Dictamen nº 46/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de febrero de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante oficio registrado el día 7 de julio de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por la denegación de ayuda para vivienda (expte. 206/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 27 de octubre de 2011, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por anormal funcionamiento de la Administración en la concesión de ayudas de vivienda.

Relata la reclamante que, tras solicitar una ayuda económica por compra de vivienda, la Consejería le concede dicha ayuda el 30 de octubre de 2009, pero el mismo día en que le iban a hacer el ingreso de la subvención, el 22 de febrero de 2010, se la denegaron, aun cuando cumplía todos los requisitos para ser beneficiaria de aquélla.

Solicita que se le conceda la ayuda aprobada en su día o, en su defecto, que se le incluya en otro paquete de ayudas y que se tengan en cuenta los gastos de escritura y registro en los que tuvo que incurrir durante el año 2009, como requisitos necesarios para el cobro de la ayuda. Señalando, además, que desde entonces la vivienda está calificada como vivienda protegida de precio limitado, pesando sobre ella una limitación de cinco años para poder transmitirla, sin que haya llegado a cobrar la ayuda. Por lo que, si no se le concede ninguna, también solicita que se atiendan los gastos en que incurrió para calificar la vivienda y los que debería afrontar para su descalificación.

Junto a la reclamación aporta la siguiente documentación:

- Resolución de 20 de octubre de 2009 por la que se aprueba "la obtención de préstamo hipotecario en condiciones especiales o la hipoteca joven, al tipo de interés fijado en el convenio suscrito el 2 de mayo de 2007", al considerar que la solicitante cumple todos los requisitos exigidos por el Decreto 139/2008, de 6 de junio, por el que se regulan en el Plan Regional de Vivienda 2007-2010, la vivienda protegida de precio limitado y la adquisición protegida de suelo, y demás normas complementarias.

- Orden de 22 de febrero de 2010, por la que se acuerda denegar la concesión de subvención de viviendas a precio limitado a la solicitante por exceder de 4,5 veces el IPREM (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples) y ser mayor de 35 años.

- Recurso de reposición contra la anterior Orden, presentado el 31 de marzo de 2010 y que, a la fecha de la reclamación de responsabilidad patrimonial, aún no había sido contestado.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se requiere a la interesada para que aporte diversa documentación y cuantifique su solicitud, así como para que formule proposición de prueba.

Contesta la reclamante el 4 de enero de 2012, aportando la documentación solicitada y cuantificando la reclamación en los siguientes términos, conforme a los suplicos alternativos que contiene la solicitud:

- La ayuda denegada: 4.200 euros.

- Concesión de otra ayuda diferente (para mayores de 35 años y que superen 4,5 veces el IPREM: 3.000 euros).

- Gastos de calificación de la vivienda (116,34 euros); la descalificación, "unos 300 euros".

TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño (Dirección General de Territorio y Vivienda), se remite la siguiente documentación:

- Orden de 17 de octubre de 2011, por la que se desestima el recurso de reposición que la interesada había interpuesto frente a la denegación de la ayuda solicitada, con la siguiente fundamentación:

"1º. El art. 6 del Decreto 139/2008, de 6 de junio, establece que las personas físicas beneficiarias de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para adquisición de viviendas protegidas de precio limitado deberán pertenecer a unidades familiares cuyos ingresos no excedan de 4,5 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples ponderado si el solicitante es joven , con edad inferior o igual a 35 años, o no excedan de 3,5 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples ponderado si es mayor de 35 años.

2º. A tenor de la documentación que figura en el expediente queda acreditado que x, nacida el 8 de julio de 1973, tenía 36 años cumplidos el 15 de julio de 2009, fecha en la que solicitó el visado de la escritura pública de compraventa, por tanto, al ser mayor de 35 años, el límite de ingresos para ser beneficiaria de la subvención regulada en el Decreto 139/2008, de 6 de junio, es de 3,5 veces el IPREM.

3º. Según consta en el certificado de la Agencia Estatal Tributaria que obra en el expediente, la parte general de la renta obtenida por la unidad familiar de la recurrente en 2008 asciende a la cantidad de 33.253,19 euros, equivalentes a 4,59 veces el IMPREM, establecido en 7.236,60 euros para dicho ejercicio, y ponderada esta cantidad en función del número de miembros de la unidad familiar, mediante la aplicación del coeficiente multiplicativo 0,80 establecido en el art. 6 del Decreto 139/2008, de 6 de junio, resultan unos ingresos de 3,67 veces el IPREM, superiores al límite de 3,5 veces dicho indicador establecido para ser beneficiario de la subvención regulada en el citado Decreto, por lo que procede confirmar la resolución recurrida".

- Informe, de 8 de julio de 2012, de la Dirección General de Territorio y Vivienda, evacuado por la Jefe de Sección del Régimen Sancionador de Vivienda, que tras relatar las actuaciones realizadas en relación con el expediente de solicitud de ayudas a que se refiere la reclamación, reproduce la fundamentación jurídica contenida en la Orden por la que se desestima el recurso de reposición para justificar la denegación de la subvención solicitada y, frente a lo manifestado por la interesada, precisa que no es cierto que se le deniegue una ayuda ya concedida, sino que con fecha 30 de octubre de 2009 se dicta resolución de visado que le autoriza a obtener un préstamo hipotecario en condiciones especiales o la hipoteca joven, mientras que lo que se le deniega el 22 de febrero de 2010 es la ayuda consistente en una subvención personal. Son dos ayudas diferentes y la denegada lo es por no cumplir los requisitos de ingresos y edad establecidos en la normativa reguladora.

Asimismo, en cuanto a los pedimentos subsidiarios contenidos en la reclamación, se indica que no es posible acceder a ellos pues no existe otro tipo de ayudas diferentes de la solicitada. En cualquier caso, se indica que la vivienda de la reclamante "no está calificada como declarada de protegida (sic), si existe en el Registro de la Propiedad una limitación de disponer, la Dirección General en estos supuestos dicta una resolución cuyo fin es levantar las prohibiciones de disponer existentes en el Registro", una copia de cuya resolución se adjunta al informe: Resolución de 15 de junio de 2012, por la que se autoriza a la interesada a disponer libremente de la vivienda, al no haber sido perceptora de ayudas económicas directas establecidas en el Decreto 321/2009, de 2 de octubre, para su adquisición.

CUARTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, el 8 de mayo de 2013 presenta escrito de alegaciones en el que indica que los perjuicios que sufre derivan de la incorrecta información facilitada por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, cuyas indicaciones siguió en todo momento y que le exigieron presentar una escritura inscrita en el Registro de la Propiedad, cuando habría bastado con presentar la escritura sin registrar o un contrato de señal, en cuyo caso, "no habría ocurrido nada de esto". Afirma que nunca solicitó la concesión de un préstamo en condiciones especiales, sino que únicamente pidió que se le otorgara la ayuda económica, por lo que entiende que la resolución que aprueba el visado de la escritura es la que le concede la ayuda que luego se le deniega. Que no es cierto que no existan otras ayudas diferentes, pues cumple con los requisitos para que se le conceda la subvención directa, "al ser mis ingresos corregidos por el coeficiente multiplicativo de 3,67 veces el IPREM, estando por debajo del límite de 4,5 veces el IPREM", por lo que considera que procede concederle una ayuda de 3.000 euros más intereses de demora, así como el lucro cesante de no haber podido disponer libremente de su vivienda desde el año 2009, concepto éste que no cuantifica.

QUINTO.- Trasladadas las alegaciones de la interesada a la Dirección General de Territorio y Vivienda contesta mediante informe de 16 de enero de 2014, ratificándose en todos los extremos del anterior. Además, precisa que:

- No habría sido bastante presentar una escritura no registrada o un mero contrato de señal, pues el artículo 24 del Decreto 139/2008 prescribe que la solicitud de la subvención se realizará previa presentación de la escritura pública de compraventa liquidada de impuestos y una vez inscrita en el Registro de la Propiedad o bien mediante nota simple registral.

- En el procedimiento de ayudas para adquisición a precio limitado, es requisito previo para solicitar la subvención, la obtención de visado de la escritura de compraventa y esa es la resolución a la que se refiere la reclamante cuando afirma que el 20 de octubre de 2009 se le aprueba la concesión de la ayuda. Pero esta resolución no aprueba la ayuda, cuya solicitud se produce seis días después, el 26 de octubre, y se deniega el 20 de febrero de 2010.

- En relación con la reclamación de cantidades, considera que no procede restituir cuantía económica alguna pues no se ha retirado una subvención previamente concedida, sino que se ha denegado la solicitada por no reunir los requisitos reglamentarios. Del mismo modo, no procede reconocer cantidad alguna por no haber podido disponer de la vivienda, pues ésta, al no estar declarada como protegida, no estaba afectada por prohibición alguna.

SEXTO.- Con fecha 23 de enero de 2014, el Servicio Jurídico de la Consejería reclamada considera que procede desestimar la reclamación pues no consta acreditado que se haya realizado actuación negligente alguna por los órganos gestores de la subvención que haya podido determinar su denegación.

Estima, además, que aun cuando se hubiera probado (que no lo ha sido) que se dio información errónea por parte de la Dirección General de Territorio y Vivienda a la solicitante, ésta ya era mayor de 35 años a la fecha en la que solicitó no ya la ayuda denegada, sino también la de concesión del préstamo, careciendo de los requisitos para poder acceder a la subvención.

SÉPTIMO.- Con fecha 20 de mayo de 2014, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público.

OCTAVO.- El 23 de mayo, la reclamante presenta nuevo escrito de alegaciones en el que pone de manifiesto que la información que facilitaba la Consejería a los solicitantes de ayudas era engañosa e inducía a error, por lo que fue retirada, como reconoce expresamente la Administración regional, a través de una asesora facultativa de la indicada Consejería que en correo electrónico dirigido a la interesada manifiesta: "Efectivamente, nos han confirmado desde la Dirección General que el folleto informativo no era muy claro y que, como mínimo, inducía  a error. Por eso fue retirado".

Entiende la reclamante que como el folleto informativo le indujo a error, se le produjo un daño y por ello debe estimarse su solicitud de restitución de la ayuda económica de 3.000 euros, a lo que debe unirse el no poder disponer plenamente de su vivienda durante cinco años debido a una ayuda económica que no recibió.

NOVENO.- El 6 de junio, se formula nueva propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, con similar fundamentación a la de 20 de mayo.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 7 de julio de 2014.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 RRP.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

1. Concurre legitimación activa en la reclamante en su condición de beneficiaria de la subvención de cuyo importe se habría visto privada como consecuencia de la actuación que imputa a los servicios públicos de vivienda, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1,a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

Es competente para conocer y resolver la reclamación la Consejería consultante conforme a lo dispuesto en el artículo 142 LPAC y 16.2, letra o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

2. En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción se coincide con la propuesta de resolución en que la reclamación ha sido formulada dentro del año que para ello se prevé en el artículo 142.5 LPAC, en cuya virtud el derecho a reclamar prescribe al año de manifestarse el efecto lesivo del hecho o acto que se encuentra en el origen de la indemnización solicitada.

Y es que, si bien, la ayuda le fue denegada a la interesada en febrero de 2010 y la reclamación no se interpone hasta octubre de 2011, ha de tomarse en consideración el recurso formulado por la solicitante de la ayuda frente a su denegación, de modo que hasta que aquél no fuera resuelto expresamente no cabría considerar firme la denegación de la ayuda. En la medida en que la interesada utiliza los medios ordinarios de impugnación que el ordenamiento le ofrece para conseguir un pronunciamiento estimatorio de sus pretensiones y favorable a sus intereses, sólo cuando dicho pronunciamiento alcanza firmeza puede entenderse que el daño se ha producido de manera cierta. Y dicha resolución expresa no se notifica a la interesada hasta noviembre de 2011, cuando ya había presentado la reclamación al entender tácitamente desestimado su recurso.

3. El procedimiento seguido por la Administración instructora se ha acomodado, en términos generales, a las normas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC y normas de desarrollo.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

1. Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

2. Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

3. Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

CUARTA.- Delimitación del acto al que la reclamante imputa el daño por el que reclama. La acreditación de los hechos en el presente caso y de los elementos determinantes de la responsabilidad en relación con la imputación formulada.

1. Funda la reclamante su pretensión indemnizatoria en el anormal funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al considerar que por los servicios competentes de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se desplegaron dos tipos de actividad que constituyen los elementos desencadenantes del daño que alega haber sufrido. Así, estima que se le proporcionó una información errónea sobre los trámites y requisitos necesarios para poder optar a la ayuda vivienda que estaba interesada en solicitar, lo que  le ocasionó la denegación del pago de la subvención, aun cuando ya se le había concedido.

En cuanto al pretendido error en la información trasladada, parece deducirse de las alegaciones de la reclamante que se habría producido en dos extremos: el tipo de ayuda que se solicitaba y la exigencia de que la escritura de compraventa de la vivienda estuviera inscrita en el Registro de la Propiedad.

Así, la interesada señala que ella en todo momento indicó que lo que pretendía solicitar era la ayuda vivienda, no un préstamo en condiciones especiales ni la hipoteca joven. Del mismo modo, parece indicar que si se le hubiera informado de la posibilidad de aportar la escritura de compraventa sin más o un mero contrato de señal y no que era necesario presentar la escritura inscrita en el Registro, podría haberla presentado antes, ya que la firmó el 30 de enero de 2009, y así cumplir el requisito de los 35 años de edad (nació el 8 de julio de 1973), lo que a su vez le habría permitido superar la exigencia de que la renta de su unidad familiar no superara el umbral de los 4,5 veces el IPREM, que era el límite exigido a los menores de esa edad.

El Decreto 139/2008, que regula las diversas ayudas de vivienda a que se refiere la reclamación, establece, en efecto, la subvención directa para la adquisición en propiedad de vivienda protegida de precio limitado. De conformidad con el artículo 12, la subvención consistirá en una cantidad fija e irá destinada a facilitar el pago de la entrada de la vivienda. Para acceder a ella, el artículo 24 dispone que "la solicitud de la subvención, sin perjuicio de la documentación enumerada en el artículo 22 del presente Decreto, se realizará previa presentación de la escritura pública de compraventa liquidada de impuestos y una vez inscrita en el Registro de la Propiedad o bien mediante nota simple registral,...". El aludido artículo 22, por su parte, establece el contenido de la solicitud que da inicio al procedimiento de visado del contrato de compraventa de viviendas protegidas de precio limitado y señala la documentación que ha de acompañarse a la misma.

De este régimen reglamentario se desprende que la solicitud de subvención económica para la adquisición de vivienda protegida de precio limitado, que es la ayuda a la que pretendía optar la reclamante según sus propias manifestaciones, exigía la previa calificación o visado del contrato de compraventa, actuación que no sólo habilita para solicitar esta ayuda, sino que también permite obtener un préstamo hipotecario en condiciones especiales o la hipoteca joven (art. 14 del Decreto regulador). Así pues, previamente a la solicitud de la ayuda económica, es preciso solicitar y obtener la calificación o visado del contrato de compraventa, que es lo que se concedió a la interesada por resolución de la Dirección General competente de fecha 20 de octubre de 2009, como claramente se deduce del título o epígrafe que la encabeza: "Resolución de visado y concesión del préstamo".

Para acceder a la ayuda económica destinada a la adquisición de la vivienda, el artículo 6 del Decreto dispone que los solicitantes que sean personas físicas deberán pertenecer a unidades familiares que acrediten ingresos íntegros mínimos en la forma prevista en el apartado anterior (una vez el IPREM) y no excedan de 4'5 veces el indicador público de renta de efectos múltiples ponderado si el solicitante es joven, con edad inferior o igual a 35 años; o no excedan de 3'5 veces el indicador público de renta de efectos múltiples ponderado si es mayor de 35 años.

A efectos de la indicada ponderación, el Decreto establece una tabla con los correspondientes coeficientes multiplicativos, que atiende al número de miembros de la unidad familiar del solicitante. Así, para una unidad familiar de 1 ó 2 miembros, el coeficiente es 0,80.

Con arreglo a esta regulación, atendidos los ingresos acreditados en el expediente por la unidad familiar de la reclamante (de dos personas) durante el ejercicio inmediatamente anterior al de la solicitud, 33.257,36 euros, que suponen 4,56 veces el IPREM, una vez ponderados con la aplicación del coeficiente (0,80), resultan unos ingresos de 3,67 veces el IPREM. Estos datos, que constan en el informe de la Dirección General de Territorio y Vivienda (folios 183 y ss) no han sido controvertidos en el expediente. Con tales ingresos, la interesada podría acceder a la ayuda económica si al momento de solicitarla tuviera 35 años o menos, pues el límite de percepciones estaría en 4,5 veces el IPREM, pero no si fuera mayor de dicha edad, pues el límite de ingresos sería de 3,5 veces el referido índice.

La solicitud de la ayuda económica se formaliza por la interesada el 26 de octubre de 2010, y a dicha fecha la solicitante contaba con 36 años, toda vez que nació el 8 de julio de 1973. Adviértase que, en cualquier caso, ni aun atendiendo a la alegación de la interesada acerca de que ella no solicitó la calificación o visado de la escritura de compraventa, sino que desde un primer momento lo que solicitó fue la ayuda económica, cambiarían las circunstancias, pues su primera actuación ante la Consejería, que fue la solicitud del indicado visado, también la realizó cuando ya contaba 36 años, el 15 de julio de 2009.

En consecuencia, con independencia de cuál fuera la ayuda que pretendía solicitar la interesada y cuáles los requisitos formales que hubieran de reunir los documentos acreditativos de la adquisición de la vivienda, lo cierto es que cuando presenta su primera solicitud de ayudas, el 15 de julio de 2009, ya había cumplido los 36 años, por lo que no puede pretender imputar a la Administración un supuesto perjuicio por no aplicarle los requisitos previstos para los menores de 35 años.

Antes al contrario, lo que se desprende del expediente es que la Administración va orientando a la interesada en el ejercicio de sus derechos y en la cumplimentación de trámites, requiriéndole para que subsane los numerosos defectos documentales en los que aquélla incurre durante la tramitación de las ayudas y que impiden su concesión. Así, no puede imputarse a la Administración ni a una eventual falta de claridad de la información obrante en el folleto divulgativo de las ayudas la tardanza en solicitarlas o en cumplimentar el requisito de inscripción registral de la escritura de compraventa, el cual venía exigido por la normativa reguladora. Y es que no se ha llegado a alegar de forma clara, y mucho menos a acreditar, en qué consistió el pretendido error de la Administración al trasladar la información y en qué medida ello pudo incidir en la resolución desestimatoria de la solicitud de las ayudas, recordando que, como señala el Consejo de Estado en su Dictamen 1281/1992, ha de tener la conducta de la Administración a la que se pretende imputar el daño una virtualidad y entidad suficientes para generarlo, y en el supuesto sometido a consulta no se llega a advertir ni siquiera cuál pudo ser esa actuación causante del perjuicio alegado.

Entiende el Consejo Jurídico, en suma, que nos encontramos ante un supuesto de denegación de ayudas económicas justificada en la ausencia de los requisitos personales de la solicitante para ser beneficiaria de las mismas, sin que haya quedado acreditada actuación administrativa alguna que hubiera podido causar un perjuicio a la interesada. En tales circunstancias, no sólo no se aprecia nexo causal alguno entre el funcionamiento del servicio público de vivienda y el daño alegado (denegación de la subvención), sino que, además, éste no sería antijurídico, en la medida en que la solicitante no tenía derecho al otorgamiento de la ayuda económica en el momento en que la solicitó.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.

No obstante, V.E. resolverá.