De esa manera, resultaría posible distinguir entre "títulos principales de competencia", que se referirían a los aspectos esenciales del fenómeno deportivo, y "títulos secundarios de competencia", que guardarían relación con las condiciones de ejercicio o desarrollo de las actividades deportivas y cuya atribución, en favor de tal o cual ente territorial, no se vería alterada por el hecho de que, de manera indirecta, guardase relación con una actividad deportiva. Por esa razón, resulta posible identificar una larga serie de materias en las que el Estado mantiene sus competencias, en muchos casos de carácter exclusivo que, como se ha dicho, asegura su conexión con lo deportivo.

Por las razones que han quedado expuestas conviene advertir que la alusión constitucional a la "promoción del deporte" que se atribuye a las Comunidades Autónomas no comprende ni puede comprender la totalidad de aspectos, facetas y manifestaciones del hecho deportivo. Se trataría de ese modo de una exclusividad relativa, al menos. En atención a esa circunstancia, cobra sentido la afirmación expresada en numerosas ocasiones por la doctrina de que la cuestión competencial constituye uno de los principales problemas de la ordenación jurídica del deporte.

Una vez sentadas esas premisas, se debe reconocer la competencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para abordar la regulación del deporte de conformidad con lo que se establece en el artículo 10.Uno. 17 de su Estatuto de Autonomía, aunque con relación a determinados manifestaciones concretas se debe examinar otros títulos competenciales que pueden corresponder al Estado. El examen concreto de dichos títulos y su adecuación con el sistema de distribución territorial de competencias se aborda en las partes correspondientes de este Dictamen.

TERCERA.- Observaciones particulares al Título I "Competencias y Organización".

I. Carácter reglamentista de la distribución funcional.

A modo de observación de carácter general, el Anteproyecto desciende a regular cuestiones de naturaleza claramente reglamentaria, como es la atribución de funciones y competencias a los órganos de la Administración regional, llegando incluso a la pormenorizada enumeración de las concretas atribuciones de la Dirección General competente en materia deportiva, introduciéndose el legislador en un ámbito de decisión consustancial al poder ejecutivo cual es la distribución de las funciones que integran la competencia entre los distintos órganos dependientes de la Administración titular de aquélla, abordando una regulación que es propia de los denominados Decretos de órganos directivos, que corresponde aprobar al Consejo de Gobierno.

No obstante, esta técnica normativa entra dentro de las distintas opciones de que dispone el legislador y, en consecuencia, no empece la legitimidad del Anteproyecto. Sin embargo, tal nivel de detalle no parece necesario para establecer una regulación legal del deporte regional y ejercitar la facultad normativa de primer nivel que conlleva la competencia estatutaria que ampara al Anteproyecto. Tampoco es recomendable desde el punto de vista de la seguridad jurídica. La minuciosidad de las atribuciones funcionales contenidas en el texto sometido a consulta podría poner en peligro, en el futuro, su deseable estabilidad, y es que, cuando un cambio en las circunstancias obligue a introducir modificaciones en la organización interna de la Administración, sería preferible no tener que acometer para ello una reforma legal, con todo lo que implica. Del mismo modo, el hecho de que normas de carácter más reglamentario que legal se encuentren en el texto de la futura Ley podría dar lugar a una excesiva rigidez, también indeseable, en la regulación de las cuestiones organizativas, siempre mutables.

Sería preferible, por tanto, que el Anteproyecto dejase un mayor margen al desarrollo reglamentario, para lo cual podría señalar qué concretas funciones corresponde ejercer a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias deportivas, separándolas de las que son propias de las Corporaciones Locales y las Universidades, y dejando a las ulteriores normas reglamentarias la distribución funcional de las mismas entre los diversos órganos que integran la Administración regional, como por ejemplo hace el artículo 69.4 del Anteproyecto.

II. Sin perjuicio de lo expuesto, se procede a continuación a realizar las siguientes observaciones de carácter particular sobre los artículos del Título objeto de consideración:

- Art. 5. Competencias del Consejo de Gobierno.

Entre las competencias asignadas al órgano de gobierno regional, las hay que ya le corresponden en virtud de leyes vigentes. Tal es el caso de la consignada en la letra a, que es coincidente con la que ya le asigna el artículo 22.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

Por otra parte, y en atención a su carácter marcadamente genérico, la función de "ordenar el sistema deportivo de la Región de Murcia" (art. 5, letra b, del Anteproyecto) englobaría dos aspectos fundamentales, como serían la labor de dirección política de este ámbito material, ya establecida en la letra a), y el ejercicio de la potestad normativa que es propia y originaria del Consejo de Gobierno, en virtud de lo establecido en el indicado artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

Asimismo, la atribución prevista en la letra c), se superpone a la ya fijada para el Consejo de Gobierno por el artículo 22.17 de la Ley 6/2004. En relación con esta función, ha de advertirse que la redacción proyectada introduce un interrogante interpretativo, toda vez que atribuye al referido órgano de gobierno regional la concesión de las "máximas distinciones deportivas" de la Comunidad Autónoma, mientras que la Ley 6/2004 le atribuye, en general, la concesión de "honores y distinciones", pero sin alusión alguna al rango o calidad de dichos honores. La inclusión de este matiz en el artículo proyectado lleva inmediatamente a considerar si existen otras distinciones deportivas "inferiores" establecidas por la Comunidad Autónoma y, en caso de que así sea, cuál sería el órgano encargado de su concesión, cuestiones que no quedan reflejadas en el Anteproyecto.

En atención a lo expuesto, considera el Consejo Jurídico que quizás debería reconsiderarse la necesidad de insistir en atribuir al Consejo de Gobierno funciones que ya le corresponden por mor de otras disposiciones.

Además, con respecto a la función prevista en la letra e), la "ordenación" de las instalaciones deportivas que corresponde al Consejo de Gobierno resulta bastante limitada en atención a las atribuciones que, en relación a la ordenación territorial de las instalaciones y la normativa de las mismas, los artículos 50.1 y 53.1 del Anteproyecto asignan a la Consejería competente en materia deportiva. Por otra parte, dicha atribución debería quedar limitada a las instalaciones deportivas de uso público, cuyo concepto establece el artículo 49.5 del Anteproyecto, pues sólo ellas parecen aptas para conseguir la garantía de los principios de equilibrio y cohesión territorial que se invocan en el precepto.

- Art. 6. Competencias de la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte.

1. La letra b) asigna al titular de la Consejería la aprobación de la normativa técnica de las instalaciones deportivas de uso público, función que cabe entender ínsita en la de contenido y alcance más amplios establecida por el artículo 53.1 del Anteproyecto, que le atribuye la elaboración y aprobación de la normativa sobre instalaciones y equipamientos deportivos. Dada la minuciosidad con que el artículo 6 del Anteproyecto recoge las atribuciones funcionales del Consejero del ramo, también esta función debería referenciarse en el indicado artículo.

2. La letra e) recoge un aspecto concreto de la función de control que la Consejería ha de ejercer sobre las subvenciones públicas otorgadas a las federaciones deportivas para la adquisición o control de bienes inmuebles, los cuales no podrán ser objeto de gravamen o enajenación sin la previa autorización administrativa. Dicha función es clásica de las autoridades deportivas y así se recoge en la vigente Ley del deporte, tanto en la regional como en la estatal. Sin embargo, acogiendo una alegación de la Federación Murciana de Fútbol, el Anteproyecto somete dicha exigencia previa de autorización a que así se establezca de forma expresa en el acuerdo de financiación, pues según la indicada entidad federativa, la imposición de dicha medida por imperativo legal supondría una restricción al libre tráfico jurídico y mercantil de unos entes de naturaleza jurídico privada como son las federaciones deportivas.

a) No comparte el Consejo Jurídico esta apreciación. La financiación de la construcción y adquisición de bienes inmuebles por parte de las federaciones deportivas se articula mediante una subvención, entendida en su concepción de "técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público" (Exposición de Motivos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, LGS), constituyendo una forma de gasto público. La percepción de fondos públicos determina en quien los recibe una pléyade de obligaciones derivadas de la normativa de subvenciones, una de las cuales es la del destino de los fondos, toda vez que las subvenciones son, en esencia y por definición, finalistas. Así, el artículo 2.1 LGS establece como requisitos para poder hablar de subvención que la entrega de fondos públicos esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, que tengan por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

Como señala la propia Exposición de Motivos de la LGS, se trata de "la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar. Si dicha afectación existe, la entrega de fondos tendrá la consideración de subvención y esta ley resultará de aplicación a la misma..."). De ahí que la normativa de subvenciones imponga la obligación de destinar los fondos concedidos a los fines y objetivos de interés público para los que se otorgaron y penalicen el incumplimiento de dicha obligación con el reintegro de lo percibido.

La naturaleza pública de las cantidades entregadas con el objetivo de construir o adquirir un bien no se pierde una vez culminada tal operación, sino que continúa produciendo efectos sobre el destino de aquél, que sigue vinculado a la finalidad pública que motivó la concesión de la ayuda económica. Por ello, el artículo 31.5, letra b) LGS establece que no se considerará un incumplimiento de la obligación de destino del bien subvencionado, cuando su cambio de destino, enajenación o gravamen esté autorizado por la Administración concedente.

Ya en el específico ámbito del Anteproyecto, entiende el Consejo Jurídico que no está justificada la modificación propuesta en el régimen de las subvenciones otorgadas a las Federaciones Deportivas para la adquisición o construcción de bienes inmuebles, pues los límites que en la legislación vigente se imponen a la enajenación o gravamen de tales bienes son coherentes con la naturaleza subvencional de los fondos públicos entregados a tal fin. Y ello sin perjuicio de que, de acuerdo con el artículo 28.1 LGS, en la resolución de concesión y, en su caso, en los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones, se establezcan las condiciones y compromisos aplicables, entre las cuales podría consignarse de forma expresa el sometimiento de la enajenación o gravamen de los bienes a los que se destinan los fondos a la previa autorización por parte de la Consejería competente en materia de Deportes, pero sin que la falta de constancia expresa de esta condición pueda considerarse equivalente a su no exigencia.

b) Debe coordinarse internamente el Anteproyecto, pues si el artículo 6, letra e) atribuye la referida autorización administrativa al Consejero competente en materia de deportes, el 69.8 asigna el otorgamiento de dicha autorización a la Dirección General del ramo.

3. La letra f) atribuye al Consejero la coordinación del programa de Actividad Física y Deporte en edad escolar y universitario. Sin embargo, el Anteproyecto, a diferencia de lo que ocurre con el deporte en edad escolar (art. 15), no contempla la existencia de un eventual "programa de Actividad Física y Deporte universitario", por lo que la atribución competencial en este ámbito debería limitarse a la coordinación de las actividades deportivas universitarias, en los términos previstos en los artículos 20.2 y 89.2 del Anteproyecto. No obstante, esa función parece querer residenciarse en la Dirección General de deportes, según el artículo 7, letra n) del Anteproyecto, por lo que debería depurarse y precisarse la atribución funcional que se quiere otorgar al Consejero en relación al deporte universitario.

Además, a la luz de lo establecido en el artículo 15.1 del Anteproyecto, al Consejero le corresponde no sólo la coordinación del plan de Actividad Física y Deporte en edad escolar (quizás mejor, de las diferentes entidades y administraciones participantes en el mismo), sino también la aprobación misma del plan.

4. La letra h) atribuye al Consejero la promoción de las enseñanzas náutico-deportivas y las subacuáticas deportivo-recreativas, dándose una preeminencia a éstas respecto a las demás enseñanzas de carácter deportivo, cuya promoción e impulso se residencian entre las funciones de la Dirección General (art. 7, letra p). No cabe considerar justificado en el expediente el diferente trato que se otorga a unas enseñanzas deportivas respecto a otras, por lo que resultaría rechazable.

5. La letra j) alude a la competencia del Consejero para aprobar la normativa sobre premios, constituyendo así una habilitación reglamentaria expresa exigida por los artículos 52 y 38 de la Ley 6/2004, para que los titulares de los Departamentos que conforman la Administración regional puedan ejercer la potestad reglamentaria con efectos ad extra, que excedan el estricto ámbito organizativo-doméstico de su Consejería.

Si el rango legal de la norma habilitante es suficiente, no lo es el contenido material de la habilitación, que se limita a efectuar una remisión en blanco a la labor normativa del Consejero, sin establecer las líneas sustanciales de la regulación que aquél habrá de dictar. Asimismo, la habilitación dista mucho de ser específica, toda vez que la parca alusión a la "normativa sobre premios" podría abarcar desde una regulación sobre los que se recibirían por la realización de apuestas deportivas, hasta los trofeos y preseas que puede ganar el deportista por participar en competiciones, pasando por determinadas recompensas al esfuerzo o al mérito deportivo, al estilo de unos eventuales premios regionales al mérito deportivo o similares.

Procede, en consecuencia, que se precise de forma suficiente a qué premios se refiere la habilitación y que establezca el legislador un mínimo normativo que dé sustento a la labor de desarrollo reglamentario por parte del Consejero habilitado para ello. De aceptarse esta sugerencia, el precepto que regulara la habilitación debería ubicarse como una disposición final, acotando el ámbito material, los plazos, en su caso, y los principios y criterios que deben guiar el futuro desarrollo reglamentario (Directriz 42, e, de las de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

- Art. 7. Competencias de la Dirección General competente en materia de la actividad física y el deporte.

1. El apartado c) otorga a la Dirección General la función de reconocer la existencia de modalidades y especialidades deportivas. Dicha función queda limitada por el ámbito territorial de la Ley, por lo que dicho reconocimiento lo será para la Región de Murcia, sin que se aprecie una colisión con la función homónima que el artículo 8 de la Ley del Deporte nacional atribuye al Consejo Superior de Deportes como han señalado algunos órganos preinformantes, pues tal reconocimiento se realiza a nivel estatal y su existencia o no es tenida en cuenta en el procedimiento regional que ha de seguirse para el reconocimiento de modalidades deportivas en la Región de Murcia (art. 64.4 del Anteproyecto). En cualquier caso, resulta significativo que esta función se atribuye de forma generalizada a las correspondientes administraciones deportivas de las diversas Comunidades Autónomas por su correspondiente legislación, sin que conste que por el Estado se haya planteado conflicto competencial alguno por esta cuestión.

En otro orden de cosas, debe coordinarse el artículo 7, c) con el 64.4 del Anteproyecto, pues mientras que el primero únicamente asigna a la Dirección General la función de reconocer modalidades y especialidades deportivas, el segundo alude además a otra función, la de calificación de una modalidad o especialidad deportiva, que no se recoge en el artículo 7 entre las propias del indicado órgano directivo. A la luz del artículo 64 del Anteproyecto no puede determinarse con certeza si reconocimiento y calificación se utilizan como sinónimos o no. En caso de que no lo sean, al margen de la necesaria delimitación funcional en el indicado artículo 64 del Anteproyecto, debería incorporarse la atribución calificadora al artículo 7.

2. La función representativa de la Comunidad Autónoma que se asigna al titular de la Dirección General (letra h) debería circunscribirse, de forma expresa, al ámbito deportivo.

3. La función de dirección de la inspección deportiva debería precisar si alcanza a la aprobación de los planes de inspección previstos en el artículo 106, pues este precepto no atribuye su elaboración y aprobación a órgano alguno.

No obstante, quizás fuera más adecuado residenciar dicha aprobación en el titular de la Consejería a propuesta de la Dirección General.

4. La letra o) utiliza una tríada de verbos sinónimos "fomentar, promover e impulsar" que debería simplificarse.

5. De las distintas funciones que la letra p) atribuye a la Dirección General hay dos que exceden las potestades de que están investidos este tipo de órganos en la Administración regional, en la medida en que parece querer otorgarle el ejercicio de una potestad reglamentaria que tiene por destinatarios al común de los ciudadanos, facultad ésta reservada al Consejo de Gobierno de forma originaria por el artículo 32 del Estatuto de Autonomía, y como potestad derivada o previa habilitación legal, a los Consejeros, ex artículos 38 y 52 de la Ley 6/2004. Ni esta Ley ni la 7/2004, también de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que junto con el Estatuto de Autonomía dibujan la organización política y administrativa fundamental de la Comunidad Autónoma, prevén la atribución de facultades normativas "ad extra" a los órganos directivos de nivel inferior a Consejero.

Y si bien es cierto que el artículo 32 del Estatuto de Autonomía (tampoco el 97 de la Constitución) no veda expresamente la atribución de potestad reglamentaria a otros órganos distintos del respectivo máximo órgano de gobierno, también lo es que el sistema dibujado por las Leyes 6 y 7/2004 en desarrollo de dichas previsiones estatutarias únicamente recoge la posibilidad de que sean receptores de tal potestad, previa habilitación legal, los Consejeros, en tanto que participan de la esencia política del órgano al que pertenecen, señalando la doctrina que la emanación de normas jurídicas con efectos ad extra, implica una supremacía general sobre el pueblo que es propia del Gobierno como órgano político.

Por ello, aunque desde una perspectiva estrictamente formal y ante la ausencia de una expresa limitación o prohibición estatutaria, una ley posterior como la que es objeto de consulta podría establecer una habilitación reglamentaria en favor de un órgano inferior de la Consejería, en la medida en que el legislador regional no vendría constreñido por lo establecido en normas anteriores de idéntico rango (lex posterior derogat anterior), ello supondría una quiebra en el sistema establecido por las normas cabeceras de la organización político-administrativa regional que ha de calificarse como rechazable, toda vez que los órganos directivos de este rango, en el ordenamiento regional, son esencialmente ejecutivos o de gestión, limitándose su actuación normativa a la formulación de las oportunas iniciativas o propuestas de disposición de carácter general (art. 53.1, Ley 6/2004), mientras que la emanación de normas jurídicas con efectos sobre los ciudadanos, se reserva a órganos de naturaleza política (Consejo de Gobierno y sus integrantes).

Cierto es que las Direcciones Generales pueden ordenar los servicios de su dependencia mediante la elaboración de circulares e instrucciones de servicio (art. 21 LPAC); sin embargo, tales disposiciones tienen una eficacia puramente interna o doméstica, no siendo hábiles para la regulación de situaciones o relaciones ajenas a dicho ámbito, que tienen por destinatario al ciudadano común, creando e imponiendo obligaciones y sujeciones no previstas en las leyes y reglamentos que aquellas circulares e instrucciones vienen a interpretar, reduciendo la eventual discrecionalidad de los órganos administrativos en su aplicación. En este sentido, la STS, 3ª, de 9 de febrero de 1995, considera como materia vedada a la circular "la creación de una nueva sujeción o garantía para el administrado o dar reglas imperativas nuevas".

Aplicando dicha doctrina a las previsiones del artículo 7, letra p) del Anteproyecto, se advierte que el reparo afecta a la atribución a la Dirección General de la función de estructurar las enseñanzas deportivas, así como la regulación profesional en el ámbito de la actividad física y el deporte.

Por otra parte, y al margen de las consideraciones efectuadas en este Dictamen acerca del reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma sobre estas materias, ha de señalarse que la estructuración básica de las enseñanzas deportivas la realiza la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), que las estructura en dos grados (medio y superior, art. 64), y que se organizarán tomando como base las modalidades deportivas y, en su caso, las especialidades, reconocidas por el Centro Superior de Deportes. Las respectivas enseñanzas se organizarán en bloques y módulos de duración variable, constituidos por áreas de conocimiento teórico-prácticas adecuadas a los diversos campos profesionales y deportivos.

Corresponde al Estado, asimismo, establecer las titulaciones correspondientes a los estudios de enseñanzas deportivas, los aspectos básicos del currículo de cada una de ellas (art. 6 bis, 3 LOE) y los requisitos mínimos de los centros que las impartirán.

Partiendo de esta normativa básica, las facultades "estructurantes" de las enseñanzas deportivas que la Administración regional puede realizar quedan muy limitadas y, en atención a la materia sobre la que versan y sus destinatarios (la generalidad de los ciudadanos), parece evidente que se habrían de instrumentar a través de verdaderas normas o disposiciones reglamentarias (por ejemplo, los currículos de las respectivas enseñanzas), cuyo dictado habría de corresponder al Consejo de Gobierno o, a lo sumo, y previa habilitación legal expresa, al Consejero del ramo.

Otro tanto puede decirse de la regulación por parte de la Dirección General de deportes del ejercicio profesional en el ámbito deportivo, toda vez que la sujeción a determinadas condiciones o el cumplimiento de ciertos requisitos para poder ejercer una determinada actividad laboral o profesional por parte de los ciudadanos, incide de forma evidente en la esfera jurídica de éstos y exige la aprobación de normas jurídicas que así lo determinen. De hecho es lo que hace el Anteproyecto, al regular en sus artículos 27 y siguientes el ejercicio de las profesiones relacionadas con la actividad física y el deporte, por lo que cualquier regulación adicional -no meramente interpretativa de la Ley- por los órganos de la Administración regional constituirá un desarrollo reglamentario de las previsiones legales, correspondiendo tal potestad, como se ha dicho, bien al Consejo de Gobierno bien al Consejero correspondiente previa habilitación legal, pero no a una Dirección General.

En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que procede suprimir las atribuciones normativas que se efectúan a favor de la Dirección General de Deportes.

- Art. 8. Del Consejo Asesor Regional de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia.

En contestación a las observaciones del Consejo Económico y Social relativas a la no necesidad de previsión legislativa de este órgano consultivo -pues para su creación bastaría un Decreto- y a la parquedad regulatoria que se aprecia en la determinación legal de su régimen, señalan los redactores del Anteproyecto que lo que se pretende es mantener la regulación reglamentaria del ya existente Consejo Asesor Regional del Deporte de la Región de Murcia, actualmente fijada por Decreto 120/2002, de 20 de octubre.

Considera el Consejo Jurídico que, a tal efecto, sería más oportuno suprimir el artículo 8 del Anteproyecto y ubicar en la parte final una disposición de contenido similar a la transitoria quinta, en la que se estableciera el cambio de denominación del órgano, dado que es la única novedad que se pretende introducir en su regulación, indicando de forma expresa que continuará con sus actuales funciones, composición y régimen de funcionamiento interno, así como que sus actuales integrantes mantendrán su condición hasta la finalización de sus respectivos mandatos.

- Art. 9. Competencias de los municipios.

En la letra k) se reconoce la competencia de los municipios para autorizar la apertura de las instalaciones deportivas, verificando el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta Ley y en sus normas de desarrollo. En primer lugar, dado que las características de esta autorización municipal son las propias de la figura autorizatoria prevista en el artículo 214, letra b) TRLSRM, podría valorarse la oportunidad de identificarla con la licencia de actividad allí establecida.

Además, cabría añadir "y en el resto del ordenamiento jurídico", en la medida en que la autorización municipal no atenderá únicamente a las previsiones sectoriales contenidas en el Anteproyecto, sino también al cumplimiento por la instalación de otras medidas de tipo técnico, de seguridad, de accesibilidad, etc.

Por otra parte, en el Título V, destinado a la regulación de las instalaciones deportivas, se omite cualquier mención a esta autorización municipal, incluso cuando se regula la colaboración de los Ayuntamientos con la Comunidad Autónoma en el control del cumplimiento de la normativa técnica de las instalaciones (art. 54). Considera el Consejo Jurídico que cabría señalar expresamente en este precepto que la comprobación de la adecuación de las instalaciones a las normas establecidas en el Anteproyecto habrá de integrarse en el procedimiento dirigido al otorgamiento de la licencia municipal, la cual, a su vez, debería considerarse como requisito para poder inscribir la instalación en el Registro contemplado en el artículo 58 del Anteproyecto, en la medida en que dicha autorización garantizaría que la instalación se adecua plenamente a las condiciones y requisitos fijados por el ordenamiento para la puesta en funcionamiento de las instalaciones de uso público.

III. Corresponde a continuación examinar la incidencia de la regulación sobre las competencias urbanísticas y de ordenación del territorio.

La propia realidad poliédrica de la materia deportiva (STC núm. 80/2012, de 18 de abril) determina necesariamente el entrecruzamiento de títulos competenciales, la concurrencia de la actuación de las diversas Administraciones públicas - autonómica y local- en las diferentes facetas sobre las que se proyecta la actividad deportiva regional; en lo que concierne a la planificación, realización y gestión de las instalaciones deportivas, la materia entronca con el urbanismo y la ordenación del territorio, de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (artículo 10.Uno, 2), lo que suscita las siguientes consideraciones en relación con la normativa regional que desarrolla tales competencias (Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, en lo sucesivo TRLSRM).

Entre las competencias de los Ayuntamientos que enumera el artículo 9 del Anteproyecto, se relacionan la construcción, ampliación y mejora de las instalaciones deportivas municipales, así como su gestión y mantenimiento (apartado b), asegurar el cumplimiento de las previsiones urbanísticas sobre reserva de espacios para la práctica de la actividad física y el deporte y el emplazamiento de las instalaciones deportivas (apartado c), así como la cooperación en la elaboración por la Administración Regional de los instrumentos de ordenación territorial en materia de instalaciones deportivas (apartado f).

Si se contrastan tales competencias con las recogidas en el TRLSRM no cabe duda que dichos apartados plasman competencias urbanísticas de los Ayuntamientos, que son reconocidas por el artículo 8 del citado TRLSRM, si bien para su plena adecuación a la distribución competencial contenida en aquél habrán de introducirse las siguientes modificaciones:

1ª) En el apartado b) del artículo 9 se señala que corresponde a los Ayuntamientos la construcción, ampliación y mejora de las instalaciones deportivas municipales, así como su gestión y mantenimiento. Pero puede darse la circunstancia de que su construcción se enmarque dentro de las obligaciones de los propietarios de suelo vinculadas a la transformación urbanística (artículos 80, 123,e y 172.2,g TRLSRM), así como su posterior conservación, en atención a los sistema de gestión urbanística que se determine por la Administración urbanística actuante, de lo que se infiere que la redacción del Anteproyecto no incluye otras opciones, pues parece atribuir, en todo caso, su construcción a los Ayuntamientos.

Por lo tanto, en aras a su adecuación a la normativa urbanística regional, convendría que se añadiera al último inciso de este apartado "(...) así como determinar su gestión y mantenimiento", acorde con las competencias urbanísticas reconocidas a los Ayuntamientos en el artículo 6.2,a) TRLSRM sobre la determinación de los sistemas de gestión urbanística.

2ª) En el apartado c) del artículo 9 se establece que corresponde a los Ayuntamientos asegurar el cumplimiento de las previsiones urbanísticas sobre la reserva de espacios para la práctica de la actividad física y el deporte, lo que resulta plenamente acorde a las competencias urbanísticas municipales en materia de gestión y disciplina urbanística. Al igual que se reconoce en el último inciso de este apartado la competencia para "el emplazamiento de las instalaciones deportivas", actividad que se ejerce a través de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Por consiguiente, de acuerdo con la importancia del planeamiento urbanístico municipal para la fijación del emplazamiento de las instalaciones deportivas, debería añadirse "conforme a los planes urbanísticos", dado que son los instrumentos que contienen la ordenación de los usos del suelo y la fijación de las dotaciones públicas (artículos 6.1,e y 95 TRLSRM).

3ª) En el apartado f) del artículo 9 se establece que corresponde a los Ayuntamientos "la cooperación en la elaboración por la Administración Regional de los instrumentos de ordenación territorial en materia de instalaciones deportivas".

Además de hacer referencia a "la cooperación", como principio que ha de inspirar las relaciones entre las Administraciones Públicas, recogido en el artículo 4.1,d) LPAC, habría que añadir el derecho a la participación, puesto que es una competencia reconocida a los Ayuntamientos por el artículo 8 TRLSRM respecto a los instrumentos de ordenación del territorio. A juicio de este Consejo Jurídico, esta propuesta de modificación reviste carácter esencial.

CUARTA.- Observaciones al Título II "Los Ciudadanos y la Actividad Física y el Deporte" y acerca de las disposiciones del Anteproyecto de Ley que regulan cuestiones relacionadas con la discapacidad.

I. Deporte y discapacidad.

El Anteproyecto contiene las siguientes referencias a la discapacidad:

- En el artículo 3, j) se recoge, entre los principios generales de actuación, el de la promoción del deporte para todos y la diversificación de acciones promovidas por las Administraciones públicas en atención a todos los sectores y ámbitos sociales, especialmente a las personas con discapacidad.

- En el artículo 9, h), entre las competencias de los municipios, se incluye "la puesta en marcha de programas de actividades físico-deportivas destinada a ciudadanos con discapacidad, prestando especial atención a la eliminación de barreras arquitectónicas que dificulten el acceso de las personas discapacitadas a las instalaciones o servicios deportivos del municipio".

- En el artículo 11 se afirma que los poderes públicos de la Región de Murcia promoverán la actividad física y el deporte para todos y, especialmente, entre otros, para las personas con discapacidad, de acuerdo con una serie de principios que se explicitan en dicho precepto y que, resumidamente, hacen referencia al derecho de todos a participar en igualdad de condiciones y sin discriminación; a la adaptación de la actividad física y el deporte a las necesidades de todos los colectivos; a la capacitación específica de los técnicos para la preparación de los deportistas con discapacidad; y a la eliminación de barreras arquitectónicas que dificulten el acceso de las personas a las instalaciones o servicios deportivos.

- El artículo 13, intitulado "Integración e inclusión de la actividad física y el deporte de las personas con discapacidad", establece lo siguiente:

"1. Los poderes públicos de la Región de Murcia deben promocionar la progresiva integración e inclusión de los deportistas con discapacidad encaminados al deporte de rendimiento en las estructuras federativas unideportivas convencionales.

2. Las federaciones unideportivas convencionales deberán colaborar con las federaciones deportivas encargadas de la práctica deportiva por la ciudadanía que padezca algún tipo de discapacidad al objeto de contribuir a su plena integración social y al objeto de proporcionar la asistencia técnica que precisen.

3. En el seno del Consejo Asesor Regional de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia se constituirá una comisión específica en materia de Actividad Física y Deporte para personas con discapacidad al objeto de realizar un seguimiento del proceso de integración e inclusión citado en el apartado anterior".

- El artículo 15.2, prevé que el programa de la actividad física y el deporte en edad escolar, deberá promover la integración e inclusión de los escolares con discapacidad con sus compañeros de estudios. Cuando ello no resulte posible, deberá contemplar actividades específicas para los diversos colectivos con discapacidad.

- En el artículo 20 se establece un régimen similar en lo que se refiere a los universitarios con discapacidad, de modo que, en primer lugar, se mandata una integración y, en segundo lugar, y sólo en el supuesto de que ello no fuese posible, se deberán contemplar actividades específicas.

- El artículo 53 dispone que la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte elaborará y aprobará la normativa de instalaciones y equipamientos deportivos, en la que se incluyen los gimnasios e instalaciones análogas, estableciendo, entre otras, las normas que faciliten el acceso y circulación a las personas con discapacidad [apartado h)].

- El artículo 62, destinado a regular la exclusividad de las Federaciones Deportivas, establece en sus apartados 1 y 2, lo siguiente:

"1. Sólo podrá reconocerse una federación deportiva por cada modalidad deportiva y su ámbito de actuación se extenderá a la totalidad del territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Todas aquellas modalidades deportivas practicadas por personas con discapacidad se integrarán en la correspondiente federación deportiva a través de la sección de deportes para discapacitados que se creará al efecto.

2. Se exceptúa de lo dispuesto en el apartado anterior, la federación que se constituya para personas con cualquier tipo de discapacidad, exclusivamente para aquellos deportes en los que, por sus características específicas, no sea posible su integración en la correspondiente federación deportiva, que podrá tener carácter polideportivo. Las condiciones y requisitos para el reconocimiento de esta federación, así como su estructuración y organización, se establecerán reglamentariamente".

- En la Disposición Final Cuarta la futura ley faculta al Consejo de Gobierno para adaptar el modelo federativo de la Región de Murcia al proceso de integración de los deportistas con discapacidad en el seno de las federaciones deportivas murcianas de carácter unideportivo, cuando sea preciso en atención a las directrices adoptadas en el marco estatal e internacional de integración.

La regulación proyectada suscita las siguientes reflexiones:

Primera.- El texto que se pretende aprobar supone una incorporación a la normativa específicamente deportiva, de las más modernas concepciones sobre la discapacidad y los derechos que ostentan las personas que se encuentran en dicha situación.

En efecto, la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), ratificada por España el 21 de abril de 2008 y que entró en vigor el siguiente día 3 de mayo, supuso la consagración de una nueva perspectiva sobre el concepto de discapacidad, de modo que considera a las personas con discapacidad como sujetos titulares de derechos y a los poderes públicos como entes que vienen obligados a garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo.

Los principios de la Convención y los derechos que en ella se reconocen, comportan un cambio en el concepto de discapacidad, que supone pasar de considerar a la discapacidad como una preocupación en materia de bienestar social, a conceptuarla como una cuestión de derechos humanos.

A la luz de este nuevo enfoque se promulga el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, cuyo artículo 2 define la discapacidad como aquella "situación que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias previsiblemente permanentes y cualquier tipo de barreras que limiten o impidan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás"; y en su artículo 7.3 establece que las administraciones públicas protegerán de forma especialmente intensa los derechos de las personas con discapacidad, entre otras materias, en el acceso al deporte.

Segunda.- Para lograr una mayor y mejor promoción de la actividad física y del deporte entre las personas con discapacidad se pueden utilizar dos modelos: el denominado "en grupo inclusivo", que hace referencia a que la persona con discapacidad comparte todas las actividades físico-deportivas con las personas sin discapacidad; y el que se conoce como "grupo específico", en el que las personas con discapacidad realizan un trabajo conjunto, al margen del grupo sin discapacidad.

Pues bien, el Anteproyecto apuesta decididamente por la primera opción, es decir, prevé con carácter prioritario una práctica físico-deportiva de las personas con discapacidad junto con el resto de las personas sin discapacidad que integran el colectivo y, sólo para el supuesto que ello no resulte posible, se programaran actividades adaptadas.

Lo anterior se refleja en los artículos 15 y 20 relativos al programa de Actividad Física y Deporte en edad escolar y autonomía universitaria, respectivamente, sin que se encuentre tacha alguna que oponer puesto que queda debidamente garantizado, en todo caso, el derecho de las personas con discapacidad a acceder a la práctica deportiva.

Tercera.- En esta línea de fomentar la integración de las personas con discapacidad mediante métodos inclusivos, el Anteproyecto avanza en el proceso de integración de los deportistas con discapacidad y de las modalidades deportivas adaptadas que practican, en las estructuras de las federaciones unideportivas correspondientes.

El Comité Paralímpico Internacional aprobó en el año 2004 la Dirección Estratégica para favorecer la integración de las modalidades deportivas practicadas por las personas con discapacidad en las correspondientes federaciones de deporte convencional, iniciando un proceso de integración e inclusión deportiva a nivel internacional y nacional que el Anteproyecto trata de alcanzar en el ámbito autonómico, estableciendo en el artículo 62 que sólo podrá reconocerse una federación deportiva por cada modalidad, previendo la integración en las mismas de las practicadas por personas con discapacidad, lo que se hará a través de la sección de deportes para personas con discapacidad que se creará al efecto en el seno de cada una de las federaciones unideportivas.

La valoración del contenido del Anteproyecto, en lo que a esta concreta cuestión se refiere, ha de realizarse sobre las siguientes consideraciones:

A) El carácter imperativo con el que se contempla la integración de los deportistas con discapacidad y de sus organizaciones (federaciones de deporte adaptado), en las federaciones convencionales.

Resulta obvio, y en ese sentido se manifiesta la memoria justificativa, que el voluntarismo con el que actualmente se llevan a cabo los procesos de integración supone una ralentización en su consecución, pero la obligatoriedad que impone el texto legal que se pretende aprobar exige analizar si ello resulta posible atendiendo a la naturaleza jurídica de las federaciones. Como es sobradamente conocido el TC en su sentencia núm. 67/1985, de 24 de mayo, llevó a cabo un profundo análisis de las conexiones entre lo público y lo privado en el ámbito deportivo, confirmando la legitimidad constitucional de la intervención administrativa sobre las federaciones y los efectos limitadores que esta intervención pueda tener sobre la libertad de organización y funcionamiento de las mismas. Estos efectos limitadores pueden llegar a ser de tal entidad que el Tribunal caracteriza a las federaciones como asociaciones de configuración legal; afirmando en relación con el principio de unicidad que: "cuando el Estado utiliza la vía asociativa para atribuir a un determinado tipo de asociaciones el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en un determinado sector de la vida social, puede limitar el número de asociaciones a las que atribuye el ejercicio de tales funciones, pues corresponde al Estado organizar tal ejercicio de la forma más conveniente para la consecución del interés general. Ello no es contrario al derecho de asociación -que puede ejercerse paralelamente para fines privados-, pues como antes decíamos (Fundamento jurídico tercero, apartado B), no forma parte del contenido de tal derecho el de constituir asociaciones cuyo objeto sea el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en relación con un sector de la vida social".

A la luz de esta doctrina constitucional, hacer extensiva la unicidad federativa de manera que se abarque la totalidad de la práctica correspondiente a una modalidad deportiva, con independencia de que los deportistas sean o no discapacitados, puede considerarse incluida en la facultad de intervención de la que gozan las administraciones deportivas.

Sin perjuicio de lo anterior, surge una segunda cuestión que resulta preciso abordar. El proceso de integración no debe desarrollarse en el ámbito autonómico murciano de forma desconectada del que se siga a nivel internacional, nacional y del resto de autonomías, y éstos, desde la propia Dirección Estratégica del CPI, pasando por el Plan Integral para la Actividad Física y el Deporte del Consejo Superior de Deportes, y llegando a las distintas normas estatales y autonómicas (con la única salvedad del artículo 51.6 de la Ley 3/2012, de 2 de abril, del Deporte de Galicia), nos muestran una línea de actuación orientada a la posibilitación, incentivación y apoyo de los procesos de integración, bastante alejada de la imposición que configura el Anteproyecto que se dictamina, de ahí que parezca más apropiado sustituir la expresión "se integrarán" por la de "podrán integrarse".

Por otro lado, cabe destacar la incongruencia que se detecta entre el carácter obligatorio con el que se dota al proceso de integración en el artículo 62.1 del Anteproyecto, y los dispuesto en el artículo 13 que hace referencia a una serie de actuaciones de las Administraciones públicas meramente incentivadoras de la integración, de donde cabe colegir el carácter voluntario de la misma.

B) Medidas legales que se adoptan en relación con las federaciones de deporte adaptado.

Siendo conscientes de que el desarrollo del proceso de integración necesitará un período de tiempo que presumiblemente será largo e incluso cuando el mismo alcance su culminación, las federaciones de deportes para personas con discapacidad subsistirán al resultar imposible su integración, bien por las características de determinados colectivos de deportistas discapacitados, bien porque se trate de modalidades deportivas practicadas únicamente por personas con discapacidad, resulta que el Anteproyecto ha de hacer frente a dos realidades: una, debe excepcionar del principio de unicidad a las federaciones que puedan ir integrándose, hasta que dicho proceso se consolide y, dos, debe también excepcionar a las federaciones cuya integración no resulte posible por las circunstancias que antes se indican.

De estas dos situaciones el Anteproyecto sólo atiende a la segunda y lo hace en términos bastante confusos, pues parece que sólo se refiere a una única federación y que, además, pueda constituirse en el futuro. Lo que parece subyacer en el fondo del texto es la idea de crear una nueva federación de deporte adaptado, de carácter polideportivo, que integre a todas las existentes (actualmente, según la página web de la Dirección General de la Actividad Física y el Deporte, en la Región de Murcia se habrían constituido dos: la Federación de Deportes para Discapacitados Físicos y la Federación de Deportes para Personas con Discapacidad Intelectual), desde la que se potencie, en los supuestos en los que ello resulte posible, la integración de aquellas modalidades deportivas y de las personas que las practiquen en las federaciones generales, y se gestionen los deportes que no se transfieran y los propios. Sin cuestionar la bondad de esta intención, lo cierto es que un texto legal debe atender la realidad que va a regular que en este caso se concreta en el hecho de que las federaciones de deporte adaptado pueden ser diversas y que, de hecho, algunas ya existen, lo que aconseja modificar la redacción del artículo 62.2 del Anteproyecto en este sentido.

Finalmente, conviene hacer una consideración de orden gramatical: Así, en el artículo 9, h) se detecta una falta de concordancia entre "programas" y "destinada". Debe sustituirse esta última expresión por la de "destinados".

II. Consideraciones relativas al Capítulo II "Actividad Física y Deporte Escolar" del Título II.

Procede a continuación a realizar las siguientes observaciones de carácter particular sobre los artículos del Título objeto de consideración:

- Artículo 14. Concepto de Actividad Física y Deporte en edad escolar.

a) En la medida en que estas actividades se insertan en el proceso de educación integral de los escolares (apartado 2) para facilitar el desarrollo armónico de su personalidad y de sus condiciones físicas y de salud, quizás no estaría de más introducir en la definición elementos finalistas como los contemplados en la Carta Europea del Deporte, como consustanciales al desarrollado en edad escolar, tales como la promoción de objetivos convivenciales, el fomento del espíritu deportivo, de participación limpia y noble, del respeto a la norma y a los compañeros, y el deseo de mejorar técnicamente.

b) El Anteproyecto establece el ámbito del deporte en edad escolar no sólo en atención al criterio obvio de la edad, sino también al de permanencia en el sistema educativo, de forma que será deporte en edad escolar el practicado por los niños y jóvenes que se encuentren en el sistema educativo no universitario, con independencia de su edad. Respecto a quienes se encuentran fuera del sistema educativo, sin embargo, el criterio de la edad se convierte en decisivo, de modo que se incluye en el ámbito subjetivo del deporte en edad escolar a los jóvenes no escolarizados, de hasta 20 años, que participen en programas de deporte en edad escolar.

La fijación concreta de este límite de edad, si bien cabe considerar que responde a la delimitación de edades del sistema educativo, de modo que hasta los 16 años se extiende la enseñanza básica de carácter obligatorio -Primaria y Secundaria Obligatoria- (art. 4 LOE) y que puede permanecerse cursando el Bachillerato un máximo de cuatro años (art. 32.4 LOE), obvia que, en realidad, se permite la permanencia en la Educación Secundaria hasta los 18 años, por lo que, si se suman los cuatro años máximos del Bachillerato, cabe entender que la edad escolar, entendida ésta como la propia de los niveles educativos no universitarios, podría extenderse hasta los 22 años.

En cualquier caso, comoquiera que el deporte en edad escolar se caracteriza por su orientación formativa y educativa, quizás podría establecerse el límite de edad en aquella que el legislador educativo establece para que cualquier sujeto pueda permanecer cursando enseñanzas de niveles educativos no universitarios -con exclusión de la formación profesional de grado superior dada su proximidad a la educación universitaria, de la que constituye una vía alternativa de educación superior-. De esta forma, se lograría su adaptación automática en el supuesto de que futuros cambios legislativos en el ámbito educativo modificaran los límites de edad para cursar enseñanzas de niveles no universitarios.

c) Quizás podrían recalcarse, mediante su mención expresa en el apartado 2, dos notas esenciales del deporte en edad escolar como son la voluntariedad de su práctica y su carácter estrictamente no profesional.

- Artículo 15. Programa de Actividad Física y Deporte en edad escolar.

Dado el carácter integrador del programa, quizás sería conveniente prever de manera expresa que incorporará las propuestas e iniciativas formuladas por las Federaciones deportivas y las Corporaciones Locales, entes que están llamados a la ejecución de las medidas contempladas en el correspondiente plan (arts. 9, letra e, y 16.3).

- Artículo 16. Ejecución de los programas de Actividad Física y Deporte en edad escolar.

a) Si bien la lectura del apartado 4 parece indicar que la previsión allí contenida es una mera atribución competencial en favor de la Consejería de Sanidad, lo cierto es que el substrato de la misma parece ser la voluntad del legislador de someter a los participantes en los programas de Actividad Física y Deporte en edad escolar a un control previo de su aptitud física para la práctica deportiva. Así se confirma, también, en el artículo 26.4, letra a) del Anteproyecto, que establece dicho control como uno de los principios inspiradores de la planificación sanitaria en materia de salud de los deportistas.

Pero, más allá de la atribución competencial y de la fijación del principio planificador, debería el Anteproyecto definir el alcance sustantivo de ese control, determinando si se pretende establecer como un requisito necesario (al modo de lo dispuesto en el artículo 26.3 -en realidad 5- del Anteproyecto sobre el reconocimiento médico obligatorio para la participación en determinadas manifestaciones deportivas) o como una mera recomendación, si se exigirá para la participación en cualesquiera actividades integradas en los programas de Actividad Física y Deporte en edad escolar, o sólo en las competiciones, o sólo en aquellas modalidades que se estime que pueden generar situaciones de riesgo especial en atención a la edad de los participantes, etc.

Y todo ello sin perjuicio de las consideraciones que se efectúan en este Dictamen en relación a los reconocimientos médicos contemplados en el artículo 26 del Anteproyecto, a las cuales cabe remitirse.

b) En el apartado 6 se establece que para participar en competiciones (cabría añadir "oficiales") dirigidas a deportistas en edad escolar, será requisito indispensable obtener la "licencia deportiva correspondiente" con la cobertura de riesgos previstos en el Anteproyecto. La parquedad de esta previsión obliga a cuestionarse si la aludida licencia es la federativa (que ya lleva aparejado un seguro de vida, de pérdidas anatómicas y funcionales y de responsabilidad civil frente a terceros, art. 93.2 del Anteproyecto) o si, por el contrario y como parece desprenderse del contexto normativo en el que se inserta la disposición, se prevé una licencia administrativa específica para deportistas en edad escolar, al modo de otras regulaciones autonómicas, como la vasca, que atribuye su expedición a las Diputaciones Forales y no a las Federaciones Deportivas.

En el supuesto de que la intención del legislador fuera el establecimiento de una licencia específica para participar en competiciones escolares, debería dibujarse, al menos en trazos gruesos, su régimen, determinando a quién corresponde su expedición, si es única y común para todas las modalidades deportivas y categorías de edad o si se expedirá en atención a cada una de éstas, su compatibilidad con la licencia federativa, precisando si la posesión de ésta exime de la necesidad de contar con aquélla o viceversa, para la participación en competiciones escolares organizadas por las federaciones deportivas o por otras entidades, las líneas básicas del procedimiento a que se someterá su otorgamiento, la necesidad o no de contar con el consentimiento paterno en el caso de los escolares menores de edad, etc. Una vez fijados tales extremos y para completar el régimen jurídico de dicha licencia deportiva, podría remitirse de forma expresa el Anteproyecto a su ulterior desarrollo reglamentario.

c) También en el apartado 6 se establece que los centros (cabe presumir que se refiere a los escolares, lo que debería precisarse en el texto) que deseen inscribir sus equipos en las federaciones deportivas, deberán constituir un club o sección deportiva y realizar los trámites que allí se indican.

Entiende el Consejo Jurídico que el precepto resulta redundante en parte con lo establecido en el artículo 75.2 del Anteproyecto, que regula la adscripción de los clubes y de las secciones deportivas (estas últimas por mor del régimen supletorio previsto en el artículo 83 del Anteproyecto) a las federaciones deportivas.

Ello, a su vez, aconsejaría sustituir la expresión "afiliarlo" por el de "adscribirlo" y efectuar la remisión de tal adscripción no a su desarrollo reglamentario, directamente, sino a lo establecido en el artículo 75 del Anteproyecto, que, en la medida en que ya prevé la previa inscripción del club o sección en el Registro de Entidades Deportivas de la Región de Murcia, posibilitaría simplificar la redacción del inciso objeto de análisis que podría quedar como sigue: "los centros escolares que deseen inscribir sus equipos en las federaciones deportivas deberán constituir un club deportivo o una sección deportiva y proceder a su adscripción a las federaciones pertinentes, conforme a lo establecido en el artículo 75.2 de esta Ley".

- Artículo 17. Retención de menores.

Si en atención a la edad de los deportistas a que se refiere el artículo sí que nos encontraríamos en el ámbito subjetivo del deporte en edad escolar, las peculiaridades de las situaciones que son objeto de regulación en el precepto objeto de la presente consideración aconsejarían su extracción del Capítulo destinado a la regulación de tal deporte escolar.

En efecto, el precepto regula extremos relativos a lo que alguna doctrina ha calificado como "zona gris", en la que el deportista menor aunque se encuentra en una fase pre-profesional, su actividad ya es susceptible de producir un determinado rendimiento económico, tanto presente como futuro, y en consecuencia un retorno económico para el propio menor o para quienes participan en su incorporación a la vida deportiva profesionalizada. Ello determina un legítimo interés de los clubes, muchos de ellos sociedades mercantiles, que realizan importantes inversiones económicas en la formación de jóvenes deportistas y que ven cómo éstos son fichados por o se vinculan con otros equipos o entidades.

Ahora bien, frente a ese interés económico se alza uno preeminente como es el del propio deportista, que, por razón de su edad, es objeto de una especial protección por el ordenamiento jurídico en la "tutela del interés superior del menor en la decisión personal sobre su futuro profesional como aspecto o presupuesto del desarrollo de su libre personalidad" (STS, Civil, de 5 de febrero de 2013). Así se consagra también en los Acuerdos Internacionales suscritos por España, como referentes en la interpretación de los derechos que recoge nuestra Constitución y el resto del Ordenamiento Jurídico, (STC de 22 de diciembre de 2008, 176/2008) en los que se aprecia una clara tendencia por mejorar la protección del menor junto a un mayor protagonismo de actuación por él mismo que claramente informa la redacción tanto de Convención de Derechos del Niño, de Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por el Reino de España el 30 noviembre 1990, como la Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por el Parlamento Europeo mediante Resolución A 3-0172/92, (DOCE núm. C241, de 21 de septiembre de 1992).

Heredera de este marco internacional, la Ley Orgánica 1/1996, de 15 enero, de Protección Jurídica del Menor, profundiza en esta tendencia hacia el desarrollo evolutivo en el ejercicio directo de los derechos por el menor contemplando, entre otros extremos, la primacía del interés superior del menor frente a cualquier otro interés legítimo que pudiera concurrir.

La tutela de los intereses en juego determina en el precepto objeto de consideración, de una parte, la prohibición de exigencia de derechos de retención, prórroga, compensación o análogos en relación con los deportistas menores de 16 años -previsión ésta presente en numerosas legislaciones autonómicas en materia de deporte- y la limitación temporal (un año) de las licencias expedidas a los menores de 18 años; de otra, la posibilidad de compensar los gastos de formación del deportista.

a) En relación con la prohibición de exigencia de los derechos de retención, compensación, etc., relativos a los menores de 16 años, debería matizarse la previsión del precepto sobre la posibilidad de exigirlos a partir de esta edad si media contrato profesional.

En la redacción propuesta por el Anteproyecto, podría interpretarse que lo que se prevé es que en los contratos profesionales de los deportistas mayores de 16 años pueden establecerse este tipo de derechos u obligaciones. En tal interpretación, nos encontraríamos con el establecimiento de una norma materialmente laboral, afectante a condiciones de trabajo de la relación laboral especial de los deportistas profesionales, cuya regulación corresponde al Derecho del Trabajo (Estatuto de los Trabajadores y Real Decreto 1006/1985, de 26 de junio, cuyo artículo 14.1 establece normas relativas a la exigencia de estas compensaciones por preparación o formación), quedando vedada a la Comunidad Autónoma su innovación mediante la aprobación de normas sustantivas, pues en la materia la competencia que le atribuye el Estatuto de Autonomía se limita a la ejecución de la legislación laboral (art. 12, Uno, 10), competencia meramente ejecutiva que únicamente le habilita para dictar "reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, F. 2; y 158/2004, de 21 de septiembre., F. 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, de 16 de febrero, F. 4), y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» (STC 194/1994, de 23 de junio, F. 3), así como la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FF. 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FF. 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, F. 11)" (STC 111/2012).

Para evitar esta interpretación y el exceso competencial que conllevaría, quizás podría variarse el enfoque del precepto, de modo que se extienda la prohibición de exigencia de los referidos derechos en relación con los deportistas menores de edad y mayores de 16 años (edad mínima para la incorporación al mercado laboral), salvo que se encuentren vinculados con entidades deportivas por medio de contratos profesionales, en cuyo caso habrá de estarse a lo que en ellos se establezca y a su normativa reguladora.

b) Para comprender la función de garantía de los intereses del menor que supone la limitación de la vigencia de las licencias a un año, ha de partirse de señalar que, como regla general y especialmente en deportes de equipo, la licencia la solicita con el consentimiento de un deportista, un club para una persona determinada, con la finalidad de posibilitar la participación del deportista en competiciones oficiales y que lo haga en nombre de e integrado en el equipo del club. Éste no puede pedir la licencia sin un consentimiento o un contrato previos en el que se plasme el vínculo del deportista con la citada entidad. La limitación de la vigencia de la licencia a un año, temporada o curso escolar, determina que no pueda exigirse al deportista una permanencia indefinida o de muy larga duración en el club que ha tramitado su licencia federativa.

No obstante, en atención al interés prevalente del menor y a la concepción del deporte en edad escolar como de carácter voluntario y dirigido a la adquisición de los valores establecidos en el artículo 15.3 del Anteproyecto, así como a la educación y a la formación de la personalidad de los niños y jóvenes, entiende el Consejo Jurídico que, a salvo las relaciones obligacionales de los mayores de 16 años vinculados con contrato profesional con un determinado club o entidad deportiva, no deberían limitarse de forma absoluta las posibilidades de movilidad entre clubes de los menores de edad, de modo que tampoco constituyera un obstáculo a la misma la vigencia anual de la licencia, posibilitando al deportista menor cambiar de club, con la consiguiente expedición de nueva licencia a mitad de temporada, cuando concurrieran circunstancias que, atendiendo al interés del menor, así lo aconsejen, y sin perjuicio de las obligaciones y derechos económicos o de otro orden que pudieran corresponder a los clubes o entidades implicados. En esta línea, el Reglamento General y de Competiciones de la Federación Española de Baloncesto prevé una duración anual de las licencias (art. 25), pero contempla expresamente para los jugadores menores de edad que hayan de cambiar de residencia por motivos familiares o laborales de los padres o tutores, la posibilidad de suscribir licencia por un club de la nueva residencia familiar (art. 26).

En cualquier caso, no desconoce el Consejo Jurídico que esa vinculación entre compromiso o contrato deportista-club de un lado, y licencia federativa, de otro, como título habilitante de la participación en competiciones federadas oficiales, es a menudo objeto de regulación también por los reglamentos de las federaciones deportivas. Así, por ejemplo, el de la Real Federación Española de Fútbol dispone que las licencias tendrán la misma duración que el compromiso del deportista con su club, salvo que concurra cualquiera de las causas de extinción previstas en la legislación vigente para los futbolistas profesionales o las que reglamentariamente se prevén en relación con los que no poseen aquella cualidad (art. 125). Si bien esta concreta regulación federativa sí prevé excepciones que permitirían salvar una posible contradicción con lo establecido en el Anteproyecto, otras reglamentaciones federativas de ámbito estatal o incluso supranacional pueden no contener estas salvaguardas, por lo que el establecimiento de normas como la contemplada en el precepto objeto de análisis podría ocasionar discrepancias con aquéllas, colocando a las federaciones autonómicas en una difícil posición, toda vez que dichas discrepancias habrán de resolverse en favor de la preeminencia del ordenamiento jurídico administrativo frente a las reglamentaciones de carácter privado emanadas de las propias federaciones deportivas (SAN, Contencioso-Administrativo, de 30 septiembre 2009). Esta sentencia, respecto a la posible contradicción de una norma administrativa nacional con la normativa privada de FIFA, dirá que "tampoco puede acogerse la pretendida nulidad de la Orden impugnada por su supuesta incompatibilidad con la normativa FIFA y su Código Electoral, pues la validez o nulidad de una disposición general de carácter administrativo como la que nos ocupa no puede enjuiciarse desde la perspectiva de una normativa privada por la que se rige una federación privada internacional sino con arreglo al sistema de fuentes previsto en nuestro ordenamiento jurídico, integrado por la Constitución, las Leyes y Reglamentos que lo conforman, el derecho comunitario y los Tratados Internacionales suscritos por España, quedando al margen las normas internas de las federaciones internacionales deportivas, pues las Federaciones Deportivas españolas en su faceta privada quedarán sometidas a la normativa de aquellas organizaciones internacionales en las que se integren pero sin desconocer que están, en todo caso, sujetas al ordenamiento jurídico nacional, que no podrán infringir".

c) La compensación de los gastos de formación del deportista.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en sentencia de 16 de marzo de 2010, considera que "un sistema que prevé el pago de una compensación por formación en el caso de que un joven jugador celebre al término de su formación un contrato como jugador profesional con un club distinto del que le ha formado puede, en principio, justificarse por el objetivo consistente en fomentar la contratación y la formación de jóvenes jugadores. No obstante, dicho sistema tiene que ser efectivamente apto para lograr ese objetivo, y proporcionado en relación con éste, teniendo debidamente en cuenta los gastos soportados por los clubes para formar tanto a los futuros jugadores profesionales como a los que jamás llegarán a serlo...".

Procede, en consecuencia, admitir la instauración de un sistema como el contemplado por el artículo 17.1 in fine del Anteproyecto, que persigue esa finalidad compensatoria de los gastos de formación invertidos por un club en un jugador, que pasa a vincularse con otro club y que, en consecuencia, obtendrá un aprovechamiento de esa formación costeada por otra entidad. No obstante, han de efectuarse dos consideraciones al respecto:

- El precepto incurre en contradicción cuando sostiene que se persigue compensar los gastos de formación "reales" y, sin embargo, el instrumento designado por la norma para su valoración es un baremo establecido de forma abstracta y general por la Consejería competente en materia de deporte, que por su propia naturaleza no atenderá a costes reales, sino a unos estándares de gasto fijados a priori mediante la utilización de criterios objetivos y genéricos. Entiende el Consejo Jurídico que procede suprimir el término "reales".

- Cabría reconsiderar la oportunidad de establecer este baremo por parte de la Consejería, cuando lo cierto es que ya los reglamentos de diversas federaciones contienen previsiones al respecto, atribuyendo su aprobación y fijación a los propios órganos federativos (así, la Federación Española de Balonmano). Quizás podría establecerse el indicado baremo como supletorio, para el caso de que la correspondiente Federación careciera de tales previsiones.

- Artículo 18. Comité de Actividad Física y Deporte en Edad Escolar de la Región de Murcia.

De conformidad con el artículo 23.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la norma de creación de un órgano colegiado habrá de establecer entre su contenido mínimo, su "composición y los criterios para la designación de su presidente y de los restantes miembros", extremo éste que el apartado 3 del precepto proyectado remite en blanco al futuro desarrollo reglamentario, sin expresar siquiera si en el referido órgano estarán presentes los intereses privados del sector u organizaciones representativas de intereses sociales, determinación ésta esencial en tanto que afectante a la naturaleza misma del órgano de nueva creación y a su régimen jurídico.

Debe, en consecuencia, completarse el precepto con las indicadas determinaciones acerca de su composición y designación de sus miembros, observación que ha de hacerse extensiva también al artículo 22 del Anteproyecto, por el que se crea el Comité de Actividad Física y Deporte Universitario de la Región de Murcia.

III. Al Título II, Capítulo III "Actividad Física y Deporte Universitario".

- Artículo 20. Autonomía universitaria.

El apartado 4 prevé la posibilidad de crear Institutos Universitarios de Investigación sobre la actividad física y el deporte, remitiendo su régimen a lo establecido en la Ley 8/2007, de 23 de abril, de Fomento y Coordinación de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU). La previsión del Anteproyecto no aporta novedad normativa sustantiva alguna a la regulación preexistente, por lo que resulta innecesaria y debería ser suprimida, toda vez que con el amparo normativo de las leyes ya vigentes las Universidades de la Región pueden crear tales institutos (art. 10.2 LOU) y completarse su regulación por vía reglamentaria (art. 21 Ley 8/2007), sin que sea necesario que en la legislación sectorial de cada campo del saber sobre el que pretenda desarrollarse la labor investigadora se prevea de manera expresa la posibilidad de constituir estas instituciones.

- Artículo 22. Comité de Actividad Física y Deporte Universitario de la Región de Murcia.

Como ya se anticipó en relación al comentario al artículo 18 del Anteproyecto, no se precisa si se trata de un órgano participativo en el que se integren representantes de las Universidades, o no. De serlo, la instrumentación de esa participación y en orden a hacerla más eficaz, podría canalizarse mediante la previsión expresa de que las propias universidades pudieran someter propuestas o plantear cuestiones a tratar por el Comité, de forma que no fuera una facultad exclusiva de la Dirección General de deportes el sometimiento de asuntos al órgano colegiado.

QUINTA.- Observaciones relativas al Título III "Formación, investigación y salud".

Procede a continuación a realizar las siguientes observaciones de carácter particular sobre los artículos del Título objeto de consideración:

Artículo 26. Protección sanitaria.

Este precepto dedicado, como indica su rúbrica, a la protección de la salud del deportista, entendiendo como tal no solo a los deportistas en sentido estricto, sino a todo aquel que realiza una actividad deportiva, ha de ser objeto de varias observaciones.

1. En el apartado 1 se hace referencia a un "marco de protección sanitaria a los deportistas", sin concretar a qué tipo de deportistas se refiere. Hay que tener en cuenta que a tenor de lo que establece el artículo 10 del Anteproyecto tendrán la consideración de deportistas "aquellas personas que en el ámbito de la Región de Murcia practiquen, individualmente o en grupo, de forma espontánea u organizada, competitiva o no, cualquier tipo de actividad física o deporte reconocida por la Dirección General competente en materia de deporte. También se consideran deportistas, a los efectos de esta Ley, los árbitros y jueces de cualquier modalidad, federada o no". El ámbito subjetivo sobre el que pueda recaer la protección sanitaria es de tal amplitud que realmente cualquier persona que lleve a cabo una actividad física o deportiva, aunque sea en el más estricto ámbito personal y privado, tendría derecho a tal protección específica. Como tal extensión parece desmesurada, sin que, además, encuentre una justificación en la memoria de necesidad y oportunidad del Anteproyecto, ni un reflejo en la memoria económica del coste que ello supondría, resultaría deseable que se especificara tanto el colectivo que realmente va a gozar de dicha cobertura, como los parámetros básicos que configurarían el marco de protección. Esto último con el fin de evitar que la habilitación que se lleva a cabo a favor del Consejo de Gobierno resulte una remisión reglamentaria en blanco.

2. La responsabilidad que se impone a los organizadores, promotores y directores de las diferentes actividades deportivas en el artículo 26.2 resulta excesiva. No se alcanza a comprender qué comportamientos pueden desplegar estas entidades o personas para garantizar que los participantes en actividades deportivas -contempladas en un sentido amplio en el precepto-, desarrollen estilos de vida saludable.

No se puede obviar el hecho de que nos encontramos ante un texto legal y que, por lo tanto, la responsabilidad a la que el mismo alude no puede ser otra que la jurídica, de manera que el incumplimiento de la conducta que se impone dará lugar a una imputabilidad jurídica.

Por lo anterior, el Consejo considera conveniente sustituir la expresión "serán responsables de que los participantes", por la de "potenciaran que los participantes" o similar.

3. La anterior consideración se hace extensiva a la previsión que se contiene en el artículo 26.3 en relación con los organizadores de espectáculos deportivos.

4. En el último apartado del artículo 26 (al que erróneamente se numera como 3 cuando en realidad le corresponde el número 5), se establece que "la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte, con la colaboración de la Consejería competente en materia sanitaria, establecerá la obligatoriedad de reconocimientos médicos, mediante la elaboración del protocolo correspondiente, con carácter previo a la obtención de licencias federativas y a la participación en determinadas manifestaciones deportivas que se desarrollen en la Región de Murcia".

En el procedimiento de elaboración del Anteproyecto se ha evidenciado que la exigencia de un reconocimiento previo al otorgamiento de la licencia federativa no constituye una cuestión pacífica, ya que por parte de alguna Federación se ha apuntado la posibilidad de que dicho requisito encarezca la licencia deportiva y que ello influya negativamente en la práctica deportiva, argumento que ha sido rebatido por el órgano impulsor de la norma con base, sobre todo, en la necesidad de proteger la salud del que lleva a cabo una actividad deportiva.

La tesis mantenida por la Consejería proponente se ve reforzada por el hecho de que la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva, haya establecido un nuevo modelo de protección de la salud en el deporte, en el que se contempla el establecimiento de un sistema de reconocimientos médicos, más intenso cuanto más exigente sea la actividad física a realizar.

El artículo 46 de dicha Ley determina la obligación de efectuar reconocimientos médicos para proteger la salud del deportista en relación a la actividad deportiva. Estos reconocimientos médicos se efectuaran previos a la expedición de la licencia federativa correspondiente. La obligación prevista en este artículo se determinará reglamentariamente y de forma progresiva, en aquellos deportes en que se considere necesario para una mejor prevención de los riesgos para la salud de sus practicantes.

Lo anterior evidencia el acierto del Anteproyecto al establecer la obligatoriedad del reconocimiento médico previo a la concesión de la licencia federativa, pero el tenor del precepto debe adecuarse a lo que, al respecto, se establece en la Ley Orgánica 3/2013, sobre todo en lo que se refiere a su implantación progresiva y a la justificación de su necesidad en el concreto deporte para el que se exija.

Por otro lado, el desarrollo reglamentario de las previsiones legales que finalmente se establezcan, debe residenciarse en el Consejo de Gobierno, ello con independencia de que la competencia para la aprobación del correspondiente protocolo se atribuya al titular la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte, previa elaboración de su contenido en colaboración con el Departamento que ostenta las competencias en materia sanitaria, lo que podría efectuarse a través de una comisión o un grupo de trabajo, en los que quizá fuese conveniente que participasen también representantes de las Federaciones afectadas.

No resulta, sin embargo, tan clara la conveniencia de someter a un reconocimiento médico previo a los participantes "en determinadas manifestaciones deportivas que se desarrollen en la Región de Murcia". El primer reparo que merece esta disposición es su ambigüedad, pues bajo la rúbrica de "manifestaciones deportivas" podrían encuadrarse múltiples actividades (deporte en edad escolar, competiciones de diversa índole e, incluso, eventos puntuales de contenido deportivo). Tal indeterminación supone una merma del principio de seguridad jurídica cuya salvaguarda debe garantizarse en todo proceso de producción normativa, lo que exige una concreción de las actividades en las que vaya a exigirse el reconocimiento médico previo de las personas que vayan a participar en las mismas. Es necesario, además, que el Anteproyecto contenga las bases o elementos esenciales sobre los que quedará configurado el régimen jurídico aplicable a tales reconocimientos, acomodándose a las previsiones de la citada Ley Orgánica.

SEXTA.- Al Título IV "Ejercicio de las Profesiones de la Actividad Física y el Deporte".

El Título IV del Anteproyecto de Ley contempla la regulación del "Ejercicio de las Profesiones relacionadas con la Actividad Física y el Deporte" (arts. 27 a 48) que, como se reconoce en el apartado II de la Exposición de Motivos, "constituye una de las más importantes aportaciones de la Ley". La razón última de esta inclusión se justifica en esa parte explicativa de la iniciativa legislativa en la necesidad de proteger la salud y la seguridad de los consumidores y usuarios destinatarios de los servicios que se presten, en la Región de Murcia, en el ámbito de la actividad física y el deporte.

Por otra parte, también se puede hacer alusión al hecho de que numerosos colectivos que integran a profesionales que desempeñan su actividad en este sector de trabajo han expresado en reiteradas ocasiones su aspiración de que se lleve a efecto una regulación del ejercicio profesional. Por medio de esa propuesta se pretende además poner fin al hecho de que personas que no cuentan con la debida formación ni cualificación desempeñen actividades profesionales de carácter deportivo con el consiguiente riesgo que ello pueda suponer para la salud y de la seguridad de los ciudadanos, aspecto al que se ha hecho anterior alusión.

En este sentido, se debe señalar que el artículo 27 del Anteproyecto contiene unas disposiciones de carácter general sobre la materia y precisa en su apartado 4 que las profesiones del ámbito de la actividad física y del deporte que se reconocen y ordenan son las siguientes: a) monitor, animador o guía de la actividad física y el deporte; b) preparador físico; c) socorrista de instalaciones y espacios acuáticos; d) entrenador deportivo, y e) director deportivo.

En concordancia con ello, los restantes artículos que integran el Título al que se ha hecho mención -aunque no todos ellos-, establecen las funciones o atribuciones que corresponden a cada una de las profesiones que regula (arts. 31 a 35) y determinan los títulos o acreditaciones que resultan necesarias el ejercicio de las actividades profesionales a las que se refieren de manera respectiva (arts. 36 a 40).

Además, en el articulado que integra el Título IV se establece la reserva del uso de las denominaciones de las profesiones reguladas en el Anteproyecto de Ley (art. 29.1) y se contempla la obligación de que los profesionales se inscriban en el Registro Oficial de Profesionales de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia (art. 44). Asimismo, se precisan las obligaciones que incumben a los profesionales en el ejercicio de las profesiones que regula (art. 45); se establece la posibilidad de ejercicio de las profesiones a través de sociedades profesionales (art. 46); se impone la obligación de asegurar el ejercicio de la actividad profesional (art. 47), y se regula la publicidad de los servicios profesionales (art. 48).

Por otro lado, varias disposiciones del Anteproyecto se refieren a las competencias que corresponden en la materia a la Dirección General competente en materia de la actividad física y el deporte (art. 7, p) y establecen previsiones de carácter complementario y de naturaleza transitoria que guardan relación directa con esta materia. Así, la Disposición adicional quinta establece previsiones acerca de los "Títulos homologados y equivalentes"; la Disposición adicional sexta se refiere al "Ejercicio profesional de actividades vinculadas a la iniciación deportiva"; de otra parte, las Disposiciones transitorias sexta y séptima abordan de manera respectiva los aspectos relativos a la "Presentación de la declaración responsable por aquellos profesionales que se encuentren en posesión de la titulación requerida en la Ley" y a la "Presentación de la declaración responsable y de la solicitud de reconocimiento de las competencias profesionales por aquellos profesionales que no dispongan de la titulación requerida en la Ley". Por su parte, la Disposición transitoria octava contempla la "Aplicación progresiva de la Ley para las profesiones de monitor y entrenador".

Así pues, por medio de la regulación de este conjunto de actividades profesionales se pretende conseguir que dejen de constituir actividades libres, es decir, que no estén sujetas en su ejercicio a ninguna regulación jurídica, para convertirse en profesiones no sólo sujetas o "reguladas", esto es, sometidas a la acreditación de una cierta "competencia profesional" por medio de una licencia, un certificado o la superación de un examen oficial, sino "tituladas", es decir, sometidas a la exigencia de que los profesionales que deseen ejercerlas deban estar en posesión de un determinado título académico o profesional. De ese modo, sólo aquellas personas que cuenten con la titulación requerida en cada caso concreto se encontrarían en disposición de ejercer o desempeñar válidamente la actividad profesional correspondiente.

Esta facultad de intervención de los poderes públicos sobre el ejercicio de las actividades profesionales constituye una opción perfectamente lícita y posible, ya que no supone la vulneración de ninguno de los dos aspectos esenciales que configuran la libertad profesional que reconoce nuestro Texto Constitucional, es decir, ni el referente la libre elección de profesión u oficio, que se contempla en su artículo 35.1, ni el relativo a la libertad de ejercicio profesional al que se refiere el artículo 36. Lejos de ello, la configuración de una profesión como titulada se fundamenta en la conveniencia de reconocer determinados intereses públicos o generales que se consideran dignos de una especial protección, de modo que se establece un vínculo entre la titulación exigida y la actividad profesional correspondiente. Como señala la STC 122/1989, de 6 de julio, las "profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos".

De ese modo, nos encontraremos en presencia de una profesión titulada cuando se establezca, como consecuencia de la decisión de los poderes públicos, un enlace o una conexión entre un título académico o profesional y el desempeño de una competencia profesional que se desarrolle de manera exclusiva -y excluyente frente a terceros- por los profesionales que posean dichos títulos. Sin embargo, el establecimiento de dicho vínculo puede no constituir el único contenido de la intervención pública, de la que puede derivarse, asimismo, una configuración más detallada del contenido, al menos en sus aspectos esenciales, que pueda caracterizar a una concreta profesión.

A pesar de ello, resulta también evidente que la posibilidad de restringir o condicionar el ejercicio de una determinada actividad profesional a la posesión de un título académico o profesional ofrece una clara incidencia en el derecho a la competencia y que afecta asimismo, de modo significativo, al principio general de libertad que se recoge en el artículo 1.1 CE. Ello determina la necesidad de que la conversión de actividades profesionales, en principio libres, en profesiones tituladas se deba realizar con suma cautela y deba ser objeto de un tratamiento restrictivo.

Por esa razón, la garantía que con mayor incidencia opera en el ámbito de la libertad profesional con el propósito de que se lleve a efecto la conversión de una actividad profesional libre en una actividad titulada es la reserva de ley que se establece en el artículo 36 de la Constitución. Así pues, a pesar de que nuestro texto constitucional configure el ejercicio profesional como una manifestación característica de la libertad individual, particularmente en lo que se refiere a la libre elección de profesión y oficio, lo cierto es que esta debe ceder ante la intervención reguladora del legislador que puede conectar títulos académicos con competencias profesionales y aglutinar los rasgos configuradores fundamentales de ciertas actividades profesionales confiriéndole los rasgos característicos de una profesión.

De ello se desprende que la libre elección de profesión no es un derecho absoluto, sino de configuración legal en el caso de las profesiones reguladas, por cuanto el libre ejercicio de una profesión se encuentra sometido al cumplimiento de los requisitos y presupuestos previstos legalmente sobre la base del título que se requiere.

El propio Tribunal Constitucional vino a reconocer la virtualidad de la reserva de ley en este ámbito cuando en su Sentencia 83/1984, de 24 de julio, tuvo ocasión de señalar que "... las profesiones tituladas a las que se refiere el artículo 36 de la Constitución española y cuya simple existencia (esto es, el condicionamiento de determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, protegido incluso penalmente contra el intrusismo) es impensable sin la existencia de una ley que las discipline y regule su ejercicio. Es claro que la regulación de estas profesiones, en virtud de este mandato legal, está expresamente reservada a la ley".

A mayor abundamiento, en su Sentencia 42/1986, de 10 de abril, el Alto Tribunal tuvo ocasión de que reiterar que la exigencia de titulación para el desempeño de una profesión o, lo que es lo mismo, la creación de una profesión titulada corresponde al legislador:

"Compete, pues, al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuando existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser libre para pasar a ser una profesión titulada (...). Por ello, dentro de las coordenadas que se han mencionado, puede el legislador crear nuevas profesiones y regular su ejercicio, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que el ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el criterio del interés público y tener como límite el respeto del contenido esencial de la libertad profesional".

De ese modo, la posible exigencia de titulación para el desempeño o ejercicio de una profesión deportiva se debe fundamentar en la existencia de un interés público de carácter constitucional que lo justifique que, en el presente supuesto, tal y como se ha anticipado, se localizaría en la protección de la salud y la seguridad de quienes practican deporte.

A pesar de que el citado artículo 36 de la Constitución consagra una reserva de ley para regular el ejercicio de las profesiones tituladas, lo cierto es que en él no se precisa el carácter que debe revestir, de forma que cabría válidamente preguntarse si el tipo de ley que deba regular la materia debiera ser ley estatal o ley autonómica. En este sentido, conviene anticipar que tanto la práctica totalidad de la doctrina como la jurisprudencia constitucional han entendido que la regulación de las profesiones tituladas debe llevarse a efecto por medio de leyes estatales de carácter ordinario, ya que la regulación no afecta a ningún derecho fundamental o libertad pública.

Si ya se ha puesto de manifiesto que la Constitución establece una reserva de ley para la regulación de las profesiones tituladas, interesa recordar que el artículo 149.1.30ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia relativa a la "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia". Así pues, este precepto constitucional determina en definitiva que la regulación de las profesiones tituladas debe realizarse por medio de Ley del Estado y no a través de leyes de las Comunidades Autónomas.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional relativa a la regulación de las profesiones tituladas ha venido reconociendo de manera temprana y reiterada la competencia del Estado a la hora de acometer la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas en virtud del título que se contiene en el citado artículo 149.1.30ª del Texto Constitucional. Aún sin ánimo exhaustivo, conviene recordar que el Alto Tribunal se ha referido a esta cuestión en numerosas sentencias, entre las que destacan las SSTC 42/1981, de 22 de diciembre, 83/1984, de 24 de julio, 42/1986, de 10 de abril, 82/1986, de 26 de junio, 122/1989, de 6 de julio, 82/1993, de 8 de marzo, 111/1993, de 25 de marzo, 330/1994, de 15 de diciembre, 109/2003, de 5 de junio, 154/2005, de 9 de junio, 212/2005, de 21 de julio y 201/2013, de 5 de diciembre.

Así, en la primera de dichas Sentencias, a la que además se hizo alusión más arriba, -la STC 42/1981, de 22 de diciembre-, se reconoce la competencia del Estado para establecer los títulos correspondientes con valor habilitante de carácter académico y para el ejercicio de las profesiones tituladas, y se pone de manifiesto que se trata de una competencia reservada al Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.30ª:

"...como tal la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de profesiones tituladas, es decir, de aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad. ex., Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor); así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado".

De acuerdo con ese temprano pronunciamiento, la doctrina ha considerado que la regulación del ejercicio de las profesiones no es algo radicalmente separable de las condiciones de obtención de los títulos, que en el fondo deben ser tenidos en cuenta a la hora de establecer la vinculación con una determinada competencia profesional. Lo contrario podría carecer de sentido, ya que no pueden atribuirse competencias profesionales sin tener en consideración la formación obtenida con arreglo a cada nivel de titulación. De ello se desprende que nos encontramos en presencia de un primer mecanismo para apreciar la competencia estatal en esta materia, es decir, en la regulación de las profesiones tituladas.

De otra parte, también en las SSTC 83/1984, de 24 de julio, y 42/1986, de 10 de abril, se determina la competencia del legislador estatal para abordar la regulación de las profesiones tituladas al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.30ª de la Constitución:

"... corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30ª de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva".

Sin embargo, la Sentencia que de manera más determinante ha abordado esta cuestión desde la perspectiva competencial es la STC 122/1989, de 6 de julio, cuya doctrina ha sido reiterada por la STC 154/2005, de 9 de junio. En ambas sentencias se afirma que "es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas...".

En consecuencia, puede constatarse que la doctrina del Tribunal Constitucional ha reconocido que corresponde al legislador estatal la competencia exclusiva para, atendiendo a las exigencias del interés público y los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión es titulada. En este sentido, se debe traer a colación de nuevo la STC 154/2005, de 9 de junio, cuando insiste en el hecho de que la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional ha establecido que "corresponde al legislador estatal la competencia exclusiva para, atendiendo a las exigencias de interés público y los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión es titulada".

Más recientemente, la importante STC 201/2013, de 5 de diciembre, viene a reconocer la competencia del Estado para la creación de profesiones tituladas con el fin de hacer posible la homogeneidad en el acceso y establecer la igualdad en el ejercicio profesional. Y añade que se trata de una competencia de carácter general, no limitada de manera sectorial en relación con la regulación de una profesión concreta.

A pesar de la claridad con la que se aprecia la concurrencia del título competencial que se reconoce al Estado en virtud de lo que se dispone en el artículo 149.1. 30ª CE, también cabe hacer referencia, con algún importante sector doctrinal, a las limitaciones que se derivan del artículo 149.1.1ª, en relación con el artículo 139 CE. A través de este mecanismo, el Estado aparece como la única instancia que puede condicionar el ejercicio de determinadas actividades profesionales a la previa obtención de un título de carácter oficial y de validez en todo el territorio nacional, cuya primera finalidad consiste en garantizar el libre establecimiento de los profesionales titulados y la libre circulación de sus servicios en el territorio nacional (ex. art. 139 CE), que constituye una "condición básica" para garantizar la igualdad en el ejercicio de sus derechos (art. 149.1.1ª).

Como establece la STC 201/2013, de 5 de diciembre, la competencia estatal es: "...una competencia directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y ligada asimismo a la garantía de la libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de servicios (arts. 139 CE y 149.1.1 CE)".

En términos parecidos se expresa la STC 42/1981, de 22 de diciembre, cuando señala que: "... en el ejercicio de sus competencias, sea en materia funcionarial, de régimen local, o las relativas al ejercicio de las profesiones tituladas (...), la Comunidad siempre tendrá que partir, al menos, el contenido y efectos reconocidos a los títulos académicos o profesionales por el Estado, pues de otro modo vendría a regular su alcance, y siempre tendrá el límite de que cualquier desigualdad habrá de estar justificada y no habrá de ser discriminatoria ni podrá afectar a las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales (artículos 149.1.30, 14, 23 y 149.1.1 de la Constitución)".

De lo que se ha expuesto se puede concluir que el condicionamiento o reserva de una profesión a la posesión de un título corresponde al Estado en exclusiva en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1. 30ª y 149.1.1ª en relación con el artículo 139 CE, por lo que el Título IV del Anteproyecto y aquellas disposiciones que, directamente relacionadas con la materia relativa al ejercicio de profesiones tituladas se han mencionado más arriba, carecen de cobertura competencial en el E.A. Esta observación reviste carácter esencial.

SÉPTIMA.- Observaciones al Título V "Instalaciones deportivas".

I. Sobre la planificación territorial de las instalaciones deportivas.

Una de las observaciones reiteradas por este Órgano Consultivo en relación con el estudio de leyes sectoriales autonómicas (por todos, los Dictámenes 188/2006 sobre el Anteproyecto de Ley del Patrimonio Cultural y 160/2013 sobre el Anteproyecto de Ley de Turismo) es la necesidad de prever las relaciones entre la planificación sectorial y la ordenación del territorio y urbanismo, normativas que deben conectarse bajo el criterio de coordinación y cooperación entre ellas (STC 227/1988, de 29 de noviembre).

Así pues, la planificación de las instalaciones e infraestructuras deportivas puede ser abordada por el legislador a través de diversos instrumentos o planes, que a su vez también pueden tener distinta naturaleza y efectos. De modo que puede ser acometida a través de instrumentos o planes ya previstos y regulados en el ordenamiento jurídico regional, o previendo una planificación sectorial propia, en cuyo caso ha de precisarse, aunque sea con carácter mínimo, su finalidad, contenido, procedimiento y efectos.

La ley regional vigente (Ley 2/2000) optó por una planificación sectorial específica, a través del Plan Regional de Instalaciones Deportivas, con los principios y objetivos que se recogen en el artículo 24, cuyas condiciones, requisitos y vigencia se posponían a su desarrollo reglamentario, sin que hasta la fecha se haya acometido, según se infiere del expediente.

En el Anteproyecto (artículo 50) se opta por una solución distinta, también válida, que es la remisión a instrumentos de ordenación del territorio, si bien se hace de forma muy imprecisa, sin concretar qué tipo de instrumentos o, al menos, la normativa regional que los contiene, aunque pueda hacerse una referencia a la misma en previsión de ulteriores cambios que modifiquen tales instrumentos.

A tales efectos, el adoptar este tipo de instrumentos de ordenación para la planificación sectorial se inserta en el cometido de éstos, dado que la ordenación del territorio constituye la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y medioambientales con incidencia territorial (artículo 16 del TRLSRM), de acuerdo con la Carta Europea de Ordenación del Territorio. Por ello, y en aplicación de la jurisprudencia constitucional citada en nuestro Dictamen núm. 46/2004, la idea misma de ordenación del territorio nació justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de las distintas Administraciones Públicas que afectan al territorio (STC 227/1988 ya citada).

Para el cometido de la planificación sectorial, el TRLSRM establece los llamados "Planes de Ordenación Territorial", que tienen por finalidad la regulación de un sector que por tener incidencia territorial, requiera un instrumento de apoyo para la expresión y formulación de sus políticas sectoriales (artículo 25,b).

Sin embargo, en la mayoría de los instrumentos de ordenación del territorio previstos en el TRLSRM su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno (no a la Consejería competente por razón de la materia, como se hace referencia en el artículo 50 del Anteproyecto, aunque con el inciso "en su caso"), salvo en el caso de los Programas de Actuación Territorial, que tienen como cometido concretar los compromisos económicos de las Directrices de Ordenación Territorial o de los Planes de Ordenación Territorial. De otra parte, sí resulta conforme al indicado Texto Refundido que se establezca en el Anteproyecto que su elaboración corresponde a la Consejería competente en la materia de deportes.

II. Al hilo de lo señalado, deberían aclararse en la redacción del artículo 50 los siguientes aspectos:

- Especificar que la elaboración corresponde a la Consejería competente en materia de deportes, pues la alusión a la competente en la materia podría inducir a confusión con la competente en materia de ordenación del territorio.

- Acotar los instrumentos de ordenación del territorio o remitirse a la legislación regional de ordenación del territorio, así como en cuanto al procedimiento de elaboración y aprobación.

Asimismo, al igual que el Anteproyecto trata de plasmar la cooperación con los Ayuntamientos en la elaboración de los instrumentos de ordenación del territorio, debería valorarse por la Consejería consultante la conveniencia o no del establecimiento de un informe preceptivo en aquellos planes urbanísticos que contengan como finalidad el emplazamiento, la ordenación o modificación de equipamientos deportivos, dado que, según expresa el Servicio de Deportes (folio 568 reverso), "actualmente la necesidad de instalaciones deportivas ha quedado cubierta e incluso se observa un excedente de instalaciones deportivas que está dando lugar al cierre de las mismas por falta de usuarios".

En cuanto a los efectos de la aprobación de tales instrumentos, el artículo 52 del Anteproyecto declara de utilidad pública las obras u ocupación de terrenos y edificios incluidos en los instrumentos de ordenación del territorio con destino a instalaciones deportivas, lo que resulta innecesario pues dicha previsión ya se contiene para dichos instrumentos en el artículo 19.4 TRLSRM, que señala:

"La aprobación de los instrumentos de ordenación regulados en esta Ley podrá llevar aparejada la declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa y ocupación temporal de los bienes y derechos que resulten afectados o que se deriven de los proyectos y obras cuya ejecución se haya previsto realizar".

Por último, conviene precisar que la mayoría de los aspectos cuya regulación corresponde a la normativa de instalaciones y equipamientos, que aprueba la Consejería competente en materia de Actividad Física y Deporte según el artículo 53 del Anteproyecto, podrían ser los contenidos de determinados instrumentos de ordenación territorial, a los que se remite el artículo 50 ya comentado (tipo de instalaciones, requisitos de uso, mantenimiento y ubicación, criterios de diseño y de rentabilidad social y económica de la explotación, etc.). En otro orden de ideas, en el procedimiento de elaboración de la citada normativa no se incorpora de la redacción vigente (artículo 27.3 de la Ley 2/2000) la necesidad de recabar el informe de las Consejerías que ostentan las competencias citadas en el artículo 53.2 del Anteproyecto (sanitarias, de protección civil, espectáculos públicos, etc.), que debiera mantenerse en el texto que finalmente se apruebe.

OCTAVA.- Observaciones al Título VI "Entidades deportivas".

I. Consideraciones relativas al Capítulo II "Federaciones Deportivas"

1. La publificación o publicatio de las federaciones deportivas.

Como ya señalamos en nuestro Dictamen 119/2006 sobre el Proyecto de Decreto de Federaciones Deportivas de la Región de Murcia, la extensión del alcance de la intervención pública en la determinación del régimen de estas entidades deriva de su naturaleza jurídica como asociaciones de carácter privado, a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo. En su caracterización la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985 marca un hito fundamental, pues además de afirmar lo que son en los términos expuestos, intenta esclarecer qué no son. En este sentido, de un lado les niega el carácter de Corporación de Derecho Público y, de otro, matiza respecto de las federaciones la aplicación del artículo 22 CE, regulador del derecho de asociación, al señalar que éste "se refiere a un género, la asociación, dentro del cual caben modalidades específicas: debiendo añadirse (...) que el derecho de asociación reconocido en el mencionado precepto no comprende el de constituir asociaciones con objeto de ejercer funciones públicas con carácter administrativo". En consecuencia, "la configuración de las federaciones españolas como un tipo de asociaciones a las que la Ley atribuye el ejercicio de funciones públicas, justifica que se exijan determinados requisitos para su constitución, dado que no se trata de asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 CE", afirmando, asimismo, que "cuando el Estado utiliza la vía asociativa para atribuir a un determinado tipo de asociaciones el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en un determinado sector de la vida social, puede limitar el número de asociaciones a las que atribuye el ejercicio de tales funciones, pues corresponde al Estado organizar tal ejercicio de la forma más conveniente para la consecución del interés general".

La consideración de la federación deportiva como asociación de configuración legal, determina que sea la Ley el instrumento señalado para definir sus contornos. Ahora bien la referencia legal no viene constituida únicamente por las Leyes del deporte, estatal y autonómica, pues también incide en la figura federativa la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (en adelante LODA). En efecto, la federación deportiva presenta una doble naturaleza o condición. Por una parte es asociación y, en tanto que lo es, debe respetar el contenido esencial del derecho de asociación en los términos concretados en la LODA. Pero, además, es federación deportiva, condición que alcanza la asociación tras su inscripción en el registro sectorial correspondiente (Registro de Entidades Deportivas) y consiguiente reconocimiento administrativo. A partir de estos actos, la mera asociación pasa a convertirse en una entidad que, sin perder su base asociativa, queda sometida a un régimen peculiar (artículo 1.3 LODA), diferente del establecido con carácter general por la normativa sobre asociaciones, la cual pasa a ser aplicable con carácter meramente supletorio respecto de aquél (Disposición Final segunda LODA).

En cualquier caso, aceptada la posibilidad de establecer en la Ley determinadas condiciones o requisitos, cuyo cumplimiento deviene necesario para poder considerar federación deportiva a una asociación, que en tanto no los reúna no pasará de ser mera asociación, la cuestión estriba en delimitar la intensidad de la intervención pública sobre la organización y funcionamiento de las asociaciones.

En este sentido, la STS, 3ª, de 6 de marzo de 2012, respecto de las federaciones deportivas españolas, apunta que "el ejercicio por estas federaciones de funciones públicas de carácter administrativo (artículo 30.2 de la Ley 10/1990), la representación de España que se les atribuye en el plano internacional ( artículo 33.2) y, en general, la relevancia que el deporte y su organización tienen en la vida social ( artículo 43 de la Constitución y preámbulo de la Ley 10/1990) no sólo justifican que se las someta a la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes (artículo 33 de la Ley 10/1990), sino también que se les impongan determinadas exigencias en el plano de su organización y funcionamiento y en lo relativo a los procesos electorales correspondientes a sus órganos de gobierno. No debe pasarse por alto, en este sentido, que la Constitución ha impuesto a algunas de las asociaciones y entidades de base asociativa más relevantes por la trascendencia de las funciones que desempeñan -los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales, los colegios y las organizaciones profesionales- una estructura interna y un funcionamiento democráticos (artículos 6 y 7 y 36 y 52). Ni tampoco que la Ley del Deporte ha querido extender a las federaciones deportivas exigencias de esta naturaleza (artículo 31.1)".

Ha de considerarse, no obstante, que el poder de intervención de los poderes públicos en la esfera privada no es ilimitado, toda vez que el principio de libertad imperante en la Constitución impone que cualquier restricción de la libertad individual o colectiva responda al mejor y más eficaz logro y cumplimiento del interés general y exige su previsión en una ley formal (en cuanto a este último requisito, SSTC 18 y 35/1982). En consecuencia, en aquellos extremos o ámbitos de las federaciones deportivas en las que no sea posible encontrar ese interés público que justifica la intervención administrativa, como ocurre cuando ejercen funciones estrictamente privadas y ajenas a las funciones públicas que tienen encomendadas, ningún poder o tutela administrativa corresponde a la Administración deportiva sobre ellas (STS, 3ª, de 17 de septiembre de 1998).

La publificación (publicatio) del régimen de las federaciones deportivas, en cualquier caso, alcanza no sólo a su constitución, organización, funcionamiento interno, procesos electorales y a las funciones (a veces, incluso el ejercicio de verdaderas potestades) delegadas o atribuidas por la Administración, sino también al régimen de sus actos (que cuando se dictan en ejercicio de las funciones públicas delegadas cabe considerar como actos materialmente administrativos), a su régimen económico-presupuestario (dado el manejo de fondos públicos que componen la base esencial de su financiación), al sometimiento al control o tutela de la Administración deportiva, etc.

Atendida su base privada, es tradicional la doctrina que aboga por limitar las injerencias públicas al máximo, de forma que el intervencionismo administrativo únicamente alcance al ámbito de las funciones públicas delegadas, es decir, al establecimiento de las condiciones que garanticen su adecuado cumplimiento y la consecución de los fines de interés general para que se conceden, y sólo en la medida que sea necesario para asegurar el cumplimiento de tales finalidades, sin alcanzar a las relaciones de índole estrictamente asociativa (vid art. 123.3 del Anteproyecto). Sin embargo, de la lectura del texto sometido a consulta, singularmente de los artículos 70, 71 y 74, se aprecia una tendencia contraria a la indicada, dado que se establecen importantes medidas de control, la posibilidad de intervenir las federaciones por la propia Administración deportiva y el régimen de los directivos de aquéllas.

De hecho, se advierte la incursión del Anteproyecto en ámbitos tradicionalmente ajenos a la intervención administrativa, como es la relación entre asociado y federación, habiendo señalado la jurisprudencia que las relaciones derivadas de la condición de socio son de derecho privado (STS, 3ª, de 19 de enero de 1980). De ahí que no debiera el Anteproyecto establecer el catálogo de derechos y deberes de los integrantes de los estamentos de la federación (artículo 68), cuestión que debiera quedar residenciada en los estatutos federativos, sobre los cuales, no obstante, la Administración se reserva funciones de control. Y ello con la excepción del deber de asistir a las convocatorias de la selección regional de la correspondiente modalidad deportiva (art. 68.4, letra e), en la medida en que tal deber sí trasciende los propios del estatus de cualquier miembro de una asociación para vincularse directamente con el ámbito de la actividad deportiva susceptible de intervención administrativa en atención al interés general ínsito en dicha obligación.

Del mismo modo, considera el Consejo Jurídico que habría de eliminarse esa suerte de estatuto personal del directivo de las federaciones que se contiene en los artículos 73 y 74 del Anteproyecto, que invade el ámbito organizativo propio de estas asociaciones, pretendiéndoles imponer no sólo la naturaleza jurídica de las relaciones internas entre la federación y los integrantes de sus propios órganos de administración, sino también todo un elenco de derechos y obligaciones cuya ubicación más adecuada, en tanto que regulan las relaciones puramente domésticas entre este tipo de personal y la asociación serían los propios estatutos federativos.

Ha de señalarse, además, que el expediente se limita a señalar que esta regulación se encuentra amparada por la especial naturaleza de las federaciones deportivas y por su ejercicio de funciones públicas delegadas por la Administración deportiva, lo que justificaría una mayor intervención de ésta sobre su régimen jurídico y un control más intenso de su actividad que el que se realizaría sobre otras asociaciones. Siendo ello cierto, no lo es menos que carece el expediente de una valoración detallada acerca de en qué medida esta regulación de las relaciones organizativas domésticas de las federaciones resulta necesaria en orden a garantizar la mejor satisfacción de los intereses generales que aquéllas tienen encomendados, por lo que resulta rechazable.

Manifestación paradigmática de esa tendencia apreciable en el Anteproyecto de incrementar la intensidad de la intervención pública sobre las federaciones deportivas la constituyen las excepcionales medidas contempladas en el artículo 71, que prevén la sustitución de determinados órganos federativos, la asunción de las funciones públicas delegadas por parte de administradores o interventores designados por la Administración deportiva e, incluso, como medio para garantizar el adecuado ejercicio por estos administradores de sus facultades, "la compulsión sobre las personas para la toma de posesión de las oficinas, libros y documentos correspondientes o para el examen de estos últimos" (art. 71.13).

Ciertamente, los principios de intervención mínima y de proporcionalidad junto con la posibilidad de avocación y, si se asume la sugerencia que se realiza en este mismo Dictamen con ocasión del comentario al artículo 72 del Anteproyecto, de revocación parcial de la delegación de algunas funciones públicas por parte de la Administración deportiva, reducirían al máximo el recurso a este tipo de medidas absolutamente excepcionales y residuales, que sólo cabrá adoptar cuando esté en grave peligro el adecuado ejercicio de dichas funciones y no sea efectivo otro tipo de medidas, y ello no sólo porque así lo recoge expresamente el apartado 1 del indicado artículo 71, sino por exigencias del artículo 39 bis LPAC, en cuya virtud, cuando las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva.

Al margen de las observaciones particulares que más adelante se realizarán al indicado artículo 71, merece una especial consideración el tratamiento que el artículo da a la previsión del eventual recurso a la compulsión sobre las personas en su apartado 13, respecto del cual se realizan las siguientes indicaciones:

a) De conformidad con el artículo 100 LPAC, la compulsión sobre las personas es un medio de ejecución forzosa de las decisiones y actos administrativos que imponen a los ciudadanos obligaciones de no hacer o soportar. De modo que la primera exigencia material o sustantiva que ha de cumplir la ley que pretenda autorizar este riguroso medio ejecutor, que permite a la Administración incidir gravemente en la esfera más íntima de los derechos de la persona, será la de definir con precisión cuáles son tales obligaciones, requisito éste que no cabe entender cumplido con la genérica referencia del Anteproyecto a "en todos los casos en que, al amparo de lo dispuesto en esta ley, se proceda (...) a la designación de administradores provisionales o interventores".

Antes al contrario, podría la Ley fijar la obligación por parte de los titulares de los órganos federativos y de todo el personal a su servicio, de permitir a los inspectores o administradores el acceso a los libros, documentos y cuantos elementos materiales de la federación sean necesarios para el adecuado cumplimiento de las facultades para las que se encuentren habilitados, a quienes habrán de prestar su colaboración, removiendo los obstáculos que pudieran presentarse. De esta forma, el acto de designación de los interventores y el requerimiento de éstos de acceso a aquellos elementos de la federación necesarios para efectuar su labor interventora, llevaría consigo una obligación de soportar que, en caso de resistencia a su cumplimiento por parte de los destinatarios de la misma, podría ser ejecutada mediante compulsión.

b) Esta medida de ejecución forzosa ha de aplicarse siempre dentro del respeto debido a la dignidad de las personas y a los derechos reconocidos en la Constitución (art. 100.2 LPAC), máxima que no parece respetarse en la redacción del precepto proyectado, cuando señala la posibilidad de utilizar la compulsión para la toma de posesión de las oficinas de la federación intervenida, sin limitar esta medida a que se cuente con el consentimiento del titular o con autorización judicial.

Dispone el artículo 18.2 de la Constitución que "El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito".

De acuerdo con dicho precepto constitucional, el artículo 96.3 LPAC prevé que "si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial".

Por su parte, los artículos 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. y 91.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, atribuyen a los Juzgados de aquel orden jurisdiccional la competencia para conocer de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública.

Dada la base asociativa de las federaciones deportivas, ha de indicarse que la jurisprudencia constitucional extiende la titularidad del derecho a la inviolabilidad del domicilio a las personas jurídicas. Así, la STC 137/1985 establece que "parece claro que nuestro Texto Constitucional, al establecer el derecho a la inviolabilidad del domicilio, no lo circunscribe a las personas físicas, siendo pues extensivo o predicable igualmente en cuanto a las personas jurídicas (...) este derecho a la inviolabilidad del domicilio tiene también justificación en el supuesto de personas jurídicas, y posee una naturaleza que en modo alguno repugna la posibilidad de aplicación a estas últimas, las que -suele ponerse de relieve- también pueden ser titulares legítimos de viviendas, las que no pueden perder su carácter por el hecho de que el titular sea uno u otra, derecho fundamental que cumple su sentido y su fin también en el caso de que se incluyan en el círculo de los titulares de este derecho fundamental a personas jurídicas u otras colectividades".

Matiza, no obstante, esta jurisprudencia el concepto de domicilio cuando se refiere a las personas jurídicas, en los términos indicados por la STC 69/1999, según la cual:

"Cabe entender que el núcleo esencial del domicilio constitucionalmente protegido es el domicilio en cuanto morada de las personas físicas y reducto último de su intimidad personal y familiar.

Si bien existen otros ámbitos que gozan de una intensidad menor de protección, como ocurre en el caso de las personas jurídicas, precisamente por faltar esa estrecha vinculación con un ámbito de intimidad en su sentido originario, esto es, el referido a la vida personal y familiar, sólo predicable de las personas físicas.

De suerte que, en atención a la naturaleza y la especificidad de los fines de los entes aquí considerados, ha de entenderse que en este ámbito la protección constitucional del domicilio de las personas jurídicas y, en lo que aquí importa, de las sociedades mercantiles, sólo se extiende a los espacios físicos que son indispensables para que puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas, por constituir el centro de dirección de la sociedad o de un establecimiento dependiente de la misma o servir a la custodia de los documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento que quedan reservados al conocimiento de terceros".

De conformidad con lo expuesto, si ha de acudirse a la compulsión sobre las personas para acceder a las oficinas de la federación, donde es de suponer que se encontrarán los libros y documentos de aquélla, es evidente que no se contará con el consentimiento de la entidad titular, por lo que será necesario obtener la previa autorización judicial. En consecuencia, debe el precepto establecer de modo expreso que las medidas allí indicadas se adoptarán en todo caso con respeto a la dignidad de las personas y a los derechos reconocidos en la Constitución y que, para la entrada en las dependencias de la entidad, cuando no medie el consentimiento de los órganos federativos correspondientes, será preciso obtener la previa autorización judicial.

2. Observaciones particulares al articulado del Capítulo II de este Título VI:

- Artículo 62. Exclusividad.

Además de la excepción al principio de unicidad de las federaciones deportivas que expresamente contempla el precepto en su apartado 2 para los deportes adaptados a las personas con discapacidad, que podrán tener carácter polideportivo, existe otro supuesto excepcional de entidades federativas polideportivas previsto en el Decreto 220/2006, de 27 de octubre, por el que se regulan las federaciones deportivas de la Región de Murcia, como es la de Deportes Tradicionales de la Región de Murcia (art. 7), que debería tener reflejo expreso en la Ley.

- Artículo 64. Reconocimiento de modalidades y especialidades deportivas.

a) El precepto ofrece una definición de dos conceptos que, aunque carecen de ella a nivel estatal, sí han sido objeto de atención por las regulaciones autonómicas: modalidad y especialidad deportivas.

a´) En la definición de modalidad deportiva podría suprimirse el último inciso, referido a su diferenciación respecto de otras especialidades deportivas, pues en realidad bastaría con su diferenciación respecto de otras modalidades. Modalidad y especialidad pertenecen a planos diferentes, toda vez que no existen especialidades deportivas autónomas, es decir que no estén integradas y vinculadas a una determinada modalidad. En consecuencia, si una modalidad deportiva se diferencia de modo significativo de una determinada especialidad, cabe entender que ello implica que también lo hará de la modalidad en la que aquella se integra.

b´) En la definición de especialidad deportiva se alude, como uno de los criterios para calificar a una determinada práctica deportiva como tal, a su sujeción a unas mínimas reglas específicas y "consolidables". Este último adjetivo parece apuntar a que las especialidades serían actividades de reciente aparición cuya reglamentación aún no tiene la suficiente fijeza, estabilidad o generalización entre sus practicantes, cuando lo cierto es que ello no es así, como fácilmente se advierte a la vista del catálogo de modalidades y especialidades deportivas reconocidas por el Consejo Superior de Deportes. A modo de ejemplo, en la modalidad "Natación" se integran especialidades como las de natación, saltos, waterpolo, sincronizada, etc. que hoy día se encuentran plenamente consolidadas, incluso dentro del programa olímpico.

b) Los apartados 1 y 4 podrían refundirse en uno.

c) Debe coordinarse este precepto con el artículo 7, letra c) del Anteproyecto, para determinar con precisión cuál es la función administrativa que se atribuye a la Dirección General de Deportes, si el reconocimiento de la existencia de modalidades y especialidades (art. 7, c del Anteproyecto y 8, b) de la Ley del Deporte estatal), el reconocimiento de modalidades y especialidades (epígrafe del artículo 64), su calificación (art. 64.1) o su reconocimiento y calificación (art. 64.4).

d) El criterio establecido en la letra e) del apartado 4 es absolutamente genérico e introduce un alto nivel de discrecionalidad en la decisión administrativa sobre el reconocimiento de las modalidades y especialidades deportivas, por lo que el anunciado desarrollo reglamentario de los criterios legales habrá de abordar de forma especialmente intensa su concreción.

e) La revocación de la calificación o reconocimiento de una modalidad o especialidad debería sujetarse a un procedimiento contradictorio en el que, al menos, se otorgara audiencia a la federación implicada. En su condición de garantía de los intereses federativos y de sus asociados (la revocación de la calificación de una modalidad deportiva conllevaría la del reconocimiento o autorización de la federación correspondiente ex artículo 65.3 del Anteproyecto), esta exigencia de audiencia previa debería ser objeto de expresa previsión legal, máxime cuando no está prevista en el vigente Decreto 220/2006, que mantendrá su eficacia una vez entre en vigor la futura Ley, en virtud de lo establecido en la Disposición transitoria undécima de esta última.

- Artículo 67. Delegación de funciones públicas.

a) Las actuaciones de las federaciones en el ejercicio de las funciones administrativas delegadas se materializan en lo que alguna doctrina denomina actos materialmente administrativos. Esto es, actos emanados de un sujeto privado al que el ordenamiento atribuye el ejercicio de funciones propias de la Administración, que sigue conservando la titularidad de las mismas y las facultades anejas a ésta, pero que actúa a través de colaboradores o agentes privados.

No se trata de actos administrativos en el sentido clásico del término, en la medida en que no emanan de una Administración Pública ni se someten plenamente al Derecho Administrativo, aunque el carácter público de las funciones en cuyo ejercicio se dictan y el consiguiente interés general presente en las mismas, sí determina su sometimiento a determinados principios y reglas del régimen jurídico de los actos administrativos, como la posibilidad de formular recurso administrativo ante la Administración deportiva frente a las decisiones federativas, su acceso a la jurisdicción contenciosa, el régimen de nulidades, la competencia del órgano, etc. En consecuencia, el apartado 2 no debería sujetar tales actos únicamente a los principios inspiradores del procedimiento administrativo común, que apunta a la vertiente estrictamente formal o rituaria de emanación del acto, sino más bien, a los del régimen jurídico material de los actos administrativos.

b) La delegación de funciones públicas en las federaciones deportivas determina que la relación existente entre aquéllas y la Administración delegante no sea estrictamente de colaboración, sino más bien de tutela y coordinación, en la medida en que uno de los sujetos de la relación, la Administración deportiva, asume una situación de preeminencia sobre la federación, que tiene como manifestación más evidente las facultades de control que aquélla ejerce sobre las entidades delegadas y la resolución de los recursos de carácter jerárquico frente a sus decisiones. En consecuencia, no parece que el convenio de colaboración a que alude el apartado 4 sea el instrumento formal más apropiado para plasmar la indicada relación jurídica, por lo que podría suprimirse este apartado.

De hecho, cuando el apartado 1, letra k) del precepto objeto de la presente consideración atribuye al Consejero la facultad de encomendar a las federaciones otras funciones diferentes de las allí enumeradas, ha de señalarse, como ya indicamos en nuestro Dictamen 19/2000 sobre el Anteproyecto de la vigente Ley del Deporte, que dicha encomienda o delegación habría de instrumentarse a través de la correspondiente Orden, atendida la desigualdad de planos en que se sitúan la Administración deportiva y las federaciones, que en el ejercicio de las funciones públicas delegadas no son sino meros agentes de aquélla.

c) En el apartado 6 se regula la posibilidad de que las federaciones deportivas encomienden "a terceras personas o entidades actuaciones de carácter material, técnico o de servicios relativas al ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo por razones eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño".

El evidente paralelismo con la figura de la encomienda de gestión del artículo 15 LPAC obliga a recordar que las federaciones deportivas no son órganos administrativos sino entidades de base asociativa privada que ejercen funciones públicas delegadas, lo que hace especialmente incoherente e inadecuada la utilización de esta institución puramente administrativa y que, además, tiene como límite infranqueable que no puedan encomendarse a personas o entidades de naturaleza privada actividades que hayan de realizarse con sujeción al derecho administrativo (art. 15.5 LPAC). Para la prestación por otras personas o entidades privadas, de los servicios que den soporte material o técnico al ejercicio por las federaciones de las funciones públicas que tienen delegadas, habrán de acudir a su contratación.

- Artículo 69. Régimen económico.

a) La exigencia de una determinada mayoría cualificada de la Asamblea General para autorizar la suscripción de contratos de alta dirección por parte de la federación no parece que haya de establecerse en la futura Ley y, además, su ubicación sistemática tampoco se estima correcta dentro de la regulación del régimen económico de estas entidades, aun cuando se es consciente de que la intención del precepto es someter a un control interno apriorístico unas contrataciones que pueden generar importantes obligaciones pecuniarias para la entidad.

En cualquier caso, su ubicación más apropiada sería el Decreto regulador de las federaciones deportivas, en sede de adopción de acuerdos de la Asamblea General, al modo de lo que ocurre en relación con la remuneración de los órganos de representación, que también exige una mayoría cualificada de la referida Asamblea (artículo 22.3 del Decreto 220/2006).

b) El apartado 12 prevé que cuando la federación deportiva incurra en insolvencia económica, su órgano de administración o los liquidadores, habrán de promover el oportuno procedimiento concursal.

Considera el Consejo Jurídico que este precepto debería suprimirse en atención a los siguientes razonamientos:

- Es innecesario, pues redunda en lo dispuesto por la Ley Concursal (Ley 22/2003, de 9 de julio, LC), que es aplicable a cualquier deudor, sea persona natural o jurídica (art. 1.1) y, en consecuencia, también a las federaciones deportivas. Asimismo, el deber de solicitar la declaración de concurso corresponde al deudor dentro de los dos meses siguientes al conocimiento del estado de insolvencia (art. 5). En consecuencia, la única novedad material del precepto proyectado sería la atribución orgánica de la función de promover el procedimiento concursal, lo cual no parece necesario establecerlo en una norma con rango de Ley.

- La Disposición adicional segunda bis LC, introducida por Ley 38/2011, de 10 de octubre, establece que "en los concursos de entidades deportivas que participen en competiciones oficiales, se aplicarán las especialidades que para las situaciones concursales prevea la legislación del deporte y sus normas de desarrollo". Aunque dicha previsión, dirigida fundamentalmente a los clubes deportivos, no resulta aplicable a una entidad deportiva como la federación, no puede obviarse que el segundo párrafo de la disposición insta al Gobierno a la elaboración de un "proyecto de Ley sobre especialidades del tratamiento de la insolvencia de las sociedades y asociaciones deportivas profesionales, calificadas así por la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, y de los créditos salariales de sus deportistas", en el que, una vez se materialice el encargo legislativo, podrían establecerse previsiones relativas a las federaciones deportivas, aun cuando estas entidades no sean el objeto principal del mandato regulatorio.

- Artículo 70. Medidas de control especial.

a) Este precepto sustancialmente reproduce el artículo 48 de la vigente Ley del Deporte de la Región de Murcia, intitulado como "Medidas cautelares". Y cautelar es la naturaleza de alguna de sus previsiones, como las suspensiones de los titulares de los órganos federativos inmersos en procedimientos sancionadores o disciplinarios o por dejación de sus funciones (apartado 1, letras c y d); la actuación por sustitución (letra b); las habilitaciones provisionales para el ejercicio de determinadas funciones públicas a que se refiere la letra f); y el nombramiento, en fin, de interventores y administradores previsto en el apartado 2.

Junto a ellas se enumeran otras medidas de control cuyo carácter no es meramente cautelar y provisional, sino que tienen vocación de permanencia y que constituyen instrumentos o manifestaciones de las potestades de tutela y control que la Administración deportiva desarrolla sobre estas entidades deportivas, tales como el sometimiento de las cuentas y la gestión de las federaciones a auditoría (letra e) o la posibilidad de inspeccionar los libros y documentos federativos (letra a).

Esa diferente naturaleza de las diversas medidas enumeradas en el artículo 70 exigiría matizar el apartado 4 del precepto, refiriéndolo en exclusiva a aquellas que efectivamente sean cautelares, pero no a aquellas otras que cabe considerar como de carácter indefinido (art.69.10 del Anteproyecto, en relación a las auditorías) y que se insertan en las labores de control ordinario de las federaciones.

b) No se estima necesario establecer de forma expresa que la adopción de las medidas contempladas en el precepto habrá de realizarse en un procedimiento ajustado a lo establecido en la LPAC, toda vez que en la medida en que se trata de la producción de un acto administrativo, ha de sujetarse a un procedimiento que, en ausencia de normas específicas ratione materiae habrá de ser el común.

c) El nombramiento de interventores y administradores previsto en el apartado 2 debería sujetarse al régimen previsto en el artículo 71, pues aunque la intervención regulada en este último precepto sería aplicable en supuestos más amplios y diferentes que los que pueden amparar la prevista en el artículo 70.2, una parte sustancial del régimen aplicable a esta forma extrema de intervención y control administrativo encuentra su regulación en el citado precepto.

- Artículo 71. Intervención administrativa.

a) De conformidad con el apartado 2, la intervención podrá ser total o parcial, de control o fiscalización, o llegar a la asunción de las funciones de los órganos federativos que resulten inhabilitados.

Al extender el concepto de intervención a las meras facultades de control de la Administración deportiva sobre la federación, se difumina en cierto modo el objeto de regulación específica del precepto, que se refiere a medidas extremas y excepcionales mediante las cuales la Administración asume directamente determinadas o todas las funciones públicas encomendadas a la federación, o sustituye a alguno de los órganos federativos, designando para ello interventores.

A efectos sistemáticos, sería preferible extraer de este artículo 71 las menciones a las intervenciones fiscalizadoras o de mero control, que son consustanciales a la publicatio propia del régimen de las federaciones deportivas y cuyas manifestaciones salpican un número importante de preceptos del Anteproyecto. Así mismo, el título del artículo 71 habría de ser más expresivo de las medidas que en él se regulan.

De no aceptarse esta sugerencia, en el apartado 6 debería añadirse que, en el caso de las intervenciones de control, las facultades de los interventores serán las que expresamente se les atribuya en la resolución que les designa como tales.

b) Dada la trascendencia de las medidas que se regulan en el precepto es exigible una mayor precisión y rigor en la determinación del supuesto de hecho que puede dar lugar a su adopción. Así, deben unificarse las previsiones de los apartados 1 y 3, en los que se establecen requisitos diferentes para acordar la intervención de estas entidades, pues si en el apartado 1 se pone el acento en que peligre el ejercicio de las funciones públicas encomendadas y en la ineficacia de otras eventuales medidas, en el 3 se exige apreciar una gran irregularidad en la gestión económica, administrativa o deportiva. La unificación propuesta debería efectuar una refundición acumulativa de todos estos requisitos de actuación.

c) En el apartado 3 se establece un mínimo procedimiento para acordar las medidas de intervención, previendo un trámite de audiencia del órgano de administración federativo y la exigencia expresa de motivación. Considera el Consejo Jurídico que debería incorporar también la exigencia de una justificación de la adecuación de la medida y de su alcance al logro de los fines que se persiguen y del cumplimiento de los requisitos de proporcionalidad y mínima restricción. Este procedimiento habría de extenderse, asimismo, a lo previsto en el apartado 8, en cuya virtud se podrá modificar el régimen o alcance de la intervención. La sujeción al indicado procedimiento sería especialmente exigible cuando la modificación haga más intensa la intervención de la entidad.

En cualquier caso, además de la audiencia prevista en el apartado 3, podría establecerse la exigencia de un requerimiento previo a la federación para que en un plazo prudencial pudiera subsanar las irregularidades que, de no corregirse, podrían dar lugar a la intervención.

Además, para el caso de que la intervención conlleve la sustitución de un órgano federativo diferente del de administración, también debería otorgarse audiencia al sustituido.

d) En el apartado 11, debe precisarse a qué medidas de control especial "citadas anteriormente" se refiere, si a todas las establecidas en el artículo 70 o únicamente a algunas de ellas.

- Artículo 72. Avocación.

El régimen de la avocación de las funciones públicas administrativas delegadas en las federaciones se inspira claramente en el artículo 14 LPAC, regulador de la avocación por parte de los órganos administrativos superiores del conocimiento de un determinado asunto. Por medio de la avocación no se traslada a la Administración deportiva el ejercicio de las funciones públicas, sino meramente la resolución de un determinado procedimiento singular.

Por ello, además de esta institución, también podría ser útil regular otra que amparara la asunción directa por la Administración deportiva del ejercicio de alguna o varias de las funciones públicas delegadas en las federaciones deportivas, que pasarían a ser desempeñadas por los órganos administrativos correspondientes. Esta forma de alteración del ejercicio de las funciones podría consistir en la revocación parcial de la delegación -pues si afectara al total de ellas, la federación perdería su razón de ser y lo procedente sería la revocación del reconocimiento de la misma y su disolución-, y su adopción, que sólo podría realizarse mediante procedimiento contradictorio, podría ampararse en causas como la notoria inactividad y dejación de tales funciones, con incumplimiento de sus deberes estatuarios, por parte de la federación o de alguno de sus órganos.

- Artículo 73. Directivos. Concepto y vinculación orgánica.

a) De conformidad con el apartado 1, se considera directivo a quien forme parte de los "órganos de administración" de las federaciones deportivas "inscritas en el Registro de Entidades Deportivas de la Región de Murcia". Esta última precisión es innecesaria, toda vez que, a los efectos de la futura Ley, la referida inscripción es un requisito de carácter constitutivo de dichas entidades (art. 61.1 del Anteproyecto).

En la medida en que afecta al ámbito de aplicación del estatuto legal del directivo federativo, ha de exigirse del precepto una mayor precisión en la determinación de cuáles son esos órganos de administración a los que se refiere, cuando la Ley únicamente alude y establece la existencia de órganos de representación y gobierno, siendo necesarios entre ellos sólo la Asamblea General y el Presidente. El Decreto 220/2006, por su parte, guarda silencio acerca de tales órganos de administración, limitándose a señalar la posibilidad de su existencia y asignando su presidencia al presidente de la federación (art. 25). Es bien conocido, no obstante, que en la estructuración interna de las federaciones deportivas establecida por sus respectivos estatutos o reglamentos, a menudo existen órganos que asumen la gestión y dirección de la entidad, tales como Juntas Directivas o Ejecutivas, Directores, Gerentes, Secretarios Generales, etc., cuya naturaleza sería la más próxima a la de esos órganos de administración a que se refiere el precepto, de modo que sus integrantes serían los que el Anteproyecto califica como directivos de la federación.

No obstante, el apartado 2 del precepto excluye expresamente del concepto de directivo a los titulares de los citados órganos gestores unipersonales, de modo que, si se excluye también a los de los órganos de representación y gobierno, resultaría que el concepto de directivo utilizado por la Ley, referido en exclusiva a los integrantes de los órganos de administración, quedaría relegado a los miembros de esos órganos ejecutivos colegiados. Ha de advertirse, sin embargo, que en la medida en que tales órganos están presididos por el Presidente de la federación, ello le confiere la condición de miembro del órgano de administración, por lo que podrían surgir dudas acerca de si también le sería de aplicación el estatus legal del directivo, junto al que específicamente le correspondiera como tal Presidente.

Procede, en consecuencia, delimitar de forma más precisa el concepto de directivo federativo.

b) El apartado 3 establece que la relación de los directivos con la federación no tendrá carácter laboral sino estatutario, aunque medie retribución, la cual deberá ser aprobada por mayoría cualificada de la Asamblea General.

El referente normativo para la determinación del régimen de los órganos colegiados de administración lo constituye el artículo 18 del Real Decreto 1835/1991, de 20 diciembre, sobre Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas (RDFE), que regula la junta directiva, remitiendo a los estatutos federativos la determinación de su régimen. En lo que afecta a la cuestión ahora objeto de consideración, dispone el precepto estatal que los miembros de la junta, a excepción de su presidente (que lo es el de la federación), no serán remunerados. Adviértase cómo la ausencia de remuneración ya excluye de por sí la existencia de relación laboral, al ser el pago de un salario una de las notas definitorias de este tipo de prestaciones, ex artículo 1.1 ET, junto a la ajenidad y dependencia.

Sin embargo, cuando la futura Ley, a diferencia de la norma estatal, introduce la posibilidad de remuneración de los integrantes de la junta directiva, sin que se regule en el Anteproyecto cuáles son sus funciones, forma de elección o extracción de sus miembros, duración de su relación con la federación, etc. podría ocurrir que las prestaciones de este personal hacia la entidad fueran materialmente laborales. Y es que, de hecho, el carácter estatutario o laboral de la relación del personal directivo dependerá de la realidad, es decir, de las condiciones en las que se produzca el ejercicio de funciones, pues si tal relación reúne las notas que según el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores (ET) caracterizan a la relación de trabajo (ajenidad, dependencia y remuneración), el Anteproyecto no podría alterar la naturaleza de esa prestación, excluyendo su categorización como relación laboral, toda vez que, como ya se indicó, la Comunidad Autónoma carece de competencia para dictar normas sustantivas en materia de legislación laboral.

Podríamos encontrarnos, incluso, ante uno de los supuestos en los que, aun concurriendo las notas típicas de la relación laboral, el propio ET excluye que exista tal relación, como es la propia del administrador de sociedades (art. 1.3, letra c, según el cual, no son sujetos de una relación laboral quienes se limiten "al mero desempeño del cargo de consejero o miembro de los órganos de administración en las empresas... siempre que su actividad en la empresa sólo comporte la realización de cometidos inherentes a tal cargo"), que tanto doctrina como jurisprudencia, más allá de la letra del precepto y en una interpretación finalista del mismo, extienden a quienes ostenten cargos representativos y de administración de asociaciones y fundaciones.

En cualquier caso, atendida la variedad de situaciones posibles y la nula regulación sustantiva que de los órganos de administración se aborda en el Anteproyecto, las consideraciones acerca de la relación jurídica de sus integrantes con la federación no pueden alcanzar un mayor grado de concreción.

No obstante, si atendemos a la memoria justificativa del Anteproyecto, el legislador parte de considerar que este tipo de personal directivo de las federaciones se nutre esencialmente del voluntariado deportivo, cuya normativa, además, inspira de forma evidente el elenco de derechos y deberes que se les reconoce en el artículo 74 del Anteproyecto (cfr. Artículos 7 y 8 de la Ley 5/2004, de 22 de octubre, del Voluntariado de la Región de Murcia). Si ello es así, las notas definitorias de la relación del personal directivo con su respectiva federación deberían ser las propias del trabajo voluntario, a saber: gratuidad, voluntariedad y temporalidad. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Social, de 18 de mayo de 2000, indica: "lo que caracteriza la existencia de una relación jurídica de voluntariado es el compromiso libre y altruista de prestar un servicio de forma solidaria y no retribuida; lo que en la terminología del art. 1.3º letra d) del Estatuto de los Trabajadores, serían «Los trabajos realizados a título de... benevolencia...".

Ha de precisarse, además, que el carácter no retribuido del desempeño de las labores propias del directivo no excluye que se le resarza por parte de la federación de los gastos habidos con ocasión de dicha prestación, constituyendo un derecho propio del trabajo voluntario (art. 74.1, letra c) del Anteproyecto y 7, letra f) de la Ley 5/2004), sin que la percepción de estas cantidades de carácter estrictamente compensatorio alteren la naturaleza de la relación jurídica. De hecho, aunque como regla general el art. 26.1 ET considera salario la totalidad de las percepciones económicas de los trabajadores, en dinero o especie, por la prestación profesional de los servicios laborales, en el art. 26.2 se excluyen de tal concepto, entre otras, las cantidades percibidas por el trabajador en concepto de indemnizaciones o suplidos por los gastos realizados como consecuencia de su actividad laboral. Esto es, las compensaciones o suplidos por gastos no constituyen salario y, en consecuencia, no afectan a la consideración de la actividad como retribuida o no, que se situaría al margen del derecho del trabajo. No obstante, para que ello sea así, el abono de tales compensaciones debe corresponderse estrictamente con los gastos realmente realizados y no responder a una retribución por los trabajos prestados vestida de meros suplidos de gastos.

En cualquier caso, una vez establecido que, como regla general, el personal directivo no será retribuido, puede el Anteproyecto prever excepciones por remisión a los correspondientes estatutos federativos, para atender eventuales situaciones particulares de aquellas federaciones cuya gestión pudiera estar más profesionalizada, y admitir la posibilidad de su remuneración.

- Artículo 74. Régimen jurídico de los directivos.

a) El elenco de derechos del personal directivo contiene algunos que generarán obligaciones económicas tanto a la Administración regional (74.1, letras a y b) como a las propias federaciones (74.1, letra d), sin que en la memoria económica que obra en el expediente hayan sido objeto de consideración ni valoración.

b) En la configuración de algunos deberes del apartado 2 sería exigible una mayor precisión y concreción o, incluso, la previsión de límites en su alcance. Es el caso, por ejemplo, de la obligación de acatamiento de los acuerdos de los órganos competentes -deber que habría de excluirse respecto de los acuerdos ilegales-; o el de continuar en el ejercicio de sus funciones hasta la toma de posesión de los sucesores, que podría limitarse temporalmente; o las causas de abstención previstas en la letra j), etc.

c) La enumeración de las prohibiciones es tan amplia que deja un estrecho margen para los Códigos Éticos a aprobar por las federaciones (apartado 2, letra m). En cualquier caso, alguna de las prohibiciones parece excesiva, como la de recibir incentivos por la consecución de determinados objetivos deportivos o económicos. Ha de recordarse una vez más que la "publicatio" de estas entidades no puede ser tan intensa que anule su naturaleza asociativa privada, y no se advierte, al menos "prima facie", que el cobro de determinados incentivos (siempre y cuando se establezcan como un componente de las retribuciones que el directivo pueda percibir de la federación) pueda afectar negativamente al logro del interés general presente en las funciones públicas delegadas a las federaciones, más bien al contrario. Quizás podría modularse dicha prohibición señalando que tales incentivos no podrán ser abonados con fondos de procedencia pública.

d) El apartado 4 establece un régimen de responsabilidad que en la redacción proyectada puede inducir a confusión.

Considera el Consejo Jurídico que, respecto a terceros ajenos a la federación, la responsabilidad del personal directivo debería reconducirse a la teoría del órgano de las personas jurídicas, en virtud de la cual, cualquier acto de un órgano de la entidad ha de ser considerado como propio de la asociación, imputando el acto del órgano a la propia persona jurídica que habrá de responder del mismo frente a terceros. De otra manera, la exigencia de responsabilidades a la federación por los actos de los órganos asociativos podría devenir infructuosa si se entendiera que el titular de esos órganos actuó fuera del marco de sus atribuciones competenciales, eximiéndose por tanto de culpa a la federación sobre dichas actuaciones y, por consiguiente, atentándose contra el principio de buena fe, confianza y seguridad que han de regir el tráfico jurídico.

Por ello, no debería el apartado 4 establecer la responsabilidad personal y directa, como parece, del titular o miembro del órgano ante terceros, por los daños causados o las deudas contraídas únicamente por actos dolosos y en casos de negligencia grave. Antes bien, la responsabilidad ad extra y frente al tercero sería de la federación, que queda vinculada por la actuación de sus órganos, independientemente de las relaciones internas entre la federación y las personas físicas titulares o integrantes de los órganos federativos y de las responsabilidades que aquélla les pueda exigir por conductas dolosas o gravemente culposas.

3. Observaciones relativas al Capítulo III "Clubes Deportivos".

Con relación a este Capítulo, procede hacer las siguientes observaciones de carácter particular:

a) Artículos 75 a 78. Clubes deportivos.

Artículo 75. Ha de incorporarse al concepto de club deportivo, a los efectos de esta ley, el requisito de estar inscrito como tal en el Registro de Entidades Deportivas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

b) Artículo 79 Sociedades Anónimas Deportivas.

Este artículo es de igual redacción al 54.3 de la vigente Ley 2/2000, disponiendo su párrafo 3 lo siguiente:

"Las Sociedades Anónimas Deportivas con domicilio social en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que participen en competiciones oficiales no profesionales tendrán la consideración de clubes deportivos a todos los efectos".

Su finalidad es determinar que, a efectos de la competición deportiva autonómica en que tales SAD puedan participar, se regirán por lo dispuesto para los clubes deportivos, lo que sólo puede alcanzar al régimen de la reglamentación federativa de la competición, instalaciones, régimen sancionador y disciplinario deportivo y cualesquiera otros efectos derivados de su consideración como participantes en tales competiciones, pero en modo alguno cabe extraer la conclusión de que su régimen de funcionamiento, o fiscal, sea el de los clubes deportivos, pues la forma jurídica de sociedad mercantil hace aplicable, sin esfuerzo alguno, el derecho mercantil y, por tanto, las obligaciones que este ordenamiento les imponga. Es evidente que la participación en competiciones deportivas autonómicas no extingue dicha forma societaria ni su consiguiente régimen jurídico mercantil (Dictamen 77/2000).

Sin embargo, esta interpretación no fue completamente pacífica y el Estado, a través del Ministerio de Administraciones Públicas, objetó en el año 2000 que si los clubes deportivos autonómicos tienen naturaleza jurídica de asociaciones privadas, la citada extensión del régimen jurídico de estos clubes a las asociaciones anónimas deportivas con domicilio social en la Comunidad Autónoma que no participen en competiciones oficiales profesionales, supondría una vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil, ex artículo 149.1.6ª de la Constitución, toda vez que implica alterar la naturaleza y el régimen de sociedad mercantil inherente a toda sociedad anónima deportiva; por lo que careciendo la Comunidad Autónoma de competencia para adoptar una previsión como la cuestionada, el entonces proyecto de ley del deporte debería ser adecuadamente modificado en este punto. En el curso de este incidente fue consultado el Consejo Jurídico expresando el mismo que a partir de la conexión sistemática entre la legislación mercantil, competencia del Estado, y la de deportes, competencia autonómica, no se llega a la conclusión de que el expresado artículo de la Ley 2/2000, objeto del análisis, sean contrario al orden constitucional de distribución de competencias, aduciendo también que el posible reproche se basa en una interpretación aislada del precepto, no conectada con el resto del articulado de la Ley. Aunque no consta que la Consejería consultante comunicara al Consejo Jurídico la resolución de ese incidente (como preceptúa el art. 3.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, Decreto 15/1998, de 2 de abril) al no haberse registrado modificación de la Ley 2/2000 en tal sentido debe significar que el Estado aceptara la argumentación del Dictamen 77/2000.

No obstante, la redacción que sirvió de base al posible problema interpretativo puesto de manifiesto por el Ministerio de Administraciones Públicas en el año 2000 puede ser modificada para eliminar definitivamente la raíz de una posible controversia, y la ocasión de redactar el texto de una nueva ley es la adecuada. Para ello bastaría con añadir, después de competiciones, "de ámbito regional", y eliminar el último inciso (que dice, "a todos los efectos"), y sustituirlo por "a los efectos de esta Ley".

4. Observaciones al Capítulo VI "Registro de Entidades Deportivas".

a) Artículo 84. Naturaleza y objeto.

El acceso a la información contenida en el Registro se regirá no sólo por las normas del procedimiento administrativo común, como señala el precepto, sino también por las prescripciones que sobre el acceso a la información pública establece la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, una vez entre en vigor su Título Preliminar en diciembre de 2014 (Disposición final novena), lo que debería reflejarse en el precepto.

b) Artículo 87. Actos sujetos a inscripción.

En la enumeración de actos inscribibles podría incorporarse el nombramiento de interventor en los términos previstos en el artículo 71.5 del Anteproyecto, así como la suspensión cautelar de los órganos federativos prevista en el artículo 70 y su sustitución provisional (art. 71.12).

NOVENA.- Al Título VIII "Deporte de Alto Nivel y Deporte de Alto Rendimiento Deportivo".

I. Consideración de carácter general.

a) La regulación en nuestro país del denominado "deporte de alto nivel" encuentra su origen en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, que en su artículo 6.1 le atribuye la consideración de actividad de interés para el Estado, en tanto que constituye un factor esencial en el desarrollo deportivo, por el estímulo que supone para el fomento del deporte base, en virtud de las exigencias técnicas y científicas de su preparación, y por su función representativa de España en las pruebas o competiciones deportivas oficiales de carácter internacional.

Para obtener la condición de deportista de alto nivel se establece en la citada Ley estatal 10/1990 que resulta necesario figurar en las relaciones elaboradas anualmente por el Consejo Superior de Deportes, en colaboración con las Federaciones deportivas españolas, y, en su caso, con las Comunidades Autónomas, de acuerdo con los criterios selectivos de carácter objetivo que deben tener en cuenta, entre otras, las circunstancias siguientes: a) Clasificaciones obtenidas en competiciones o pruebas deportivas internacionales; b) Situación del deportista en listas oficiales de clasificación deportiva, aprobadas por las Federaciones internacionales correspondientes; c) Condiciones especiales de naturaleza técnico- deportiva, verificadas por los organismos deportivos. Dichas condiciones fueron inicialmente establecidas en el Real Decreto 1467/1997, de 19 de septiembre, sobre deportistas de alto nivel.

b) Por su parte, y en el ámbito de la Región de Murcia, la Ley 2/2000, del Deporte de la Región de Murcia, establece la obligación de la Comunidad Autónoma de apoyar y promover el deporte de alto nivel en su ámbito y colaborar con la Administración General del Estado en la elaboración de las relaciones de deportistas de alto nivel en los términos previstos en la legislación estatal (art. 67).

Además, y por vez primera, contempla la figura del "Deportista de alto rendimiento regional", que atribuye a aquellos que, no siendo deportistas de alto nivel, tienen unos rendimientos deportivos que se consideran de interés para la promoción del deporte en la Región de Murcia y se encuentran incluidos en la lista elaborada por la Comunidad Autónoma en colaboración con las federaciones deportivas de la Región de Murcia (art. 68).

c) Mediante Decreto número 7/2007, de 2 de febrero, se establece el régimen de los deportistas de alto rendimiento de la Región de Murcia, se regula el procedimiento para el acceso a esa condición y se especifican los requisitos deportivos para ser incluidos en la lista correspondiente, se determinan los beneficios de los que pueden disfrutar y las obligaciones a las que quedan sujetos, y se establecen las condiciones de vigencia, pérdida y suspensión de la condición de deportista de alto rendimiento regional.

d) Como se dejó apuntado más arriba, en el ámbito estatal, y en desarrollo de la Ley 10/1990, del Deporte, se aprobó el Real Decreto 1467/1997, de 19 de septiembre, sobre deportistas de alto nivel. Sin embargo, dicha disposición reglamentaria fue derogada por el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento.

En última disposición se contienen previsiones específicas acerca de los requisitos para la adquisición y para la acreditación de la condición de deportista de alto nivel (art. 3) y criterios de valoración para el acceso a esa condición (art. 4), y se contemplan numerosas medidas de apoyo.

De otro lado, la disposición se refiere en su artículo 2.3 a la categoría de los "deportistas de alto rendimiento" que regula "sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas". De ese modo, resultan también de aplicación a los deportistas que gocen de esa condición (y no sólo a los deportistas de alto nivel) las medidas que para promover la formación y la educación y facilitar el acceso a las diferentes ofertas formativas del sistema educativo se contemplan en su artículo 9.

Además, en dicho artículo 3.2 se atribuye la condición de deportista de alto rendimiento a aquellos deportistas con licencia expedida u homologada por las federaciones deportivas españolas, que cumplan alguna de las siguientes condiciones:

a) Que hayan sido seleccionados por las diferentes federaciones deportivas españolas, para representar a España en competiciones oficiales internacionales en categoría absoluta, en al menos uno de los dos últimos años.

b) Que hayan sido seleccionados por las diferentes federaciones deportivas españolas, para representar a España en competiciones oficiales internacionales en categorías de edad inferiores a la absoluta, en al menos uno de los dos últimos años.

c) Que sean deportistas calificados como de alto rendimiento o equivalente por las Comunidades Autónomas, de acuerdo con su normativa.

d) Que sigan programas tutelados por las federaciones deportivas españolas en los centros de alto rendimiento reconocidos por el Consejo Superior de Deportes.

e) Que sigan programas de tecnificación tutelados por las federaciones deportivas españolas, incluidos en el Programa nacional de tecnificación deportiva desarrollado por el Consejo Superior de Deportes.

f) Que sigan programas de tecnificación tutelados por las federaciones deportivas españolas.

g) Que sigan programas tutelados por las Comunidades Autónomas o federaciones deportivas autonómicas, en los Centros de tecnificación reconocidos por el Consejo Superior de Deportes.

Además, la adquisición de la condición de deportista de alto rendimiento como consecuencia del cumplimiento de alguna de esas siete condiciones le atribuye al deportista el correspondiente nivel deportivo (también calificado, por tanto, de uno a siete), que le otorga una preferencia en orden al disfrute de las medidas de apoyo formativo contempladas en su artículo 9, como ya se puso de manifiesto. Con relación al conjunto de medidas de apoyo incluidas en el real decreto de deportistas de alto nivel y de alto rendimiento, se debe recordar que los deportistas de alto rendimiento únicamente se pueden acoger a las medidas relacionadas con los estudios, definidas en el artículo 9 del Real Decreto.

Ello permite entender que junto con la categoría estatal de "deportista de alto nivel" y la autonómica de "deportista de alto rendimiento regional", ya consolidadas en sus respectivos regímenes, el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, introduce como tercera categoría la del "deportista de alto rendimiento nacional", si podemos denominarla de ese modo. Dichos deportistas, por tanto, serían aquellos que cumplieran una de las cinco condiciones que se reseñan con las letras a), b), d), e) y f) en el artículo 3.2 del referido Real Decreto. De ese modo, la condición de deportista de alto rendimiento regional constituiría, a su vez, uno de los tipos, concretamente, el tercero de deportista de alto rendimiento nacional.

Por último, en apoyo de esta interpretación, conviene recordar que el último párrafo del artículo 3.2 del Real Decreto 971/2007 determina que la acreditación de la calificación de deportista de alto rendimiento será realizada por el Consejo Superior de Deportes o la comunidad autónoma, según corresponda. Por tanto, los "deportistas de alto rendimiento nacional" no figuran en ninguna relación que sea objeto de publicación en un boletín oficial. No obstante, a través de sus respectivas Federaciones Deportivas Españolas, esos deportistas pueden solicitar al Consejo Superior de Deportes que se les expida un certificado que acredite dicha condición. Por su parte, los "deportistas de alto rendimiento nacional" que cumplan el requisito establecido en el apartado g) del artículo 3.2 deben solicitar la acreditación al organismo correspondiente de la Comunidad Autónoma. Finalmente, los deportistas de alto rendimiento regional (que por esa razón se pueden considerar asimismo deportistas de alto rendimiento nacional) son incluidos en la lista elaborada por la Comunidad Autónoma en colaboración con las Federaciones deportivas de la Región de Murcia, tal y como establece el artículo 68 de la Ley 2/2000, del Deporte de la Región de Murcia.

II. Una vez expuesto el anterior planteamiento general, procede realizar a continuación las siguientes observaciones de carácter particular sobre los artículos del Título objeto de consideración:

- Artículo 94. Deportistas de alto nivel y deportistas de alto rendimiento regional.

De acuerdo con lo que ha quedado expuesto, existen tres categorías de deportistas que desempeñan su actividad deportiva al máximo nivel: los deportistas de alto nivel, los deportistas de alto rendimiento nacional y los deportistas de alto rendimiento regional. Sin embargo, en este artículo no se hacer referencia alguna a la segunda categoría, esto es, a los deportistas de alto rendimiento nacional. Por ello, se aconseja que se haga una mención expresa a dicha categoría, ya que pueden darse la circunstancia de que deportistas que gocen de la condición política de murcianos pudieran ser calificados como deportistas de alto rendimiento "nacional".

En ese sentido, pudiera resultar conveniente que el título de la disposición quedara redactado del siguiente modo: "Deportistas de alto nivel y deportistas de alto rendimiento", con el objeto de que pudiese englobar las dos categorías, "nacional" y regional, de deportistas de alto rendimiento a las que se ha hecho referencia, sin perjuicio de que también se haga referencia a ello en la propia norma.

De otra parte, en el apartado 5 del artículo 94 se determina que, para el acceso a la Universidad, la Consejería competente en materia de Universidades establecerá anualmente para el proceso de admisión un cupo de reserva para deportistas de alto nivel y de alto rendimiento. Además, se dice que el cupo será aprobado por la Comisión Coordinadora del Distrito Único Universitario.

Sin embargo conviene tener en cuenta que ya el artículo 9.1 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y deportistas de alto rendimiento establece un porcentaje mínimo del tres por ciento de las plazas ofertadas. Para el acceso a los centros que impartan los estudios y enseñanzas en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte, Fisioterapia y Maestro de Educación Física o las enseñanzas de grado que las sustituyan se establece que se reservará un cupo adicional equivalente como mínimo al cinco por ciento de las plazas ofertadas para los deportistas de alto nivel y alto rendimiento. En la actualidad, dichos porcentajes siguen en vigor de conformidad con lo que se dispone en el artículo 27 del Real Decreto 412/2014, de 6 de junio, por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado. Por esa razón, y puesto que puede inducir a confusión a los intérpretes de la norma se aconseja su supresión.

De igual forma, en el apartado 5 del citado artículo 95 se señala que "Las plazas del cupo de reserva para deportistas de alto nivel y de alto rendimiento se adjudicarán conforme a las preferencias establecidas en el artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y de alto rendimiento y, a lo dispuesto en esta Ley".

Sin embargo, en el citado artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007 no se hace referencia a ninguna "preferencia" sino a las condiciones en virtud de cuyo cumplimiento se adquiere la condición de deportista de alto rendimiento. Además, y como se dejó explicado más arriba, el cumplimiento de dichas condiciones confiere al deportista, de manera implícita, un nivel deportivo coincidente con el de la condición satisfecha. De ese modo, un deportista que cumpla la condición establecida, por ejemplo, en el apartado b) de dicho artículo adquiere, por esa sola razón, un nivel deportivo de alto rendimiento de grado b). Por ello, y en el supuesto de que dicha disposición no sea objeto de supresión por las razones que ya quedaron expuestas, se aconseja que se sustituya la expresión "... las preferencias establecidas en el artículo 2.3 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y de alto rendimiento..." por una expresión que haga alusión al nivel que el deportista tenga reconocido por haber satisfecho la correspondiente condición. Por otra parte, también se aconseja que se suprima la expresión "... y a lo dispuesto en esta Ley" dado que en el texto del Anteproyecto no se contiene ninguna otra disposición que se refiera al proceso de admisión en las Universidades de la Región de Murcia de deportistas de alto nivel y de alto rendimiento.

- Artículo 95. Medidas de apoyo y condiciones.

En el apartado 1 del artículo 95 se establece que la calificación de deportista de alto nivel y de alto rendimiento regional conllevará la posibilidad de acceder a los beneficios que se relacionan seguidamente. Sin embargo, convendría hacer referencia tan sólo a los deportistas de alto rendimiento con la finalidad de que pudieran quedar incluidos tanto los deportistas regionales como los nacionales de alto rendimiento. Además, convendría que se especificara que para poder disfrutar de dichos beneficios se debe gozar de la condición política de murciano o pertenecer a una federación murciana.

En el subapartado c) del apartado 1 se establece la posibilidad de disfrutar de "Becas y ayudas para los deportistas de élite en consideración a sus resultados deportivos y a las exigencias de su preparación". Sin embargo, la denominación "deportista de élite" no se corresponde con ninguna de las empleadas en la normativa susceptible de aplicación, aunque se infiere que se quiere hacer referencia a los deportistas de alto nivel. Esta misma denominación que, debe reiterarse, no se corresponde con ninguna categoría de deportista reconocida en una norma, se utiliza en los artículos 3, n), 7, m), y en el apartado 4 del artículo 96, por lo que se recomienda que se corrija.

En el apartado 2 se establece que para el acceso a las medidas de protección y beneficios establecidos en el anteproyecto los deportistas deberán figurar en las listas oficiales que se aprueben por la Administración del Estado y por la Administración regional. Sin embargo, conviene recordar que, de conformidad con lo que establece en el último párrafo del artículo 3.2 del Real Decreto 971/2007, de 13 de julio, la acreditación de la calificación de deportistas de alto rendimiento será realizada por el Consejo Superior de Deportes o la comunidad Autónoma, según corresponda. Mientras que los deportistas de alto nivel y los deportistas de alto rendimiento regional aparecen relacionados en las listas oficiales respectivas, no se elaboran listas que se refieran a los que hemos calificado como deportistas de alto rendimiento "nacionales". Por esa razón, se recomienda que se modifique la redacción de dicha disposición de forma que quede redactada del siguiente modo: "Para acceder a las medidas de protección y a los beneficios establecidos en la presente Ley, los deportistas deberán figurar en las listas oficiales que se aprueben por la Administración del Estado o por la Administración regional, o estar debidamente acreditados".

En el apartado 3 se hace referencia a que los deportistas no podrán ser beneficiarios de medidas de apoyo o podrán ser revocadas las ayudas concedidas en los dos supuestos que contempla. Sin embargo, se debe recordar que las ayudas constituyen una de las posibles modalidades de medidas de apoyo que se contempla. Pero también pudieran revocarse el resto de medidas de apoyo, no sólo las de naturaleza económica. Por ese motivo, se recomienda la sustitución de la expresión "las ayudas concedidas" por "las medidas de las que disfruten".

DÉCIMA.- Observaciones comunes al Título IX ("Dopaje en el Deporte") y al Título X ("Violencia, Racismo, Xenofobia e Intolerancia en el Deporte").

Conforme se desprende de los artículos 100 y 102 del Anteproyecto, en éste se renuncia a regular en detalle el régimen sancionador y disciplinario que compete a la Comunidad Autónoma en materia de dopaje y de violencia, racismo, xenofobia e intolerancia en el deporte, remitiéndose simplemente a la aplicación supletoria de las dos leyes dictadas en la respectiva materia para el ámbito competencial del Estado (la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva, que derogó la previa Ley Orgánica 7/2006 en la materia, y la Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte, respectivamente).

A este respecto, cabe decir que diversas leyes autonómicas posteriores a las citadas leyes estatales de 2006 y 2007 han abordado directamente, en mayor o menor medida, la regulación de las referidas materias para su ámbito competencial, sin que se justifique por qué el Anteproyecto no ha hecho lo propio desde la perspectiva y el ámbito propio de la competencia regional en materia de deporte. En el momento presente, esa falta de regulación por parte del Anteproyecto podría tener justificación en materia de dopaje, dada la reciente aprobación de la citada LO 3/2013, pero no en lo relativo a la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia, en donde desde 2007 se tiene un marco jurídico estatal estable que podía servir de referencia para abordar la correspondiente regulación regional en el Anteproyecto.

En cualquier caso, la aplicación supletoria de las leyes estatales que aparece prevista para estas materias en los mencionados artículos del Anteproyecto pone de manifiesto la necesidad de precisar, en dichos artículos, y en tanto no se aprueba la correspondiente ley regional, algunos aspectos que deben ser clarificados.

UNDÉCIMA.- Observaciones al Título IX, "Dopaje en el Deporte".

En materia de dopaje, la Ley Orgánica 3/2013 atribuye la potestad sancionadora en el ámbito competencial estatal a la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte, organismo frente a cuyas resoluciones se prevé un recurso especial ante el Tribunal Administrativo del Deporte (arts. 37 y 40), órgano este último equivalente, en lo sustancial, al Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia. Procede, pues, especificar en el proyectado artículo 100 el régimen competencial aplicable a efectos del ejercicio, en el ámbito regional, de las competencias que la citada Ley Orgánica atribuye a la citada Agencia; parece que la potestad sancionadora correspondería en primera instancia a la Dirección General competente en materia de deporte, ex artículo 7, q), y debería expresarse asimismo el correspondiente régimen de recursos (de alzada ante la Consejería competente, y no ante el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia).

DUODÉCIMA.- Observaciones al Título X, "Violencia, Racismo, Xenofobia e Intolerancia en el Deporte".

Por su parte, la aplicación supletoria, en el ámbito regional, de la Ley estatal 19/2007, en materia de prevención y control de la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte, también suscita algunas dudas. Así, dicha Ley, dictada por el Estado con fundamento en sus competencias en materia de deporte federado estatal y de seguridad pública "sin perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía en materia de deporte" (D.F. Primera), atribuye la potestad sancionadora no disciplinaria (respecto del catálogo de infracciones y sanciones que establece al efecto en su Título II) a la "autoridad gubernativa", refiriéndose a la estatal competente en materia de seguridad (vid. arts. 21 a 24 y 28), y la potestad disciplinaria (la propia del ámbito deportivo) a las federaciones deportivas estatales y al actual Tribunal Administrativo del Deporte, con alguna intervención de la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Intolerancia y la Xenofobia en el Deporte (vid. arts. 32 a 37).

A partir de lo anterior, al atribuir el antes citado artículo 7, q) del Anteproyecto a la Dirección General competente en materia de deporte la competencia en materia de prevención, control y represión de la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte, parece que dicha Dirección tendría, en el ámbito regional, todas las competencias en materia sancionadora no disciplinaria que vienen atribuidas en la referida ley estatal a las distintas autoridades gubernativas. Sin embargo, como se apuntó, dicho ámbito sancionador no disciplinario es propio de la competencia estatal en materia de seguridad, sobre la que nuestra Comunidad Autónoma carece de competencia. Por ello, en dicho artículo 7, q) debería sustituirse la ambigua expresión "... en cualquier ámbito deportivo" por "en el ámbito competencial deportivo regional" y añadir al final: "... sin perjuicio de las competencias estatales en materia de seguridad".

En concordancia, en el previsto artículo 102 debería sustituirse la expresión "...inclusive en materia sancionadora" (que parece remitir al régimen sancionador gubernativo antes indicado, propio del título competencial de seguridad) por una expresión igual o similar a ésta: "...incluyendo el régimen disciplinario deportivo contenido en dicha ley estatal, o norma que la pudiere sustituir, cuando deba aplicarse a las personas, físicas o jurídicas, vinculadas a una federación deportiva regional mediante una licencia de ámbito autonómico, así como a las personas que desarrollen su actividad dentro de los clubes federados regionales", pues, a la vista de lo dispuesto en el artículo 32.1 de la citada Ley 19/07, éste es, en estas específicas materias, el ámbito punitivo propio del título competencial autonómico sobre deporte. (Ello, además, en coherencia con lo previsto, en materia de dopaje, en el proyectado artículo 99 sobre la vinculación federativa regional de los deportistas).

Por su parte, el previsto artículo 102 debería incluir una referencia a los órganos competentes en esta materia, que, por aplicación supletoria de la referida Ley, serían los correspondientes órganos federativos y el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, sobre el que debería establecerse que, en estas materias, tendrá, en el ámbito regional, las competencias atribuidas al Tribunal Administrativo del Deporte por la referida ley estatal.

Así, aunque en la Exposición de Motivos del Anteproyecto se indica que la actual Comisión Antiviolencia en el Deporte de la Región de Murcia creada por la vigente ley regional sobre deporte queda integrada en el nuevo Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, ello no se dispone luego en el articulado, no siendo suficiente a tal efecto la referencia que, sobre la violencia en el deporte, se contiene en el artículo 162.1, e). Dados los términos de la Exposición de Motivos en este punto, en el mismo artículo 102 habría de disponerse que el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia tendrá, asimismo, en el ámbito regional, las competencias atribuidas a la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Intolerancia y la Xenofobia en el Deporte por la ley estatal 19/07, quedando suprimida la referida Comisión regional.

Como consecuencia de todo lo anterior, el proyectado artículo 101 debería modificarse en dos aspectos: a) debe suprimirse la concreta referencia al Consejo de Gobierno, para acoger las competencias de otros órganos de la Administración regional (singularmente de la Dirección General competente en materia de deporte, ex artículo 7, q) y de las federaciones deportivas regionales; b) debe sustituirse la referencia que hace al ámbito (territorial, se entiende) de la Región de Murcia, por la referencia al ámbito "competencial" deportivo de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin perjuicio de las competencias estatales en materia de seguridad.

Así, dicho artículo podría redactarse así: "La Administración regional y los órganos federativos regionales competentes adoptarán las medidas pertinentes en materia de prevención, control y represión de todo tipo de acciones... que tengan su origen en actividades deportivas sujetas al ámbito competencial en materia de deporte que corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sin perjuicio de las competencias estatales en materia de seguridad", o redacción análoga.

DECIMOTERCERA.- Observaciones al Título XI, "Inspección deportiva y régimen sancionador".

En relación con este Título se formulan las siguientes observaciones relativas a determinados preceptos que lo integran:

- Artículo 106.3, d).

En la medida en que dicho precepto se refiere al control, por la Inspección Deportiva, del Registro Oficial de Profesionales del Deporte, le deberá alcanzar el comentario y las conclusiones que, en su caso, se hayan hecho sobre el artículo 44, regulador de dicho Registro y, a su vez, previamente, sobre el régimen jurídico de las profesiones deportivas establecido en los artículos 27 y siguientes del Anteproyecto.

-Artículo 107.1.

Dado que el precepto, ubicado en el Capítulo II del Título XI, se refiere al "régimen sancionador deportivo", y vista la extensión con que puede ser entendida tal genérica expresión, es conveniente añadir en este precepto que se excluye lo relativo al ámbito de la disciplina deportiva, que está regulado en el siguiente título XII. Así, podría precisarse: "...en materia deportiva, excluida la disciplina deportiva, regulada en el Título XII, y sin perjuicio de lo establecido en el Título XIII" (que se refiere a los procedimientos a tramitar ante el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia).

- Artículo 110, d).

Cabe reproducir lo dicho respecto del artículo 106.3, d), al tipificar el precepto de que ahora se trata como infracción -muy grave- la carencia de título o acreditación oficial para ejercer una profesión del deporte regulada por esta Ley.

- Artículo 110, e) y f) y, en conexión, el artículo 114.1, i) y j).

El artículo 110, e) y f) tipifica como infracciones -muy graves-, respectivamente, la realización de cursos de formación deportiva, en general, sin haber solicitado la preceptiva autorización, y la realización de cursos en materia de actividades náutico-deportivas y actividades subacuáticas recreativo-deportivas careciendo de los requisitos legalmente establecidos. El artículo 114.1, i) y j) tipifica como posibles sanciones la inhabilitación administrativa para impartir tales correspondientes cursos.

Sin embargo, el Anteproyecto no contiene ninguna regulación, ni siquiera con carácter esencial a reserva de su desarrollo reglamentario, sobre cursos de formación en actividades deportivas. Sólo hay una indirecta referencia, en el artículo 23, a la formación, por parte de las Consejerías competentes en materia de deporte, educación y empleo, del personal técnico-deportivo, que no parece referirse a los cursos objeto de los comentados preceptos sancionadores, que, por su tenor, se refieren a cursos a impartir por sujetos privados.

El principio de legalidad constitucionalmente reconocido requiere que la tipificación legal de las referidas infracciones vaya acompañada de la inclusión, en una norma de rango legal, como el Anteproyecto, del régimen jurídico básico en materia de impartición de los cursos a que se refieren tales preceptos, debiendo establecerse en la ley, al menos, la definición de tales cursos, su sujeción al control administrativo que corresponda conforme con la normativa comunitaria y estatal aplicable a las actividades de servicios, y los requisitos básicos para su ejercicio, ello sin perjuicio de su desarrollo reglamentario.

- Artículo 111, i).

Este precepto tipifica como infracción -grave- la realización de las actividades a las que hace referencia la presente ley sin estar en posesión de la correspondiente titulación oficial. A la vista del precedente artículo 110, d), tal titulación oficial debe ser distinta de la habilitante para el ejercicio de las profesiones deportivas reguladas en los ya citados artículos 27 y siguientes, pues de lo contrario se tipificaría el mismo supuesto como dos infracciones distintas, lo que no es imaginable.

A partir de lo anterior, el Anteproyecto, en el artículo 25, a efectos de la exigencia de cualificación en el desempeño de las actividades directamente relacionadas con la actividad física y el deporte, se limita a remitirse a lo establecido en el título IV de la Ley, es decir, el regulador de las referidas titulaciones profesionales. Ello implica que, al no encontrarse en la Ley regulación de ninguna otra titulación oficial distinta de aquéllas, el comentado precepto carezca, en el Anteproyecto, de presupuesto de hecho, lo que no resulta admisible, por las mismas razones expresadas en el comentario al artículo 110, e) y f).

- Artículo 111, k).

En la medida en que este precepto trae causa del previo artículo 89.8, le alcanzará el comentario sobre la eventual inconstitucionalidad de éste, por referirse a actividades o competiciones oficiales de carácter nacional o internacional, sobre las que carece de competencia la Comunidad Autónoma.

- Artículo 111, f) (mover de sitio).

La tipificación como infracción de "la realización de actividades deportivas no autorizadas por el órgano competente" resulta demasiado amplia; resulta más claro referirse a "la realización de actividades deportivas que requieran autorización por la Administración deportiva regional careciendo de ella", debiendo concretarse, para la mayor claridad del precepto, cuáles son tales supuestos. En principio, parece que sólo sería el previsto en el proyectado artículo 89.8, debiendo ponderarse en este caso si, conforme a la normativa comunitaria y estatal sobre actividades de servicios (la denominada "Directiva de Servicios" y sus normas de trasposición) debe acudirse a la técnica de la previa autorización y no a otro tipo de control administrativo. No cabría incluir aquí el supuesto recogido en el artículo 89.8 (asimilando el informe favorable allí previsto a una formal autorización) dada la improcedencia de dicho precepto por razones competenciales, según lo dicho en su momento al respecto en este Dictamen.

- Artículo 112, b).

La corrección de este precepto, que tipifica como infracción el incumplimiento de la obligación de comunicar la información preceptiva a los Registros regulados en el Anteproyecto, pasa por una delimitación precisa y razonable de la información que deba ser comunicada. Por lo que se refiere al Registro regulado en el artículo 89.9, en éste habría de sustituirse el muy amplio y ambiguo concepto de "evento deportivo" (que incluye cualquier competición deportiva, pública o privada) por otro más preciso y menos intervencionista que limite su alcance a las competiciones de carácter oficial (sin perjuicio del supuesto regulado en el artículo 88.9, a cuyo comentario nos remitimos).

- Artículo 120.1.

En la medida en que atribuye la competencia para incoar y resolver el procedimiento administrativo sancionador en materia deportiva al "órgano directivo competente en materia de deportes", y ser éstos, en rigor, tanto el Consejo de Gobierno como la Consejería y la Dirección General competentes en materia de deporte, según se desprende de los artículos 5 a 7 del Anteproyecto, convendría aclarar, tanto en el artículo 7 como en este comentado artículo 120.1, que el concreto órgano directivo autonómico facultado a los indicados efectos sancionadores es la Dirección General competente en materia de educación física y deporte (u órgano análogo, en su caso) y no otro (sin perjuicio, obviamente, de la intervención de la Consejería en caso de recurso de alzada contra las decisiones de dicha Dirección en esta materia). Ello sin perjuicio de lo que se dirá más adelante sobre la posibilidad de que el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia pueda ejercer asimismo potestades sancionadoras deportivas no disciplinarias.

- Artículo 121.1 y 2.

El número 1 de este artículo establece en su inciso final que cuando una infracción propia del régimen sancionador regulado en el Título XI, en que se ubica, pueda ser también constitutiva de delito o falta, la sanción penal que en su caso se imponga excluirá la imposición de sanción administrativa.

La exclusión, sin más, de la sanción administrativa, sin prever que tal exclusión procederá cuando entre la sanción penal y la eventual sanción administrativa exista identidad de sujeto, objeto y fundamento jurídico (siendo ello una decisión que dependerá de las circunstancias de la infracción de que en cada caso se trate), no se ajusta a lo previsto en el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 5.1 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que siguen la doctrina jurisprudencial sobre el principio "non bis in ídem" (doctrina sustentada por el TC desde su temprana sentencia 2/1981, de 30 de enero, seguida, entre otras, por la SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 7 de octubre de 2004), tal y como se plasma en algunas leyes deportivas.

La doctrina ha señalado que, con base en la jurisprudencia constitucional, la eventual concurrencia de sanciones penales y administrativas o disciplinarias puede producirse, entre otros, en casos de dopaje, prevención de la violencia en el deporte o irregularidades en la conducta de directivos de entidades deportivas, dado el diferente fundamento jurídico (ligado al respectivo bien jurídico protegido) de la sanción penal y la administrativa o disciplinaria (si bien no es una cuestión pacífica, por la dificultad de diferenciar en ocasiones los bienes jurídicos protegidos).

Así, la Ley estatal 19/2007, ya citada, se expresa en su artículo 38.1 "in fine" que "sólo podrá recaer sanción penal y administrativa y disciplinaria sobre los mismos hechos cuando no hubiere identidad de fundamento jurídico". En la misma línea, el artículo 33.3 "in fine" de la Ley Orgánica 3/2013, también citada. Por su parte, la ley valenciana 2/2011, al referirse específicamente a las relaciones entre la sanción penal y la administrativa sancionadora deportiva no disciplinaria, establece en su artículo 106.2 que "la sanción penal excluye la imposición de sanción administrativa en los casos en que se aprecie identidad de sujetos, hechos y fundamento", inciso este último que debería incorporarse al proyectado artículo 121.1.

Por lo anterior, cabría la imposición de sanción administrativa cuando no concurriera la mencionada triple identidad de circunstancias. En consecuencia, debería asimismo modificarse lo expresado en el número 2 del artículo comentado para establecer aquí que, cuando, por no concurrir la referida triple identidad, procediera la prosecución del procedimiento administrativo sancionador, la Administración habrá de tomar en el mismo como base los hechos que la jurisdicción penal haya considerado probados.

DECIMOCUARTA.- Observaciones al Título XII, "Disciplina Deportiva".

1. El título XII se dedica a la "Disciplina deportiva", estableciendo el artículo 122.1 que "el ámbito de la disciplina deportiva se extiende a las infracciones de las reglas del juego, prueba, actividad, o competición y a las de conductas deportivas tipificadas en esta ley y en los estatutos y reglamentos de las federaciones deportivas sobre la misma materia, así como en las normativas que desarrollen competiciones escolares y universitarias".

La delimitación de lo que debe entenderse como ámbito propio de la disciplina deportiva, a fin de regirse por la regulación establecida en la Ley para este específico ámbito sancionador (especialmente en cuanto los titulares de la potestad disciplinaria son, según el caso, las federaciones deportivas, los órganos competentes en materia de competiciones escolares y universitarias y el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia-, vid. arts. 123.2 y 162.1), frente a lo que debe considerarse propio del régimen administrativo sancionador deportivo no disciplinario, sujeto a otro régimen competencial (la potestad sancionadora se atribuye a la Dirección General competente, art. 120.1) e incluso procedimental (cfr. art. 119 con los arts. 135 a 150 del Anteproyecto), resulta una cuestión debatida en la doctrina y que tiene diferentes plasmaciones según las leyes, estatales y autonómicas, dictadas en materia de deporte.

No resulta fácil trazar una línea divisoria clara entre uno y otro ámbito porque para delimitar el alcance del régimen disciplinario deportivo se utilizan legalmente conceptos de muy diversa interpretación. Así, visto el tenor del transcrito artículo 122.1, pueden resultar claras las conductas infractoras de las reglas del juego o prueba deportiva de que se trate, propias, sin duda, del ámbito disciplinario deportivo "estricto sensu"; alguna dificultad puede haber cuando se trata de delimitar conductas infractoras de las normas reguladoras de la competición deportiva, pues depende de la noción que se tenga sobre el alcance de tales normas. Así, por ejemplo, el artículo 117.2 de la Ley valenciana 2/2011, de 22 de marzo, del Deporte, define lo disciplinario competitivo como lo atinente a las cuestiones que, en el correspondiente ámbito federativo, se plantean en relación con el acceso o exclusión de la competición, con la organización, ordenación y funcionamiento de la misma y con el otorgamiento o denegación de las licencias deportivas; sin embargo, la Ley gallega 3/2012, de 2 de abril, del Deporte, que incluye en el ámbito disciplinario, entre otras, a las infracciones a las reglas de competición, considera en su artículo 116, l) que la denegación injustificada de licencias es materia propia del ámbito sancionador deportivo no disciplinario (que lo denomina régimen sancionador "en materia administrativo-deportiva").

Si ello ya introduce algún elemento de discusión sobre la delimitación entre uno y otro ámbito sancionador, la confusión o inseguridad se hace patente cuando, en la definición del ámbito disciplinario deportivo, a las infracciones de las normas del juego y de la competición se le añade, como en el citado precepto del Anteproyecto, la de las infracciones "a las conductas deportivas tipificadas en esta Ley y en los estatutos y reglamentos de las federaciones deportivas sobre la misma materia, así como en las normativas que desarrollen competiciones escolares y universitarias". La noción de "conducta deportiva" es ciertamente ambigua y poco apta para delimitar un ámbito sancionador de otro. En el Anteproyecto, la referida expresión viene a sustituir a la mención a la infracción de "las normas generales de conducta deportiva" que, para la delimitación del ámbito disciplinario deportivo, se viene utilizando, junto con otras nociones, en diferentes leyes en la materia, como en la vigente Ley estatal 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte (art. 73), o la citada ley gallega (art. 96.1); y, con alguna variante terminológica, en leyes como la valenciana también citada, que se refiere a las infracciones "a la conducta y convivencia deportiva tipificadas en esta ley, en sus disposiciones de desarrollo o en los estatutos y reglamentos de las entidades correspondientes...". Algún autor ha llegado a afirmar la "esterilidad del concepto" de infracción a las normas generales de conducta deportiva como elemento delimitador de la disciplina deportiva y buena parte de la doctrina ha considerado que el ámbito disciplinario y sus correspondientes procedimientos especiales se justifican sólo para castigar infracciones que vulneren, impidan o perturben el normal desarrollo del juego o la competición, resultando que éste es el ámbito propio de las reglas del juego y la competición, según el artículo 73.2, primer párrafo, de la citada Ley estatal 10/1990.

Nótese, además, cómo las citadas leyes no utilizan para delimitar el ámbito disciplinario deportivo el que se trate necesariamente de infracciones cometidas por sujetos ligados con la Administración deportiva por una relación especial de sujeción (entre los que estarían las federaciones deportivas y sus cargos) o ligados con las federaciones deportivas por una relación de tal clase (todos los integrados en las mismas vía licencia: clubes, sus directivos, deportistas, técnicos, árbitros, etc.), criterio que, por otra parte, ha defendido algún sector de la doctrina.

A partir de lo anterior, la conclusión que se obtiene es que existen una serie de infracciones que son incluidas en uno u otro régimen punitivo según la particular interpretación que cada legislador deportivo ha dado a los conceptos legales antes reseñados, lo que ha sido objeto de crítica por la doctrina científica, a partir de la crítica realizada a la delimitación de infracciones en la citada Ley estatal 10/1990, de la que algún autor ha dicho que relaciona en "un totum revolutum" infracciones de diferente naturaleza. Siendo la delimitación de uno u otro ámbito sancionador una cuestión, al menos en varios aspectos, de amplia y libre configuración legal, son admisibles las variadas posturas e interpretaciones que se plasman en las diferentes leyes autonómicas en la materia, aunque puedan existir contradicciones entre las definiciones generales sobre los diferentes ámbitos punitivos y el posterior encuadramiento de algunas concretas infracciones en el ámbito estrictamente sancionador administrativo o en el disciplinario deportivo.

2. No obstante lo anterior, este Consejo Jurídico considera de difícil encaje en el ámbito de lo que debe ser propio del régimen disciplinario deportivo ciertas infracciones que no tienen una relación directa con el juego o la competición, o con conductas deportivas entendidas éstas "estricto sensu", es decir, directamente relacionadas con la práctica del deporte. En este sentido, la última ley autonómica del deporte aprobada, la gallega ya citada, contiene, frente a otras leyes autonómicas anteriores, una más adecuada delimitación de infracciones para el ámbito administrativo sancionador deportivo y para el ámbito propiamente disciplinario deportivo, incluyendo en el primero conductas como la incorrecta utilización de ayudas públicas, el incumplimiento de acuerdos de la asamblea general y de los reglamentos y estatutos federativos (en materia distinta de la disciplina deportiva, entendida "estricto sensu"), la denegación injustificada de licencias o el abuso de autoridad o del cargo (arts. 116, h), k), l) y ñ), así como otras infracciones, asimismo relativas al control de la legalidad de la actuación de las federaciones deportivas, que, sin embargo, el Anteproyecto que se informa residencia en el ámbito de la disciplina deportiva (arts. 126, a), b), d), i), l) y 127, a) y e), previendo, en consecuencia, en este segundo ámbito, la sanción de inhabilitación para ocupar cargos en entidades deportivas, incluyendo las federaciones deportivas.

El mismo Anteproyecto revela que las cuestiones electorales, o las relativas a las licencias federativas, no son cuestiones propiamente de la disciplina deportiva, pues las diferencia de éste último ámbito en las letras b) y c), frente a la letra a), del previsto artículo 162, referido a la disciplina deportiva Así, por ejemplo, a nuestro juicio sería una infracción propia de este ámbito punitivo el participar en una competición federada sin poseer la correspondiente licencia o con sus efectos suspendidos (por su incidencia directa en la competición), pero no la denegación o retraso injustificado en el otorgamiento de ésta por la federación, que es una cuestión previa e indirecta sobre la competición, por lo que sería una infracción al régimen sancionador deportivo, como prevé la ley gallega, y que se enmarcaría entre las funciones de tutela de la Administración deportiva sobre las federaciones. Análogamente, el abuso de autoridad por parte del juez o árbitro de una prueba o encuentro es una infracción a la disciplina deportiva; tal abuso de autoridad, cometido por un miembro de un órgano federativo, debería estar sujeto al régimen sancionador deportivo no disciplinario, por las mismas razones antedichas. Y lo mismo cabe decir de la indebida aplicación de ayudas públicas al deporte, o los incumplimientos de acuerdos o reglamentos federativos en materia distinta de la disciplina deportiva "stricto sensu" o distinta de las cuestiones estrictamente asociativas (en este segundo caso, ex art. 123.3).

A este respecto debe decirse que es cuestión distinta de lo anterior el hecho de que las infracciones al régimen sancionador deportivo no disciplinario sean sancionadas por un órgano administrativo u otro, aspecto en el que cabe una amplia discrecionalidad. Así, el Anteproyecto atribuye la potestad sancionadora en tal ámbito al "órgano directivo competente en materia de deportes" (art. 120.1, queriéndose referir, en primera instancia, a la Dirección General correspondiente u órgano análogo, en su caso, y, en vía de recurso de alzada, a la Consejería de que aquélla dependa, según se dijo en su momento). Sin embargo, la ley gallega opta por atribuir tal potestad sancionadora al Comité Gallego de Justicia Deportiva (arts. 93.1, f) y 112.1), órgano administrativo al que también se le atribuyen las correspondientes competencias en el ámbito disciplinario deportivo. Ambas opciones son válidas, e incluso una postura intermedia, consistente en atribuir la competencia para sancionar determinadas infracciones del régimen sancionador administrativo a la correspondiente Dirección General y otras al Comité de Justicia Deportiva, si así se estimara conveniente.

Se impone, pues, una reflexión sobre los aspectos analizados y determinar cuál es el más adecuado ámbito para la represión de las conductas infractoras que están relacionadas de una forma sólo indirecta o mediata con el desarrollo del juego y la competición o que no se refieren propiamente a conductas deportivas en sentido estricto -es decir, directamente conectadas con la práctica del deporte, según se ha dicho-, estableciendo el régimen competencial y procedimental más adecuado al efecto, debiendo ponderarse, especialmente, el régimen punitivo aplicable a las infracciones previstas en el Anteproyecto a que antes se hizo concreta referencia, a fin de residenciarlas preferentemente en el ámbito administrativo no disciplinario, previendo asimismo en esta sede sus correspondientes sanciones. En consecuencia, la definición del ámbito del régimen disciplinario deportivo recogida en el previsto artículo 122.1, aparte de las infracciones de las reglas del juego o la competición en sentido estricto (a las que se les aplicará el procedimiento disciplinario ordinario regulado en los previstos artículos 136 a 142), debería limitarse a las conductas infractoras relacionadas de forma directa con la práctica deportiva que estén tipificadas como infracciones disciplinarias en esta ley y en los estatutos y reglamentos federativos (que deberán respetar la Ley: art. 125.2); infracciones éstas a las que, según el previsto artículo 143, se aplicaría el procedimiento disciplinario extraordinario regulado en los artículos 144 a 150. Por ello, además, en el citado artículo 143 debería precisarse que este procedimiento se aplicará a las infracciones directamente relacionadas con la conducta deportiva a que se refiere el artículo 122.1 y que no constituyan propiamente infracciones a las reglas del juego o la competición (en concordancia con lo previsto en el artículo 135.3).

Por último, y respecto al listado de infracciones en materia sancionadora y disciplinaria deportiva cabe hacer dos observaciones: a) en primer lugar, y en coherencia con lo anteriormente expuesto, a los supuestos tipificados en los artículos 126, f) y, sobre todo, el 127, a) debe añadirse el inciso: "...en materia de disciplina deportiva", pues en ambos casos caben, en hipótesis, supuestos en que el asunto no se refiera a la disciplina deportiva, lo que llevaría la cuestión a otro ámbito (el administrativo sancionador o, sobre todo, el civil); b) por otra parte, el examen de la regulación sancionadora y disciplinaria contenida en el Anteproyecto, a la vista de la incluida en las dos leyes autonómicas ya citadas, revela que la de éstas es más completa que la del primero, por lo que, independientemente de las decisiones que se adopten sobre el encuadramiento de determinadas infracciones en uno u otro régimen jurídico, administrativo sancionador o disciplinario, debería realizarse un reexamen del listado de infracciones previstas en sus respectivos ámbitos y completar en este punto la regulación.

3. El proyectado artículo 123.2 atribuye la potestad disciplinaria deportiva a tres clases de entidades: a las federaciones deportivas sobre las personas físicas y jurídicas federadas, a los órganos competentes en materia de competiciones escolares y universitarias sobre sus participantes, y al Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia "sobre las personas físicas y jurídicas antes mencionadas", en referencia, según se deduce, a las personas federadas, pudiendo surgir la duda de si le alcanza también la competencia disciplinaria sobre los participantes en las competiciones escolares y universitarias. El tenor de los artículos 151 y 162.1, letras a) y f) indican que sí, por lo que, en todo caso, debería aclararse en la letra c) del artículo 123.2. También debería aclararse si su competencia se extiende a los organizadores de tales competiciones.

Por otra parte, salvo que, a la vista de las posibilidades de la ley sobre la atribución orgánica de la potestad sancionadora administrativa (según lo dicho en su momento), se optase porque todas las infracciones cometidas por los órganos de las federaciones se residenciasen en el régimen sancionador administrativo de competencia de la Dirección General correspondiente, habría que añadir aquí que la potestad disciplinaria del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia también alcanzará a los miembros de dichos órganos federativos, en los supuestos infractores previstos en la Ley que afecten a los mismos y cuyo conocimiento se atribuya a dicho Comité.

El número 4 del artículo excluye del ámbito de la potestad disciplinaria la facultad de dirección y control de las pruebas o encuentros atribuida a los jueces o árbitros mediante la aplicación de las reglas técnicas o reglamentos deportivos durante el transcurso de aquéllas. Ello responde, según la doctrina, al hecho de que las circunstancias de inmediatez en la toma de decisiones inherente a la práctica deportiva resultan incompatibles con las formalidades exigidas en el ámbito punitivo, incluso en el disciplinario "estricto sensu". Algunas leyes autonómicas sobre deporte están en la línea del Anteproyecto; otras, sin embargo, entre ellas las dos últimas y ya citadas, sí incluyen las decisiones arbitrales en el ámbito de dicha potestad disciplinaria, si bien debe entenderse que ello lo hacen sin perjuicio del principio general del derecho deportivo que proscribe la revisión de las decisiones disciplinarias del árbitro tomadas durante el transcurso del encuentro y con efectos durante el mismo, por las razones antes apuntadas.

Ahora bien, lo anterior (es decir, la exclusión a que se refiere el precepto comentado) debe entenderse, asimismo, en línea con lo previsto en el artículo 82.1, a) de la Ley estatal 10/1990, y en la medida en que los árbitros no son titulares de la potestad disciplinaria una vez terminado el encuentro de que se trate, que, frente a las consecuencias disciplinarias que pudieran derivarse de las decisiones arbitrales (tomadas por acción u omisión) y que pudieran surtir efecto después de terminada la prueba o encuentro, debe reconocerse la posibilidad a los interesados de presentar reclamaciones, o emprender una actuación de oficio al órgano disciplinario competente, con sus consiguientes alegaciones, la resolución que proceda y la posibilidad de su revisión, todo ello ante y por los órganos disciplinarios correspondientes (federativos, escolares o universitarios deportivos y el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia), que en tal caso deberán adoptar su resolución ponderando las concretas circunstancias del caso (valorando la decisión arbitral y la gravedad del caso a fin de adoptar la más adecuada resolución en el orden disciplinario deportivo). En consecuencia, cabría mantener el previsto número 4 del comentado artículo 123, pero añadiéndole la oportuna previsión sobre la indicada posibilidad de presentar reclamaciones, o la actuación de oficio, a fin de que el órgano disciplinario competente pueda adoptar la resolución que proceda respecto de las consecuencias disciplinarias que, con efectos posteriores a la prueba o encuentro, puedan derivarse de las actuaciones u omisiones arbitrales de tal naturaleza adoptadas durante el transcurso de aquéllos.

4. En el artículo 135, que recoge disposiciones generales para las dos clases de procedimientos disciplinarios posteriormente regulados, debería incluirse un número en el que se acogiera, con las necesarias adaptaciones, lo expresado en el artículo 39.7 de la ya citada Ley Orgánica 3/2013, que dispone que "el procedimiento disciplinario en materia de dopaje terminará mediante resolución o por caducidad. La resolución del procedimiento no pone fin a la vía administrativa, siendo susceptible de revisión de acuerdo con lo establecido en el art. 40 de la presente ley." Se aprecia, pues, en primer lugar, que esta reciente Ley recoge expresamente la posibilidad de caducidad de los procedimientos disciplinarios (en línea con lo previsto en la legislación básica de procedimiento común para los procedimientos sancionadores).

En lo que se refiere al agotamiento o no de la vía administrativa, habría que adaptar el precepto estatal a lo que se desprende de la regulación proyectada en el artículo 162 del Anteproyecto, expresando que las resoluciones de los órganos disciplinarios federativos o competentes en materia de deporte escolar o universitario no agotarán la vía administrativa, rigiéndose por el régimen de recursos previsto en la presente ley y normas de desarrollo y en los estatutos o reglamentos federativos, y que las resoluciones del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia se regirán por lo dispuesto en el Título XIII de la Ley (al que habrá de añadirse un precepto regulador de los recursos procedentes frente a las resoluciones de dicho Comité, según más adelante se dirá).

5. Se echa en falta entre las normas generales reguladoras de los procedimientos disciplinarios, un artículo dedicado a la ejecutividad de las resoluciones sancionadoras. Por ello, tras el previsto artículo 135 debería incluirse un artículo que recogiera los supuestos en que puede acordarse la suspensión de la sanción, al modo, por ejemplo, a como se regula en el artículo 134 de la ley valenciana.

6. Los artículos 136 a 150 regulan con detalle las dos clases de procedimientos disciplinarios deportivos, el ordinario y el extraordinario, con su respectivo ámbito aplicativo, según lo que ya se ha señalado en precedentes epígrafes. Sobre dicha regulación cabe decir que, en cuanto es de obligada observancia por las federaciones deportivas, su exhaustivo grado de detalle ofrece escaso margen a la potestad estatutaria y reglamentaria de éstas, dejando sin relevante operatividad, en la práctica, lo previsto en el artículo 124.1, d). No obstante, debe reconocerse que las leyes autonómicas deportivas más recientes siguen esta misma línea, en una clara pretensión de garantizar de forma homogénea los derechos procedimentales de las partes interesadas (al igual que hacen, por cierto, como el Anteproyecto, con la tipificación de las infracciones disciplinarias). La detallada regulación excluye asimismo de facto una regulación reglamentaria de tales procedimientos, lo que sería más propio de tal sede normativa (y, conforme con lo apuntado, con un distinto grado de concreción según la potestad disciplinaria fuera ejercida, bien por las federaciones deportivas, bien por el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia en única instancia).

7. El artículo 144, en línea con las precedentes legislaciones autonómicas, prevé que el procedimiento disciplinario extraordinario pueda iniciarse de oficio o a instancia de parte interesada. Sin embargo, en el 146.1 se prevé que el órgano disciplinario puede acordar en todo caso la improcedencia de iniciar el procedimiento si considera que los hechos no son constitutivos de infracción disciplinaria (previéndose en el 146.2 la posibilidad de recurso contra tal decisión), lo que es contradictorio con lo previsto en dicho artículo 144, pues el reconocimiento a los interesados del derecho a iniciar este procedimiento (como también se prevé para el procedimiento ordinario en el artículo 137 -en cuyo número 3 debería añadirse, por cierto: "...así como acreditar el interés legítimo del denunciante") implica que aquéllos tienen un verdadero derecho a la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de la resolución final del órgano disciplinario sobre la existencia o no de infracción. Por ello, si no se elimina la legitimación de parte prevista en el artículo 144, no cabe prever el archivo del expediente cuando se haya presentado una denuncia de parte interesada, ni, por tanto, tiene sentido un recurso contra tal previsto archivo (art. 146.2). Cuestión distinta es lo expresado en el número 3 de este artículo 146, que establece correctamente que contra el acuerdo de archivo de una denuncia presentada por quien no ostente la condición de interesado no procederá recurso alguno (sin perjuicio, obviamente, del derecho del denunciante a presentar un recurso en el que mantenga su negada condición de interesado por parte del órgano disciplinario).

8. Los artículos 152 y 153 regulan, respectivamente, la concurrencia de responsabilidades penales y disciplinarias y la concurrencia de las denominadas responsabilidades administrativas (las que son reguladas en el Capítulo II del Título XI, ya comentado) y disciplinarias.

A) En el artículo 152.1, y en línea con lo expresado en el comentario al previsto artículo 121, se debería añadir: "...tras cuyo conocimiento se proseguirá el procedimiento disciplinario y se adoptará la resolución que proceda en atención a la concurrencia o no de identidad de hechos, sujetos y fundamento jurídico de la sanción, debiendo tomar como base los hechos declarados probados en dicha resolución judicial", o expresión similar.

B) En el artículo 153.1, en primer lugar, se incurre en un error al hacer mención al Título XII, pues las responsabilidades administrativas a que se refiere el precepto, frente a las de tipo disciplinario, son las sancionadoras, respecto de las que ya hemos indicado que se regulan en el Capítulo II del Título XI, y no en el XII, lo que debe corregirse, en los términos que más adelante se dirán.

Por otra parte, en dicho precepto se expresa asimismo que cuando el órgano disciplinario conozca de un hecho que pueda constituir a la vez una infracción al régimen administrativo sancionador y al régimen disciplinario, aquél deberá comunicarlo al órgano administrativo competente, "todo ello sin perjuicio de la tramitación del procedimiento disciplinario y sin que en ningún supuesto pueda producirse una doble sanción por los mismos hechos".

Sobre lo anterior cabe hacer dos observaciones:

a) En primer lugar, sobre la compatibilidad de sanciones de uno y otro ámbito punitivo, debe recordarse lo dicho en el comentario a los anteriores artículos 121 y 152 sobre los presupuestos jurídicos del principio "non bis in ídem", de forma que, de mantenerse la estructura actual del precepto, habría de formularse en el siguiente sentido: "...sin que pueda producirse una doble sanción por los mismos hechos, sujetos y fundamento jurídico".

b) Sobre la relación entre un procedimiento y otro, el Anteproyecto permite que puedan tramitarse y resolverse a la vez. La ausencia en el mismo de normas de coordinación entre uno y otro procedimiento podría dar lugar a la respectiva imposición de sanciones, incurriendo, en algún posible caso, en un indebido "bis in idem". Para impedir una situación así, la Ley estatal 19/2007, ya citada, establece en su artículo 38.apartados 2 a 7, un adecuado régimen jurídico de coordinación de procedimientos sancionadores y disciplinarios que, con su pertinente adaptación, debería incorporarse al Anteproyecto en sustitución del previsto artículo 153.1.

Dicho artículo 38, en sus números 2 a 7, siguiendo la doctrina de las SSTC 2/2003 y 334/2005, establece lo siguiente:

"2. Cuando a una misma persona física o jurídica y con identidad de hechos le resulten simultáneamente de aplicación sanciones administrativas y disciplinarias previstas en los títulos segundo y tercero de la presente Ley, será de tramitación preferente el procedimiento administrativo sancionador previsto en el título segundo.

Cometido el hecho infractor en que pueda producirse concurrencia de responsabilidad administrativa y disciplinaria, el órgano competente para la instrucción de cada uno de los procedimientos vendrá obligado a iniciarlo y a notificar la incoación del expediente al órgano recíproco, administrativo o federativo, según el caso.

3. Cuando un órgano federativo reciba la notificación de incoación de un expediente administrativo sancionador relativo a sujetos y hechos idénticos a los que estén dando lugar a la tramitación de un expediente disciplinario, suspenderá la tramitación del procedimiento, notificándolo al órgano administrativo que tramite el procedimiento administrativo sancionador. Caso de que no exista identidad de sujetos, hechos o fundamentos jurídicos podrá no obstante continuar la tramitación del procedimiento.

4. Una vez terminado el expediente administrativo sancionador, el órgano competente para resolverlo notificará el acuerdo resolutorio al órgano disciplinario federativo que comunicó la suspensión del procedimiento, quien levantará la suspensión y adoptará uno de los acuerdos siguientes:

a) La continuación del procedimiento disciplinario, cuando no exista identidad de fundamentos jurídicos para la imposición de la sanción, o cuando habiéndola, la sanción administrativa sea inferior a la que pueda imponerse como consecuencia del procedimiento disciplinario.

b) El archivo de las actuaciones, cuando exista identidad de fundamentos jurídicos y la sanción administrativa sea igual o superior a la que pueda imponerse como consecuencia del procedimiento disciplinario.

5. En el caso de que el órgano disciplinario decida continuar el procedimiento sancionador por existir identidad de fundamentos jurídicos pero ser la infracción susceptible de una sanción superior a la administrativamente impuesta, la resolución del expediente disciplinario reducirá la sanción aplicable en la cuantía o entidad que corresponda por aplicación de la sanción administrativa previa, haciendo constar expresamente la cuantía de la reducción en la resolución del procedimiento.

6. En el caso de que recaiga una resolución judicial que anule total o parcialmente la sanción administrativa, el órgano que dictó esta última lo notificará al órgano disciplinario federativo que en su día le hubiere comunicado la incoación del procedimiento, a fin de que el mismo proceda al archivo de las actuaciones, salvo que no exista identidad de fundamentos jurídicos entre la sanción administrativa anulada y la eventual sanción disciplinaria que pudiera imponerse, en cuyo caso se procederá conforme a lo dispuesto en el apartado 4, letra a) del presente artículo.

7. Los acuerdos adoptados por los órganos federativos en cuanto se refiere a los apartados cuarto, quinto y sexto del presente artículo son susceptibles de impugnación con arreglo a lo dispuesto en el título XI de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte".

Adaptada dicha regulación al Anteproyecto, el artículo 153 debería expresar lo siguiente:

"1. Cuando a una misma persona física o jurídica y con identidad de hechos le resulten simultáneamente de aplicación sanciones administrativas y disciplinarias previstas en los títulos XI y XII de la presente Ley, será de tramitación preferente el procedimiento administrativo sancionador previsto en el título XI.

Los números 2 a 5 serían del mismo tenor que los números 3 a 6 del citado artículo 38, sustituyendo, en el previsto número 5 "in fine" la referencia que, en el 6 del transcrito artículo 38, se hace al apartado 4, letra a), por la mención al apartado 3, letra a) del nuevo artículo 153.

Por último, se incluiría un número 6 que estableciera que los acuerdos adoptados por los órganos disciplinarios federativos, escolares o universitarios en cuanto se refiere a los apartados 3 a 5 del presente artículo, serán susceptibles de impugnación con arreglo a lo dispuesto en el Título XIII de la presente ley.

DECIMOQUINTA.- Observaciones al Título XIII, "Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia".

1. Este título, que abarca los proyectados artículos 154 a 170, regulador del citado Comité, adolece de una excesiva regulación del funcionamiento de dicho órgano, que es más propia de un reglamento de desarrollo de la Ley, al que ésta debería remitir el desarrollo de lo establecido en ella así como lo atinente a la organización y funcionamiento de este Comité, como así se hace en el vigente Decreto 71/2001, de 11 de octubre, que aprueba el Reglamento Regulador del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia.

En este sentido, sorprende la excesivamente detallada regulación contenida en el Anteproyecto frente a lo establecido en la vigente ley regional. Así, en aquél, salvo la definición del órgano, su composición y funciones, establecido en los previstos artículos 154, 155. 1 y 2 y 162 (en cuyo número 2 debería corregirse la redacción: "...que no afecten a la disciplina deportiva, a los procesos electorales ni al ejercicio de funciones públicas delegadas..."), más el necesario nuevo artículo sobre el régimen jurídico de recursos contra sus resoluciones, según se dirá seguidamente, el resto de lo proyectado debería ser regulado en el reglamento que sustituyera al citado Decreto.

2. Al margen de lo anterior, cabe hacer tres observaciones sobre dicho Título, además de las observaciones que, sobre las posibles competencias sancionadoras del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, se realizaron en los comentarios a los Títulos XI y XII.

Así, en primer lugar, no se justifica adecuadamente por qué se prevé que dicho Comité tenga 9 miembros frente a los 5 que tiene el actual Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia. El hecho de que el nuevo Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia incluya las funciones que actualmente tienen la Junta de Garantías Electorales de la Región de Murcia y la Junta Arbitral Deportiva de la Región de Murcia no justifican "per se" dicho aumento de miembros. Ello requeriría un estudio estadístico sobre los asuntos de que han venido conociendo el actual Comité y dichas Juntas para, a partir del mismo, estimar que con los actuales 5 miembros, el nuevo Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia no podría atender debidamente la estimada carga de trabajo que tuviera. Asimismo, el hecho de que el artículo 155.2 prevea expresamente, frente a lo establecido en las reglamentaciones vigentes de dichos órganos, que pueden formar parte del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia Magistrados o Fiscales en excedencia, no justifica tampoco "per se" el referido aumento de miembros de 5 a 9. Por su parte, en el citado artículo 155.2 debe precisarse que el personal docente universitario que puede formar parte del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia debe ser Licenciado o Graduado en Derecho.

En segundo lugar se debe advertir de que en el apartado 2 del artículo 162 se contempla la posibilidad de que las cuestiones litigiosas de naturaleza jurídico-deportiva a las que se refiere puedan ser resueltas a través de la institución del arbitraje. Sin embargo, el artículo 171 del Anteproyecto, incluido en el Título XIV denominado "Del Arbitraje y de la Mediación en el Ámbito de la Actividad Física y el Deporte", contiene una regulación de carácter muy similar al que se contiene en el citado artículo 162, son la salvedad de que este último no hace alusión al recurso a la medicación, al que -como ya se ha apuntado- sí que refiere el artículo 171.

De otra parte, en el artículo 162.2 se establece la obligación de que en el seno del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia se organice un servicio de arbitraje deportivo, mientras que en el artículo 172 se determina que "En el seno del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia se creará una sección como órgano administrativo encargado de la resolución por medio de arbitraje o de mediación de las cuestiones litigiosas en materia deportiva a las que hace referencia el artículo anterior".

Resulta evidente, por tanto, que se ha producido, en primer lugar, una repetición parcial en el seno del Anteproyecto en lo que se refiere a la posibilidad de que se utilice el instituto del arbitraje para dirimir cuestiones litigiosas de naturaleza jurídico-deportiva y, en segundo lugar, que se ha incurrido en una discordancia acerca del carácter o naturaleza del órgano encargado de desarrollar esa función de arbitraje o mediación. Ante esa circunstancia se considera conveniente que se aborde la regulación de manera exclusiva en los artículos correspondientes del Título XIII con supresión de la que se contiene en el artículo 162.2.

En tercer lugar, y como se apuntó antes, es necesario incluir un precepto dedicado a los recursos procedentes contra las resoluciones de dicho Comité, para así enmarcar adecuadamente su intervención en las materias objeto de su competencia.

Así, debería incluirse un nuevo artículo (tras el actual 170 o el que procediera si se suprime la inadecuada regulación de corte reglamentario incluida en este Título, como antes se dijo) que estableciera que contra los acuerdos del Comité que resuelvan recursos interpuestos frente al correspondiente órgano disciplinario federativo o competente en materia de deporte escolar o universitario sólo procederá, en su caso, el recurso contencioso-administrativo (y ello en aplicación del artículo 115 LPAC, considerando que estos recursos ante el Comité son una especie de recursos de alzada "impropios"). Y debería añadirse que contra las resoluciones del Comité adoptadas en única instancia administrativa, esto es, de oficio o a instancia de la Dirección General competente, ex artículo 162.1, f), podrá interponerse potestativamente recurso administrativo de reposición o, en su defecto, recurso contencioso-administrativo (en aplicación del artículo 116 LPAC).

3. Disposición transitoria quinta, 1 y 3.

En el número 1 de dicha Disposición se establece que "el Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia pasa a denominarse, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia y continuará con sus actuales funciones, composición y régimen de funcionamiento interno. Asimismo, asumirá todas las funciones atribuidas a la Junta de Garantías Electorales de la Región de Murcia y a la Junta Arbitral Deportiva de la Región de Murcia".

A nuestro juicio, debe mejorarse y precisarse dicha regulación, mediante la que se pretende ordenar la transición de la regulación aplicable al actual Comité de Disciplina Deportiva a la nueva regulación que se aprueba para el Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, como órgano que aglutina las competencias de aquél y de las dos citadas Juntas. A tal efecto, lo primero que debe decirse es que si lo que se pretende es que el actual Comité de Disciplina pase a ser considerado legalmente como el nuevo Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia (y ello es lo que se desprende cuando se establece que el antiguo Comité pase a denominarse Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia), no resulta admisible que se disponga sin más que tal nuevo Comité "continuará con sus actuales funciones, composición y régimen de funcionamiento interno", es decir, con lo dispuesto a tal efecto en la ley que con la nueva se deroga y en el Decreto 71/2001, de 11 de octubre, que aprueba el Reglamento Regulador del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia.

Además de disponer el cambio de denominación, y visto que: a) la composición y régimen de funcionamiento establecido en la nueva y antigua regulación no coinciden (por ejemplo, se pasa de 5 a 9 miembros); b) que en el número 2 de esta Disposición transitoria se pretende que las referidas Juntas sigan persistiendo hasta que resuelvan el último expediente pendiente ante ellas; y c) que en el número 3 se pretende que los actuales miembros del Comité de Disciplina lo sigan siendo del nuevo Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, habría de disponerse aquí que el citado Comité ajustará su funcionamiento al Decreto 71/2001 (sin que la nueva ley incluya la regulación que prevé, por las razones antes señaladas), sin perjuicio, obviamente, de la aprobación en su día de un nuevo Decreto al efecto, manteniendo dicho Comité su composición actual hasta que el Consejero competente, conforme a la nueva Ley y reglamento de desarrollo, en su caso, designe a los nuevos miembros que se añadan a los que continúen conforme a lo previsto en el número 3 de esta Disposición Transitoria (momento en el que el Comité quedará integrado con la adición de dichos nuevos miembros). En lo que se refiere a las funciones del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, no hay razón que se oponga a que, desde la misma entrada en vigor de la nueva ley, desempeñe las funciones que ésta le atribuye, sin perjuicio de los supuestos a que se refiere el número 2 de esta Disposición Transitoria.

Por todo ello, resulta más adecuado formular el número 1 de esta Disposición Transitoria en éstos o análogos términos:

"A partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia pasará a denominarse Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, con las funciones que le atribuye la presente ley, sin perjuicio de los supuestos a que se refiere el siguiente número 2. Su funcionamiento se ajustará a lo establecido en el Decreto regional 71/2001, de 11 de octubre, que aprueba el Reglamento Regulador del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia, en tanto no sea sustituido por otro".

Por su parte, y en cuanto a su composición, cabría completar el previsto número 3 de esta Disposición en el siguiente sentido:

"En cuanto a la composición del Comité de Justicia Deportiva de la Región de Murcia, las personas que integren el Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia a la entrada en vigor de la presente Ley pasarán automáticamente a ser miembros de aquél, conservando sus actuales cargos, hasta que finalice su mandato, siempre que cumplan los requisitos de compatibilidad y cualesquiera otros previstos en la normativa vigente. Sin perjuicio de lo anterior, el Consejero competente designará a los nuevos miembros del Comité de acuerdo con lo previsto en la Ley y, en su caso, en la norma reglamentaria que pudiera aprobarse sobre dicho órgano".

DECIMOSEXTA.- Observaciones a la Disposición adicional primera, "Aplicación de la Ley 4/1997, de 24 de julio, de construcción y explotación de infraestructuras de la Región de Murcia".

La Disposición adicional primera del Anteproyecto, se titula "aplicación de la Ley 4/1997, de 24 de julio, de construcción y explotación de infraestructuras de la Región de Murcia", y dice así:

"Se declaran expresamente aplicables los mecanismos regulados en la Ley 4/1997, de 24 de julio, de construcción y explotación de infraestructuras de la Región de Murcia, para financiar la construcción de instalaciones deportivas".

El efecto innovador del ordenamiento que parece pretenderse consiste en ampliar el ámbito objetivo de la Ley 4/1997, delimitado por su artículo 1.1, párrafo segundo, al considerar infraestructuras, a los efectos de esta Ley, "las redes viarias, instalaciones afectas al transporte, redes de saneamiento, depuradoras, redes de abastecimiento de aguas, desaladoras, aeropuertos, puertos, y cualesquiera otras obras e instalaciones destinadas a un uso o servicio público, complementarias o no de las anteriores, de características análogas".

El precepto proyectado es cuestionable por consideraciones relacionadas con su necesidad, con la materia competencial y con su acomodación al derecho europeo.

En cuanto a lo primero, y a la vista de cómo está redactado el artículo 1.1, párrafo segundo, de la Ley 4/1997, las instalaciones deportivas podrían entenderse comprendidas en la expresión "otras obras e instalaciones destinadas a un uso o servicio público, complementarias o no de las anteriores, de características análogas", pero más relevante es la endeble base competencial en la que fundamentar normativa autonómica en materia de contratación. A pesar de que, a diferencia de otros, el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia no atribuye a ésta la competencia normativa en contratación, existen ocasiones en que la legislación básica habilita a las Comunidades para regular algunos aspectos concretos, como el registro de facturas (Disposición adicional trigésima tercera del TRLCSP, Dictamen 349/13), y otras en las que lo regulado, aunque referente a contratación, tiene su origen primario en la autonomía organizativa, como es el caso de la contratación centralizada de bienes regulada por el Decreto 82/2001, de 16 de noviembre. Al respecto dijo el Consejo Jurídico en el Dictamen 98/2001 que existen otros títulos competenciales que amparan la regulación partiendo de la base de que no se está incidiendo en la relación contractual en sí misma, sino en la determinación interna de la voluntad de una de las partes, la Administración, lo que hace que la materia sea de carácter organizativo, afectante al procedimiento que ha de seguirse internamente para adjudicar y formalizar tales contratos, razón que apunta a que se estaría ejercitando la competencia sobre procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, que reconoce con carácter de exclusiva el artículo 10.Uno, 29 EA. En efecto, el contenido del Decreto es relativo a competencias y atribuciones, tramitación y cuestiones complementarias, aspectos, pues, bien procedimentales o bien de régimen jurídico de la Administración, y en tales casos, amparados por las previsiones estatutarias (Dictamen 95/2004). En sentido parecido se podría razonar respecto a la integración de aspectos sociales en la contratación pública que se recoge en la Ley 5/2013, de 8 de julio, de apoyo a las personas emprendedoras y a la competitividad e internacionalización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) de la Región de Murcia.

Ahora bien, y centrando ahora la atención en el artículo 7 de esta Ley 4/1997, que define y regula el contrato de concesión de obra pública, hay que observar que el mismo es uno de los contratos típicos de las Administraciones y del sector público, según los artículos 5 y 7 del TRLCSP; otras partes del texto legal se refieren también directamente a la aplicabilidad de la legislación básica de contratos en la Región de Murcia, tales como la Disposición adicional primera, que declara aplicable en ésta el contrato de obra bajo la modalidad de abono total del precio, regulado en el artículo 147 de la Ley estatal 13/1996, de 28 de diciembre, que fue derogado por la Disposición derogatoria única, e), de Ley 30/2007, de 30 de octubre. Éstos sí inciden directamente en la relación contractual, el primero al regular parcialmente el contrato de concesión de obra pública que tiene carácter básico (art. 5 y 7 TRLCSP y Disposición final del mismo), y la segunda por declarar aplicable un precepto derogado dotándolo de vigencia autonómica, incidiendo así indirectamente en la determinación básica de la tipología de contratos de la administración.

Los argumentos de apoyo competencial antes expuestos no son suficientes para los preceptos ahora comentados, cuyos efectos trascienden a lo meramente organizativo o procedimental alcanzando al núcleo de la materia contractual, situación examinada por el TC en la reciente Sentencia 56/2014, señalando que la materia "contratos administrativos" aparece diferenciada en el artículo 149.1.18ª CE, aunque forme parte del amplio haz de competencias recogidas en el mismo precepto constitucional, que tienen diverso alcance y naturaleza, y cuya heterogeneidad impide un tratamiento unívoco (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 11). Regida así la legislación sobre contratos administrativos por un título competencial específico- continúa la Sentencia citada- , esta circunstancia por sí sola impide aceptar la subsunción de la misma en otros ámbitos competenciales, todo ello según la doctrina del propio TC, recapitulada en la STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 5: "desde un principio, venimos manteniendo que en materia de delimitación de competencias la 'regla de más amplio alcance debe ceder ante la regla más especial' (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 6; 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 a); y 193/1998, de 1 de octubre, FJ 1). O, lo que es lo mismo, que el título específico ha de prevalecer sobre el genérico (SSTC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 2; 49/1988, de 22 de marzo, FJ 11; y 80/1988, de 28 de abril, FJ 3), sin perjuicio de que igualmente hayamos afirmado que ''a este criterio no se puede atribuir un valor absoluto'' (STC 213/1988, de 11 de noviembre, FJ 3)".

A partir de esa premisa el TC alcanza dos conclusiones: a) que la Comunidad Autónoma de Cantabria tiene competencia para regular la materia, ya que un precepto estatutario, el 35.3, aporta a la Comunidad Autónoma el título específico exigido por la jurisprudencia constitucional, pues le atribuye competencia de regulación en materia de contratos administrativos, "de acuerdo con la legislación del Estado"; b) que de conformidad con doctrina recogida en las SSTC 134/2011, de 20 de julio, 157/2011, de 18 de octubre, 195/2011 a 199/2011, de 13 de diciembre, y 203/2011, de 14 de diciembre, procede considerar que el régimen de prohibición de pago aplazado (recogido en el artículo 87.7 TRLCAP) es indiscutiblemente básico, tanto por regular un aspecto nuclear de la contratación administrativa como por su conexión con el principio de estabilidad presupuestaria, que informa y preside todas las políticas públicas con impacto en el gasto y, en lo que aquí interesa, los presupuestos de las Comunidades Autónomas (art. 21.2 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas), y sólo el legislador básico está habilitado para fijar las excepciones a la prohibición de pago aplazado de los contratos de las Administraciones públicas, por lo que es inconstitucional y nulo cualquier precepto autonómico que lo regule.

En cuanto al derecho europeo es de tomar como referencia obligada la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, que ha de ser traspuesta al ordenamiento interno "a más tardar" el 18 de abril de 2016 (art. 51), para la cual el derecho a explotar las obras o servicios implica la transferencia al concesionario del "riesgo operacional sustancial", lo que tiene lugar cuando no esté garantizado que dicho concesionario vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto de la concesión (art. 5.1,b), segundo párrafo), lo cual constituye un régimen económico-financiero que parece distar del previsto en el artículo 9 de la Ley 4/1997, según el cual la retribución económica del concesionario habrá de mantenerse durante el plazo de la concesión.

Es por todo ello por lo que no es oportuna en este momento una normativa carente de base competencial en los aspectos señalados y de discutible acomodación a las pautas de la normativa europea. Por otra parte, para la construcción o explotación de infraestructuras deportivas son utilizables los tipos contractuales recogidos en el ya citado TRLCSP, particularmente el contrato de concesión de obra pública o de servicio público, así como los regulados por la normativa patrimonial, tanto autonómica (Ley 3/1992, de 30 de julio) como básica (Ley 33/2003, de 3 de noviembre).

DECIMOSÉPTIMA.- Observaciones a la Disposición adicional tercera, "Asistencia sanitaria en el ámbito de la Actividad Física y Deporte en edad escolar".

Esta disposición establece lo siguiente: "La asistencia sanitaria, tanto la de primera instancia de carácter urgente e inespecífica como la específica posterior, derivada de la práctica deportiva celebrada en la Región de Murcia por los participantes en los programas anuales de Actividad Física y Deporte escolar, será prestada de forma gratuita por el Servicio Murciano de Salud en todos aquellos supuestos en que no exista cobertura a través del seguro escolar".

Dos son las cuestiones que suscita esta disposición:

1. Aunque la rúbrica de la disposición es clarificadora en el sentido de concretar que la asistencia sanitaria que se prevé se prestará en el ámbito de la actividad física y el deporte en edad escolar, en su contenido se ha omitido la preposición "en", lo que puede inducir al error de considerar que la cobertura pudiese alcanzar al deporte realizado en los centros escolares bajo los auspicios de la estructura educativa, de ahí que deba corregirse la redacción de la disposición adecuándola a su título.

2. La previsión legal que se contiene en esta disposición puede generar gastos imputables al presupuesto del Servicio Murciano de Salud, cuya cuantificación debió llevarse a cabo en la preceptiva memoria económica que ha de acompañar a todo proyecto normativo. En la correspondiente al Anteproyecto que nos ocupa que, bajo la denominación de "Estudio sobre la incidencia económica de la promulgación del Anteproyecto de Ley de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia", obra al folio 59 del expediente, se afirma que "respecto a la asunción de la asistencia sanitaria urgente e inespecífica por el Servicio Murciano de Salud ya se encuentra justificada en esta Memoria en el apartado de las disposiciones adicionales", sin embargo ni en dicha memoria ni en ningún otro documento del expediente, aparece estudio alguno sobre la dimensión económica de la previsión legal, ni sobre el coste de su implantación.

En el trámite de audiencia la Consejería de Sanidad y Política Social alegó, en relación con esta disposición, que "se debería tener en cuenta el sistema de aseguramiento del menor. En particular, debería incorporarse al expediente la documentación necesaria para determinar el colectivo que se encuentra fuera de la cobertura del seguro escolar, así como la existencia de otros terceros obligados al pago, para poder valorar el alcance de las obligaciones que se pretende establecer para el Servicio Murciano de Salud". A la cuestión planteada se da, por la Dirección General de la Actividad Física y el Deporte, la siguiente respuesta "esta valoración se podrá hacer anualmente a través de la campaña de deporte en edad escolar que se rige por una Orden de la Consejería de Cultura y Turismo publicada ad hoc para cada campaña incluyendo la participación municipal y asociativa en edad escolar. Sin que sea posible recogerlo con carácter general".

La afirmación del órgano impulsor de la futura norma implica un desconocimiento sobre el alcance y finalidad que este tipo de documento tiene en relación con la elaboración de anteproyectos de ley y proyectos de reglamentos. En efecto, la memoria económica se erige en elemento básico para evidenciar la aplicación de los criterios de eficacia en la gestión y el control del gasto público, pero, además, constituye el instrumento a través del cual se proporciona a los operadores jurídicos que han de intervenir en la elaboración y aprobación de la norma, la información precisa para conocer la viabilidad del proyecto normativo.

Es conocida nuestra doctrina acerca del sentido y alcance que el estudio económico ha de tener en el procedimiento de elaboración normativa, de modo que aquél no puede limitarse a negar la incidencia presupuestaria o, como es el caso, a demorarla al momento en el que las previsiones legales se hagan efectivas. Por el contrario, dicho documento ha de contener una reflexión más amplia sobre los impactos económicos previstos, con la identificación y análisis de los costes y beneficios que la propuesta pueda provocar en la economía en general y en el sector concreto al que va dirigida en particular.

Si se carece de dicha información en el momento de aprobar la norma se corre el riesgo de incorporar al ordenamiento jurídico una serie de previsiones que resulten inviables desde el punto de vista económico. Además en el supuesto que nos ocupa la circunstancia de que sean los medios personales y materiales ya existentes en el SMS, los que vayan a prestar la asistencia sanitaria que prevé la disposición, exige una medición de las cargas de trabajo, en términos administrativos, que ello va a suponer.

La necesaria estimación del coste económico de todo proyecto legislativo aprobado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, es una exigencia contenida en el artículo 46.3 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, y su omisión o, como es el caso, su insuficiencia, da lugar a una vulneración del ordenamiento jurídico considerada por el Tribunal Supremo como un vicio de nulidad del procedimiento, ya que, según este Alto Tribunal, la memoria económica puede ser sucinta, pero debe proporcionar al órgano competente para la aprobación de la norma una información sobre los costes que la medidas adoptadas puedan suponer (entre otras, sentencias de la Sala 3ª de 16 de febrero y 16 de diciembre de 2011).

Por otra parte, la carencia del estudio económico sobre la disposición cuyo análisis nos ocupa, al margen del incumplimiento del deber legal al que antes hacíamos referencia, constituye un ejemplo de opacidad en el ejercicio de la iniciativa legislativa. Se oculta a los diputados de la Asamblea Regional el impacto económico de este nuevo sistema de cobertura que se propugna, que compromete tanto la viabilidad de la futura Ley, en lo que al concreto aspecto que nos ocupa se refiere, como la suficiencia presupuestaria del SMS en futuros ejercicios, de ahí que resulte obligado cuantificar, aunque sea de forma aproximada, el montante económico al que ascenderá la efectividad de la medida que se adopta.

A juicio de este Consejo Jurídico, esta observación reviste carácter esencial.

DECIMOCTAVA.- Observaciones a la Disposición adicional séptima, Desarrollo reglamentario de los Comités.

En dicha disposición se establece que "El régimen de organización y funcionamiento de los Comités creados a través de la presente Ley serán objeto de desarrollo reglamentario". Sin embargo, se considera que su naturaleza es la de disposición final, ya que contiene una habilitación de desarrollo reglamentario, de acuerdo con lo que se establece en la Directriz de técnica normativa número 42, sobre disposiciones finales, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005.

DECIMONOVENA.- Observaciones a la Disposición adicional octava, Extinción del centro privado autorizado "Cualificación Deportiva Siglo XXI".

En ella se hace referencia a la "Extinción del centro privado autorizado Cualificación Deportiva Siglo XXI". Sin embargo, un texto legal no constituye el cauce adecuado para que se lleve a efecto la supresión de un centro educativo de carácter privado, ya que ese procedimiento debe respetar el régimen de naturaleza jurídico-privada que le resulte de aplicación. Por esa circunstancia, conviene que se clarifique la naturaleza jurídica de dicho ente y se determine el régimen jurídico que, en orden a su supresión o extinción, se le debe aplicar. A juicio de este Consejo Jurídico, esta observación reviste carácter esencial.

VIGÉSIMA.- Observaciones a la Disposición final segunda.

En la Disposición final segunda, bajo el título de "Actividades subacuáticas y náutico-deportivas", se establece que "la Dirección General de la Actividad Física y el Deporte asumirá a los tres meses de la entrada en vigor de la presente Ley las funciones que ha venido asumiendo en materia de actividades náutico-deportivas y actividades subacuáticas recreativo-deportivas la Dirección General de Transportes y Puertos de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio".

La tramitación del expediente ha evidenciado la controversia existente entre las Direcciones Generales de la Actividad Física y el Deporte, por un lado, y, la de Transportes y Puertos, por otro, sobre cuál sea el centro directivo más idóneo para la ubicación de las competencias en materia de actividades subacuática-deportivas y náutica-deportivas.

La cuestión ya se suscitó con ocasión de la elaboración del Proyecto de Decreto por el que se pretendía regular los requisitos para el ejercicio del Buceo Deportivo Recreativo y los Centros de Buceo en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que fue objeto del Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 188/2011, a cuyas consideraciones nos remitimos.

Como ya se decía en dicho Dictamen, el actual esquema autonómico de distribución de competencias (las relativas al ámbito deportivo a la Consejería de Cultura y Turismo -hoy, de Presidencia y Empleo- y las de actividades náuticas y subacuáticas a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio -hoy, de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio-), reproduce el que tenía el Estado y es similar al de otras Comunidades Autónomas, aunque ello no implica, como es lógico, que sea el más adecuado.

La decisión sobre la localización de dichas funciones responde al ejercicio de la potestad organizativa de la que gozan las Administraciones Públicas, cuya materialización no encontraría más límite que el respeto al mandato que se contiene en el artículo 103.1 de la Constitución por el que dichas Administraciones se ven constreñidas a servir con objetividad los intereses generales y a actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

En nuestra Comunidad Autónoma ese ámbito de decisión organizativa viene atribuido por la Ley 6/2004 al poder ejecutivo. Así, a tenor de lo establecido en su artículo 5.3, corresponde al Presidente de la Comunidad Autónoma, en su condición de Presidente del Consejo de Gobierno, "crear y suprimir las Consejerías, o modificar la denominación y las competencias atribuidas a las existentes, dando cuenta a la Asamblea Regional, así como establecer el orden de prelación entre la mismas". Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa, a este nivel, se asigna por ley al Presidente de la Comunidad Autónoma. A su vez, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.16 del mismo texto legal, incumbe al Consejo de Gobierno "aprobar, a propuesta del Presidente, los decretos que establezcan los órganos directivos de las consejerías", o sea, que, como decíamos en las observaciones formuladas al Título I del Anteproyecto, la distribución de las funciones que integran la competencia entre los distintos órganos dependiente de la Administración titular de aquella, corresponde al Consejo de Gobierno.

Dicho lo anterior, el rango legal con el que se pretende llevar a cabo la modificación en la ubicación de las funciones antes citadas supone una atipicidad que nos obliga a analizar si dicha decisión del legislador autonómico merece un reproche desde la óptica del sistema de fuentes. Esta cuestión, como ya ha apuntado este Órgano Consultivo en diversos Dictámenes, ha sido abordada por nuestro Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (por todas, las números 73 y 273 del año 2000, de 14 de marzo y 15 de noviembre, respectivamente), en las que el Alto Tribunal afirma que no resulta contrario a la Constitución que el legislador asuma una tarea que anteriormente había encomendado al poder reglamentario, pues nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria inaccesible al legislativo, de tal suerte que, dentro del marco de la Constitución y respetando sus específicas limitaciones, la ley puede tener en nuestro ordenamiento jurídico cualquier contenido, no estándole en modo alguno vedada la regulación de materias antes atribuidas al poder ejecutivo.

Ahora bien, el hecho de que la opción del legislador sea jurídicamente posible, no deja por ello de presentar problemas puesto que se produce la congelación con rango de ley de dicha atribución competencial, de modo que cuando un cambio en las circunstancias obligue a introducir modificaciones, habría que acometer, como señala el Consejo de Estado en su Dictamen 805/2003, una reforma legal, con todo lo que ello implica.

Resultaría, pues, más adecuado que las modificaciones que se considere oportuno introducir en la actual distribución tanto de competencias entre las distintas Consejerías, como de funciones entre los órganos directivos integrantes de las mismas, se llevase a cabo a través de los instrumentos ordinarios previstos en la norma reguladora del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

VIGESIMOPRIMERA.- Observaciones relativas a la Disposición final tercera.

En esa disposición final se contiene una autorización al Consejo de Gobierno para que pueda actualizar la cuantía de las sanciones fijadas en la Ley. Así pues, se propone que se utilice la fórmula "Se autoriza al Consejo de Gobierno para que actualice...".

VIGESIMOSEGUNDA.- Observaciones referentes a la Disposición final cuarta.

La configuración del modelo federativo de la Región de Murcia se ha de establecer mediante ley, no sólo porque dicho modelo constituya el eje vertebrador de la actividad deportiva, sino porque la intervención administrativa sobre las federaciones, aunque justificada por las funciones públicas de carácter administrativo que se les delega, precisa de una norma con rango legal que establezca los parámetros generales que definan dicha intervención, remitiendo al desarrollo reglamentario tan sólo la concreción de aquellos aspectos que sean necesarios para la determinación de dicho modelo.

Desde esta perspectiva la habilitación que se contiene en la disposición final cuarta resulta excesivamente amplia, pues ignorando cuales sean las directrices que en materia de integración se puedan adoptar en los ámbitos internacional y estatal que obliguen a una adaptación del modelo federativo, puede darse el caso que los cambios que resulte adecuado introducir en ese modelo vengan dados por disposiciones de tal naturaleza que la norma que haya de aprobarlas deba tener rango legal.

Por otro lado, la eliminación de esta disposición no impediría al ejecutivo regional, en uso de la habilitación reglamentaria que con carácter general debe introducirse en el texto (observación de la Consideración), desarrollar aquellos aspectos que, relacionados con el proceso de integración de los deportistas con discapacidad, gocen de la debida cobertura legal.

VIGESIMOTERCERA.- Observaciones en materia de habilitación reglamentaria.

Sería adecuada la existencia de una disposición de carácter final por la que se habilite al Consejo de Gobierno, con carácter general, para que efectúe el desarrollo reglamentario de la futura Ley.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia material para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen.

SEGUNDA.- En aplicación de lo establecido en el artículo 61.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, se consideran de carácter esencial las siguientes observaciones:

a) La que se refiere a la necesidad de que en el apartado f) del artículo 9 se haga referencia al derecho a la participación (Consideración Tercera. III. 3ª).

b) El Título IV del Anteproyecto objeto de consulta y aquellas disposiciones que, directamente relacionadas con la materia relativa al ejercicio de profesiones tituladas, se contienen en él, a juicio de este Consejo, carecen de cobertura competencial en el E.A.

c) Las propuestas de reelaboración de los artículos 7, q); 101; 102; 106.3, d); 110, d), e y f); 114.1, i) y j); 111, i) y k) que se recogen en las Consideraciones Duodécima y Decimotercera, por apreciarse vicio de inconstitucionalidad.

d) La carencia de estudio económico (Consideración Decimoséptima).

e) La propuesta de que se clarifique la naturaleza jurídica del "centro privado autorizado --" al objeto de que se determine el régimen jurídico que le resulte de aplicación (Consideración Decimonovena).

TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.

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