Dictamen 157/16

Dictamen nº 157/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de junio de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 17 de febrero de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por el fallecimiento de su hijo, tras participar en un concurso de bebedores de cerveza organizado en la pedanía de Gea y Truyols (expte. 61/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 18 de julio de 2014 tuvo entrada en el registro general del Ayuntamiento de Murcia un escrito -presentado en la oficina de Correos de Cartagena el día anterior-, mediante el que x interpuso reclamación por responsabilidad patrimonial de la administración municipal derivada del fallecimiento de su hijo, x, acaecido el 18 de julio de 2013, como consecuencia de la bebida ingerida en un concurso de bebedores de cerveza, que contaba con el apoyo y autorización del citado Ayuntamiento.

Por la interesada se imputa al Ayuntamiento las siguientes actuaciones que considera evidencian la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Corporación Local:

1. Autorizar el concurso sin disponer sobre el terreno los mínimos servicios sanitarios que atendieran las más que seguras intoxicaciones etílicas que sin duda se iban a producir.

2. Celebrar el concurso sin controlar previamente la aptitud e idoneidad de los participantes para correr el riesgo de intoxicación etílica que la prueba conllevaba.

3. No efectuar las pertinentes advertencias a los participantes en relación con la peligrosidad de la prueba.

4. No haber dispuesto sobre el terreno un sistema de evacuación adecuado a las características del concurso.

5. No haber adoptado las precauciones legalmente establecidas.

Al escrito se acompaña la siguiente documentación: copia del DNI de la reclamante; artículo de prensa en el que se hace eco del suceso; informe de autopsia forense en la que se concluye que la causa inicial o fundamental de la muerte fue "intoxicación aguda por alcohol etílico"; acta de notoriedad de declaración de herederos; copia del libro de familia acreditativo del parentesco entre la reclamante y el finado; certificado del registro general de contratos de seguros de cobertura de fallecimiento; certificado del Registro General de Actos de Última Voluntad acreditativo de que el fallecido no otorgó testamento; acta de inspección ocular técnico policial; historia clínica del Servicio de Urgencia de Corvera correspondiente a la asistencia prestada a x a las 23:55 horas del día 17 de julio de 2013; y copia de diversas actuaciones judiciales concluidas mediante auto del Juzgado de Instrucción núm. 5 de Murcia, fechado el 3 de septiembre de 2013, por el que se decreta el sobreseimiento provisional de la causa, al no aparecer debidamente justificada la perpetración del delito que dio lugar a la misma.

Propone la práctica de los siguientes medios de prueba:

1. Documental consistente en dar por reproducidos los documentos que se unen a la reclamación.

2. Identificación del presidente de la Comisión de Fiestas de la Pedanía, que convocó y organizó la prueba a fin de que se le reciba declaración como testigo.

3. Aportar al expediente cuantos datos y antecedentes obren en el Ayuntamiento de Murcia sobre el programa de festejos del año 2013 correspondiente a la pedanía de Gea y Truyols, y específicamente los relacionados con La Tercia y los festejos del año 2013 en honor de Nuestra Señora de Carmen.

4. Las derivadas de las anteriores y que se hagan necesarias a la vista del resultado obtenido con las primeras.

Finalmente solicita una indemnización de 99.796 euros, cantidad calculada atendiendo a los baremos utilizados para indemnizar los daños producidos en accidente de circulación, considerando que la víctima era soltero, sin mujer ni descendientes, y con una sola ascendente, su madre y reclamante.

SEGUNDO.- El Concejal Delegado de Contratación y Patrimonio aprueba Decreto de fecha 8 de septiembre de 2014, notificado el 17 siguiente, por el que se admite a trámite la reclamación y se nombra instructora del expediente.

Seguidamente por la instructora se informó a la interesada conforme prescribe el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), sobre el plazo para resolver, sentido del silencio y recursos procedentes; se resuelve también la apertura de un periodo de prueba de 30 días y se requiere a la interesada para que en el plazo de 10 días proponga la práctica de la que considere oportuna; finalmente se le solicita el envío de determinada documentación, con el apercibimiento de tenerla por desistida del trámite correspondiente si así no lo hiciese (art. 76.3 LPAC). Figura en el expediente la diligencia de notificación de este escrito, en la que se hace constar que la interesada "se niega a firmar".

TERCERO.- Atendiendo a dicho requerimiento la interesada comparece mediante escrito que tiene entrada en el Registro General de la Corporación consultante el 6 de octubre de 2014, en el que se da respuesta a una serie de cuestiones planteadas por la instructora y se propone la práctica de las siguientes pruebas:

"A) Documental: toda la acompañada al escrito de reclamación.

B) Más Documental: para que por ese Ayuntamiento se aporte al expediente administrativo:

1. Autorización concedida a la pedanía de Gea y Truyols para las fiestas patronales de julio de 2013 de Nuestra Señora del Carmen de la Tercia.

2. Toda la documentación y antecedentes obrantes en ese Ayuntamiento relacionados con dichas fiestas.

3. Normas de aplicación referidas a la autorización municipal de festejos.

C) Informe de ese Ayuntamiento sobre:

1. Antigüedad del "concurso de bebedores de cerveza" de las fiestas patronales mencionadas.

2. Medidas de seguridad ordenadas observar.

3. Medios materiales y personales de atención sanitaria (y su ubicación exacta) con que contaba la pedanía para un evento, el concurso cervecero, que ponía en riesgo la salud de los participantes, en concreto: número de ambulancias de que se disponía, personal sanitario de urgencias, y material de primeros auxilios.

D) Testifical: para sean completamente identificadas y presten declaración en el expediente las siguientes personas (con citación de esta parte al objeto de efectuar las preguntas oportunas):

1. Presidente de la Comisión de Fiestas de la pedanía (x) que organizó y convocó la prueba.

2. Vicepresidente de la Junta Municipal (x).

3. x, testigo citado por la prensa cuya completa identidad y datos se desconocen.

4. x, otro testigo citado por la prensa cuya completa identidad y datos se desconocen".

CUARTO.- En la instrucción del procedimiento constan las siguientes actuaciones:

a) Informe de la Policía Local de Murcia, del siguiente tenor:

"Por orden de Ch-108, se personan en La Tercia (Gea y Truyols), donde al parecer una persona había fallecido en el día de ayer, al encontrarse indispuesta en su domicilio y, al parecer, después de haber participado en un concurso de cerveza, según programado de eventos que se están realizando con motivo de las fiestas patronales de dicha pedanía.

Preguntados a varios vecinos y al Alcalde-Pedáneo x, manifiestan que x, con D.N.I. núm. --, nacido el 11.07.67, con domicilio en -- (Gea y Truyols), empezó a encontrarse indispuesto en el domicilio antes citado, motivo por el cual familiares del finado solicitaron una ambulancia al 112, que se personó en el lugar, siendo en el traslado donde la persona arriba indicada fallece. Al parecer, y según manifestaciones de vecinos, contaba con problemas de salud".

b) Informe de x, Alcalde Presidente de la Junta Municipal de Gea y Truyols, que señala:

  "Que en relación al expediente nº 148/2014 RP promovido por la vecina de esta localidad x, relativo a una reclamación llevada a cabo contra el Ayuntamiento de Murcia, en la que solicita indemnización por la muerte de su hijo mientras concursaba en una actividad llevada a cabo con motivo de las fiestas patronales de La Tercia.

  Por lo tanto informo,

  Que se preparó un programa de fiestas llevado a cabo por unos cuantos vecinos y amigos de la localidad, al igual que se viene preparando todos los años cuando se celebran las fiestas patronales en honor a la Virgen del Carmen.

  Que la junta municipal que yo presido solo se limita a colaborar con dichas fiestas en el apoyo y cobertura que les hacemos, llevando a cabo el pago de las actuaciones musicales que se celebran en dichas fiestas.

  Que todos los concursos y actividades que preparan los vecinos, se vienen preparando así muchos años atrás sin haber ocurrido ningún incidente.

  Que cuando se celebró la noche del 18 de julio de 2013 dicho concurso, que se venía celebrando ya otros años, no me encontraba en dicho evento ya que es una actividad que nunca he apoyado pero que algunos jóvenes siempre han preparado y que, todo lo que informo aquí es lo que me contaron algunos vecinos que asistieron al concurso.

  El concurso según otros años consiste en quien bebe más cerveza en un tiempo limitado (no sé cuantos minutos), al parecer este vecino quiso participar libremente, ya que no se llama ni coacciona a nadie y participa el que quiere.

  Llegando a beber aproximadamente unos cuatro litros de cerveza, según me comentan al día siguiente, cuando termina dicho concurso comienza a ponerse indispuesto y automáticamente llaman al 112 que hace presencia rápidamente, cogiendo a la persona y desplazándola al hospital Virgen de la Arrixaca, donde me comentan que en el camino falleció. Es lo único que sé de dicho suceso".

c) Escrito dirigido al Ayuntamiento por el Departamento de Siniestros de la aseguradora --, en el siguiente sentido:

"Con relación al expediente arriba referenciado, ponemos en conocimiento la postura de esta entidad aseguradora a fin de que la tomen en consideración a los efectos oportunos.

La documentación obrante en el expediente, así como las pruebas practicadas en el mismo, no permiten considerar que se haya producido daño o lesión patrimonial como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo declara que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales, no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento dañoso por el mero hecho de que acaezca dentro de sus instalaciones o espacio público. El vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetivo, no permite convertir a la Administración en una aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, pues lo contrario transformaría dicho régimen de responsabilidad en un sistema providencialista que, de ningún modo, está contemplado en nuestro ordenamiento.

En consecuencia, no existiendo ninguna relación de causalidad entre el resultado lesivo y el funcionamiento normal o anormal del servicio público, ni de manera directa o indirecta, procede desestimar la reclamación que nos ocupa".

QUINTO.- Otorgado trámite de audiencia a la interesada, ésta no hace uso del mismo al no comparecer ni formular alegación alguna.

Seguidamente por el órgano instructor se formula propuesta de desestimación de lo pretendido, argumentado, en síntesis, que no puede considerarse que la reclamante haya acreditado que el daño sea imputable a la Administración municipal en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir alterando el nexo causal; considera que el agente dañoso no estaba integrado en la organización administrativa y que, aunque lo hubiese estado, no se puede pretender que la Administración se convierta en una suerte de aseguradora universal de todo riesgo con el fin de prevenir cualquier eventualidad dañosa para los administrados; finalmente indica que en todo caso una hipotética concurrencia de nexo causal se habría roto por la intervención de la propia víctima que a pesar de su obesidad y de sus problemas cardíacos decide voluntariamente exponerse a los riesgos que entrañaba el concurso en cuestión.

Unido al expediente el índice de documentos y decretada la consulta, en la fecha indicada al principio tuvo entrada en el Consejo Jurídico la solicitud de Dictamen preceptivo, acompañando el citado expediente administrativo.  

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 142.3 LPAC, en la redacción dada por la Disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en relación todo ello con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.-Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

I. La reclamante, en su condición de madre del fallecido ostenta la condición de interesada y está legitimada para ejercitar la presente acción de reclamación, a tenor de lo establecido en el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 del Reglamento de los Procedimiento de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 23 de marzo (RRP).

    De otro lado, respecto a la legitimación pasiva de la Administración cabe entender en principio que el Ayuntamiento de Murcia la tuviera, puesto que a él se imputa la promoción y la autorización de un concurso inserto en unas fiestas patronales, cuya ejecución dio lugar al fallecimiento del hijo de la reclamante.

II. La acción se ha ejercitado en el plazo de un  año desde el fallecimiento de x, circunstancia a la que se anuda por la reclamante el daño (142.5 LPAC).

III. En una valoración global se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, aunque, para la adecuada garantía del derecho de los interesados y del acierto de la resolución que finalmente se adopte, se advierten las siguientes actuaciones anómalas:

1.ª En primer lugar, hay que hacer notar que, solicitada por la interesada, tanto en su escrito inicial como en el formulado en el momento en el que se le comunica la apertura del período probatorio, la práctica de una serie de pruebas (folios 61 y siguientes), el órgano instructor no se ha pronunciado sobre la pertinencia o no de las mismas. En efecto, estas pruebas ni se ha llevado a cabo ni han sido rechazadas expresamente por el instructor mediante la oportuna resolución, según la previsión contenida en el artículo 80.3 LPAC: "El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada"; reiterada en el artículo 9, párrafo primero, del RRP. Así pues, la Administración, si consideró improcedentes o innecesarias las pruebas referidas, debió así acordarlo motivadamente y hacérselo saber a la reclamante.

No obstante  las irregularidades puestas de manifiesto en el ramo de prueba no han sido combatidas por la interesada mediante la oportuna protesta en el trámite de audiencia, lo que excluye una eventual apreciación de indefensión. A esta circunstancia cabe adicionar el hecho de que una vez que el Alcalde Pedáneo informa sobre la inexistencia de relación alguna entre el concurso de bebedores de cerveza y la Administración Local, la práctica totalidad de la prueba propuesta carece de sentido, todo lo cual permite a este Consejo Jurídico entrar a conocer sobre el fondo del asunto, sin perjuicio de lo cual en la resolución que ponga fin al procedimiento en vía administrativa debe motivarse cumplidamente la falta de práctica de prueba, de conformidad con las normas anteriormente citadas, en aras de la ineludible preservación del principio de contradicción y del derecho de defensa de la interesada.

2.ª En segundo lugar, en lo que respecta al cumplimiento en el procedimiento del obligado trámite de solicitar dictamen de este Consejo Jurídico, y más concretamente en lo que se refiere a los requisitos formales exigidos para realizar la consulta, hay que señalar que según establece el artículo 46.2,b) del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, a la consulta se ha de unir el extracto de secretaría, documento que no figura entre los que conforman el expediente remitido, ya que el que se intitula como tal no es más que una copia del índice de documentos.

TERCERA.- Requisitos para apreciar la concurrencia de responsabilidad patrimonial. Inexistencia.

I. El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de ser así el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

1.- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

2.- Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

3.- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

4.- Ausencia de fuerza mayor.

Por otro lado, en lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de la celebración de sus fiestas populares, la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene declarando reiteradamente que se integra en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, a efectos de determinación de si existe responsabilidad patrimonial de la Administración titular por los daños causados por su celebración, el supuesto de fiestas populares organizadas por los Ayuntamientos o patrocinados por éstos, aun cuando la gestión de las mismas se haya realizado por comisiones o incluso por entidades con personalidad jurídica independientes incardinadas en la organización municipal (Sentencias del TS de 23 de febrero y 18 de diciembre de 1995; 25 de octubre de 1996; 15 de diciembre de 1997 y 17 de noviembre de 1998).

Vamos a proceder a continuación a analizar el caso concreto que nos ocupa a fin de determinar si los hechos por los que se reclama reúnen los requisitos legales para constituir un supuesto de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Murcia.

II. Para empezar resulta acreditada la realidad del daño mediante los informes médicos, en especial el del forense, y las diligencias judiciales practicadas. Este daño, además, sería evaluable económicamente e individualizado en la persona de la reclamante. Restaría, pues, proceder a examinar la concurrencia del resto de requisitos necesarios para hacer surgir responsabilidad patrimonial de la Administración, especialmente en este caso, la relación de causalidad entre el daño padecido y la participación del Ayuntamiento de Murcia en el concurso de bebedores de cerveza.

La propuesta de resolución señala, y este Consejo Jurídico no puede sino estar de acuerdo con ello, que en este caso no se puede tener como sujeto responsable de los daños al Ayuntamiento de Murcia, ya que ni organizó, ni promocionó, ni autorizó el citado concurso. En efecto, tal como se desprende del informe emitido por el Presidente de la Junta Municipal de Gea y Truyols (no rebatido por la interesada en el correspondiente trámite de audiencia), los organizadores del evento fueron, a título personal, varios vecinos de la localidad. En este sentido cabe traer a colación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 13 de junio de 2001 (citada por la instructora), en la que se afirma que si el Ayuntamiento organiza una cabalgata, pero son las asociaciones vecinales las que contratan con terceros las carrozas, y por razones desconocidas el conductor del vehículo que tira de la carroza da un giro brusco al volante, causando la caída y las consiguientes lesiones de quien estaba subido a la carroza, lo razonable es imputar toda la responsabilidad al conductor y a la empresa contratista elegida por una asociación vecinal, dejando al margen a la municipalidad. Para el juzgador la responsabilidad de la Administración organizadora de una fiesta no alcanza a los daños causados por actuaciones de particulares desplegadas en el seno de las mismas, por lo que aun carecería más de fundamento, tal como pretende la actora, derivar al Ayuntamiento la responsabilidad de unos organizadores privados que han actuado al margen de la Corporación Local.

También el Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de mayo 1998 indica que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no permite entender que la misma haya de cubrir los daños producidos por terceros, por más que su actividad hubiere acaecido durante las fechas en que se celebran unas fiestas locales fomentadas por la propia Administración , ya que, cuando así procedió, no existía el riesgo después generado por hechos y circunstancias en los que no se ha acreditado que la misma tuviese participación alguna ni directa ni indirecta, inmediata o mediata, exclusiva ni concurrente. En el presente caso el Ayuntamiento sólo se había limitado a sufragar los gastos de las actuaciones musicales, pero ni organizó ni autorizó el concurso de bebedores de cerveza, sin que pueda, por lo tanto, imputársele responsabilidad alguna en el luctuoso hecho por el que se reclama.

Lo anterior se afirma sin perjuicio de que el Ayuntamiento, una vez consciente de la organización reiterada de este concurso (el Presidente de la Junta municipal indica que se venía celebrando ya en años anteriores), y atendiendo al carácter del mismo (publicidad y promoción del consumo de alcohol y riesgo para la salud de los participantes), lleve a cabo las actuaciones precisas para que se regularice tal actividad.

III. Por otro lado, resulta también necesario analizar la incidencia que sobre el resultado lesivo tuvo la actuación de la víctima. En este sentido la Jurisprudencia viene manteniendo que la participación activa en festejos populares supone la aceptación implícita de los riesgos naturales inherentes a los mismos, lo que impide imputar la responsabilidad a la Administración salvo que se demuestre que ésta incumplió su deber de adoptar las medidas adecuadas para que el festejo se desarrolle en condiciones de seguridad.

La mayor parte de los pronunciamientos jurisprudenciales se refieren a festejos en los que los participantes asumen un elevado riesgo, por tratarse de actividades taurinas o pirotécnicas (Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura 1373/2000, de 29 de septiembre y del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 157/2007, de 28 de febrero, entre otras), pero sus razonamientos son perfectamente extrapolables al supuesto que nos ocupa, puesto que el finado era conocedor de sus especiales circunstancias (obeso y con una patología cardíaca), que le hacían especialmente vulnerable a la ingesta de alcohol que voluntariamente decidió llevar a cabo, por lo que no habiendo quedado demostrado en el procedimiento que la municipalidad respaldase en modo alguno el concurso, no cabe sino imputar al propio participante el fatal resultado dañoso que su propia conducta le ocasionó.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Murcia, al no ser el daño imputable al servicio público municipal.

  No obstante, V.E. resolverá.