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Dictamen nº 64/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de marzo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de febrero de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 77/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 26 de abril de 2013 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por x dirigido a la Consejería de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio en el que, en síntesis, expresa que el 27 de abril de 2012 circulaba con su vehículo matrícula -- por la carretera (autovía) RM-11, dirección Águilas-Lorca, p.k. 4/5, cuando en el centro de la vía se encontró con la rueda de un vehículo, con la que colisionó, ocasionando daños a su vehículo por valor de 1.000 euros, según factura de reparación que adjunta. Añade que al lugar de los hechos acudió la Guardia Civil de Tráfico, que levantó atestado (adjunta solicitud del mismo, pero no éste). Considera que la Administración regional es responsable de tales daños por el mal funcionamiento de sus servicios de vigilancia de carreteras, por lo que pide una indemnización por la referida cantidad.
Además, solicita la práctica de prueba documental (relativa al atestado y la factura presentada) y testifical, en las personas del gruista que retiró el coche de la calzada y lo llevó a un taller, y del mecánico de éste que sacó un neumático de los bajos del vehículo.
SEGUNDO.- Con fecha 16 de mayo de 2013 la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento, requiriendo al reclamante para la subsanación y mejora de su solicitud.
TERCERO.- Solicitado informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 22 de mayo de 2013, en el que refleja lo informado al respecto por "--", empresa concesionaria del servicio de vigilancia y mantenimiento de la carretera, que, en síntesis, indica que el contrato suscrito al efecto establece la obligatoriedad de realizar al menos un recorrido diario de vigilancia, en condiciones normales de tráfico y meteorología, como era el caso, lo que se hizo el día del accidente y los días previos y posterior, sin advertir nada anómalo en el punto indicado por el reclamante, y que tampoco la Guardia Civil comunicó nada al respecto. Adjunta los partes de vigilancia correspondientes a dichos días.
CUARTO.- El 27 de mayo de 2013 la instrucción emplaza formalmente a la indicada empresa como interesada en el procedimiento.
QUINTO.- El 7 de junio de 2013, el reclamante presentó escrito, al que adjunta diversa documentación, en el que, en síntesis, solicita la práctica de las ya referidas pruebas documentales y testificales, añadiendo a este respecto la de x, para que ratifique la declaración escrita que del mismo aporta, en el sentido de que cuando circulaba sobre las 8 horas de la mañana del 27 de abril de 2012 en dirección Lorca (se deduce que por la autovía de referencia) observó que había una rueda de neumático en el centro de la vía.
SEXTO.- La empresa concesionaria del servicio presentó escrito el 12 de junio de 2013 en el que expresa que "se ratifica en la documentación presentada" (se deduce que se refiere a la que facilitó a la Dirección General de Carreteras y que ésta acompañó con su informe). El 21 siguiente presentó otro escrito en el que, en síntesis, señala que en la fecha del accidente realizó el recorrido diario por la carretera previsto en el contrato, sin que tuviere noticias de dicho accidente; que lo más probable es que la rueda, de existir, proviniera de algún vehículo que hubiera circulado por la zona poco antes que el reclamante, sin que la empresa pueda evitar tales hechos ni retirar de forma inmediata estos elementos, pues lo contrario supondría convertir al servicio público de carreteras en un asegurador a todo riesgo de los daños que pueden acontecer en aquéllas, lo que rechaza la jurisprudencia.
SÉPTIMO.- Solicitado informe al Parque Regional de Maquinaria sobre los daños por los que se solicita indemnización, fue emitido el 18 de septiembre de 2013, sin oponer objeciones a su valoración.
OCTAVO.- Citados por la instrucción los testigos propuestos por el reclamante, sólo compareció x, que el 2 de octubre de 2013 declaró, en síntesis, que se ratificaba en su previa declaración escrita.
NOVENO.- Mediante oficio de 16 de octubre de 2013, el Sargento Jefe Accidental del Destacamento de Lorca de la Guardia Civil de Tráfico remitió un certificado, del día anterior, emitido por él mismo, en el que expresa que, según los archivos de Destacamento, consta que el 27 de abril de 2012 dos Agentes del Cuerpo, entre las 9:10 y las 9:30, prestaron auxilio por avería a la altura del kilómetro 4,200 de la carretera RM-11 y que, consultado uno de dichos Agentes, le informa que el vehículo matrícula -- se encontraba averiado en dicho punto del arcén derecho de la carretera, sentido Lorca, y que en principio no presentaba signos de avería, pero que al cargarlo en la grúa que lo retiró observó que debajo del mismo había un charco de aceite del motor, manifestando el conductor que había sido por un choque contra un neumático.
DÉCIMO.- El 22 de noviembre de 2013 el reclamante presenta escrito en el que, en síntesis, expresa que se han acreditado los hechos en los que funda la reclamación; que un testigo constató la existencia de la rueda en la carretera sobre las 8 horas del día del accidente, que la Guardia Civil de Tráfico confirma que prestó auxilio al reclamante entre las 9:10 y 9:30 de dicho día y advirtió la existencia de aceite debajo del vehículo; y que aporta declaración jurada del responsable del taller al que fue llevado el vehículo, en la que afirma haber advertido que en sus bajos tenía incrustada una rueda de neumático. Por todo ello, concluye reiterando su pretensión indemnizatoria, pues considera que los servicios de vigilancia incurrieron en negligencia al no retirar en su momento la rueda de la calzada.
No obstante, y para el supuesto de que la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados, solicita que se requiera a la Guardia Civil de Tráfico para que elabore un atestado completo sobre los hechos; que se requiera a la empresa responsable de la grúa que trasladó el vehículo al taller a fin de que identifique al empleado que lo hizo el día del accidente y pueda declarar sobre el parte que extendió en su día, y que se practique testifical para la ratificación de la aportada declaración del responsable del citado taller.
UNDÉCIMO.- Mediante oficio de 30 de mayo de 2014 se acordó un trámite de audiencia para los interesados, presentando alegaciones el reclamante el 17 de junio siguiente, en las que, en síntesis, reitera lo expresado en su anterior escrito y añade que en el parte de trabajo del empleado de la grúa se consigna como hora de aviso las 8:38 del día en cuestión, y como hora de presencia en el lugar las 9:05; que el informe de la Guardia Civil de Tráfico señala que los Agentes se personaron entre las 9:10 y las 9:30; y que en el parte de trabajo de la empresa concesionaria consta un aviso de la Guardia Civil, el día del accidente, informando de la existencia de una mancha de aceite a las 9:14 horas, lo que concuerda con los hechos alegados.
DUODÉCIMO.- El 17 de febrero de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, fundada, en síntesis, en que no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras porque no se infringió el estándar de vigilancia exigible en el caso, pues los partes de trabajo de la empresa encargada del servicio acreditan que cumplió con lo establecido al efecto en el contrato, es decir, un recorrido diario por la autovía, sin que pueda exigirse un estándar desproporcionado, pues el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, pues de lo contrario se configuraría a la Administración como una aseguradora universal de todos los riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas, lo que es rechazado por la jurisprudencia.
DECIMOTERCERO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.
I. El reclamante está legitimado para reclamar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de la empresa concesionaria, en los términos establecidos en la normativa de contratación del sector público y reiterados Dictámenes de este Consejo Jurídico en supuestos análogos al presente.
II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.
III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que, para que exista tal responsabilidad, es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos y deba prevenir o resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del análisis del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista de aseguramiento a todo riesgo no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que ésta puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional del servicio que le es exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
III. A estos efectos, en reiterados Dictámenes hemos recogido la consolidada doctrina jurisprudencial y consultiva que señala que el deber de la Administración en materia de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros, sean o no identificados (Dictamen nº 11/13, de 14 de enero, entre otros muchos).
Al margen de aquellos casos en los que de sus circunstancias se desprenda que el obstáculo existente en la calzada habría aparecido en ella de forma tan repentina e inevitable que hiciera razonablemente imposible, aun con un muy exigente estándar de funcionamiento, que la Administración hubiera podido señalizarlo o retirarlo de la calzada antes del accidente de que se trate, la doctrina jurisprudencial y consultiva al respecto puede resumirse así (Dictamen nº 229/2015 de este Consejo Jurídico, entre muchos otros):
"A tal efecto es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
También indicábamos en el citado Dictamen 276/2011 que el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008). Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.
Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera". La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante".
CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.
Como se expuso en los Antecedentes, el reclamante reclama indemnización por unos daños (cuya existencia ha de considerarse acreditada) que imputa al anormal funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia de una carretera (autovía) de titularidad regional, la RM-11. A este respecto, afirma que un testigo declaró que el día del accidente, sobre las 8 horas, vio una rueda de neumático en la calzada de dicha vía, rueda que fue la que causó el accidente, aspecto éste que puede considerarse acreditado a la vista de los documentos aportados. Aunque el reclamante no concreta la hora del suceso, señala varios datos que se desprenden del expediente: que el encargado de la grúa que acudió a retirar el vehículo averiado anotó en el parte de trabajo que fue avisado para ello a las 8:38 horas, llegando al lugar a las 9:05; que la Guardia Civil de Tráfico acudió entre las 9:10 y las 9:30; que en el parte de trabajo de la empresa concesionaria consta un aviso de la Guardia Civil el día del accidente informando de la existencia de una mancha de aceite a las 9:14 horas; y la existencia de una rueda en los bajos del vehículo, según declaración del responsable del taller, todo lo cual concuerda con los hechos alegados.
A partir de lo anterior, el reclamante considera que la Administración (o su concesionario, hay que entender) tenía el deber de haber retirado el neumático antes de la hora en que aconteció el accidente y que, al no hacerlo, ha de responder de los daños sufridos a causa de éste.
Sin embargo, tal conclusión no puede aceptarse. En primer lugar, en el expediente consta que el estándar de vigilancia previsto en el contrato suscrito al efecto, consistente en un recorrido diario en los dos sentidos de la circulación (en casos, como el que nos ocupa, sin incidencias meteorológicas o de tráfico), fue cumplido por la concesionaria. En el parte obrante en el folio 22 se refleja que la empresa recorrió la autovía en ambas direcciones desde las 8:14 hasta las 13:11 horas, recibiendo a las 9:14 un aviso de la Guardia Civil por la existencia de una mancha de aceite (lo que concuerda con lo informado por ésta), hora en la que el vigilante se encontraba recorriendo la autovía entre su kilómetro 13 y el 0, llegando al lugar del accidente, en el p.k. 4.400, a las 9:20, según el citado parte. Por ello, debe entenderse que el servicio se prestó con arreglo a lo establecido; y, como resulta obvio, no puede exigirse a dicho servicio ni un poder adivinatorio sobre las eventualidades que puedan acontecer, para estar poco antes en el lugar y hora en que aquéllas acaezcan, ni una presencia permanente en cada uno de los puntos de la vía.
Prescindiendo incluso de lo anterior, conviene añadir que si se parte de la declaración del testigo en el sentido de que vio una rueda en la calzada sobre las 8 horas del día del accidente, y que éste debió suceder apenas media hora después aproximadamente (vista la hora de aviso al gruista), tampoco podría aceptarse la existencia de responsabilidad, pues dicho lapso de tiempo transcurrido entre la constancia de la aparición del obstáculo en la calzada y el accidente de que se trata no resulta lo suficientemente dilatado como para considerar que se hubiera infringido un estándar incluso más exigente que el contractualmente establecido, teniendo en cuenta que no consta aviso alguno al servicio de vigilancia de la existencia de dicho obstáculo previamente al accidente y la imposibilidad antes apuntada de este servicio de prever los accidentes o estar permanentemente en todos los puntos de la vía.
En consecuencia, y conforme con lo expuesto en la precedente Consideración, no concurre la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, ya que entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
