Dictamen 238/16

Dictamen nº 238/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de septiembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 6 de agosto de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 316/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- El 6 de noviembre de 2013 se presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, formulada por x, por los daños sufridos en su vehículo con matrícula --, a causa del accidente producido el 24 de mayo, sobre las 23.40 horas en la autovía RM-15, de Alcantarilla-Caravaca de la Cruz, en el p.k. 3 debido a la colisión con un animal (un perro, según el atestado en la Guardia Civil, que adjunta) que irrumpió súbitamente en la calzada, ocasionando daños en dicho vehículo por importe aproximado de 2.100 euros y siendo el valor venal del vehículo de 1.409,28 euros, según el informe pericial que adjunta.

Asimismo adjunta permiso de circulación del vehículo e informe "ARENA" de la Guardia Civil de Tráfico sobre el accidente.

  Como fundamento de la reclamación alega que existe responsabilidad de la Administración regional, titular de la autovía, porque es la responsable de su mantenimiento y conservación en perfectas condiciones, lo que no cumplió porque, de haberlo hecho, no habría acontecido el accidente. Finalmente, solicita que se admitan como prueba documental los documentos que adjunta y que se solicite informe a la empresa concesionaria del servicio de mantenimiento de la citada autovía.

  SEGUNDO.- Con fecha 12 de noviembre de 2013 el órgano competente de la citada Consejería acordó la incoación del correspondiente procedimiento y requirió al interesado para la subsanación y mejora de la reclamación.

  TERCERO.- Solicitado el informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 20 de noviembre de 2013, en el que, tras reconocer la titularidad regional de la autovía RM-15, y a la vista, según indica, del previo informe y la documentación aportada por la empresa concesionaria del servicio de conservación y mantenimiento, expresa lo siguiente: que a las 23.50 horas del 24 de mayo de 2013 ésta recibió un aviso del servicio 112 sobre el atropello de un animal en el p.k. 3 de dicha autovía, personándose en el lugar un vigilante a las 0.32 horas, registrando los datos del conductor y vehículo y retirando el animal muerto, que no llevaba microchip identificativo; que también estaba la Guardia Civil de Tráfico, que levantó atestado; que en la mañana del día 25 se inspeccionó el vallado de la zona, no encontrando desperfecto alguno, como se reflejó en el parte de vigilancia; que es imposible impedir en todo caso la presencia de animales en la calzada, ya que pueden acceder por los accesos previstos para los vehículos, destacando que en el lugar del accidente se encuentra el acceso a la autovía correspondiente al núcleo urbano de Cañada Hermosa; que el día del accidente la concesionaria cumplió con la frecuencia mínima de paso establecida en el contrato, según acreditan los referidos partes, en los que consta que pasó por el lugar a las 22:20 horas (sentido Murcia) y a las 22:28 (sentido Caravaca), sin que advirtiera la existencia de animales sueltos, por lo que no existió anomalía en el servicio público que genere la responsabilidad pretendida. A dicho informe se adjuntan los referidos partes de vigilancia.

  CUARTO.- Mediante oficio de 5 de diciembre de 2013 se emplazó a la referida empresa como interesada en el procedimiento.

  QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General sobre la producción de los daños y su valoración, y tras no atender el reclamante el requerimiento de aportación de determinados documentos del vehículo en cuestión previamente efectuado por el órgano instructor, fue emitido el 7 de enero de 2015, en el que, en síntesis, expresa que los daños reflejados en la documentación remitida se adecuan al accidente de referencia, destacando que el informe pericial aportado por el reclamante no efectúa un desglose ni valoración de los conceptos que deberían ser abordados en caso de llevarse a cabo la reparación del vehículo, por lo que no se motiva adecuadamente su valoración de daños en 2.100 euros; que el valor venal del vehículo, a juicio de dicho Parque y con la documentación disponible, es de 1.070 euros; y que una eventual reparación del vehículo tendría un precio cercano al referido valor venal.

  SEXTO.- Mediante oficios de 20 de marzo 2015 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para los interesados, sin que conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones.

  SÉPTIMO.- El 17 de julio de 2015 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que no concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización.

  OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).

  SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

I. El reclamante, en cuanto titular del vehículo dañado, según la documentación aportada, está legitimado para solicitar el resarcimiento de los daños sufridos.

  Por su parte, la Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.

  II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 4.2 RRP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.

  III. En lo que se refiere al procedimiento, cabe señalar que se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados, incluyendo a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad, sin perjuicio de determinar la responsabilidad del contratista si así procediera (que sería en tal caso subsidiaria frente al reclamante, en el sentido razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos).

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

  I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

  - Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  - Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

  - Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

  II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

  Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

  CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia de dicha relación de causalidad.

  I. En el presente caso, aun acreditada la realidad del accidente y los daños producidos por el mismo (cuyo resarcimiento, de existir la responsabilidad pretendida, se limitaría al valor venal del vehículo, vista la ausencia de una efectiva reparación del vehículo y, por tanto, del abono de su eventual importe) procede la desestimación de la reclamación, conforme a consideraciones reiteradamente expresadas por este Consejo Jurídico en casos similares al presente, en los que no se ha advertido la existencia de circunstancias generadoras de la pretendida responsabilidad patrimonial administrativa.

  En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.

  Así, este Consejo Jurídico ha asumido en numerosos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

  "En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

  Asimismo, resulta de especial interés el Dictamen nº 37/2011, de 23 de febrero, del Consejo Consultivo de Castilla La Mancha, emitido sobre un supuesto igual al que nos ocupa, en el que se hace un detenido repaso de la doctrina y jurisprudencia que abordan casos como el analizado, reseñando, entre otras, "la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de marzo de 2007 (Ar. JUR 2007,290820), en la que se significaba en relación a las autopistas, cuya la obligación de vallado es más estricta que en las autovías, que "en la Administración concurre el deber de conservar la autopista en un estado óptimo y seguro para que los vehículos puedan circular por la misma en la confianza de que dicha circulación está especialmente protegida ante la posible irrupción de animales o peatones, ya que al tratarse de una vía de alta velocidad está específicamente vallada para evitar la entrada de animales. Pero, salvo prueba cuando menos indiciaria en relación al estado deficiente de los vallados perimetrales de la autopista, que aquí no se ha practicado, el perro pudo entrar perfectamente por cualquiera de los accesos de vehículos a dicha autopista, los que, como es obvio, no pueden ser vallados, sino que deben permitir el libre acceso de vehículos desde carreteras no previamente valladas. [] [...] [] Lo anteriormente expuesto debe llevar a desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada en cuanto no se aprecia relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el hecho que daría lugar en su caso a los daños, la entrada del perro, dado que sin mayores datos sobre la forma en que pudiera haberse producido dicha entrada, éste constituye un suceso inevitable, ya que el deber de vigilancia de la Administración no se extiende a la obligación de colocar un agente o barreras en cada acceso de vehículos a las autopistas, y habida cuenta de que no puede exigirse a la Administración un estándar de prevención por hechos imprevisibles".

  Por su parte, la STSJ de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 19 de abril de 2013, va en la línea de la referida doctrina cuando alude a los casos de presencia de animales sueltos en autovías, en donde, precisamente por la obligación de una mera limitación de accesos a las propiedades colindantes, la correspondiente alambrada puede evitar "en cierto modo", pero no de modo absoluto, el acceso de tales animales, sin que tampoco la Administración tenga un deber de vigilancia tan absoluto que evite en todo caso su presencia o, en su defecto, los retire de forma inmediata ("... una autovía que disponga de alambrada que evite, en cierto modo, los accesos de animales, por lo que su tránsito por la carretera resulta inevitable, sin que sea exigible, en atención a unos estándares medios o normales en la obligación de conservación señalada, que la Administración disponga una vigilancia permanente en todas y cada una de las carreteras de su titularidad para detectar la presencia de animales y proceder a su retirada").

  Asimismo, la sentencia de 20 de febrero de 2015 de la citada Sala sigue la expresada línea doctrinal: "Sin dejar de establecer con absoluta certeza la presencia de aquel animal en la calzada, se ha justificado por la Concesionaria encargada de la conservación de la autovía que la valla perimetral no presentaba rotura alguna que impidiese el acceso de animales a la calzada. Al tiempo que resulta indiscutido que el punto kilométrico donde se produjo el siniestro se encontraba a menos de quinientos metros del enlace de incorporación a la autovía desde Bullas. En ello coinciden los testigos que relataban que acaban de incorporase a la autovía desde Bullas y confirma el informe de la Concesionaria. Esta cercanía de un enlace de la autovía al punto en el que se produjo el siniestro excluye aquella relación de causalidad, pues, aun manteniendo en buen estado de mantenimiento la vía, no se puede impedir el acceso de animales desde aquellos puntos de conexión- criterio sostenido y compartido, entre otras en las Sentencias de la Audiencia Nacional de 1 de julio del 2009 y 30 marzo del 2011-".

  Ello es plenamente aplicable al caso que nos ocupa, en donde los informes emitidos ponen de manifiesto que en el lugar del accidente está uno de los accesos a la autovía, el de Cañada Hermosa (sin perjuicio de que puedan existir otros supuestos en los que la cercanía entre lugar del atropello y acceso no sea tan grande como en este caso pero se pueda deducir que el animal pudiera haber penetrado en la calzada por tal acceso y haber recorrido cierta distancia por la autovía sin ser atropellado). Asimismo, el reclamante no acredita, como tuvo la posibilidad de hacerlo, la existencia de desperfectos en el vallado perimetral de la autovía en la zona del accidente que hubieren permitido presumir que tal fuera la causa del acceso del animal, además de que el informe de la Dirección General e Carreteras exprese justamente lo contrario y el atestado policial no realiza ninguna observación al respecto, limitándose a reflejar la realidad del accidente y la ausencia de identificación del animal en cuestión.

  II. Por último, es conveniente añadir, como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, que la doctrina anteriormente expuesta en relación con las obligaciones administrativas en materia de vigilancia y seguridad viaria se resume en el criterio, más general, asimismo reiterado por la jurisprudencia y doctrina, de que el deber de vigilancia viaria de la Administración no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito de obstáculos para la circulación, ya que existen ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada, o en los supuestos en que pudiera declararse la responsabilidad del titular del predio del que proviniera el animal, en su caso).

  III. Conforme con las precedentes consideraciones, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización no existe la adecuada relación de causalidad exigible para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución dictaminada, en cuanto es desestimatoria de la reclamación por tal causa, se informa favorablemente.

  No obstante, V.E. resolverá.