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Dictamen nº 321/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de noviembre de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de octubre de 2015, sobre la tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2016 (expte. 406/15), aprobando el siguiente Dictamen.
La consulta que formula el Consejero de Hacienda y Administración Pública dice así:
"De conformidad con el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia se solicita que se emita dictamen facultativo en relación a la tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, para el ejercicio 2016.
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en su artículo 30 dispone: "El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos".
Para dar efectivo cumplimiento a este mandato en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la disposición adicional primera de la Ley 5/2012, de 29 de junio, de ajuste presupuestario y de medidas en materia de Función Pública, señala que
1. "El Consejo de Gobierno, a propuesta del consejero de Economía y Hacienda, acordará el límite de gasto no financiero a que se refiere el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Dicho acuerdo será remitido a la Asamblea Regional para su aprobación por el Pleno.
2. El límite aprobado será ajustado en la variación que se produzca en los recursos del sistema de financiación autonómica, en los fondos finalistas procedentes de la unión Europea o de otras Administraciones Públicas, así como en aquellos casos en los que se produzcan cambios normativos que afecten a los ingresos previstos. Este ajuste se propondrá a la Asamblea Regional en el proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que se someta a su aprobación".
El Consejo de Gobierno en su sesión celebrada el 7 de octubre de 2015, aprobó el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto consolidado de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y sus Organismos Autónomos para el ejercicio 2016, que se fija en 4.099.751.868 euros que posteriormente será aprobado por la Asamblea Regional. Con fecha 22 de octubre de 2015 se sometió a la aprobación de la Asamblea pero fue devuelto al Gobierno.
El proceso de cálculo del límite de gasto no financiero para el ejercicio 2016 se ha realizado con la estimación de los ingresos presupuestarios no financieros consolidados de la Administración General de la CARM y sus Organismos Autónomos para dicho ejercicio. A esta cantidad se han agregado el margen derivado del objetivo de estabilidad presupuestaria y los ajustes de Contabilidad Nacional.
Respecto al contenido de las leyes de Presupuestos, se ha de indicar que el Tribunal Constitucional, en su labor interpretadora del texto constitucional, ha delimitado el contenido y alcance de la Ley anual de Presupuestos Generales conforme a lo previsto en el artículo 134 CE. En este sentido, ha declarado que la ley de Presupuestos se configura como una verdadera Ley, con unas peculiaridades y especificidades en su tramitación parlamentaria. Presenta un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual, integrado por materias distintas a ese núcleo esencial que, aun no siendo estrictamente presupuestarias, inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan (SSTC 126/1987, de 16 de julio, 61/1997, de 20 de marzo y 174/1998, de 23 de julio, entre otras).
El contenido esencial se conforma por la "totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la Comunidad Autónoma", y por el "importe de los beneficios fiscales que afecten a tributos correspondientes a ésta", a los que se refiere el artículo 46 del Estatuto de Autonomía.
Como decimos, también eventualmente la Ley de Presupuestos puede incluir la regulación de otras materias que no forman parte de su contenido necesario, siendo preciso para que esa regulación sea constitucionalmente legitima que la materia guarde relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto, y que su inclusión esté justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento; en definitiva, que "sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno" (SSTC 76/1992 y 195/1994). Esa relación directa entre ambos contenidos ha de ser esencial y principal, nunca accidental y secundaria.
Por lo expuesto y ante la situación de bloqueo del debate presupuestario que se ha producido como consecuencia de la no aprobación del límite de gasto no financiero por parte de la Asamblea Regional para el ejercicio 2016 propuesto por el Consejo de Gobierno, se solicita informe sobre la tramitación a seguir para que, en cumplimiento de las ya citadas Ley 5/2012, de 29 de junio y Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, se posibilite el debate en la Asamblea Regional del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2016".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), se solicita por la autoridad consultante que se emita un dictamen facultativo, a lo que atiende este Consejo Jurídico por considerar que tal es la calificación que procede al no estar prevista en el ordenamiento la consulta de una manera expresa y preceptiva, y por tratarse de actuaciones especialmente relevantes para el funcionamiento institucional de la Comunidad Autónoma (Dictamen 346/2014, 134/2015) que trascienden, incluso, al ámbito de la Consejería consultante, razones que, además, justifican que el Dictamen se despache con celeridad y preferencia.
SEGUNDA.- Planteamiento de la consulta
El artículo 46.1 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EARM), señala que "corresponde al Consejo de Gobierno la elaboración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma y a la Asamblea Regional su examen, enmienda, aprobación y control", añadiendo en el párrafo 2 que "será presentado por el Consejo de Gobierno a la Asamblea con una antelación mínima de dos meses a la fecha de inicio del correspondiente ejercicio".
El artículo 17 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), por su parte, señala que éstas "regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con sus Estatutos, las siguientes materias: a) la elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos...".
El artículo 32 EARM, a su vez, establece que el "Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, con la documentación anexa, será remitido a la Asamblea Regional en el plazo establecido en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía, para su examen, enmienda y aprobación o devolución al Consejo de Gobierno".
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOESP), ha previsto que las Comunidades Autónomas aprueben un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos, directriz que fue concretada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por la Ley 5/2012, de 29 de junio, estableciendo que tal determinación, previa a la elaboración del presupuesto, será acordada por el Consejo de Gobierno y remitida a la Asamblea Regional para su aprobación por el Pleno, sin perjuicio de que un posterior ajuste se proponga a la Asamblea Regional en el proyecto de ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que se someta a su aprobación.
En este marco normativo, según se dice por el Consejero consultante, el Consejo de Gobierno, en sesión celebrada el 7 de octubre de 2015, aprobó el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto consolidado de la Administración General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de sus Organismos Autónomos para el ejercicio 2016, que fue rechazado por la Asamblea Regional y devuelto al citado Consejo de Gobierno el 22 de octubre de 2015. Ante tal tesitura, que se califica como situación de bloqueo del debate presupuestario, se interroga sobre la "tramitación a seguir para que, en cumplimiento de las ya citadas Ley 5/2012, de 29 de junio y Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, se posibilite el debate en la Asamblea Regional del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2016".
El Dictamen, conforme a ello, se ciñe a determinar si, a pesar de la alteración del curso ordinario de las previsiones normativas que supone la inexistencia de un límite de gasto no financiero aprobado formalmente, puede el Consejo de Gobierno aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos y remitirlo a la Asamblea para su debate.
TERCERA.- Sobre el presupuesto y el ciclo presupuestario
I. Además de los citados anteriormente, existen en el ordenamiento jurídico autonómico abundantes preceptos que consagran la exigencia de que el Consejo de Gobierno remita a la Asamblea Regional el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para que haga ejercicio de su potestad legislativa, que en este escenario normativo se concretaría en la potestad de aprobar los presupuestos, tal como señala el artículo 22 EARM.
En primer lugar, y a diferencia de lo que se establece en el artículo 30 EARM en relación con otros proyectos de Ley, en el caso de la de presupuestos la iniciativa legislativa corresponde al Consejo de Gobierno en exclusiva, sin que pueda ser ejercitada por otro órgano institucional, como de manera concreta y claramente inspirada en lo que se dispone en el artículo 134 de la Constitución Española (CE) en relación con los presupuestos de Estado, determina el artículo 46.1 EARM ("Corresponde al Consejo de Gobierno la elaboración del Presupuesto de la Comunidad Autónoma...") y corrobora el Reglamento de la Asamblea Regional de 13 de junio de 2002 (RAR) haciendo un reconocimiento expreso de esta primacía del ejecutivo en la formulación presupuestaria cuando apunta en su artículo 152.3 que "conforme a lo dispuesto en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía, la iniciativa legislativa en materia presupuestaria sólo podrá ser ejercida por el Consejo de Gobierno".
Pero también otras disposiciones legales reconocen esta facultad de iniciativa presupuestaria. Por un lado, la Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de Región de Murcia, en su artículo 22.3 referido a las atribuciones del Consejo de Gobierno, incluye entre ellas la de "aprobar el proyecto anual de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, someterlo a la Asamblea Regional con una antelación mínima de dos meses a la fecha de inicio del correspondiente ejercicio y ejecutarlo, conforme a las normas vigentes en la materia".
Por su parte, el Decreto legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, dispone en su artículo 32, titulado Remisión del Proyecto de Ley a la Asamblea Regional:
"El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, con la documentación anexa, será remitido a la Asamblea Regional en el plazo establecido en el artículo 46 del Estatuto de Autonomía, para su examen, enmienda y aprobación o devolución al Consejo de Gobierno".
Es decir, el derecho positivo establece una competencia del Consejo de Gobierno para aprobar el Presupuesto autonómico y remitirlo a la Asamblea Regional. Con carácter general para las autonómicas el Tribunal Constitucional (TC) ha dicho que "las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas; operan ope Constitutionis" (SSTC 233/19 y 177/2012). En el ámbito administrativo la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, señala en el artículo 12 que "la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia...".
Todo ello permite concluir que la competencia del Consejo de Gobierno de aprobar el Proyecto de ley de Presupuestos Generales y remitirlo a la Asamblea Regional es irrenunciable, ya que los órganos institucionales autonómicos no pueden hacer dejación de las funciones que tienen estatutaria y legalmente atribuidas.
II. Es clásico definir el presupuesto como el resumen sistemático y cifrado de las previsiones de gasto y de las estimaciones de ingresos previstos para financiar dicho gasto público, confeccionado en períodos regulares. El presupuesto así concebido es el centro del ciclo presupuestario que, en la estructura que deriva de las normas antes citadas, consta de cuatro fases, elaboración, aprobación, ejecución y control, con tres determinaciones previas, que son la fijación del escenario presupuestario plurianual (art. 29 LOESP), el objetivo de estabilidad presupuestaria (art. 16 LOESP), y el límite de gasto no financiero (art. 30 LOESP).
Estas determinaciones, que constituyen un prius para el Proyecto de Ley de Presupuestos, son un mandato al Consejo de Gobierno -que tiene asignada la competencia para aprobar el proyecto de ley de presupuestos- dirigido a que el volumen de gasto público consignado en el mismo no supere la cuantía que resulte en función de ellas, de acuerdo con el objetivo constitucional final de lograr la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE). Por tanto, la LOESP es consecuencia directa de la modificación del artículo 135 CE, que estableció con rango constitucional el citado principio de estabilidad presupuestaria y arbitró medidas para su operatividad. Así, en los números 1 y 2 dispone que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, entendido "como conducta financiera permanente de todas las Administraciones Públicas" (Exp. Mot. LOESP). La exposición de motivos de la Reforma constitucional califica la estabilidad presupuestaria como un "valor" que estima verdaderamente estructural y, en cualquier caso, se convierte en un principio rector de la actuación del sector público.
La plasmación jurídica de este planteamiento constitucional y estatutario es consecuencia de la normativa europea, a partir del Tratado de Maastricht y de la creación de la Unión Económica y Monetaria, que dio lugar al llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, suscrito en 1997 y cuyos criterios fueron incorporados al Tratado de la Unión y al derecho derivado del mismo. Así, el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece una auténtica obligación jurídica de los Estados miembros para evitar déficits excesivos, encargando a la Comisión supervisar la evaluación presupuestaria para detectar errores manifiestos y examinar la observancia de esta disciplina.
En tal contexto, las leyes de estabilidad han introducido en nuestro país la denominada "presupuestación en dos fases", abandonando el antiguo sistema en el que la cifra del presupuesto final era el resultado de la agregación de las necesidades de gasto planteadas por los centros gestores. En el nuevo modelo primero se define el marco financiero del presupuesto, es decir el montante global y, después, en una segunda fase separada de la anterior, se reparte ese montante global, existiendo en nuestra Comunidad Autónoma la peculiaridad de que la aprobación de ese límite de gasto no financiero debe hacerse no sólo por el Consejo de Gobierno, sino también por la Asamblea Regional (disposición adicional primera de la Ley 5/2012, de 29 de junio).
Dentro de esta idea, la función del artículo 30 LOESP en cuanto a la fijación de un límite de gasto no financiero para el ejercicio inmediatamente siguiente constituye un elemento de disciplina presupuestaria muy importante, porque previene la aparición de incrementos de gasto público que no vengan justificados por razones de eficiencia o equidad, e implica que los entes públicos deben desarrollar el proceso de ejecución presupuestaria con respeto a ese techo de gasto aunque una evolución favorable de los ingresos públicos hiciera posible incurrir en un mayor gasto sin poner en peligro el objetivo de estabilidad.
Estos son, por tanto, los fundamentos y requerimientos materiales a los que debe atenerse el presupuesto general autonómico a la hora de ser formulado, con lo cual cumpliría en lo sustancial con las obligaciones que imponen los ordenamientos estatal y europeo en cuanto a la estabilidad presupuestaria.
III. En cuanto a la tramitación parlamentaria, la regulación del procedimiento para el ejercicio de la función presupuestaria se contiene en el capítulo IV del Título VI del RAR, dedicado a regular los procedimientos especiales relacionados con la función legislativa, que comprende los artículos 151 a 156. Aunque el propio RAR dispone que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma será debatido y aprobado conforme al procedimiento legislativo ordinario (art. 152.1 RAR), también establece previsiones específicas que deben ser tenidas en cuenta, como la preferencia absoluta sobre los demás trabajos de la Asamblea Regional y que el calendario para su tramitación será establecido por la Junta de Portavoces (art. 152.2 RAR).
También como especialidad propia de la tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos se debe reseñar que se celebra, en cualquier caso, aunque no se hayan presentado enmiendas de ese carácter, un debate de totalidad en el Pleno de la Asamblea Regional con carácter previo a que la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuesto, que es la competente por razón de la materia (art. 69.1.b) RAR), comience los trabajos de debate y aprobación de las enmiendas parciales que se puedan presentar. En el referido debate de totalidad se deben sustanciar distintos aspectos del procedimiento legislativo especial, pero, además, en ese debate de totalidad debe quedar fijada la cuantía global de los estados de los presupuestos, según indica el artículo 154.3 RAR.
Seguido el procedimiento reglamentario, señala el artículo 156 e) RAR que, una vez que resulte aprobado el dictamen de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuesto en el Pleno de la Cámara, se entenderán implícitamente aprobadas las cuantías del estado de autorización de gastos y del estado de previsión de ingresos, que reflejan los datos cifrados de los gastos autorizados y de los ingresos previstos. Ello conlleva como consecuencia que en ese momento haya de entenderse implícitamente aprobado el límite de gasto no financiero, al tratarse de un pronunciamiento del mismo órgano que tiene atribuida esa competencia, y sobre la cuantía global del presupuesto, que encierra en sí el límite de gasto expresado.
IV. De lo anterior resulta que la obligación competencial del Consejo de Gobierno de aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma y remitirlo a la asamblea Regional es irrenunciable, estando formulada tal competencia en términos de imperatividad, excluyente de otra elección discrecional. Ello no sólo por la oportunidad de remitirlo o no, sino también por el contenido mismo, que ha de ajustarse a las determinaciones previas antes señaladas, que son la fijación del escenario presupuestario plurianual (art. 29 LOESP), el objetivo de estabilidad presupuestaria (art. 16 LOESP), y el límite de gasto no financiero (art. 30 LOESP).
Se aprecia por tanto que, a pesar de la carencia de un límite de gasto no financiero, formalmente aprobado por el órgano competente, persiste la obligación del Consejo de Gobierno de aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos y formularlo de acuerdo con las cifras que resultan del cálculo del límite de gasto tal como se regula en la LOESP, obligación que no puede considerarse desplazada siempre y cuando, se reitera, su cumplimiento se ajuste a tal cifra, aspecto sobre cuyo cumplimiento el Consejo Jurídico no se pronuncia por quedar fuera de su competencia. Y en ese marco, la tramitación parlamentaria proporciona a través de los artículos 154.3 y 156 e) RAR, una aprobación implícita del límite de gasto no financiero, al tratarse de acuerdos de Pleno materialmente equivalentes al referido en la disposición adicional primera de la Ley 5/2012.
De lo expuesto es también razonable concluir que la aprobación por la Asamblea Regional de la Ley de Presupuestos Generales, con el límite material que implica el límite de gasto no financiero, permitiría convalidar las posibles insuficiencias procedimentales, siempre que la materialidad del contenido de la Ley se ajuste a la LOESP, que es como decir que se ajuste a la CE. En tal sentido cabe recordar que el Consejo de Estado ha dicho que "la suprema calidad representativa de las Cortes Generales tiene la virtualidad de convalidar cualquier defecto de tramitación que no revista caracteres de inconstitucionalidad" (Dictamen 44.399, de 8 de julio de 1982).
El Tribunal Constitucional, por su parte, ha entendido que la ausencia de un antecedente en la tramitación de un proyecto de ley sólo tendrá trascendencia si tal omisión hubiese menoscabado los derechos de diputados o grupos parlamentarios, es decir si se hubiera privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión y el defecto hubiera sido denunciado en la tramitación, debiendo ponderarse la racional necesidad del antecedente para el juicio de las Cámaras sobre el proyecto (SSTC 108/1986, 99/1987 y 136/2011).
Con carácter general el Consejo Jurídico viene expresando desde tiempo atrás que en expedientes encaminados a la aprobación de leyes debe retenerse la idea de que el total procedimiento, en fase de formación de la voluntad de quien tiene la iniciativa y en fase parlamentaria, tiene por fin facilitar la cualificada función institucional del órgano legislativo a la hora de ejercer la competencia directamente atribuida por la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía, función para la que ostenta una plena libertad de configuración para fijar, dentro de los parámetros del ordenamiento, la redacción final de los textos legales. Y el deber encomendado por ese mismo ordenamiento a los órganos intervinientes a través de las normas que disciplinan el procedimiento de elaboración y sus diversos trámites, es facilitar el cumplimiento de esa soberana potestad (Dictamen 70/1999).
De todo ello resulta, pues, que es esencial en este aspecto que el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales recoja en su Exposición de Motivos todas las vicisitudes de su procedimiento de elaboración, que incorpore referencias sobre los elementos propios del proceso de estabilidad que han sido tenidos en cuenta para su formulación y, en particular, sobre el límite de gasto no financiero, y que al articular la aprobación de los créditos iniciales y su financiación, exprese que se hace con respeto a la cifra de gasto no financiero calculada conforme establece la LOESP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- A pesar de la carencia de un límite de gasto no financiero, formalmente aprobado por el órgano competente, persiste la obligación del Consejo de Gobierno de aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos y remitirlo a la Asamblea, formulándolo de acuerdo con las cifras que resultan del cálculo del límite de gasto tal como se regula en la LOESP, obligación que no puede considerarse desplazada siempre y cuando su cumplimiento se ajuste a tal cifra, aspecto sobre el que el Consejo Jurídico no se pronuncia por quedar fuera de su competencia.
SEGUNDA.- De los artículos 154.3 y 156 e) RAR se desprende que, una vez que resultara fijada la cuantía global de los estados de los presupuestos por el Pleno de la Cámara, se entendería implícitamente aprobado el límite máximo de gasto no financiero a que se refiere el artículo 30 LOESP.
TERCERA.- La aprobación por la Asamblea Regional de la Ley de Presupuestos Generales, con el límite material que implica el límite de gasto no financiero, permitiría convalidar las posibles insuficiencias procedimentales, siempre que la materialidad del contenido de la Ley se ajuste a la LOESP.
No obstante, V.E. resolverá.
