Dictamen nº 159/2015

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de junio de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 14 de abril de 2015, sobre Proyecto de Decreto por el que se autorizan otros sistemas de firma electrónica distintos de la firma electrónica avanzada o reconocida en el marco de la sede electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 141/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 19 de junio de 2014, la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un Anteproyecto de Decreto por el que se autorizan otros sistemas de firma electrónica distintos de la firma electrónica avanzada o reconocida en el marco de la sede electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. El texto está fechado el 4 de febrero de 2014.

  Acompaña al Anteproyecto la siguiente documentación:

  - Memoria justificativa, de 6 de febrero, elaborada por la Inspección General de Servicios (IGS), según la cual la baja implantación del uso del DNI electrónico y las dificultades de amplios sectores de la población para poder acceder a sistemas de firma electrónica avanzada y usarlos adecuadamente, dificultan la relación con la Administración por medios electrónicos. En orden a facilitarla y "evitar que determinados sectores queden excluidos del acceso a los servicios administrativos electrónicos, se pretende habilitar mediante el futuro Decreto otros sistemas de firma electrónica asociados a claves concertadas en un registro previo, aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas de clave...".

  Una vez habilitados y regulados estos sistemas en el ámbito de la Administración regional, será cada Consejería, organismo o entidad de derecho público los que decidan qué concreto sistema utilizar y para qué procedimiento, previa justificación de dicha decisión en atención a los datos e intereses afectados en cada caso.

  La memoria, tras una breve explicación de cada uno de estos sistemas, refleja, asimismo, el marco normativo y competencial en que se insertará el futuro Decreto y determina los trámites a seguir para su aprobación, destacando entre ellos que considera que no procede conceder trámite de audiencia a los ciudadanos, toda vez que el futuro Decreto no afectará a sus derechos o intereses legítimos.

  - Informe preceptivo y favorable (art. 9.2 del Decreto 302/2011, de 25 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Región de Murcia), de la Dirección General de Patrimonio, Informática y Telecomunicaciones, de fecha 3 de abril.

  En dicho informe, tras analizar técnicamente los sistemas que se pretende habilitar, se concluye que "cumplen los requisitos de integridad y no repudio de los documentos electrónicos generados".

  - Informe de la misma Dirección General de Patrimonio, Informática y Telecomunicaciones, sobre los costes de implantación del futuro Decreto, que concluye que los desarrollos requeridos para dicha implantación pueden ser asumidos por contratos en vigor o cuya entrada en vigor es inmediata. No obstante, a partir de febrero de 2015 sería necesaria la elaboración de nuevas contrataciones de soporte o la creación de plazas del Cuerpo de Analista de Aplicaciones.

  - Informe económico, realizado por la IGS el 21 de abril de 2014, cuya conclusión es que la implementación del sistema desde el punto de vista de la organización administrativa se va a realizar con los recursos personales y técnicos ya existentes, por lo que la puesta en marcha de los sistemas de firma autorizados no se prevé que suponga un incremento del gasto público sobre las consignaciones ya existentes y va a implicar un ahorro en los tiempos de gestión y en los consumos de recursos materiales.

  - Informe de impacto por razón de género, de 21 de abril, realizado por la IGS, según el cual de los términos del Anteproyecto no se derivan medidas que puedan producir efecto discriminatorio alguno por razón de género.

  - Documentación acreditativa del traslado del Anteproyecto con plazo para formular observaciones, a las Consejerías de la Administración regional y a los siguientes organismos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquélla (Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario (IMYDA); Instituto Murciano de Acción Social (IMAS); Servicio Regional de Empleo y Formación (SEF); Agencia Tributaria de la Región de Murcia; Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM); Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia (ICREF); Instituto de las Industrias Culturales y de las Artes de la Región de Murcia; Instituto de Turismo de la Región de Murcia; Entidad Regional de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Región de Murcia; Servicio Murciano de Salud (SMS); Radiotelevisión de la Región de Murcia; e Instituto de Fomento de la Región de Murcia (INFO).

  - Observaciones remitidas por las Consejerías, organismos y entidades consultadas que en ningún caso formulan objeciones de legalidad, sino únicamente de técnica normativa.

  Valoradas dichas observaciones por la IGS mediante informe de 4 de junio de 2014, se informa de la asunción de una de ellas, lo que determina la elaboración de una segunda versión del texto. No se justifica el rechazo de las restantes sugerencias.

  - Propuesta, de fecha 6 de junio, que eleva el titular de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios al Consejero de Economía y Hacienda para la aprobación del Anteproyecto de Decreto.

  SEGUNDO.- El 16 de junio, el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios informa que "el expediente de referencia es ajustado a la tramitación correspondiente y conforme a derecho".

  TERCERO.- El 2 de julio, se evacua el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda. Sus observaciones afectan a la parte expositiva (que considera que debería ser más descriptiva y ordenada); al contenido, al entender que podría haberse completado con una adecuada descripción de los sistemas, más allá de las cuestiones meramente técnico-informáticas; y al procedimiento, rebatiendo la justificación ofrecida por la memoria del anteproyecto relativa a la no necesidad de abrir un trámite de audiencia a los ciudadanos, y apuntando la conveniencia de valorar si el texto debería ser sometido a la Comisión Técnica de Coordinación Informática.

  Contiene el informe observaciones particulares a diversos preceptos, entre las que destacan las referidas al ámbito de aplicación del futuro Decreto y a las habilitaciones para el desarrollo normativo en favor del Consejero.

  Asimismo, efectúa diversas observaciones de técnica normativa.

  Valoradas dichas observaciones por la IGS, mediante informe de 22 de julio, se asumen en buena medida, justificando el rechazo de las restantes.

  Como consecuencia de lo anterior, se elabora una nueva versión del texto, la tercera.

  CUARTO.- El 31 de julio, la Comisión Técnica de Coordinación Informática informa favorablemente el Proyecto.

  QUINTO.- El 3 de septiembre, la Vicesecretaría de la Consejería de Economía y Hacienda evacua su preceptivo informe, que es favorable a la continuación del procedimiento.

  SEXTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se requiere por ésta a la Consejería impulsora del Proyecto que se subsane la omisión advertida en el expediente de dos documentos: el texto definitivo de la futura disposición y la propuesta del Consejero de Economía y Hacienda al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.

  Subsanadas ambas deficiencias, el 30 de octubre la Dirección de los Servicios Jurídicos evacua informe favorable al Proyecto, si bien formula diversas observaciones de carácter formal (fase del procedimiento de elaboración normativa en que se da traslado del texto al resto de Consejerías, conveniencia de recabar el parecer del Consejo Asesor Regional para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, trámite de audiencia a los ciudadanos) y sustantivas (de técnica normativa y sobre las habilitaciones normativas a los Consejeros).

  SÉPTIMO.- Con fecha 17 de diciembre de 2014, la IGS valora las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos y rechaza la consulta al Consejo Asesor Regional para el desarrollo de la Sociedad de la Información, acuerda abrir un trámite de audiencia a los ciudadanos, mediante el sometimiento del texto a las asociaciones y organizaciones relacionadas con el objeto del Proyecto, y asume las de técnica normativa.

  Apunta, además, la IGS que por la Administración del Estado se ha establecido "Cl@ve", la plataforma común del sector público estatal para la identificación, autenticación y firma electrónica mediante el uso de claves concertadas, que permite la adhesión de otras Administraciones Públicas mediante convenio, lo que en el futuro puede convertir a dicha plataforma en un sistema de gestión centralizada de claves con validez en todas las Administraciones públicas españolas. Entiende la IGS que las potencialidades de la plataforma aconsejan contemplar en el Proyecto la posibilidad de adhesión convencional al indicado sistema, para lo que propone incorporar una disposición adicional que así lo prevea.

  Como consecuencia de lo expuesto se elabora una nueva versión del texto del Proyecto, del que se da traslado a los Colegios Oficiales de Abogados de la Región, a los de Ingenieros de Telecomunicaciones y de Informática, así como a dos Asociaciones de consumidores y usuarios, con plazo para formular observaciones al mismo, que no llegan a producirse.

  OCTAVO.- El 26 de marzo de 2015, la IGS elabora un nuevo informe de valoración de las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos y efectúa consideraciones adicionales sobre el contenido del Proyecto y la tramitación efectuada.

  NOVENO.- Consta a los folios 148 y ss del expediente un texto, fechado el 27 de marzo de 2015 que, bajo el título de "Proyecto de Decreto de...de... de 2015, por el que se autorizan otros sistemas de firma electrónica distintos a la firma electrónica avanzada o reconocida, en el marco de la sede electrónica de la Administración Pública de la Región de Murcia", se estructura en una parte expositiva innominada, 5 artículos (1. Objeto y ámbito de aplicación; 2. Sistemas de identificación y autenticación autorizados; 3. Características de los sistemas de firma autorizados; 4. Tratamiento de datos de carácter personal; y 5. Responsabilidades), una disposición adicional única (Sistema Cl@ve y otros sistemas) y dos finales (Desarrollo y entrada en vigor).

  En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 14 de abril de 2015.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  1. El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), conforme al cual el Consejo habrá de ser consultado en relación con los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo de legislación básica del Estado.

  2. El alcance de la actuación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia cuando del examen de las disposiciones reglamentarias se trata, comporta el estudio de la competencia de la Comunidad Autónoma, la habilitación del Consejo de Gobierno para dictar la norma en cuestión, la comprobación de que se hayan seguido los trámites procedimentales previstos en la Ley para elaborarlo y, especialmente, el análisis de su adecuación al ordenamiento jurídico vigente. Todo ello sin olvidar la posibilidad de formular sugerencias acerca de eventuales deficiencias a evitar o de posibles mejoras, tanto de contenido como de técnica normativa, con el objetivo primordial de facilitar su pacífica inserción en el ordenamiento y procurar la mayor perfección de la futura norma.

  SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria y conformación del expediente.

  En términos generales la tramitación del Proyecto se ha ajustado a las normas que rigen el ejercicio de la potestad reglamentaria, contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, sin que se aprecien carencias esenciales.

  Habrá de estarse, además, a la versión del indicado artículo 53 previa a la modificación operada en dicho precepto por la Disposición final primera de la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, toda vez que la exigencia de la memoria de análisis de impacto normativo y el estudio de cargas administrativas establecidos por dicha Ley, sólo será predicable respecto de aquellas disposiciones cuya tramitación se inicie con posterioridad a la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria de análisis normativo (Disposición transitoria primera de la Ley 2/2014), lo que tuvo lugar el 6 de febrero de 2015. Comoquiera que la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios remitió la iniciativa normativa junto con toda la documentación asociada (momento que la citada disposición transitoria identifica como el de inicio de la tramitación a efectos de aplicación de la nueva versión del artículo 53 de la Ley 6/2004) a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda el 19 de junio de 2014, ha de estarse a las exigencias formales establecidas por el indicado artículo 53 en su redacción previa a la modificación operada por la Ley 2/2014.

  Sin perjuicio del favorable parecer de este Consejo Jurídico a la tramitación seguida procede advertir que, de conformidad con el artículo 53.3, letra b) de la Ley 6/2004, la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados deberá ser motivada por el órgano que acuerde dicho trámite. Durante la tramitación del Proyecto por el órgano directivo impulsor del mismo se ha venido justificando la no necesidad de cumplimentar este trámite sobre la base de considerar que no afectaba a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. No obstante, a raíz de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, primero, y por la Dirección de los Servicios Jurídicos, después, la Inspección General de Servicios acuerda dar audiencia del Proyecto a "asociaciones y organizaciones relacionadas con el objeto del texto, tales como la Real Academia de Legislación y Jurisprudencia, la Asociación Murciana de Empresas de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones (TIMUR), Cámaras de Comercio y Asociaciones de Consumidores" (folio 118 vuelto, del expediente).

  Sin embargo, de la documentación remitida al Consejo Jurídico se constata que el Proyecto se sometió a cinco Colegios Profesionales (los tres de Abogados y los de Ingenieros de Telecomunicaciones y de Ingenieros de Informática de la Región de Murcia) y a dos Asociaciones de Consumidores, pero no a las restantes entidades señaladas, sin que se haya justificado el porqué de la remisión del texto a tales Corporaciones y entidades y no a otras, ni las razones de no conferir audiencia a las entidades a las que inicialmente consideró que debían ser destinatarias de la misma.

  Al margen de lo expuesto, en supuestos como el presente, en los que los destinatarios de la norma sean los ciudadanos en general, no delimitados por ámbitos sectoriales o profesionales de actividad, puede considerarse la posibilidad de insertar el correspondiente anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, pues aunque ello no garantice su plena difusión entre todos los posibles afectados, dada la indeterminación de éstos, cabe considerar admisible dicha publicación a la luz de lo establecido en el artículo 59.5 LPAC, máxime cuando, en atención al objeto del Proyecto, no se adivina la existencia de organizaciones y asociaciones de ciudadanos cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, a los que pudiera conferirse el indicado trámite de audiencia. En el mismo sentido, nuestro Dictamen 118/2010.

  Ha de advertirse, asimismo, que no se ha incorporado a la copia del expediente remitido al Consejo Jurídico el texto definitivo y autorizado del proyecto de disposición y que constituye el objeto de la preceptiva consulta, tal y como exige el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Órgano Consultivo, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril. No obstante, se toma como tal la última versión obrante a los folios 148 y siguientes del expediente y a ella se refieren las observaciones que se formulan en el presente Dictamen.

  TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria. Competencia orgánica.

1. Competencia material.

El objeto del Proyecto se inserta en las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, habilitando formas de identificación y autenticación de aquéllos, para facilitar el uso de los medios electrónicos. En la medida en que, de ordinario, la comunicación ciudadano-Administración se insertará en un determinado procedimiento administrativo, ya sea iniciándolo o cumplimentando trámites integrados en aquél, puede afirmarse que la materia concernida por la futura disposición es la del procedimiento de producción de los actos administrativos, que se contempla en el artículo 105,c) CE y que, en lo que se refiere al procedimiento administrativo común, tiene reservado el Estado, ex artículo 149.1,18ª CE, dejando a salvo la regulación de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, que corresponde a cada una de ellas (art. 10.Uno,29 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, EAMU).

Como ya señalamos en el Dictamen 171/2011 de este Consejo Jurídico, sobre el Proyecto del que a la postre se convertiría en Decreto 302/2011, las normas del procedimiento administrativo común coexisten en la LPAC con las relativas al régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de los actos administrativos, cuyas bases corresponde dictar al Estado (art. 149.1.18ª CE). Entre dichas normas, el artículo 45.1 impone a las Administraciones Públicas la obligación de impulsar el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes.

La aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (LAE), norma básica en su mayor parte y que resulta aplicable a todas las Administraciones Públicas, a los ciudadanos en sus relaciones con éstas y a las relaciones interadministrativas, consagra, como afirma su Exposición de Motivos, "la relación con las Administraciones Públicas por medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para tales Administraciones". El reconocimiento de tal derecho y su correspondiente obligación se erigen así en el eje central de la Ley.

Como consecuencia de lo anterior, el artículo 6 de la citada Ley 11/2007 reconoce con carácter general en su apartado 1 el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 LPAC, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. Tal derecho se completa, en el apartado 2 del indicado artículo 6, con la enumeración de otros concretos derechos que derivan de tal posibilidad general, siendo de destacar en atención al objeto de la disposición ahora sometida a consulta, los relativos a obtener los medios de identificación electrónica necesarios (letra g) y a la utilización de otros sistemas de firma electrónica (distintos del incorporado al DNI electrónico) admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas (letra h).

La materialización de tales derechos lleva a regular en el texto legal los aspectos relativos a la firma electrónica -completando la regulación ya prevista en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, dedicada a dicha materia-. Así, el artículo 13 LAE, tras disponer que las Administraciones Públicas admitirán, en sus relaciones por medios electrónicos, sistemas de firma electrónica que sean conformes a lo establecido en la citada Ley 59/2003 y que resulten adecuados para garantizar la identificación de los participantes y, en su caso, la autenticidad e integridad de los documentos electrónicos, enumera los distintos sistemas de firma electrónica que serán admisibles, de acuerdo con lo que cada Administración determine. Junto a los incorporados al DNI y a los de firma electrónica avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos, establece la posibilidad de usar "otros sistemas de firma electrónica, como la utilización de claves concertadas en un registro previo como usuario, la aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas no criptográficos, en los términos y condiciones que en cada caso se determinen" (art. 13.2, letra c).

En relación con estos "otros sistemas de firma electrónica", el artículo 16 LAE dispone que las Administraciones Públicas podrán determinar, teniendo en cuenta los datos e intereses afectados, y siempre de forma justificada, los supuestos y condiciones de utilización por los ciudadanos de dichos sistemas, tales como claves concertadas en un registro previo, aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas no criptográficos. Precisa, asimismo, que cuando se utilicen estos sistemas para confirmar información, propuestas o borradores remitidos o exhibidos por una Administración Pública, ésta deberá garantizar la integridad y el no repudio por ambas partes de los documentos electrónicos concernidos.

En desarrollo de sus previsiones, el artículo 11 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, de desarrollo parcial de la LAE, con carácter no básico y limitado su ámbito a la Administración estatal, establece que la aprobación de estos otros sistemas de firma (por Resolución, Orden o Acuerdo del Consejo de Ministros, según su ámbito), deberá contener la denominación y descripción general del sistema de identificación, órgano u organismo público responsable de su aplicación y garantías de su funcionamiento, y será publicado en las sedes electrónicas que sean de aplicación, donde se informará de las actuaciones en las que son admisibles estos medios de identificación y autenticación.

En el ámbito regional, la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, dispone que la Administración regional implantará progresivamente el uso de medios electrónicos en la gestión de su actividad administrativa con el fin de, entre otros, garantizar el principio de servicio a los ciudadanos y la efectividad de los derechos reconocidos en la LAE. A tal efecto, promoverá la incorporación de los medios electrónicos en la prestación de servicios públicos, tanto en sus comunicaciones y relaciones con los ciudadanos y empresas como en los procesos internos de la Administración Regional y en las relaciones que se desarrollen con otras administraciones públicas e instituciones.

Años antes de la promulgación de esta Ley, el Decreto 302/2011 ya había sentado las bases de la gestión electrónica en el ámbito de la Administración regional, regulando los requerimientos de los sistemas de identificación y autenticación a utilizar por los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, para lo que exige con carácter general el uso de sistemas de firma electrónica avanzada o reconocida (arts. 9.1 y 18.2), es decir, aquella que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control (firma electrónica avanzada, art.3.2 Ley 59/2003), o la firma avanzada que está basada en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de firma (firma electrónica reconocida, art. 3.3 Ley 59/2003). Para que una firma electrónica pueda ser considerada firma electrónica avanzada en los términos de la Ley 59/2003 debe garantizar el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) identificación, que posibilita garantizar la identidad del firmante de manera única; b) integridad, que garantiza que el contenido de un mensaje de datos ha permanecido completo e inalterado, con independencia de los cambios que hubiera podido sufrir el medio que lo contiene como resultado del proceso de comunicación, archivo o presentación; y c), no repudio o garantía de que no puedan ser negados los mensajes en una comunicación telemática.

No obstante, el artículo 9.2 del indicado Decreto admite que, mediante Decreto del Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la Consejería competente en materia de innovación de los servicios públicos y previo informe preceptivo y favorable de la Dirección General competente en materia de planificación informática, sistemas de información y aplicaciones informáticas corporativas, pueda autorizarse la utilización de otras modalidades de firma electrónica previstas en el artículo 16 LAE, que no estén basadas en sistemas criptográficos. Sólo se admitirán aquellos mecanismos que garanticen la integridad y el no repudio de los documentos electrónicos.

Señala el artículo 18 que tales sistemas basados en el registro previo o la aportación de información conocida por ambas partes, podrán utilizarse cuando la actuación o el trámite sólo exija la identificación del ciudadano. También cuando se trate de confirmar propuestas o borradores remitidos o exhibidos por la Administración, si bien en este caso habrán de garantizar la integridad y el no repudio de los documentos electrónicos.

Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente para aprobar el futuro Decreto, si bien debería dejarse constancia en la parte expositiva de la disposición cuál es la competencia estatutaria que se ejercita y que, como se ha señalado, sería la consignada en el artículo 10.Uno, 29 EAMU.

Por otra parte, y frente a lo que se afirma en diversos informes obrantes en el expediente, considera el Consejo Jurídico que la competencia atribuida en el artículo 10.Uno,1 EAMU -organización, régimen jurídico y funcionamiento de las instituciones de autogobierno de la Comunidad- no está concernida por el presente Proyecto. En efecto, como de forma reiterada viene señalando este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 95/2004 y 114/2013), la competencia exclusiva de autoorganización recogida para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el artículo 10.Uno.1 EAMU, sólo autoriza para la regulación de los órganos institucionales básicos, pero no para la estructuración de la Administración propia, ya que no puede atribuirse a la expresión instituciones de autogobierno "un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art.152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-" (STC 76/1983, de 5 de agosto). Ello fuerza a concluir que la competencia que aquí se ejerce deriva del artículo 51 EAMU, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración Pública, con sujeción a los límites -los principios generales y normas básicas del Estado- que el propio precepto estatutario establece en concordancia con el artículo 149.1, 18ª CE.

Además, debe distinguirse entre las decisiones que son estrictamente de configuración organizativa, a través de las que se definen, crean o modifican órganos o unidades administrativas, de aquellas otras reglas que disciplinan la actividad de los órganos administrativos. Estas últimas son las que han de quedar comprendidas dentro del concepto de régimen jurídico a que se refiere el artículo 149.1.18ª CE, mientras que las primeras quedan directamente habilitadas por el artículo 51 EAMU. No puede excluirse que los principios básicos del régimen jurídico puedan condicionar el ejercicio de las potestades de autoorganización pero, al propio tiempo, debe reconocerse una relativa intensidad del ejercicio de tal competencia estatal cuando se trata de regulaciones organizativas a adoptar de manera interna y exclusiva por la Comunidad Autónoma.

El contenido del Anteproyecto no sólo carece de normas que regulen las instituciones estatutarias de autogobierno, lo que excluye que pueda residenciarse la competencia ejercida para su aprobación en el artículo 10.Uno,1 EAMU, sino que también carece de normas orgánicas o de creación de estructuras administrativas, por lo que las reglas organizativas que se pretenden aprobar son de aquellas que disciplinan la actividad de los órganos que componen la Administración regional, fijando su régimen jurídico. Por ello, la competencia estatutaria en la que ha de incardinarse el Anteproyecto no es la definida en el artículo 10.Uno,1 sino en el artículo 51 en relación con el 52, ambos del EAMU.

2. Para el desarrollo de la LAE existe habilitación suficiente en su Disposición final octava, que deja al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, el dictado de las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la Ley.

Asimismo, el artículo 13.2 LAE remite a lo que determine cada Administración el uso que los ciudadanos puedan hacer de la firma electrónica en sus relaciones con aquélla, remisión que el artículo 16.1 de la misma Ley reitera respecto de los sistemas de firma no avanzada.

3. Corresponde al Consejo de Gobierno la aprobación de la futura disposición mediante Decreto, ex artículos 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004 y 25.2 de la referida Ley 7/2004.

  CUARTA.- Sugerencia de incorporación de la futura regulación al Decreto 302/2011.

En el origen del Proyecto sometido a consulta está la observación formulada por este Consejo Jurídico en el Dictamen 171/2011, relativo a la ausencia de potestad normativa del Consejero para la regulación de los sistemas de firma electrónica regulados en los artículos 13.2, letra c) y 16 LAE. Decíamos allí que "la utilización de dichos sistemas exige que la Administración fije los supuestos y sus condiciones de utilización, lo que evidentemente constituye una labor de carácter normativo que, en la medida en que es susceptible de extender sus efectos a los ciudadanos, no cabe calificar de meramente organizativa, por lo que correspondería al Consejo de Gobierno.

Cuestión distinta sería que mediante Decreto (el sometido a Dictamen sería adecuado para ello) se establecieran las condiciones de utilización de cada uno de estos sistemas y los supuestos en que podrían llegar a aplicarse, para que, en un segundo momento, cada Consejero decidiera qué sistema en concreto utilizar, en atención a los datos e intereses afectados y previa justificación (art. 16 LAE), lo que ya no constituiría actuación normativa".

Como ya indicamos entonces, la regulación de estos sistemas de firma tendría su ubicación más natural y adecuada en el propio Decreto 302/2011, toda vez que éste pretende ser el marco normativo global de la gestión electrónica en el ámbito de la Administración regional. Con ello se evitaría la dispersión regulatoria que derivará de la aprobación de un nuevo Decreto y la anómala situación que, respecto de las relaciones internormativas, se produce entre el artículo 9 del Decreto 302/2011 y el ahora sometido a consulta, cuando un Decreto remite a otra norma del mismo rango la autorización para utilizar estos sistemas de firma e, implícitamente, el establecimiento de su régimen jurídico.

Considera el Consejo Jurídico que sería más adecuado reconducir el Proyecto a una modificación del Decreto 302/2011, estableciendo en el mismo las características y requisitos de los sistemas de firma distintos de la avanzada o reconocida admitidos por los artículos 13.2, letra c) y 16 LAE y autorizando su utilización por los ciudadanos. Y todo ello sin perjuicio de la ulterior determinación por parte de las Consejerías, organismos y entidades de la Administración regional de cuáles de tales sistemas podrían usar los ciudadanos en cada concreto procedimiento gestionado por aquéllos, como prevé el artículo 5.2 del Proyecto.

  QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

- A la fórmula promulgatoria.

La fórmula legal para declarar la conformidad de la futura disposición a las consideraciones de este Dictamen no es "de acuerdo el Consejo Jurídico", sino "de acuerdo con el Consejo Jurídico" (art. 2.5 LCJ).

- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

a) Los extremos anunciados por el epígrafe que encabeza el precepto forman parte de lo que se ha dado en denominar como disposiciones directivas de la norma y que permiten ofrecer al operador jurídico una perspectiva o visión global de aquélla, informándole someramente del contenido de la regulación y del ámbito al que será aplicable. Para que dicha finalidad pueda alcanzarse, es necesario que la descripción de contenido y ámbito sea suficiente y completa. Características éstas que se alcanzarían mejor respecto del objeto de la norma si el apartado 1 señalara que el Decreto persigue no sólo autorizar el uso por los ciudadanos de los sistemas de firma en él contemplados, sino también regular sus características y régimen de utilización. Además, debería sustituirse la expresión legal "u otros sistemas no criptográficos" por "o sistemas combinados de ambos", pues sería más descriptiva de los concretos mecanismos de firma que son regulados y autorizados en el Proyecto, conforme a lo establecido en su artículo 2.

b) Una adecuada técnica normativa exige separar las disposiciones directivas de las normas sustantivas, es decir, aquellas que estableciendo reglas jurídicas imperativas constituyen el contenido material de la disposición. Por ello se sugiere trasladar el apartado 2 al artículo 2 del Proyecto, suprimiendo la expresión "en particular" que da inicio al párrafo.

En cualquier caso, debería expresarse con mayor claridad en el apartado objeto de consideración que los sistemas de firma regulados en la disposición sometida a consulta únicamente podrán utilizarse para la realización de trámites o la intervención en procedimientos para los que, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.2 del Proyecto, esté expresamente habilitado su uso, pues de lo contrario será necesario utilizar una firma avanzada (art. 9.1 Decreto 302/2011).

  - Artículo 2. Sistemas de identificación y autenticación autorizados.

  El apartado 1, letra b) intenta una somerísima descripción del sistema de firma con información conocida por ambas partes, que resulta absolutamente insuficiente para ilustrar sobre las características del sistema.

  Por otra parte, no es coherente intentar describir uno de los sistemas y no los otros, es decir, ni el de firma con claves concertadas previa inscripción en un registro como usuario (apartado 1, letra a), ni los sistemas combinados a que se refiere el apartado 2.

  Entiende el Consejo Jurídico que debería incorporarse al futuro Decreto una explicación detallada de cada uno de los sistemas que se autorizan, al modo de la Resolución de 17 de noviembre de 2011, de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que aprueba diversos sistemas de identificación y autenticación distintos de la firma electrónica avanzada para relacionarse electrónicamente con la Agencia, y que, mediante anexos, describe extensamente cada uno de los sistemas habilitados y explica las garantías de su funcionamiento.

  - Artículo 3. Características de los sistemas de firma autorizados.

  a) El apartado 2 debería modificar su redacción para establecer de forma más visual y clara las dos garantías de seguridad que establece. Así, se sugiere una redacción similar a la siguiente:

  "2. La seguridad de los sistemas impedirá:

  a) El acceso o la firma electrónica....

  b) El acceso a trámites o actuaciones...".

  b) Al igual que el Proyecto, entiende oportuno establecer una norma específica en materia de conservación de las evidencias electrónicas generadas por estos sistemas a efectos de prueba, aun cuando el Decreto 302/2011 ya establece normas generales (art. 48) en relación con la conservación de documentos electrónicos, podría también exigirse de forma expresa una garantía de interoperabilidad con otras Administraciones Públicas en relación con los documentos que presenten los ciudadanos o se generen utilizando estos sistemas de firma, conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad.

  - Artículo 5. Responsabilidades.

  a) El epígrafe del precepto puede llevar a confusión acerca de lo verdaderamente regulado en él, que no es sino la atribución específica a dos órganos administrativos de diversas funciones necesarias para la implementación de estos sistemas de identificación.

  b) En el apartado 2, la determinación del sistema de firma a utilizar en cada caso se condiciona a su justificación "en atención a los datos e intereses afectados", sin añadir valor normativo alguno a la genérica expresión tomada del artículo 16.2 LAE. En ejercicio de un verdadero desarrollo normativo de la norma básica, sería oportuno fijar criterios adicionales que, concretando la disposición legal, pudiera orientar la correspondiente decisión a adoptar, tales como la trascendencia que pueda tener el trámite en concreto en la esfera jurídica del ciudadano, o el nivel de seguridad exigible en atención a los riesgos de la operación o procedimiento, etc. Y ello porque la primera elección que debe realizar el órgano no será la de cuál de entre los sistemas regulados en el Proyecto podrá ser utilizada en un determinado trámite o procedimiento, sino que previamente habrá de establecer si es necesaria una firma electrónica avanzada o no.

  - Disposiciones adicional única y final primera.

  Debería añadirse "corporativas" al final de la expresión "Consejería competente en materia de planificación informática, sistemas de información y aplicaciones informáticas", para homogeneizar las menciones que se hacen a dicho Departamento en la parte final de la norma con las del resto del Proyecto y con el Decreto 302/2011.

  SEXTA.- Una sugerencia de lege ferenda.

  No le consta a este Consejo Jurídico que por la Administración regional se haya procedido a dar cumplimiento a las previsiones del artículo 18 en relación con la Disposición adicional primera y el Anexo, todos del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se establece el Sistema Nacional de Interoperabilidad, conforme al cual las Administraciones Públicas aprobarán y publicarán su política de firma electrónica y de certificados (conjunto de normas de seguridad, de organización, técnicas y legales para determinar cómo se generan, verifican y gestionan firmas electrónicas, incluyendo las características exigibles a los certificados de firma). En dicho instrumento, entre otros extremos, se establecen los diferentes sistemas de identificación y autenticación que los ciudadanos podrán utilizar para relacionarse electrónicamente con la Administración Pública de la Comunidad Autónoma.

  En estas políticas de identificación y autenticación ya aprobadas por el Estado y otras Comunidades Autónomas (la última de la que se tiene constancia es la establecida por Orden de 30 de abril de 2015, por la que se aprueba la política de identificación y autenticación en el ámbito de la administración electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias), se fijan contenidos y reglas relacionados con los distintos sistemas de firma electrónica habilitados en cada Administración, que complementan las prescripciones de las disposiciones por las que se autorizan los propios sistemas de identificación y autenticación como el que ahora se somete a consulta. Así, se describen in extenso los diferentes sistemas, se establecen criterios o exigencias en orden a garantizar la seguridad e interoperabilidad de los mismos, etc.

  En definitiva, entiende el Consejo Jurídico que si por parte de la Comunidad Autónoma del Región de Murcia no se ha fijado aún la política de identificación y autenticación en el ámbito de su administración electrónica, debería hacerlo de forma simultánea o previa a la aprobación del futuro Decreto, lo que permitiría ubicar en dicho instrumento algunos de los contenidos que en el presente Dictamen se ha sugerido incorporar al Proyecto sometido a consulta en orden a completar una regulación que, de otro modo, podría aparecer como fragmentaria, parcial o imperfecta.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

  SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones formuladas en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  TERCERA.- Las observaciones contenidas en las Consideraciones Cuarta, Quinta y Sexta de este Dictamen, de asumirse contribuirían a la mejora técnica del Proyecto y a su más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.

  No obstante, V.E. resolverá.