Dictamen nº 160/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de junio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de octubre de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente en el Campus de Espinardo de la Universidad de Murcia en instalaciones de la Depuradora Norte (expte. 304/14), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 29 de abril de 2014, x, Gerente de la mercantil "--" en representación de la cual actúa, comunica a la Universidad de Murcia que el 8 de abril de 2014 un operario de su empresa se desplazó a las instalaciones de la Depuradora Norte, donde se almacena la sal necesaria para todos los descalcificadores de los edificios de la Universidad, toda vez que dicha empresa es la encargada de realizar el mantenimiento preventivo de estos equipos.

Relata que la noche anterior al día señalado, se produjo el robo de cableado eléctrico en la zona, por lo que quedaron descubiertos varios registros eléctricos en la vía de acceso. Cuando el vehículo de la empresa accedía esa mañana a las instalaciones de la depuradora, la rueda delantera derecha se introdujo en uno de los registros descubiertos, lo que ocasionó la rotura de la cubierta y llanta de la misma.

En la reclamación se identifica el vehículo afectado y su conductor en el momento del percance.

Los daños padecidos se cifran en 174,99 euros, importe al que ascendió la reparación.

El suplico del escrito es del siguiente tenor "rogamos procedan a solucionar este incidente según su procedimiento habitual para estos casos".

Se aporta por la mercantil reclamante copia de la factura de reparación, de la escritura de constitución de la sociedad mercantil -en la que el actuante en el presente procedimiento consta como Administrador único de aquélla-, y copia de los Estatutos de la Sociedad y de su inscripción en el Registro Mercantil.

SEGUNDO.- Con fecha 18 de junio de 2014, el Rector acuerda admitir a trámite la reclamación, que califica como de responsabilidad patrimonial, y procede a nombrar instructor y secretario del procedimiento.

TERCERO.- Recabado por el instructor del procedimiento el preceptivo informe de la Unidad Técnica de la Universidad, se evacua el 10 de julio de 2014 por el Jefe del Servicio de Infraestructuras y Desarrollos, en los siguientes términos:

"...El gerente de dicha empresa relata que el vehículo Volkswagen Caddy con matrícula -- entró en el recinto de la depuradora para recoger sal en un almacén habilitado para ello e introdujo una rueda en una de las arquetas de electricidad que se encontraba sin tapa.

Técnicos de la Unidad Técnica visitamos el lugar y comprobamos que, efectivamente, los registros de alumbrado estaban sin tapa y que se podían ver efectos del robo de cables y material metálico en otras partes de la instalación.

Se trata de un hecho imprevisto achacable a un acto de vandalismo cuya responsabilidad no es del vehículo que accedía a la planta depuradora".

CUARTO.- Con fecha 18 de septiembre de 2014, el instructor formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de octubre de 2014.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico (LCJ).

Con este carácter se ha recabado el Dictamen por parte de la autoridad consultante respecto a la presente reclamación ejercitada contra la Universidad de Murcia, de acuerdo con el parecer del Consejo Jurídico, expresado en el Dictamen 74/2002.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La mercantil actuante ostenta legitimación activa para reclamar por los daños padecidos en el vehículo, toda vez que, si bien no ha llegado a acreditar su titularidad sobre el mismo, lo cierto es que la factura acreditativa de la reparación de los desperfectos alegados, a cuyo importe se contrae la reclamación, fue expedida a su nombre.

La legitimación pasiva corresponde a la Universidad de Murcia, como Administración titular de las instalaciones a cuyo defectuoso estado de mantenimiento se imputan los daños.

II. La reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, toda vez que el escrito inicial de solicitud se presenta el 29 de abril de 2014, cuando todavía no había transcurrido un mes desde la producción del hecho lesivo.

III. Ha de efectuarse una breve consideración acerca de la acción que se ejercita en el presente procedimiento resarcitorio, dada la condición de contratista de la Universidad que al parecer ostenta la empresa reclamante y dado que, según el relato de hechos de la reclamación, los daños se habrían producido con ocasión de la ejecución de un contrato administrativo de servicios.

La solicitud de resarcimiento de daños no se pronuncia acerca de la naturaleza de la responsabilidad por la que se reclama, si contractual o extracontractual, renunciando a calificar la acción, por lo que corresponde a la Administración reclamada suplir esa omisión, en orden a determinar el régimen jurídico aplicable, que es distinto para cada tipo de responsabilidad (arts. 139 y ss LPAC para la extracontractual, art. 225.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, para la contractual), tal y como pone de relieve el Tribunal Supremo, Sala 3ª, en sentencia de 25 de julio de 2000, con cita de la de la misma Sala de 18 de junio de 1999: "...la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar, mientras que la responsabilidad contractual es la que deriva del incumplimiento -por una de las partes contratantes- de un deber estipulado en el contrato".

Calificada la acción resarcitoria como de responsabilidad patrimonial extracontractual por la Universidad reclamada, no se advierten en el expediente elementos que impidan tal calificación, dado que el actor no imputa a la Administración un concreto incumplimiento contractual, no constan los pliegos que rigen la relación obligacional entre el actor y la Administración que pudieran contemplar un específico deber de la Universidad que del relato de hechos de la reclamación se pudiera entender incumplido, ni el eventual incumplimiento de la Administración sería de los expresamente tipificados en la normativa de contratos (falta de formalización del contrato, abono del precio o retraso en el pago, etc.).

En consecuencia, aceptando que la reclamación lo es de responsabilidad extracontractual, habrá de sujetarse a las normas que disciplinan la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, de modo que su estimación únicamente procederá si concurren en el supuesto sometido a consulta todos los elementos determinantes de dicha responsabilidad, a cuyo análisis se destina la Consideración Tercera de este Dictamen.

IV. Desde la óptica del procedimiento administrativo seguido por el órgano instructor, se observa que no se ha conferido trámite de audiencia a la mercantil interesada.

A tenor de lo establecido en el artículo 11 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP), instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado. Sólo se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (art. 84 LPAC).

El trámite de audiencia se incardina dentro del principio del Derecho de que nadie puede ser condenado sin ser previamente oído. Principio general, que nuestra Constitución recoge, para el ámbito del procedimiento administrativo, en el artículo 105.c). La constitucionalización del trámite lo ha convertido en uno de los ejes alrededor de los que gira el procedimiento administrativo, de forma que su omisión constituye un vicio esencial del procedimiento, desencadenante de la declaración de nulidad.

En el presente caso, dicho trámite se ha obviado atendiendo a que esta circunstancia no habría generado indefensión alguna en el reclamante, pues sus pretensiones han sido aceptadas de plano en la propuesta de resolución. Sin embargo, la conclusión que alcanza este Dictamen, contraria a la estimación de la reclamación determina que, si la Universidad ajusta la resolución que ha de poner fin al procedimiento al parecer de este Órgano Consultivo, sí debe conferir al interesado el preceptivo trámite de audiencia.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Falta de acreditación del evento lesivo.

I. La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:

a) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

b) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.

c) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.

d) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.

e) Ausencia de fuerza mayor.

II. En el presente supuesto se imputa el daño al deficiente funcionamiento del servicio de mantenimiento de instalaciones afectas a la prestación del servicio público educativo de nivel universitario, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Como recuerda la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998, "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista, no ofrece duda que las instalaciones de la Depuradora Norte, en la que se almacena la sal necesaria para los descalcificadores de los edificios de la Universidad de Murcia se integra instrumentalmente en dicho servicio público, puesto que su fin es el de contribuir al adecuado saneamiento y abastecimiento de agua a la Universidad.

En lo que se refiere a la existencia de un daño efectivo, este Consejo Jurídico considera que ha quedado acreditado con la copia de la factura de reparación del vehículo aportada por la empresa reclamante.

Por el contrario, no puede considerarse plenamente acreditada la realidad del evento dañoso, pues únicamente consta en el expediente, además del relato de la mercantil interesada, el informe del Servicio de Infraestructuras y Desarrollos de la Universidad que pone de manifiesto cómo, tras efectuar una visita al lugar donde según la reclamante acaecieron los hechos, "comprobamos que, efectivamente, los registros de alumbrado estaban sin tapa y que se podían ver efectos del robo de cables y material metálico en otras partes de la instalación. Se trata de un hecho imprevisto achacable a un acto de vandalismo cuya responsabilidad no es del vehículo que accedía a la planta depuradora". Es importante destacar que el informe se basa en el relato de lo acontecido conforme se contiene en el escrito de reclamación, sin que el técnico que lo suscribe manifieste que los hechos reseñados le consten como ciertos.

A la luz del indicado informe y ante la ausencia de cualquier actividad probatoria por parte de la mercantil actora, a la que le correspondía acreditar los hechos en los que se basa su reclamación ex artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, únicamente cabe considerar acreditadas las circunstancias que pudieron propiciar el accidente, pero no el accidente mismo. De hecho, ni siquiera cabe considerar probado que el vehículo accidentado estuviera en el recinto de la Universidad en el momento de los hechos alegados, pues no se han aportado los correspondientes partes de servicio. Del mismo modo, no consta en el expediente que el trabajador de la empresa reclamante diera aviso a los servicios de vigilancia de la Universidad o recabara su auxilio o el de una grúa que retirara el vehículo (según la factura de reparación hubo de cambiarse también la llanta de la rueda afectada), no existe una manifestación en tal sentido por parte de los servicios de mantenimiento universitarios, ni se señalan eventuales testigos, etc.

En tales circunstancias, considera el Consejo Jurídico que no puede considerarse acreditada la realidad de los hechos generadores del daño, lo que a su vez impide apreciar cualquier relación causal entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos universitarios, por lo que procede desestimar la reclamación.

III. En cualquier caso, y aun cuando se tuvieran por ciertos los hechos reclamados, entiende el Consejo Jurídico que, con los escasos elementos de juicio obrantes en el expediente tampoco procedería, necesariamente, la declaración de responsabilidad patrimonial de la Universidad. Y ello porque el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática tras constatar la realidad del daño. La STS de 13 de Septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que "la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico". Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".

A pesar de que el tenor literal del artículo 139.1 LPAC se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

En aplicación de estos criterios al supuesto sometido a consulta, se coincide con la propuesta de resolución en que ninguna responsabilidad cabe imputar a la empresa perjudicada y que ésta no tendría el deber jurídico de soportar el daño padecido, pues en los supuestos en los que está presente una especial relación de dependencia -como la que une al contratista con la Administración contratante-, afirma la STS, 3ª, de 13 de enero de 2000, que el deber jurídico de soportar sólo surge "cuando el hipotético perjuicio sea consustancial al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación de dependencia en cuestión", como sería el caso de un riesgo inherente a un determinado ejercicio profesional o el denominado riesgo de negocio, que asume cualquier empresa en desarrollo de su labor.

Ahora bien, la antijuridicidad del daño no es suficiente para reconocer la responsabilidad patrimonial de la Universidad si no concurren los restantes requisitos determinantes de la misma arriba indicados, especialmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.

Y es que, si se atiende al relato fáctico efectuado por la propia mercantil reclamante, la causa de la existencia de tales riesgos para la circulación rodada en la zona de acceso a la depuradora fue la actuación delictiva de unos terceros que, durante la noche, habían procedido de la sustracción del cableado eléctrico y otro material en las instalaciones. En consecuencia, en la producción de los daños alegados tuvo una intervención decisiva la acción ilícita de un tercero, ajeno a la Administración.

En relación con la incidencia de la actuación delictiva de terceros en el nexo causal, la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, señala "que sin poner en cuestión la realidad del robo, lo cierto es que en su ejecución han intervenido decisivamente terceras personas ajenas al giro o tráfico de la Administración, sin que de las actuaciones practicadas pueda deducirse con claridad y precisión que al resultado lesivo coadyuvó de forma causalmente determinante la conducta de aquélla" (Sentencia de 18 noviembre de 2009). En este sentido se insiste en la STS, Sala 3ª, de 19 de junio de 2007, con cita de otras muchas que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)".

Ahora bien, a diferencia de los analizados en las sentencias indicadas y en diversos Dictámenes de este Consejo Jurídico, en los que el daño tiene como única causa la actuación del tercero que rompe el nexo causal (por todos, 87/2014, 218/2011 y 205/2009), pues es la acción delictiva la que por sí sola y de forma directa produce el daño, sin intervención alguna de la Administración (sustracción de objetos a los usuarios del servicio público, agresiones a funcionarios, etc.), en el supuesto sometido a consulta la actuación del tercero lo que hace es propiciar las condiciones de riesgo cuya actualización provoca el daño.

Comoquiera que la Administración titular de las instalaciones tiene el deber de mantenerlas en las debidas condiciones de seguridad para su utilización, dada una alteración de tales condiciones por la actuación del tercero aquélla venía obligada a su restitución, de forma que no constituyeran un riesgo para los usuarios. De este modo, cabría considerar la eventualidad de una infracción por parte de la Universidad del deber de mantenimiento y vigilancia de las instalaciones de su titularidad, como título de imputación de responsabilidad.

Sin embargo, no existen datos en el expediente que permitan entender incumplido este deber. Y es que si el evento lesivo se hubiera producido a primera hora de la mañana (de lo que no hay constancia en el expediente, ni siquiera por manifestaciones del actor, quien únicamente señala que se produce "por la mañana"), la cercanía cronológica entre la generación del elemento de riesgo por parte del tercero que deja abiertos los registros eléctricos durante la noche y la producción del daño, habría impedido la reacción de la Administración titular de las instalaciones en orden a restaurar las condiciones de seguridad de la zona, a la que no podría exigírsele una actuación tan inmediata y pronta que excediera de lo que fuera razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que una instalación, que no está destinada al tránsito ordinario o general sino únicamente al del personal técnico de la depuradora o al de la Universidad o contratistas que hayan de acceder al almacén allí habilitado, esté libre y expedita para el acceso rodado bajo cualquier circunstancia.

En cualquier caso, y como ya se indicó supra, la no acreditación en el expediente de la realidad del evento lesivo impide tener por ciertos los hechos en que se basa la reclamación, lo que veda su estimación.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, toda vez que no consta acreditada la realidad del evento lesivo ni el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado.

No obstante, V.E. resolverá.