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Dictamen nº 346/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de diciembre de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Mula, mediante oficio registrado el día 27 de octubre de 2014, sobre consulta facultativa relativa al convenio de recaudación del Ayuntamiento de Mula con la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 298/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Mula formula consulta sobre ciertas cláusulas del Convenio entre la Agencia Regional de Recaudación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y dicho Ayuntamiento para la recaudación de algunos ingresos municipales, fechado el 3 de Marzo de 2006.
Expone que en el 2° punto de la cláusula Sexta, referente al coste del servicio y pago material de la recaudación, en su segundo párrafo, se manifiesta literalmente:
"Por otro lado, la totalidad de los intereses de demora y costas que los expedientes ejecutivos pudieran generar, así como los intereses de demora de los aplazamientos/fraccionamientos en periodo voluntario y ejecutivo, serán a favor de la Agencia Regional de Recaudación detrayéndose en cada una de las liquidaciones que sean rendidas al Ayuntamiento por la misma".
En el BORM del pasado 9 de Septiembre de 2014, y de cara a la prórroga de Diciembre, la Comunidad Autónoma, a través de la Consejería de Economía y Hacienda, publicó una resolución de 2 de Diciembre de la Secretaría General por la que se dispone la publicación del acuerdo de Consejo de Gobierno de 1 de Agosto de 2014 por el que se autorizan los tres convenios tipo de colaboración tributaria a suscribir entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, y los Ayuntamientos y otros organismos, entidades o entes públicos de la Región de Murcia.
De los tres convenios tipo, sigue señalando el escrito de consulta, al Ayuntamiento de Mula podría interesarle el anexo 1, que regula la colaboración entre la Agencia Tributaria y los Ayuntamientos. La divergencia surge en algo que ya aparecía en el anterior Convenio y que vuelve a aparecer en éste, incluso en el mismo párrafo, punto y cláusula, y que es la redacción antes expuesta respecto a los intereses de demora.
Si se analizan las liquidaciones mensuales que en ejecución del Convenio realiza la Agencia al Ayuntamiento, ésta aplica intereses de demora, en su beneficio, por todos los impuestos en los que se produce un incumplimiento de la fecha de pago establecida.
Conforme a lo expuesto, formula la siguiente cuestión: ¿A quién pertenecen esos intereses de demora si quien tiene el quebranto por no cobrar en su día es el Ayuntamiento de Mula? Parece lógico pensar -dice el alcalde en su escrito- que si la Agencia tan solo adelanta un 90 por 100 de los tres impuestos ya mencionados, IBI rústica y urbana, e IAE, tan solo tendrá derecho a los intereses de demora correspondientes al adelanto de esos tres impuestos, pero no a los que generen el resto de impuestos, cuyo retraso en el cobro tan solo perjudica a este Ayuntamiento, por no poder disponer del dinero a su debido tiempo, ya que la Agencia no nos adelanta nada por los demás impuestos. La Agencia no tiene ningún perjuicio si los cobra antes o después, tan solo beneficio pues cobra el premio de cobranza y las costas, pues que por lo menos deje al Ayuntamiento cobrar el interés de demora que es quien realmente ha sido perjudicado.
La opinión de este Consejo se solicita de cara a la próxima renovación del Convenio que ha de realizarse para el día 31 de Diciembre de este año, pues creemos tener razón en nuestras apreciaciones y pretendemos introducir una modificación en el texto del mismo, en lo referente a los intereses de demora.
Adjuntamos la siguiente documentación:
1.- Convenio de 2006.
2.- Borrador de nuevo convenio (BORM 9-9-2014)
3- Liquidación del mes de agosto a título de ejemplo
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, a lo que procede este Consejo Jurídico por considerar que tal es la calificación que conviene.
SEGUNDA. Presupuestos normativos y procedimentales.
I. Municipios y órganos consultivos han sido sometidos en los últimos años en nuestro derecho a una alteración en sus posiciones jurídicas que ha propiciado el acercamiento de sus respectivos ámbitos funcionales, superando así unos orígenes históricos absolutamente divergentes. Partiendo de que la Función Consultiva es de relevancia constitucional, según resulta del artículo 107 CE y de la jurisprudencia que lo interpreta, la CE supuso en el ordenamiento jurídico y en el diseño de las instituciones un cambio tan radical que las relaciones recíprocas entre Función Consultiva y Ayuntamientos hubieron de replantearse a la vista de dos realidades: una, el carácter de administración y gobierno autónomo de la Corporación Local y, otra, la descentralización de dicha Función Consultiva en el marco del Estado de las Autonomías.
En cuanto a lo primero, el dato definidor de la posición jurídica de los municipios tras la CE es la autonomía proclamada en el artículo 137 de la misma, configurada como autogobierno de la colectividad (artículo 140 CE). Desde esta perspectiva la Función Consultiva que ejerce el Consejo Jurídico tiene una doble participación en la defensa de la autonomía local, ya que lo hace tanto a través de los Dictámenes sobre los proyectos normativos autonómicos, cuidando que el legislador de este orden respete y delimite adecuadamente las competencias locales (art. 12.2 y 5, LCJ), como en la intervención que le corresponde en el planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local, tal como preceptúa el artículo 75 ter de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC).
También a efectos de su relación con la Función Consultiva es destacable respecto a la posición jurídica de los Ayuntamientos, que tienen la calificación legal de Administración pública y que, constatada la falta de conexión entre ellos y la Ley Orgánica del Consejo de Estado (LOCE), y que el régimen local es en su mayor parte de competencia autonómica, la Función Consultiva de relevancia constitucional relativa a los Ayuntamientos descansa esencialmente en los órganos consultivos autonómicos, que la ejercen con la finalidad de velar por la observancia de la Constitución y del Ordenamiento Jurídico, orientándose al servicio del Estado de Derecho (STC 2304/1992 y art. 2.1 LCJ).
II. Con esta perspectiva, el Consejo Jurídico asume desde su creación una particular relación con los Ayuntamientos que queda reflejada principalmente en los artículos 11 y 14 LCJ, al disponer éste que "la consulta será preceptiva para los Ayuntamientos en todos los casos exigidos por la legislación a la que hayan de sujetarse", ello sin perjuicio de que, conforme al artículo 11, puedan realizar las consultas facultativas que tuvieran por conveniente.
No obstante, esa particular relación ha de conectarse con dos aspectos que la modulan, siendo uno la competencia que corresponde a otros órganos de la Comunidad Autónoma y que se deriva del artículo 18.1 del propio Estatuto de Autonomía ("Se entenderán asumidas por la Comunidad Autónoma todas las competencias, medios, recursos y servicios que, de acuerdo con la legislación del Estado, corresponden a las Diputaciones provinciales y aquellas que en el futuro les puedan ser atribuidas"), y de la Ley de Bases de Régimen Local, cuyo artículo 40 dice que "Las Comunidades Autónomas uniprovinciales (...) asumen las competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones provinciales (...). La Ley 6/1998, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, haciéndose eco de lo anterior en el artículo 2, establece expresamente en el 3 que la colaboración y cooperación de la Comunidad Autónoma para la prestación de los servicios municipales será especialmente intensa en aquellas entidades locales de menor capacidad económica y de gestión, precepto que reitera la cooperación de las Diputaciones con los Ayuntamientos a que se refieren los artículos 30.6 del texto refundido de disposiciones vigentes de régimen local y el 36.1 de la Ley de Bases de Régimen Local. En su aplicación el artículo 52.3,e) del Decreto 59/1996, de 2 de agosto, por el que se aprueba la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, atribuye a la Dirección General de Administración Local la competencia de "asesoramiento a las Entidades Locales sobre normativa vigente (...) administración y gestión de las finanzas municipales, fiscalidad local, contabilidad, recaudación y Policía Local". Éste es, pues, el órgano al que de manera natural habría de dirigirse la consulta.
El segundo aspecto que ha de tenerse en cuenta para situar en sus justos términos la competencia del Consejo Jurídico en las consultas facultativas es su carácter de órgano consultivo superior, que es determinante de su posición institucional, según preconiza el artículo 1.1 LCJ: "El Consejo Jurídico de la Región de Murcia es el superior órgano consultivo en materia de Gobierno y de Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", disponiendo en lógica consecuencia el párrafo 4 de ese mismo artículo que "los asuntos sobre los que haya dictaminado el Consejo no podrán ser sometidos a dictamen ulterior de ningún otro órgano o institución de la Región de Murcia". Si nos atenemos al enunciado de la pregunta que plantea el Alcalde consultante se aprecia que está formulada al margen de todo procedimiento, lo que la hace extraña, ya que el supuesto ordinario es que se consulta en el seno de un procedimiento administrativo concreto y ya instruido, en el que se ha formulado una propuesta de resolución, praxis ésta ya consolidada y cuyos términos resultan de la redacción de los preceptos expuestos y, además, de los artículos 46 y siguientes del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico (Decreto 15/1998, de 2 de abril). No obstante, aunque extrañas, pueden no ser inadecuadas las consultas realizadas fuera de un procedimiento o, incluso, antes de iniciarlo, cuando surjan cuestiones de especial relevancia o posibilidades diversas que lo demanden, y así puede entenderse que el artículo 61.2 del ya citado Reglamento de Organización y de Funcionamiento faculte al Consejo Jurídico para proponer al órgano consultante nuevas formas posibles de actuación administrativa. Pero no estando prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva, para que sea posible la facultativa habría de darse la circunstancia de que se consulte sobre actuaciones especialmente relevantes y propias de la Administración consultante, y no de otras administraciones, ya que para las posibles relaciones de conflicto las administraciones locales habrían de actuar conforme a lo previsto en los artículos 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y 68 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
TERCERA.- Sobre la cuestión consultada.
No obstante lo anterior, debe tenerse presente que la Agencia Tributaria de la Región de Murcia es el órgano que tiene atribuida la función de colaborar con las entidades locales en la recaudación de sus tributos, todo ello mediante convenios (arts.25, 29.2, d), 43 y 44 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional) que han de ser autorizados por el Consejo de Gobierno, según establece el artículo 22 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En tal sentido, en la actualidad la Agencia Tributaria sólo puede suscribir convenios en los términos autorizados por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de agosto de 2014 (BORM nº 208, de 9 de septiembre de 2014).
Por otra parte, los artículos 106.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 7 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, permiten a los Ayuntamientos delegar en los órganos de la Comunidad Autónoma las funciones de gestión, liquidación, inspección y recaudación tributarias, todo ello en el marco de fórmulas voluntarias de colaboración interadministrativa.
Significa lo anterior que la Agencia Tributaria carece de la facultad de modificar la redacción de los convenios sin autorización del Consejo de Gobierno. Por otro lado, el Ayuntamiento puede optar por otras formas organizativas que satisfagan mejor sus intereses renunciando a este tipo de Convenio.
Pero en todo caso ha de tenerse en cuenta que cuando el párrafo 2 de la cláusula sexta del modelo de convenio que se reproduce como anexo I asigna a la Agencia Tributaria la totalidad de los intereses de demora y costas que se generen en los procedimientos recaudatorios que gestione por delegación del Ayuntamiento, está haciéndolo en concepto de coste del servicio y pago material de la recaudación, por lo que no son trasladables aquí razonamientos relativos a la naturaleza del ingreso, la cual ha variado al producirse la delegación. Por otra parte, ese cálculo del coste del servicio es el mismo que prevé el Decreto 7/2009, de 13 de febrero, que regula la prestación de los servicios de recaudación de determinados derechos económicos de la Hacienda regional, para cuando la recaudación gestionada por la Agencia es de ingresos de entes del sector público autonómico.
En definitiva, y contestando a la pregunta, los intereses de demora pertenecen a quien establece el convenio tipo según ha sido aprobado por el Consejo de Gobierno.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Los intereses de demora pertenecen a quien establece el convenio tipo según ha sido aprobado por el Consejo de Gobierno.
No obstante, V.S. resolverá.
