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Dictamen nº 318/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de noviembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 3 de marzo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por caída en vía pública (expte. 85/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 27 de noviembre de 2012 x, letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia, actuando en nombre y representación de x, presenta ante el Ayuntamiento de Cehegín una solicitud de indemnización, fechada el día anterior, fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la administración de conformidad con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En dicho escrito se expone que el día 2 de noviembre de 2010, sobre las 21:00 horas, la reclamante sufrió una caída cuando, acompañada por su hija x, cruzaba el paso de peatones que existe en la Calle Carretera de Murcia, número --, de dicha localidad, próximo al cruce de la vía citada con la calle Obispo Caparrós.
También se explica en la reclamación que la interesada tropezó con una grieta que había en la calzada y que atravesaba el paso de peatones, que medía alrededor de 7 centímetros y que era difícil de ver dado que era de noche y que el paso de peatones carecía de iluminación.
Aunque en un primer momento consideró la afectada que había sufrido unas heridas de poca entidad, al día siguiente comenzó a experimentar un dolor insoportable en el brazo, en el hombro y en la mano izquierdos, por lo que sus familiares tuvieron que trasladarla al Hospital Comarcal del Noroeste, de Caravaca de la Cruz. Allí se le apreciaron contusiones en el hombro y se le diagnosticó inicialmente una fractura en la falange proximal del quinto dedo, por lo que se le realizó una inmovilización mediante vendaje. Con posterioridad, fue citada por el Servicio de Traumatología que, a su vez, realizó interconsulta con el Servicio de Rehabilitación.
Las lesiones de la mano siguieron una evolución normal para ese tipo de fracturas. Sin embargo, no llegó a recuperar una buena movilidad del hombro, a pesar de la intensa rehabilitación que se le realizó en esa zona durante un período de más de año y medio, hasta que se solicitó que se le realizara una resonancia magnética. Esa prueba evidenció una rotura masiva del manguito rotador en estadio subagudo con ascenso de cabeza humeral. Debido a que dicha afección se considera inoperable, el médico rehabilitador que la trata considera definitivas esas secuelas, que la incapacitan para la práctica de las actividades personales más habituales. Según se expone, su situación exige que una tercera persona realice esos menesteres.
A juicio de la parte reclamante, el mal estado de la calzada en el paso de peatones donde se produjo la caída constituye la causa directa del daño. Se apunta además que no tiene iluminación alguna y que ello propició que la interesada tropezara y cayera al suelo. También muestra el mal funcionamiento de la Administración local a la hora de atender sus deberes de mantenimiento de la calzada y de los pasos de peatones, y de señalización y de iluminación de la vía pública.
En el escrito se detalla la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial objeto de la reclamación, que asciende a la cantidad de sesenta y ocho mil quinientos ochenta y dos euros con ochenta y tres céntimos (68.582,83). Dicha solicitud se realiza sobre la base de lo que se establece en el informe pericial de valoración del daño corporal suscrito por el perito médico x, con arreglo a lo que se dispone en la Resolución de 24 de enero de 2012, de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se publican las cuantías de las indemnizaciones por muerte, lesiones permanentes e incapacidad temporal que resultarán de aplicar durante 2012 el sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación. De conformidad con dicho baremo, se determinan las siguientes secuelas y su correspondiente estimación económica:
- 534 días impeditivos............. ........ 30.224,40euros
- 21 puntos de secuelas................... 16.294,74euros
- Incapacidad Permanente Total........ 18.576,47euros
- 10% Factor corrector sobre secuelas 3.487,12euros
TOTAL A RECLAMAR ................68.582,73euros
Junto con la reclamación se acompaña diversa documentación clínica de la reclamante; el informe de valoración del daño corporal al que se ha hecho referencia, de fecha 1 de junio de 2012, y diversas fotografías de las lesiones que sufrió la interesada y del lugar de la calzada en el que sucedieron los hechos.
También se adjuntan las declaraciones formuladas por escrito por la testigo x y por la hija de la reclamante los días 18 y 19 de noviembre de 2010, respectivamente. En ellas se explica que la caída se produjo porque la interesada tropezó con una especie de grieta que existe en dicho paso de peatones, y que se extiende de modo transversal, y que la peticionaria no se pudo percatar de ella porque era de noche y había mala iluminación en ese lugar.
SEGUNDO.- Por medio de Resolución de la Alcaldía de Cehegín nº 52/2013, de 16 de enero de 2013, se acuerda admitir a trámite la citada reclamación e incoar el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Con fecha 22 de enero de 2013 la Oficina Técnica Municipal emite un informe en el que pone de manifiesto que "Según la Ley de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la conservación y explotación de todo tramo de carretera regional que discurra por suelo urbano corresponde a la Consejería competente en materia de carreteras.
La carretera mencionada es la antigua travesía C-415, que actualmente se denomina RM-517".
El día 28 de enero de 2013 la Junta de Gobierno Local adopta el acuerdo de declarar la inhibición del Ayuntamiento de Cehegín para la tramitación del referido procedimiento, dado que carece de competencia objetiva por razón de la materia y el lugar donde se produjeron los hechos. También se acuerda dar cuenta de los hechos a la Consejería consultante.
TERCERO.- El Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio dicta una Orden con fecha 25 de febrero de 2013 en la que expone que el anterior día 13 se recibió en el registro de entrada de documentos de ese Departamento la referida Resolución del Ayuntamiento de Cehegín, por la que se acuerda la inhibición de esa Corporación municipal, y acuerda iniciar de oficio la tramitación del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial.
CUARTO.- No obstante, el día 8 de marzo de 2013 el Director General de Carreteras remite al órgano instructor la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta el día 6 anterior por el letrado representante de la interesada, cuyo contenido es sustancialmente el mismo que el de la solicitud que presentó inicialmente ante el Ayuntamiento de Cehegín. De la misma forma, acompaña copia de la documentación a la que se hizo alusión en el Antecedente Primero de este Dictamen.
QUINTO.- Por medio de una comunicación interior de 21 de marzo se solicita a la Dirección General de Carreteras que emita un informe en el que se determine la titularidad de la carretera en la que se produjeron los hechos y se ofrezca información acerca de las circunstancias en las que pudo producirse la caída de la interesada.
SEXTO.- Con fecha 26 de marzo de 2013 el órgano instructor del procedimiento remite a la parte reclamante un oficio, del día 20 anterior, por el que se le requiere para que aporte determinados documentos, ofrezca cierta información y acredite la representación con la que dice actuar el letrado x.
SÉPTIMO.- El día 5 de abril de 2013 recibe el órgano instructor la comunicación interior del Director General de Carreteras, de la misma fecha, con la que se remite el informe elaborado el día anterior por el Jefe de la Sección de Conservación III.
En dicho documento se pone de manifiesto que la vía en cuestión pertenece a la red de carreteras administradas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que se identifica con la denominación "T-415-2, Travesía de Cehegín (Desde intersección con RM-15 a intersección con RM-15 de accesos a Cehegín)".
También se apunta que no se tenía conocimiento de ese accidente hasta el momento en que se comunicó que se estaba tramitando el procedimiento de responsabilidad patrimonial. Se añade asimismo que la Policía Local de Cehegín ha informado de que tampoco le consta que se produjera el mencionado accidente.
De igual modo, se señala literalmente que "Efectuada visita el día 3 de abril de 2013 al lugar donde se informa tuvo lugar la caída, transcurridos 29 meses desde el momento que se dice se produjo este accidente (no se visita el lugar antes de esta fecha por no tener conocimiento del mismo hasta este momento), se observa que:
No hay deterioros en la capa superficial del pavimento de entidad suficiente como para producir la caída de una persona con condiciones de movilidad normales, es decir sin reducción o merma de la misma. Acompaño fotografías con detalle del estado del pavimento a esta fecha. (entre 0 y 2,7 cm).
La ligera, reducida o pequeña diferencia de altura existente en la rasante del pavimento, entre 0 y 2,7 cm, que se puede observar al cabo de 29 meses desde la fecha en la que se dice se produjo la caída, se debe a las zanjas efectuadas para instalar servicios municipales urbanos, zanjas no realizadas por la Dirección General de Carreteras. Dado los servicios que alojan las citadas zanjas, se deben haber realizado por el Ayuntamiento de la Ciudad de Cehegín. En todo caso, tampoco se tiene conocimiento de la autorización para ejecución y control de las mismas por este Servicio de Conservación de Carreteras (...).
La situación de los reducidos deterioros que se observan en las fotografías hace 29 meses no se apreciarían de igual manera, prácticamente resultarían inapreciables".
En dicho escrito se informa de que no existe constancia de que se hubiesen producido otros accidentes en ese punto de la vía y se reitera que no se aprecia justificación del accidente por causa del estado del pavimento.
Al final de la contestación que se ofrece en el apartado E) se apunta que "... en el caso de haber tenido lugar el accidente en este punto, se debe atribuir a problemas de movilidad de la persona afectada, por edad o por otras causas que desconozco".
Más adelante, acerca de las posibles actuaciones que se hayan podido realizar desde que sucedieron los hechos, se apunta que "Ninguna. No se ha colocado capa de nuevo pavimento o actuación otra que modifique su estado a lo largo del tiempo, tiene el estado propio del envejecimiento por tiempo, agentes atmosféricos y tráfico". Y con relación a la señalización que pueda existir en la zona se pone de manifiesto "Paso regulado por semáforo, y existen farolas al tresbolillo, izquierda-derecha, la más próxima se encuentra a 8 metros del paso de peatones margen izquierda sentido Caravaca de la Cruz, la otra margen derecha igual sentido a unos 123 metros del paso".
Por último, se señala en el informe que "I) No se aprecia justificación por desnivel suficiente en el pavimento para ocasionar la caída que se indica (...) en persona con movilidad normal. El paso de peatones marcado con marcas horizontales, o paso de cebra, además, regulado con semáforos, permite realizar el paso del mismo con calma, sin prisa y sin necesidad de prestar especial atención al tráfico una vez que se permite el paso mediante el semáforo al peatón.
J) Al no existir parte de la Policía Local que verifique la constancia o certeza del accidente, así como tampoco reclamación en su momento de este hecho ante la Dirección General de Carreteras, a fin de haber comprobado el estado del pavimento en su día, independientemente de posteriores reclamaciones de cualquier índole, solo queda repetir, que el estado actual del pavimento, siempre será peor que el que pofrecía (sic) en su día hace 29 meses debido a los efectos del tiempo, tráfico y envejecimiento natural de los materiales. En las fotografías aportadas por el reclamante, aunque no ponen fecha de su toma, tampoco se aprecia ni se cuantifica daño en el firme suficiente para justificar el accidente objeto de esta R.P.".
Junto con el referido informe se acompañan varias fotografías del paso de peatones realizadas el día 3 de abril de 2013.
OCTAVO.- Con fecha 12 de abril de 2013 el representante de la interesada presenta un escrito con el que acompaña, como se le había requerido, un documento suscrito por la reclamante el día 8 del mismo mes en el que manifiesta que no ha recibido indemnización alguna por compañía de seguros ni otra entidad y que no ha iniciado ninguna reclamación de naturaleza civil, penal o administrativa, diferente de la que ha promovido por responsabilidad patrimonial de la Administración. De igual modo, acompaña una copia de una escritura de apoderamiento otorgada a su favor el día 11 de abril.
Por otro lado, propone la práctica de la prueba consistente en los documentos que adjuntó con el escrito de reclamación y de la prueba testifical de las dos testigos que ya propuso.
NOVENO.- Con fecha 23 de abril de 2013 se confiere trámite de audiencia a la parte reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedentes.
El 8 de mayo de 2013 el representante de la reclamante presenta un escrito, fechado el día 2 anterior, en el que manifiesta que se ratifica en su reclamación a la vista de lo que se expone en los informes que se han aportado al expediente, pues considera que queda acreditado el mal estado de conservación de la vía, que pudo propiciar la caída de su mandante. Por último, solicita que el órgano instructor determine lo que proceda en relación con la práctica de la prueba testifical propuesta.
DÉCIMO.- El día 29 de julio de 2013 se practica la prueba testifical de x y de la hija de la reclamante, x, después de haber sido citadas en debida forma.
En el acta de la comparecencia de la primera testigo mencionada se hace constar lo siguiente:
"1ª.- ¿Podrías explicar cómo sucedieron los hechos?
Pasaba por la acera de enfrente y vi que se cayó. En una zanja en la que metió el zapato. La hija la metió en el coche y se la llevó (...).
2.- ¿Sobre qué hora fueron los hechos?
21h más o menos.
3.- Esa zona en aquella época ¿estaba iluminada?
No, no estaba muy iluminada.
4. Reconoce la zanja en las fotografías
Sí la reconozco y creo que todavía está".
Por su parte, en el acta correspondiente a la práctica de la declaración de la hija de la reclamante se recoge lo que se transcribe a continuación:
R) Salíamos de una tienda y cruzamos hacia nuestro coche. El semáforo estaba en ámbar, al pasar por el paso de cebra había una zanja y cayó a la carretera (...).
2ª.- ¿El semáforo estaba en ámbar porque a partir de determinada hora lo está?
R) Si.
3.- ¿Sobre qué hora fueron los hechos?
21h o 21h30 más o menos.
4.- Esa zona en aquella época ¿estaba iluminada?
Era de noche. Pues era invierno.
5.- ¿Se veía suficientemente la zanja?
No se veía.
Era bastante profunda pero no se ve.
En un paso de cebra no te esperas encontrar una zanja pues vas con seguridad caminando.
6.- ¿Dónde estaba la zanja?
Viendo las fotografías aportadas reconozco la zanja que aparece en las mismas".
UNDÉCIMO.- El día 2 de agosto de 2013 se confiere un nuevo trámite de audiencia a la interesada y su representante presenta un escrito de alegaciones, el 23 de agosto, en el que destaca que la realidad del accidente ha resultado probada por medio de las pruebas testificales practicadas y en el que reitera que existe relación de causalidad entre el hecho imputable a la Administración y el daño ocasionado.
DUODÉCIMO.- Por medio de una comunicación interior de fecha 17 de diciembre de 2013, el órgano instructor solicita a la Inspección Médica que emita un informe acerca de la idoneidad de la indemnización solicitada (puntos por secuelas y gastos médicos) de acuerdo con el relato de los hechos recogido en la reclamación y la documentación aportada.
Con fecha 13 de marzo de 2014 recibe el órgano instructor la comunicación interior del Servicio de Inspección de Prestaciones Asistenciales, del día 10 anterior, con la que se adjunta el informe suscrito por dicho servicio el día 5. En dicho documento se ofrece, al comienzo, un relato de los hechos, se exponen las consideraciones, el modo de realizar las valoraciones y el juicio crítico correspondientes, y se formulan, por último, las siguientes conclusiones:
1.- Por "indemnizaciones básicas por lesiones permanentes":
a) Hombro izquierdo:
- Abducción >90°: 3 puntos.
- Flexión 140°: 1 punto.
- Rotación Externa 60°: 1 punto.
Se pone de manifiesto que se constata una pequeña limitación con apenas menoscabo funcional. El balance articular tras el tratamiento fisioterápico es suficiente para la realización de las tareas básicas y habituales de una señora de 72 años.
b) 5º dedo de la mano izquierda:
- No hay limitación de la
movilidad en la articulación
metacarpofalángica: 0 puntos.
- No refiere dolor
Artrosis Postraumática
(72 años): 1 punto.
2.- Indemnizaciones por incapacidad temporal:
- Días impeditivos sin estancia hospitalaria: Se reconocen 345 días, computados desde el accidente (02/11/2010) hasta la finalización del tratamiento rehabilitador (13/10/2011).
DECIMOTERCERO.- Obra en el expediente un escrito del representante de la parte interesada, de 25 de marzo de 2014, en el que expone que se le ha dado traslado del informe valorativo de la Inspección Médica y que lo impugna, según expresa, por no ajustarse a la realidad y por haber realizado una valoración arbitraria y carente de objetividad.
Junto con dicho escrito, aporta un informe suscrito por el Doctor x el día 20 de marzo de 2014, complementario del que ya emitió en un primer momento, en el que discrepa de la valoración llevada a efecto por la Inspección Médica.
DECIMOCUARTO.- El día 10 de julio de 2014 se confiere trámite de audiencia al Ayuntamiento de Cehegín y expresamente se le solicita que informe acerca de la manifestación que se contiene en el informe de la Dirección General de Carreteras de que se realizaron tres zanjas en el paso de peatones donde se produjo la caída que pudieron ocasionar el defecto del pavimento.
Con fecha 4 de agosto de 2014 se recibe en la Consejería consultante un oficio del Primer Teniente de Alcalde de Cehegín, por sustitución del Alcalde, de 25 de julio, con el que acompaña copia de las Resoluciones del Director General de Carreteras, de 14 de diciembre de 2011 y 12 de abril de 2013, respectivamente, por las que se autoriza al Ayuntamiento de esa localidad a realizar obras de cruce de calzada y paralelismo de línea eléctrica subterránea de media tensión en la carretera regional RM-517, punto kilométrico 1,800, ambas márgenes.
DECIMOQUINTO.- El día 2 de febrero de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria por no considerar acreditada la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, concretamente, la relación de causalidad entre el hecho acaecido y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado día 3 de marzo del año en curso.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La peticionaria ostenta legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, puesto que es la persona que sufre los daños de carácter físico por los reclama.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (T-415-2, Travesía de Cehegín), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. El artículo 142.5 LPAC determina que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Como se ha puesto de manifiesto con anterioridad, la caída de la reclamante se produjo el día 2 de noviembre de 2010 y el 13 de octubre de 2011 concluyó el tratamiento rehabilitador. En una consulta que se realizó con esa misma fecha se reconoció que la interesada había experimentado una mejoría parcial. No obstante, se dejó señalado en el informe correspondiente que la paciente se encontraba pendiente de que se le realizase una ecografía.
El día 15 de abril de 2012 se le realizó una resonancia magnética (RNM) en la Clínica -, de esa localidad (folio 58 del expediente), que permitió advertir que la interesada sufría una rotura masiva del manguito rotador, de probable evolución subaguda-crónica. Precisamente, en la consulta de rehabilitación que se llevó a efecto el posterior 18 de abril se estableció como juicio diagnóstico el "Síndrome Subacromial izquierdo con limitación post-rotura manguito rotadores". Dada la entidad de las secuelas, que revisten carácter definitivo, se puede considerar que con esa fecha estaban definitivamente estabilizadas y que ese fue el momento (dies a quo) en que comenzó a transcurrir el plazo para presentar la reclamación.
Conviene dejar apuntado que no aparece recogido en el expediente administrativo el informe médico del día 18 de abril, sino que este Órgano consultivo conoce de su existencia y contenido aproximado por las referencias que se realizan de él en el informe pericial que fue aportado por la reclamante (folio 56) y en el informe valorativo de la Inspección Médica. En este último caso, aunque se menciona que se ha analizado dicho informe y se alude a él como "Documentación Adicional añadida" (folios 171 y 173), lo cierto es que no se recoge en el expediente.
Pues bien, una vez que el momento inicial del cómputo ha quedado debidamente fijado, se debe recordar que el letrado de la reclamante presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial en el mes de noviembre de 2012 ante el Ayuntamiento de Cehegín y que, una vez que esa Corporación Local se declaró incompetente para tramitar el procedimiento, le remitió el expediente a la Consejería consultante, que lo recibió el día 13 de febrero de 2013. El siguiente día 25 el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio dictó una Orden por la que acordó iniciar de oficio la tramitación del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial. Por lo tanto, y de conformidad con lo que se ha expuesto, se debe entender que la solicitud de indemnización se presentó dentro del plazo legalmente establecido para ello.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, si bien resulta necesario realizar las siguientes observaciones:
a) La primera de ellas nos obliga a señalar que se ha sobrepasado ampliamente el plazo que para la tramitación del procedimiento se contempla en el artículo 13.3 RRP. Así, puesto que la reclamación se recibió en el mes de febrero de 2013 se hace evidente que la tramitación del procedimiento, que ha requerido dos años, ha sobrepasado ampliamente el plazo que para su sustanciación se contempla en el artículo 13.3 RRP.
b) En segundo lugar, se advierte que el órgano instructor requirió a la interesada para que subsanase su solicitud y aportase copia de determinados documentos (Antecedente Quinto de este Dictamen y folios 73 y 74 del expediente). Además, y de acuerdo con lo que se determina en el artículo 71 LPAC, se le advirtió de que en el supuesto de que no lo llevase a efecto se le tendría por desistida de su petición.
En este sentido, conviene reiterar las observaciones que ya se dejaron apuntadas en los Dictámenes de este Consejo Jurídico números 148 y 229, correspondientes al año 2015, en cuya virtud la actuación instructora por la que se requirió a la peticionaria la aportación de diversos documentos cuando el escrito de reclamación cumplía todos los requisitos exigidos por el artículo 70 LPAC no se puede amparar en el referido artículo 71 del mismo Cuerpo legal, dado que dicha documentación no se requiere de modo preceptivo por la normativa reguladora de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, desde el momento que el artículo 6 RRP alude únicamente a los documentos que se consideren oportunos.
Por ello -se señala en la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2002-, tampoco puede anudarse a la no presentación de los mismos la drástica consecuencia de tener por desistido de su petición al reclamante. Antes bien, el amparo normativo de las actuaciones que, con posterioridad a la presentación de la solicitud hayan de ser completadas, ha de buscarse en el artículo 76, apartados 2 y 3 LPAC, cuya única consecuencia para el interesado que no cumple el requerimiento del instructor consiste en declararle decaído en su derecho al trámite, con los efectos que, en orden a la prueba, pueda tener la no aportación de esos documentos y que, en todo caso, habrán de reflejarse en la resolución del procedimiento.
De otro lado, debe añadirse en esta ocasión que resulta consecuencia ineludible que tampoco pueda vincularse con ese requerimiento de documentación el efecto de que quede en suspenso el plazo para resolver el procedimiento, que se establece en el artículo 42.5.a) LPAC, cuando -como sucede en este caso- dichos documentos no revistan el carácter de preceptivos de conformidad con la norma reguladora del procedimiento.
c) Por último, se advierte que se ha conferido a la parte reclamante el trámite de audiencia al que se refiere el artículo 11 RRP hasta en tres ocasiones (Antecedentes Noveno, Undécimo y Decimotercero de este Dictamen), cuando dicho precepto determina que sólo puede concederse una vez, en el momento en que se encuentre debidamente instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, desarrollados por el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.
Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en el citado artículo 139 LPAC, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Son variadas las notas que ayudan a caracterizar dicho sistema de responsabilidad patrimonial, entre las que se pueden destacar la de tratarse de un mecanismo de compensación de carácter unitario o común (que rige para todas las Administraciones públicas en virtud de lo que establece el artículo 149.1.18ª de la Constitución); general, en cuanto contempla la totalidad de la actuación administrativa, ya revista carácter jurídico o meramente fáctico, y se produzca tanto por acción como omisión; de responsabilidad directa, de manera que la Administración cubre de esa forma la actividad dañosa provocada por sus autoridades y funcionarios; que persigue la reparación integral, y no meramente aproximada, del daño, y de carácter objetivo, en virtud de la cual no resulta necesario demostrar la existencia de culpa o negligencia en el agente causante del daño, sino la realidad de una lesión imputable a la Administración.
En relación con el servicio de mantenimiento de carreteras conviene recordar que corresponde a la Administración regional, en su condición de titular de la vía, mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, de acuerdo con lo que se determina en el artículo 57 del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.
De igual modo, el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia establece que "La explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso".
Y de manera particular, acerca de las exigencias de atención por parte de la Administración al estado de las calzadas en las zonas destinadas al paso de transeúntes, se debe resaltar que ya dejó apuntado este Órgano consultivo en su Dictamen núm. 186/14, de 23 de junio, que "el grado de adecuación, conservación y mantenimiento del pavimento en esos casos debe ser más elevado que el que pudiera exigirse, si cabe, en relación con otros espacios de las vías públicas porque cuando los peatones atraviesan esas zonas de paso deben prestar atención no sólo al estado del suelo sino, de manera prioritaria, a las circunstancias del tráfico y tratar de evitar además, según las situaciones, posibles colisiones con otros viandantes". Y que añadió que ello acentúa, sin lugar a dudas, los rasgos objetivos del sistema de responsabilidad patrimonial cuando ello no ocurre.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Por último, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 139.1 LPAC se refiere exclusivamente al "funcionamiento" de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el "no funcionamiento" de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. Pues bien, en el caso que nos ocupa ha quedado debidamente acreditada la realidad y efectividad del daño alegado por la reclamante, que sufrió una caída el 2 de noviembre de 2010, sobre las 21:00 horas, cuando cruzaba el paso de peatones que existe en la Calle Carretera de Murcia, número --, de Cehegín, próximo al cruce de dicha vía con la calle Obispo Caparrós. Así se desprende del testimonio ofrecido por x (folios 45 y 156 y 157 del expediente administrativo) y por la propia hija de la reclamante, x (folios 43 y 158 y 159), que fueron testigos presenciales del accidente.
De modo concreto, conviene advertir que este Órgano consultivo atribuye plena eficacia probatoria a la declaración de x acerca de la realidad de que la caída se produjo en el lugar, fecha y hora que manifiesta la peticionaria, ya que no consta acreditado que tuviese una relación de amistad con la reclamante, sino que tan sólo la conocía, ni que se viese afectada por ninguna otra circunstancia que pudiese haber comprometido su imparcialidad en este caso.
Como refuerzo de aquella declaración, y debido a que ofrece un testimonio que resulta sustancialmente coincidente con el de la otra testigo citada, también se debe atribuir eficacia probatoria al testimonio de la hija de la interesada a los efectos que se dejaron señalados. No obstante, una vez que han sido valorados dichos testimonios con arreglo a la regla de la sana crítica, y que se han tomado en consideración otros medios de prueba que obran de igual modo en el expediente, se debe adelantar desde este momento que no todos los elementos de las declaraciones de esas personas, a los que se hará posterior alusión, pueden ser tenidos en cuenta, sin embargo, a la hora de emitir este Dictamen.
Ha resultado acreditado asimismo que, como consecuencia de la caída, la interesada sufrió la rotura masiva del manguito rotador del hombro izquierdo y una fractura de la primera falange proximal del quinto dedo de la mano izquierda. Ello se desprende de la documentación clínica que acompañó junto con la reclamación y, de modo particular, del informe pericial que también aportó la interesada y del informe técnico que emitió la Inspección Médica.
A pesar de ello, conviene advertir que, por el mero hecho de que la caída se produjera en un paso de peatones situado en una vía de titularidad regional, no cabe colegir automáticamente que la lesión traiga causa directa de un funcionamiento, normal o anormal, imputable a la Administración regional. No puede olvidarse que para que el instituto de la responsabilidad patrimonial despliegue sus efectos, resulta imprescindible la existencia de un nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, ya que, tal como ha señalado el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, entre otras en su sentencia de 5 de junio de 1998, "la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento", de modo que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos y de cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
De hecho, el análisis del resto de elementos de prueba que se somete a la consideración de este Consejo Jurídico no permite apreciar la concurrencia de una causa de imputación adecuada y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional por haber omitido su obligación de mantener el paso de peatones referido en las debidas condiciones de conservación y mantenimiento.
Así, en el informe aportado por la Dirección General de Carreteras se pone de manifiesto que la capa superficial del pavimento que existe en ese paso de peatones no presentaba deterioros de entidad suficiente como para producir la caída de una persona en condiciones normales de movilidad, a pesar de que se aprecia una pequeña diferencia de altura en la rasante del suelo que puede llegar a ser de 2,7 centímetros en algún punto concreto.
También se ha tenido en cuenta, como explica el informe de la Dirección General de Carreteras, que sobre el espacio de terreno que comprende el paso de peatones se extienden varios recubrimientos de pavimento que se tuvieron que realizar después de que se excavaran varias zanjas para que se instalasen diversos servicios públicos municipales. De igual forma, se ha tomado en consideración que la apariencia que muestra el pavimento de la calzada es de un cierto desgaste ocasionado por efecto del transcurso del tiempo y las inclemencias del tiempo, la circulación de vehículos y la deambulación de personas.
Esta apreciación se confirma desde el momento que el informe citado pone de manifiesto que, a pesar del tiempo transcurrido desde que se produjo la caída de la interesada, no se ha realizado ninguna actuación de mantenimiento, y se apunta que manera literal que "No se ha colocado capa de nuevo pavimento o actuación otra que modifique su estado a lo largo del tiempo, tiene el estado propio del envejecimiento por tiempo, agentes atmosféricos y tráfico".
A pesar de ello, la valoración de las diversas fotografías que se adjuntaron con el informe referido permite alcanzar la convicción de que, en efecto, no se aprecia en este supuesto concreto que ese desfase en la altura del pavimento en una zona determinada pueda constituir un elemento determinante, por sí mismo, de la producción del accidente que sufrió la interesada.
En este sentido, la Dirección General de Carreteras entiende que "en la fecha de la caída el estado del pavimento de la zona en cuestión, se encontraba dentro de los parámetros de razonabilidad propios de las vías públicas en espacios urbanos de este uso". Este Órgano consultivo, no obstante, no llega a hacer suya esa consideración tan benévola acerca del estado de la calzada, pero sí admite que se encontraba en el límite de los parámetros de tolerancia o de rendimiento medio del servicio que se deben exigir para garantizar la seguridad de los viandantes cuando transitan o deambulan por las calles.
De acuerdo con lo expuesto, no se puede atribuir ningún valor a las manifestaciones de las testigos de que en el paso de peatones había una zanja, que era muy profunda, y que en ella metió el zapato la reclamante y que cayó a la calzada porque quedó trabado en ella. Como se ha dicho, el estudio de las fotografías que se contienen en el expediente y el contenido del informe de la Dirección General de Carreteras permiten alcanzar la impresión de que tan sólo existía un desnivel en el pavimento de la calzada que no puede ser considerado como especialmente peligrosos ni insalvable si se atienden los deberes de atención y cuidado cuando transitan que se reclaman a los transeúntes.
Por otro lado, tampoco se puede reconocer eficacia probatoria alguna a las alegaciones testificales de que no hubiese iluminación suficiente en la zona próxima al paso de peatones, pues en aquel informe se explica que existen farolas al tresbolillo, de izquierda a derecha, y que la más próxima se encuentra a 8 metros del paso de peatones, en el margen izquierdo de la calzada y en sentido a Caravaca de la Cruz. Por su parte, la peticionaria no ha alegado ni acreditado que esa noche la farola estuviese apagada por algún motivo y que, por tanto, la acera contigua y el paso de peatones careciesen de la iluminación suficiente y adecuada para asegurar una deambulación segura.
A pesar de lo explicado, conviene señalar que se ha tenido en cuenta la circunstancia, apuntada por las testigos, de que aquella noche el semáforo que regula el paso de peatones funcionaba en color ámbar, como parece ser habitual a partir de una cierta hora. Si bien es cierto que esa situación puede demandar de los peatones un especial deber de cuidado y atención a la circulación de los vehículos, tampoco se ha alegado y justificado que existiese en aquel momento una intensidad de tráfico de tal naturaleza que explicara que la interesada se hubiera visto en la necesidad de efectuar el cruce de modo apresurado. El propio hecho de que el semáforo estuviese funcionando de ese modo parece ser, de manera contraria a lo pretendido por la reclamante, un indicio del poco tráfico rodado que puede haber a esas horas.
Sentado lo anterior, este Órgano Consultivo considera que no ha quedado acreditado que la Administración regional incumpliera su deber de asegurar el mantenimiento y conservación del pavimento en la zona del paso de peatones aludido ni que infringiese por ello, a pesar del especial cuidado y vigilancia que se debe demandar en esos tramos de la vías públicas, la obligación que le incumbe de garantizar la seguridad del tránsito de peatones y de la circulación de vehículos.
Lo que se ha expuesto permite concluir que no existe el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado y que, en consecuencia, no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional en este supuesto concreto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, y singularmente el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de las vías públicas y el daño alegado por la reclamante.
No obstante, V.E. resolverá.
