Dictamen nº 313/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de noviembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 29 de septiembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por  x, como consecuencia de los daños sufridos por un accidente en bicicleta (expte. 362/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- El 21 de junio de 2013 (registro de la Delegación del Gobierno en Murcia), x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Murcia en la que expone los siguientes hechos:

  1º) El 23 de junio de 2012, sobre las 9 horas de la mañana, circulaba con su bicicleta marca Giant, modelo TCR, color negra, con número --, por la carretera nacional 340 (Cádiz-Barcelona), perteneciente al término municipal de Murcia, cuando a la altura del kilómetro 647,300 la rueda delantera de su bicicleta se metió en un profundo bache existente en el arcén derecho de la calzada, lo que motivó que saliera despedido hacia la derecha, perdiendo momentáneamente la estabilidad, colisionando con la parte trasera de un vehículo articulado, compuesto por una cabeza tractora Scania R164, matrícula --, y un semirremolque --, matrícula --, que se encontraba estacionado fuera de la carretera en el margen derecho en ese lugar.      

  Atribuye la causa del accidente al mal estado que presentaba el arcén derecho por el que circulaba el reclamante junto con otros cuatro ciclistas, todos ellos en hilera, al existir un bache de grandes dimensiones (60x80cm.) junto con la línea de separación con la calzada con una depresión gradual importante de más de 10 cm. Además expone que en el entorno al bache existía un agrietamiento del asfalto y que los primeros ciclistas circulaban con una separación de un metro aproximadamente, mientras que los dos restantes a más de 4 metros respecto al tercero y entre sí. Respecto a la forma de producción del accidente relata que el primer ciclista vió el bache cuando lo tenía muy cerca, no obstante pudo esquivarlo y dar aviso con la mano de señal de peligro en la carretera; el segundo pudo esquivar el bache, pero no le dio tiempo a avisar a los restantes ciclistas. Por su parte, el reclamante, que iba en tercer lugar, señala que pese a circular de forma diligente y usar casco de protección, con la experiencia propia de un ciclista que lleva practicando este deporte, se encontró demasiado encima del bache, metiéndose con la rueda delantera y pese a que lo intentó no pudo esquivarlo. Aunque intentó frenar estaba tan cerca del vehículo anteriormente descrito que cuando pudo hacerse con el control de la bicicleta ya era tarde y no consiguió evitarlo, golpeándose fuertemente de frente con el mismo, dándose con la arista inferior de la caja del camión en pecho, brazo y cadera. Tras el golpe cayó al suelo, quedándose boca arriba e introduciéndose la bicicleta debajo del camión.  

  Refiere que quien circulaba el cuarto, detrás del lesionado, declara, entre otros aspectos, que circulaba a tres metros de distancia, por lo que le dio tiempo a ver el bache, si bien el accidentado no pudo verlo con un solo metro de distancia con el compañero que le precedía.            

  2º) Expone que todos estos hechos aparecen descritos en el atestado levantado por la Guardia Civil Sector/Subsector de Murcia (diligencias 224/2004), que se acompaña como documento núm. 1, en el que se recoge las características de la vía y de los arcenes y se advierte la presencia de un bache de forma ovalada con una dimensión de 60 centímetros de anchura y 80 centímetros de altura. Se sostiene que un bache de tales medidas resulta suficiente para desestabilizar a un ciclista que circula a una velocidad de 30-35 Km./h. (concretamente a una velocidad de 34,2 Km./h. según el cuentakilómetros de la bicicleta, inferior al máximo permitido). También que el reclamante no pudo ver el bache porque circulaba el tercero, que impedía que pudiera visualizarlo y esquivarlo, sin que pueda atribuirle distracción ni despiste en la conducción.        

3º) Se manifiesta una discrepancia con el atestado instruido por la Guardia Civil en relación con los factores que influyeron en el accidente, por conllevar un grave error por parte del órgano instructor. Éste considera que el bache descrito en la inspección ocular no tiene por sí solo la entidad suficiente para desestabilizar a un ciclista si transita longitudinalmente sobre el mismo con un grado de atención preciso y en disposición de ejercer un control eficaz sobre la sensible estabilidad del mecanismo de dirección del vehículo.          

Sin embargo, el reclamante considera que esta afirmación es incorrecta por cuanto: en primer lugar, el bache situado en el arcén no sólo tiene unas grandes dimensiones (ocupa más de la mitad de la anchura del arcén por el que deben circular los ciclistas), sino que presenta una depresión gradual de más de 10 cm., dato que se omite en el atestado; en segundo lugar, la trayectoria del ciclista al salirse de la vía no sólo es fruto de la entidad del bache, sino de la maniobra al intentar esquivarlo, pero "esto nada tiene que ver con tratar de esquivar a otra bicicleta que viaja delante del mismo", siendo simples conjeturas; en tercer lugar, no se puede deducir que el ciclista accidentado no llegó a frenar para evitar el choque con el semirremolque. En cuanto a la prueba de frenado efectuada por el instructor el 30 de agosto de 2012 no puede ser comparable con las circunstancias sufridas por el accidentado, ya que el ciclista que protagonizó dicha prueba estaba prevenido de la existencia del bache. Finalmente, expone que la conclusión que alcanza el instructor es totalmente errónea ya que la causa principal o eficiente y única del accidente no es otra que el mal estado de la calzada por la existencia de un bache de entidad más que considerable, que supone la mitad del ancho del arcén y de un firme agrietado.

  Atribuye al Ayuntamiento la responsabilidad del accidente porque de ningún modo puede permitir que exista un bache en el arcén en el que deben circular los ciclistas, conforme al artículo 36 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre.

4º) Como consecuencia de la caída, el reclamante fue trasladado al Hospital de la Vega, mediante una ambulancia del 061 solicitada por uno de los testigos, en el que se le realizó una estabilización inicial y por la gravedad de su estado, fue trasladado al Hospital Universitario Virgen de la Arrixaca (HUVA en lo sucesivo). Tras la realización de pruebas fue diagnosticado de una contusión medular cervical, así como fractura de la muñeca derecha y politraumatismo, permaneciendo ingresado desde el 23 de junio hasta el 28 de junio del 2012, siendo posteriormente trasladado a la Clínica --, a la unidad especialista de daño cerebral y rehabilitación de enfermedades neurológicas, para ser tratado de sus lesiones. En dicha clínica permaneció ingresado desde el 3 de julio hasta el 10 de septiembre de 2012, que fue dado de alta, si bien le prescribieron seguir manteniendo tratamiento rehabilitador de forma ambulatoria 3 veces por semana, mantener collarín hasta pasado tres meses y volver a revisión pasadas dos semanas. Se acompaña la documentación relativa a tales asistencias. Expone que desde el 10 de octubre hasta el momento de la presentación de la reclamación, sigue acudiendo al área de rehabilitación de la Clínica --, en la que se le están tratando las secuelas. Se acompañan informes médicos sobre las asistencias y evolución clínica del reclamante, siendo declarado por el INSS en situación de incapacidad temporal con ocasión del accidente, situación que persiste a la fecha de presentación de la reclamación.

Termina señalando que una vez queden estabilizadas las lesiones cuantificará el importe del daño reclamado.  

Se acompaña la documentación que obra en los folios 12 a 56.  

SEGUNDO.- Iniciado el procedimiento de responsabilidad patrimonial, por oficio de 2 de julio de 2013 se acuerda comunicar al reclamante la información prevista en el artículo 42. 4, de la Ley 30/1992, de 26 de junio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y se le requiere para que aporte la acreditación en el caso de actuar por medio de representante.

También se acuerda la apertura de un periodo ordinario de prueba, y se le indica al interesado que deberá proponer aquellos medios que considere pertinentes, además de requerirle la documentación que obra en los folios 57 reverso y 58.  

TERCERO.- El 29 de julio de 2013, x presenta escrito de 23 anterior, al que se acompañan las declaraciones expresas de no haber recibido indemnización, ni haber interpuesto otra reclamación judicial o extrajudicial sobre los hechos que motivan el expediente.

Asimismo propone prueba documental consistente en tener por reproducidos todos los documentos que se acompañan al escrito de reclamación y los partes de baja que se adjuntan al presente escrito, así como que se dirija oficio al Juzgado de Instrucción núm.3 de Murcia para que expida testimonio del Atestado 224/2012 que figura en el Juicio de Faltas 752/2012, cuyas actuaciones fueron archivadas según se expone en el escrito de reclamación por el interesado.  

CUARTO.- Mediante comunicación interior de 31 de julio de 2013, el Ingeniero de Obras y Servicios Comunitarios del Ayuntamiento comunica a la responsable de gestión de responsabilidad patrimonial que la vía en la que se produjo el accidente fue asfaltada con el "Plan E" antes de la fecha en la que se produjo el accidente y se encuentra en buen estado de conservación, sin que existan desperfectos ni deformaciones que impidan su normal funcionamiento por los usuarios de la vía pública (folio 66). Mediante informe posterior de la Presidenta de la Junta Municipal de Sangonera La Seca, de fecha 29 de mayo de 2014, se corrobora que la obra de asfaltado se realizó en toda vía, "entendemos que fue ejecutada dentro de los proyectos correspondientes al Plan E, desconociendo los demás datos que se solicitan".      

QUINTO.- Consta la práctica de la prueba testifical en las dependencias municipales de los ciclistas que acompañaban al accidentado x, y, z (folios 77 a 87).

SEXTO.- El Capitán de la Agrupación de Tráfico Sector/ Subsector de Murcia, Plana Mayor, acompaña fotocopias de la copia del atestado 224/2012 obrante en la Unidad, indicándose que se entregó el original al Juzgado de Instrucción 3 de Murcia  

SÉPTIMO.- El 9 de julio de 2014 (registro de entrada), x, que dice actuar en representación del reclamante, acompaña testimonio del atestado instruido en relación con los hechos que motivan el expediente y en cuanto a la evaluación económica expone que ha sido dado de alta médica el accidentado, por lo que en breve plazo aportará la documentación médica.  

Del citado atestado, adverado por el Secretario del Juzgado de Instrucción núm.3 de Murcia (folios 105 a 139), se reproducen las siguientes conclusiones sobre las causas del accidente según el agente instructor:

"Que la causa principal o eficiente concurrente en el presente accidente consistió en una infracción de reglamentos cometida por el conductor de la bicicleta marca Giant, modelo TCR, color negra con numeración de la marca -- x (...) al no mantener la atención permanente a la conducción.

Que la causa mediata (directamente no ocasiona el accidente pero conduce hacia él o coadyuva a su materialización) consistió en un mal estado del firme (presencia de un bache en calzada)".      

OCTAVO.- El 1 de agosto de 2014, el letrado actuante presenta escrito en el que expone que su mandante ha sido dado de alta el 4 de junio anterior, reclamando en base al informe médico pericial de un especialista universitario en valoración del daño corporal y medicina del trabajo (folios 223 a 229) los días de hospitalización, impeditivos y secuelas incrementadas con un 10 % por aplicación del factor de corrección, cuantificando estos conceptos en 131.760,41 euros. A tal cantidad añade 67.223,07 euros, en concepto de incapacidad permanente total, al haber quedado impedido para ejercer su actividad u ocupación laboral, solicitando 198.983,48 euros en total.

Asimismo se  acompañan los documentos que figuran en los folios 147 a 222, destacando el dictamen evaluador del equipo de valoración del INSS de fecha 3 de marzo de 2014 sobre la petición de jubilación por incapacidad del reclamante, en la que se expone que analizadas las secuelas y las tareas realizadas por el funcionario (profesor técnico de formación profesional) que la lesión o proceso patológico citado no le imposibilita para el desempeño de sus funciones, así como la Resolución del Director General de Planificación Educativa y Recursos Humanos de 28 de mayo de 2014 por la que resuelve su incorporación inexcusable a su puesto de trabajo (folio 173).    

NOVENO.- Otorgado un trámite de audiencia a la parte reclamante, se presenta el 8 de junio de 2015 (registro de la Delegación de Gobierno en Murcia) escrito de alegaciones por x en el que se sostiene:

1. Que ha quedado acreditado con la prueba practicada que el accidente sufrido fue debido al mal estado que presentaba el arcén derecho por donde circulaba el reclamante, al existir un bache de grandes dimensiones (60x80 cm.) junto a la línea de separación con la calzada con una depresión gradual importante de 10 cm. en el que el ciclista metió la rueda delantera de su bicicleta, lo que motivó que saliera despedido hacia la derecha, perdiendo momentáneamente la estabilidad y colisionando con la parte trasera de un vehículo articulado. Expone que todo ello se detalla con minuciosidad en el atestado de la Guardia Civil, recogiéndose en el apartado "características de la vía" que existe buen estado general de conservación y rodadura salvo en el punto donde se materializa el accidente en el que se aprecia una zona de carril derecho agrietado coincidente con el entorno del bache, que será descrito en el apartado del estado de los arcenes. En este apartado se describe la existencia del indicado bache con las dimensiones descritas, como se pude apreciar en las fotografías que se acompañan al atestado, por lo que la existencia del bache ha quedado probada.          




2. No se puede atribuir responsabilidad alguna al lesionado en la producción del accidente, puesto que puso todos los medios a su alcance para tener una conducción prudente y diligente, siendo el único motivo de la caída la existencia del bache en el arcén.  

DÉCIMO.- Por la Correduría -- se emite un informe de 1 de julio de 2015, en el que se expone que no están presentes los elementos necesarios que permitirían, en su caso, concluir la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento en el siniestro por las siguientes razones:  

• Según el atestado, la causa principal o eficiente concurrente en el presente accidente consistió en una infracción de reglamentos cometida por el conductor de la bicicleta, al no mantener la atención permanente de conducción.




• En relación a las declaraciones de testigos de la caída, unidos por relaciones de amistad y parentesco con el accidentado, la distancia que guardaban era mínima, de medio metro a un metro aproximadamente, por lo que el perjudicado debió extremar la atención a la vía en aras de evitar hechos como el acontecido.




• El accidente se produjo por la mañana, a plena luz del día, coincidiendo todos los testigos que habían pasado otras veces por la zona y ante la falta de accidentes se debe presumir que la entidad del desnivel no es la causa que provoca la caída, sino que pudo producirse por una falta de atención del perjudicado en la conducción.




• Por último, el técnico municipal expone a fecha 31 de julio de 2013 que la zona se encuentra en buen estado de conservación, sin que existan desperfectos ni deformaciones.      

También se aporta un informe de la división médica de la citada Correduría de valoración de los daños sufridos por el perjudicado (folios 240 a 241), cuantificados en 128.227,23 euros, considerando que dada la naturaleza de las secuelas y según informe del INNS no existe ninguna invalidez.      

UNDÉCIMO.- Por la compañía aseguradora del Ayuntamiento (--) se remite un escrito el 26 de junio de 2015, en el que se expone que no resulta acreditado que los daños reclamados se hayan producido como consecuencia del funcionamiento del servicio público, careciendo de nexo causal para su atribución al Ayuntamiento, sin que se advierta en las fotografías aportadas al expediente un déficit que suponga un riesgo que haya rebasado los estándares de seguridad, encontrándose la zona dentro de un estado de normalidad, siendo el accidente causado por la falta de atención del ciclista en la conducción.      

DUODÉCIMO.- La propuesta de resolución, de 11 de agosto de 2015, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por los siguientes motivos que se exponen de forma sucinta:

1. En el atestado instruido por los agentes de la Guardia Civil de Tráfico, que se personaron en el lugar con posterioridad al accidente, se hace constar que la vía en la que tuvo lugar es un tramo recto a nivel, encontrándose seca y limpia de obstáculos u otras sustancias deslizantes, siendo el estado de conservación y rodadura bueno en general, si bien en el punto en el que se produjo el accidente había un bache, encontrándose en el entorno el aglomerado agrietado. Además existía buena visibilidad y para un conductor en condiciones normales dicho bache comienza a ser perceptible desde una distancia de 15,15 metros.




2. Dicho bache,  dada sus características, por sí solo no tiene entidad suficiente para desestabilizar a un ciclista si transita longitudinalmente sobre el mismo con el grado de atención preciso. La trayectoria trazada por el ciclista al salirse de la vía no vendría provocada únicamente al circular dicho ciclista sobre el bache, sino fruto de una maniobra previa del ciclista hacia ese mismo lado. Según el atestado, que el reclamante no llegase a frenar para evitar el choque con el semirremolque evidenciaría una distracción en la conducción.




3. Considera que dicho bache no suponía un riesgo para la circulación puesto que la calzada se encontraba en buen estado general y podía haberse evitado circulando con las precauciones necesarias. No consta que se hubieran producido otros accidentes en el lugar.




4. Las declaraciones de los testigos coinciden que en ese momento no deslumbraba el sol y que la maniobra de advertencia del primer ciclista pudo ser vista por otros compañeros que circulaban detrás de él a mayor distancia.




5. El accidentado no extremó la atención exigible, pues circulaba a una distancia próxima a los dos primeros que le predecían.




6. Se discute igualmente la valoración del daño sobre la base del informe de la división médica de la correduría de seguros anteriormente citado.                  

DECIMOTERCERO.- Con fecha 29 de septiembre de 2015 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el los artículos 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC en lo sucesivo) y 12 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

  I. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPAC 2015, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.

El reclamante ostenta legitimación activa para reclamar por los daños físicos sufridos (artículo 139.1 LPAC), cuya producción se imputa al anormal funcionamiento de los servicios competencia del Ayuntamiento de Murcia.

Por su parte, el citado Ayuntamiento está legitimado para resolver la reclamación, por dirigirse contra él e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.

II. La reclamación se presentó el 21 de junio de 2013 dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, tanto si se adopta como dies a quo la fecha de ocurrencia del accidente (el 23 de junio de 2012), como si se acude al criterio de la estabilización de las secuelas previsto en aquel artículo para el cómputo del plazo en el caso de daños personales, muy posterior a la fecha de la reclamación formulada (el dictamen de evaluación del INNSS data de 3 de marzo de 2014 en atención a las secuelas que presenta el accidentado).  

III. En lo que se refiere al procedimiento, no cabe oponer objeciones esenciales al respecto, obrando los trámites preceptivos.

No obstante, se realiza una observación en relación con la tramitación de los expedientes de responsabilidad patrimonial en los que los reclamantes hagan referencia a actuaciones penales previas, puesto que como dijimos en la memoria de este Consejo Jurídico del año 1998:

"Es de recordar, pues, a los instructores de expedientes de responsabilidad patrimonial derivada de accidentes de tráfico que completen sus expedientes con las actuaciones penales, si las hubiere. Con la aportación del acervo documental que se indica quedarían resueltos en su mayoría estos expedientes".

En este sentido la incorporación de tales actuaciones puede resultar determinante en orden a la fijación de los hechos o en la determinación del dies a quo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.  

No obstante, en el presente caso se presume que la falta de incorporación de tales actuaciones por el órgano instructor (Juicio de Faltas 752/2012) al presente procedimiento se ha debido a que fueron archivadas según se expone por el reclamante, cuestión que no ha sido discutida por las restantes partes interesadas (compañía aseguradora del Ayuntamiento), ni tampoco por el órgano que instruye el procedimiento.

TERCERA.- Consideraciones generales sobre la responsabilidad patrimonial administrativa y su aplicación en materia de servicios públicos de mantenimiento y conservación de carreteras.

I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos, para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, esencialmente, de dos circunstancias:

a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras y 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.

b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.

  CUARTA.- La aplicación de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial al presente supuesto.

  I. Sobre la relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público y la concurrencia de causas que motivaron el accidente advertidas por el atestado de la Guardia Civil de Tráfico.  

No se discute en el procedimiento el lugar y la fecha del accidente en virtud del cual se formula la presente reclamación, ni la existencia de un bache en el lugar en el que se produjo; por el contrario, sí se cuestiona por las partes la causa que motivó el accidente el 23 de junio de 2012, cuando el reclamante circulaba con su bicicleta por el arcén de la carretera nacional 340 (tramo perteneciente al término de Murcia), a la altura del kilómetro 647,300, saliendo despedido hacia la derecha, colisionado con un vehículo articulado estacionado fuera de la carretera en el margen derecha de ese lugar y sufriendo daños como consecuencia del citado accidente.          

Para el reclamante la causa exclusiva del daño fue la existencia de un bache de grandes dimensiones en el arcén (60x80 cm.) con una depresión gradual importante de más de 10 cm., presentando el asfalto en el entorno al mismo un agrietamiento, según describe el atestado instruido por la Guardia Civil de Tráfico.    

Por el contrario, la propuesta de resolución que se somete a Dictamen atribuye la causa única del daño a la actuación del perjudicado, considerando que no existe nexo causal con el funcionamiento del servicio público (Antecedente Duodécimo).

A este respecto, este Órgano Consultivo considera que para abordar la presente reclamación ha de acudir a la prolija descripción contenida en el atestado, acompañado de fotografías tomadas del lugar del accidente (folios 105 a 140), ya que se considera un elemento probatorio relevante, como señala la STS, Sala 3ª, de 11 de mayo de 2015, en cuanto se ha de otorgar mayor valorar probatorio al documento elaborado por agentes dedicados a la comprobación de las circunstancias y causas de los accidentes de tráfico, cuya imparcialidad y objetividad se presume. Junto a ello han de tenerse en cuenta las declaraciones testificales obrantes en el procedimiento, cuya práctica fue propuesta por el reclamante como medio de prueba. En suma, atendiendo a las conclusiones del atestado sobre las causas del accidente resulta:

1. Según el agente instructor de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, la causa principal o eficiente concurrente en el presente accidente consistió en una infracción de reglamentos cometida por el accidentado, al no mantener la atención permanente en la conducción.




2. Asimismo expone que la causa mediata (aunque directamente no lo produce, pero conduce hacia él o coadyuva a su materialización) consistió en un mal estado del firme (la presencia de un bache en calzada).      

La concurrencia de tales causas, una de mayor relevancia que la otra como destaca el atestado, conduce al fenómeno denominado concausa o concurrencia de causas, que viene siendo admitido, en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por la jurisprudencia del Tribunal Supremo atendiendo a las circunstancias de cada caso, llegando a admitir que la exclusividad del nexo causal no es un requisito imprescindible para que la Administración pueda ser declarada responsable, de modo que, pese a la interferencia de la conducta de la víctima o de un tercero, la relación de causalidad permanece (entre otras muchas, la STS de 14 de octubre de 2004, en la que se afirma lo siguiente: "La jurisprudencia ciertamente ha venido refiriéndose de modo general al carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe de concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas mas no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, como hemos declarado en Sentencia de 18 de julio de 2002- pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (Sentencias de 8 de enero de 1967, de 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997, entre otras), y que, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél (Sentencia de 25 de enero de 1997) por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas (Sentencia de 5 de junio de 1997)"].

  En definitiva, como señalamos, entre otros, en nuestro Dictamen 14/2011, la relación de causalidad no ha de entenderse en sentido absoluto, es decir, como un nexo directo y exclusivo, sino en sentido relativo, de forma que la aparición de una pluralidad de causas en la generación del daño, entre ellas, en todo caso, la obligada relación con el funcionamiento del servicio público, permite apreciar una concurrencia de causas con la consiguiente distribución equitativa de la indemnización derivada de la lesión sufrida. Ahora bien, para ello es menester que las causas concurrentes tengan un efecto condicionante del resultado dañoso.

  Cabe traer a colación aquí la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1998 (Sala de lo Contencioso Administrativo), conforme a la cual, "el concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquier acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como el resultado lesivo de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros...". Pues bien, continúa la mencionada Sentencia, "si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a ésta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar. Esta causa adecuada o causa eficiente exige un presupuesto, una conditio sine qua non, esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios".

  II. Relevancia e intensidad de cada concausa en el resultado dañoso.  

Aplicada la anterior doctrina al caso que nos ocupa, se advierten en la producción del daño la concurrencia de dos causas conforme al atestado, una imputable al propio perjudicado y otra al Ayuntamiento en cuanto a la omisión de los deberes de conservación de la vía, si bien no con la misma relevancia e intensidad en resultado producido, según se argumenta seguidamente:

1. Actuación imputable al perjudicado.

  a) En primer lugar, como destaca la propuesta de resolución sometida a Dictamen, en el atestado instruido por la Guardia Civil de Tráfico que se personó en el lugar después del accidente, se hace constar que la vía en la que tuvieron lugar los hechos es un tramo recto a nivel, encontrándose seca y limpia de obstáculos u otras sustancias deslizantes, siendo el estado de conservación y rodadura de la misma bueno en general, si bien, en el punto donde tiene lugar el accidente se aprecia la existencia de un bache, de dimensión de 60 centímetros de anchura y 80 centímetros de altura según el atestado (sic), encontrándose el aglomerado agrietado en su entorno. Además, constata que existía buena visibilidad (pleno día) y buenas condiciones meteorológicas, sin que se aprecie la posibilidad de deslumbramiento.

Asimismo en dicho atestado se hace constar que para un conductor en condiciones normales y careciendo de obstrucciones visuales al frente, dicho bache comienza a ser perceptible desde una distancia de 15,15 metros.    

  En las consideraciones del atestado (folio 137) se expone también que el bache descrito en la inspección ocular, dadas sus características, por sí sólo no tiene la entidad suficiente para desestabilizar a un ciclista si transita longitudinalmente sobre el mismo con un grado de atención preciso y en disposición de ejercer un control eficaz sobre la sensible estabilidad del mecanismo de dirección del vehículo. Añade que "la trayectoria trazada por el ciclista al salirse de la vía (en oblicuo al eje central de la calzada) no vendría provocada únicamente al circular dicho ciclista sobre el bache sino fruto de una maniobra previa del ciclista hacia ese mismo lado. Dicha maniobra podría venir provocada al esquivar el propio bache y/o a otra bicicleta de las del grupo, a consecuencia de las maniobras evasivas realizadas por los componentes del mismo para esquivar el bache". También destaca el hecho que el reclamante no llegase a frenar para evitar el choque con el semirremolque, teniendo en cuenta las circunstancias de visibilidad existentes, que evidenciarían una distracción por parte del conductor accidentado, siendo la distancia existente desde la finalización del bache hasta el lugar en el que colisionó el ciclista accidentado de 13,84 metros, siendo posible el frenado a una velocidad de 30 kms./hora a dicha distancia, según la prueba de frenado practicada por el instructor.  

  En suma, de acuerdo con lo expresado por el agente instructor, la causa principal del accidente consistió en una infracción de reglamentos cometido por el conductor de la bicicleta accidentado, al no mantener la atención permanente en la conducción. Además, como destaca la propuesta de resolución, no le consta al Ayuntamiento que en ese lugar se hayan producido otros accidentes y por la misma causa alegada, ni tampoco que concurriera en el lugar una especial peligrosidad, sin que consten denuncias previas sobre el estado de la vía.

  b) Según las declaraciones de los testigos propuestos por el reclamante, los cuales reconocen relación de amistad o de parentesco con el mismo, y que formaban parte del grupo de ciclistas en el que circulaba el accidentado en hilera, se infiere que el primer ciclista que encabezaba el grupo vió el bache y sin frenar lo esquivó hacia la izquierda, e hizo un gesto con la mano derecha avisando de un peligro en la carretera al resto del grupo (señal acordada según refiere, folio 124). Dicha indicación y maniobra pudo ser advertida por varios de los ciclistas del grupo, como así refiere el que circulaba tras el reclamante, x (folio 82), quien manifiesta en su declaración testifical practicada en el seno del procedimiento de responsabilidad patrimonial: "Yo iba justo detrás de él, circulando en bicicleta en fila india. Yo aprecié que mis compañeros que circulaban delante esquivaron algo pero que a x no le dio tiempo a esquivar el bache. Yo vi que el primer ciclista hizo una indicación de algo en la calzada (...)". Igualmente, el último ciclista, x, que ocupaba la 5^a posición, refiere en su declaración ante la Guardia Civil (folio 129) que "veo que el que circulaba en primer lugar hace un gesto con la mano (avisando de la presencia de algo en la calzada), el segundo no ha avisado, el primero y el segundo esquivan y yo ya veo que lo que esquivan es un bache (...)". Además, sobre la percepción de la señal ha de destacarse que los ciclistas que ocupaban las posiciones cuarta y quinta coinciden en que los 3 primeros ciclistas (el reclamante se encontraba en la tercera posición) guardaban una distancia al que le precedía comprendida entre 0,5 y 1 metro, encontrándose los otros dos ciclistas del grupo a unos 3 metros respecto del que circulaba delante, por lo que a la vista de la proximidad del accidentado sería perceptible la señal realizada por su compañero avisando del peligro.  

  c) A mayor abundamiento, si bien se permite a los conductores de bicicletas circular en grupo sin mantener la separación, se les exige extremar la atención, conforme a lo dispuesto en el artículo 20.2 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial aplicable cuando se produjo el accidente (hoy 22.2 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, ya citado) que establece que "Todo conductor de un vehículo que circule detrás de otro debe dejar entre ambos un espacio libre que le permita detenerse, en caso de frenada brusca, sin colisionar con él, teniendo en cuenta especialmente la velocidad y las condiciones de adherencia y frenado. No obstante, se permite a los conductores de bicicletas circular en grupo extremando la atención a fin de evitar percances entre ellos".  Esta forma de circular en grupo, además con tanta proximidad en el caso del accidentado, conlleva, por tanto, asumir ciertos riesgos.  

  II. Actuación imputable a la Administración.   

No obstante, es preciso señalar que la obligación del conductor de adecuarse a las circunstancias de la vía no exonera a la Administración de mantener las carreteras abiertas al tráfico en circunstancias de seguridad para cualquier tipo de vehículo, como hemos señalado en anteriores Dictámenes.

  En el presente caso la relevancia de la intervención del perjudicado en la producción del daño no es suficiente para considerar roto el nexo causal con el funcionamiento del servicio público, puesto que el agente instructor del atestado también expone que la existencia del bache en la calzada coadyuva a la materialización del accidente, siendo por tanto considerados los defectos del firme también como causa idónea del accidente, según la doctrina anteriormente expuesta del Tribunal Supremo.

  En cuanto a los deberes de conservación de la carretera, con independencia de la fecha de realización de las obras de asfaltado con anterioridad a la fecha de ocurrencia del accidente (al parecer con el Plan E), no es cuestionable la existencia de dicho bache y el agrietamiento en el entorno en el arcén en el momento del accidente, como se refleja claramente en el atestado con las fotografías aportadas. En este sentido, el agente instructor, cuando expone las características de la vía en el apartado de los arcenes, manifiesta:

  "Estado de conservación: buen estado general de conservación con la salvedad apreciada en el punto donde se materializa el accidente donde se observa a 39,3 metros del PRF la presencia de un bache encontrándose en su entorno el aglomerado agrietado.

  El citado bache tiene una forma ovalada y con una dimensión de 60 centímetros de anchura y 80 centímetros de altura (medidos sentido circulación). El borde izquierdo del bache está ubicado a la altura de la línea de demarcación del arcén. El bache presenta una depresión gradual (para una mejor apreciación de las características del mismo se remite a las fotografías de la núm. 3 a la núm. 10)..."          

  Precisamente la indicación en el atestado de que dicho bache para un conductor en condiciones normales y sin obstrucciones visuales al frente comienza a ser perceptible a una distancia de 15.5 metros también evidenciaría,  como expone el reclamante, que se trata de un bache de cierta consideración existente en el arcén.

  En definitiva, también se advierte una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, teniendo en cuenta que la normativa de tráfico  permite que los ciclistas puedan circular en grupo por el arcén cumpliendo determinadas condiciones (artículos 15 y 22.2 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial entonces aplicable), sin que se desprenda de las declaraciones testificales, ni del atestado, que el perjudicado incumpliera la velocidad máxima permitida (en el cuentakilómetros de la bicicleta quedó registrada una velocidad de 34,2 Km/h.).        

Finalmente, por las circunstancias descritas y a la vista de la especial relevancia de la actuación del perjudicado en la producción del accidente según el atestado, este Órgano consultivo considera que las cuotas de responsabilidad han de ser distribuidas en un porcentaje del 90% atribuible al reclamante y el 10% restante al Ayuntamiento, considerado como un criterio de reparto justificado (STS, Sala 3ª, de 22 de octubre de 2013), en un caso en donde la conducta del perjudicado fue la causa principal a partir de la cual se desencadenaron los demás hechos, por lo que ha de tener indudable consecuencias en orden a una importante mitigación de la atribución del daño o sus consecuencias al servicio público.

  QUINTA.- Cuantía indemnizatoria.

  I. La parte reclamante, aplicando como criterio orientativo las cuantías de las indemnizaciones del sistema de valoración de daños y perjuicios causados a las personas por accidentes de tráfico correspondiente al año 2014, propone la siguiente cuantía indemnizatoria:

  1. Por secuelas definitivas: 81.117,32 euros por 46 puntos (1.763,42 euros valor punto) por  tetraparesia leve, cervicalgia posfractura y limitación funcional de muñeca derecha.  

  Dicha cantidad la incrementa en un 10% correspondiente al factor de corrección (8.111,73 euros), resultando en total 89.229,05 euros.    

2. Por 79 días de hospitalización a 71,84 euros por día: 5.675,36 euros.




3. Por 631 días impeditivos a 58,41 euros por día: 36.856 euros.

  Por la suma de tales conceptos solicita la cantidad de 131.760,41 euros.

  4. A lo anterior añade, en concepto de incapacidad permanente total por los años que queda impedido para ejercer su actividad, la cantidad de 67. 223,07 euros.    

  El total reclamado asciende a 198.983,48 euros, más los intereses correspondientes desde la fecha de la interposición de la reclamación.  

  II. Por su parte, la propuesta de resolución sometida a Dictamen considera que no está justificada dicha cuantía por los siguientes motivos:

1. Según el dictamen del equipo de valoración de incapacidades del INSS de fecha 3 de marzo de 2004, el reclamante no está afectado por una lesión o proceso patológico, estabilizado e irreversible que le imposibilite totalmente para el desempeño de sus funciones propias de su cuerpo, escala, plaza o carrera; asimismo se le requiere para su incorporación inexcusable a su puesto de trabajo por Resolución del centro directivo competente en materia de educación de fecha 28 de mayo de 2014. Por lo tanto no resulta acreditada ninguna incapacidad permanente total como reclama.  

1. En cuanto al tiempo de sanidad serían 619 días desde la fecha del accidente hasta el establecimiento de secuelas, siendo 79 días de hospitalización y 540 impeditivos. Igualmente sólo quedarían justificados 45 puntos de secuelas (según informe de valoración de los servicios médicos de la correduría --, aplicando la fórmula prevista cuando concurren varias secuelas derivadas de un mismo accidente según el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor).

  III. Entrando en el examen de las partidas reclamadas, se coincide con la propuesta de resolución que no procede la indemnización por incapacidad permanente total (67. 223,07 euros) por quedar impedido para ejercer su actividad, en atención al dictamen evaluador del equipo de valoración de incapacidades del INSS de 3 de marzo de 2014 (folio 167), que afirma que la lesión o proceso patológico citado no le inhabilita para el desempeño de las funciones propias de su plaza y la Resolución del centro directivo competente en materia de educación de 28 de mayo de 2014, resolviendo la incorporación a su puesto de trabajo.      

   También se encuentra justificado el tiempo de sanidad establecido por el perito de la división médica de la correduría de seguros -- (folio 240), computado desde el accidente del accidente hasta la fecha de establecimiento de las secuelas por el equipo de valoración del INSS (619 días) el día 3 de marzo de 2014 (no se modificaron tras el recurso interpuesto por el interesado), de los cuales 79 días son hospitalarios y el resto (540 días) impeditivos. Respecto a las secuelas hay una casi coincidencia entre la valoración de los puntos de las secuelas propuesta por el reclamante (46 puntos, según el folio 142) y los que considera aplicables aquel perito (45 puntos según fórmula Balthazar indicada), ajustándose, no obstante, esta última valoración "a la limitación moderada de la muñeca derecha" según el informe del equipo de valoración del INSS, que no especifica dolor. Por último, existe una diferencia en la aplicación del factor de corrección de hasta el 10% de los ingresos del perjudicado, pues mientras que el perito de la correduría lo aplica a las cantidades resultantes de la incapacidad laboral y de las secuelas, el reclamante sólo respecto a las segundas, siendo, por el contrario, el criterio más ajustado el adoptado por el citado perito conforme al sistema de valoración de daños por accidentes de circulación, dado que el reclamante se encontraba en edad laboral.            

  Además, en lugar de aplicar las cantidades correspondientes al sistema de valoración correspondiente al año 2014, ha de tomarse como referencia la resolución correspondiente al año 2012 (Resolución de 24 de enero de 2012 de la Dirección General de Seguros y de Fondos de Pensiones), fecha en la que se produjo el accidente conforme a lo dispuesto en el artículo 142.3 LPAC, debiendo actualizarse a la fecha en la que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial.

  De la cantidad resultante sólo le corresponde asumir al Ayuntamiento el porcentaje del 10% conforme a la concurrencia de causas advertidas y a la relevancia de cada causa en la producción del daño.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen, al existir relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público, pero advirtiendo que la actuación del reclamante incidió de forma relevante en la producción del daño, fijándose la cuota de responsabilidad del Ayuntamiento en el 10% de la cantidad resultante (Consideración Cuarta).    

  SEGUNDA.- La cuantía indemnizatoria habrá de ser fijada en la forma indicada en la Consideración Quinta.  

  No obstante, V.E. resolverá.