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Dictamen nº 346/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de diciembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación y Universidades (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 21 de enero de 2016, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, debida a accidente escolar (expte. 12/16), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 23 de junio de 2015 la interesada reclama ser indemnizada en la cantidad de 1.380 euros, valor de la reposición de un diente perdido a causa de una caída en el CEIP San Antonio, de Molina de Segura (Murcia), cuando el día 19 de junio de 2015 asistió a la fiesta de fin de curso de su nieta x y se cayó al cruzarse un niño en su camino. Aporta un presupuesto de una clínica dental por esa cantidad.
SEGUNDO.- El informe de accidente escolar, de 22 de junio de 2015, señala que la Directora vio a la señora en el suelo y que, al parecer, cuando iba a sentarse un niño se cruzó y la tiró. No se pudo identificar al niño.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación y designada que fue instructora, solicitó el informe del centro escolar a que se refiere el artículo 10 del Reglamento para los procedimientos de responsabilidad patrimonial (Real Decreto de 26 de marzo de 1993), el cual fue emitido el 9 de octubre de 2015 por la Directora. Informa que la fiesta fue organizada por la Asociación de Madres y Padres de Alumnos en colaboración con los maestros del centro y se celebró en la pista polideportiva; delante del escenario se colocaron sillas para los familiares de los alumnos; estando la informante de espaldas a las sillas escuchó que alguien se había caído, y al volverse vio a la reclamante caída en el suelo, y al socorrerla le dijo que se cayó al cruzarse un niño en su camino cuando iba con la silla a sentarse; la informante buscó al alumno sin encontrarlo, y sin que pudiera identificarlo alguno de los familiares asistentes; las medidas de vigilancia de los maestros se centraron en los niños que actuaban, ya que los padres asistentes se responsabilizaban de sus hijos; el día del accidente la reclamante presenció las actuaciones de los niños sin referir daño en los dientes, lo que hizo 3 días después; a su juicio, el accidente fue sin duda fortuito, no intencionado.
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia, compareció la interesada mediante representante para retirar copia de diversos documentos del expediente, sin formular alegaciones, aunque presentando un escrito firmado por la madre de una alumna y fechado el 2 de noviembre de 2015, en el que la suscribiente afirma que presenció cómo dos niños iban corriendo y uno de ellos tropezó e hizo caer a la reclamante, que iba con una silla en la mano, que acabó encima de ella; afirma que a consecuencia del golpe la reclamante sangraba por la boca.
QUINTO.- La propuesta de resolución, de 12 de enero de 2016, concluye en desestimar la reclamación al entender que no existe nexo causal que haga imputable el daño al servicio público ya que, de una parte, los profesores observaron la diligencia exigible, y de otra, la coparticipación de los padres en la organización y su presencia en el desarrollo de la fiesta no les exime de los daños causados por los niños.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha sido derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC 2015, Disposición derogatoria única, párrafo 2, letra a) la cual, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. No obstante, a tenor de lo que establece la Disposición transitoria tercera, letra a) LPAC 2015, a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior. Por tanto, la nueva regulación será aplicable a los procedimientos de responsabilidad patrimonial iniciados a partir del día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPAC 2015), no siendo el caso del sometido a Dictamen.
Por lo que se refiere a la legitimación activa, corresponde a la reclamante en nombre propio, por haber afrontado el coste de los honorarios profesionales devengados por la reparación dental realizada a su hija, según la factura que presenta
La Administración regional está legitimada pasivamente, tanto desde la perspectiva formal como sustantiva, por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria y ser de su competencia la prestación del servicio público educativo con ocasión del cual ocurrió el hecho por el que se reclama.
En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), ha de considerarse formulada en plazo, a la vista de la fecha de los hechos y la de la presentación de la reclamación.
En cuanto al procedimiento, cabe señalar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que lo deben integrar.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
La afirmación desde la que parte la doctrina y jurisprudencia, reiterada por el Consejo Jurídico en sus Dictámenes (Memoria del año 2012), es que la objetivación alcanzada por el instituto de la responsabilidad patrimonial no permite una imputación automática de cuantos hechos lesivos suceden como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, de tal modo que la producción de un accidente dentro del centro escolar no es suficiente para atribuir sus consecuencias a la Administración educativa, ya que han de ser apreciables los requisitos establecidos en los artículos 139 y siguientes LPAC.
Así se destaca por este Consejo Jurídico en el Dictamen 308/2012 respecto a la concurrencia de los requisitos establecidos en los artículos 139 LPAC, complementados en este punto por el artículo 1903, quinto y sexto párrafo, del Código Civil, que exime de responsabilidad a los titulares de centros de enseñanza no superior cuando acrediten haber empleado toda la diligencia de un padre de familia para prevenir el daño causado por los alumnos. Este deber o diligencia es más intenso cuando se trata de prevenir daños a terceras personas, ajenas a la prestación del servicio educativo, según la jurisprudencia y doctrina del Consejo de Estado emanada al efecto (Dictamen 57/2005). Dentro de la conocida doctrina sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada del servicio público docente no universitario, se ha destacado también por este Consejo Jurídico (Dictámenes 127/2006 y 14/2007) que, cuando las víctimas de los daños son ajenas a dicho servicio, se produce una acusada objetivación del régimen de la responsabilidad que es posible apreciar con facilidad tanto en la jurisprudencia como en la actividad de los diversos órganos consultivos, no constituyendo una excepción este Consejo Jurídico (Dictamen 226/2002).
Por otro lado, el Consejo de Estado, con carácter general rechaza que la diligencia exigible a los servidores públicos de los colegios incluya un cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y sobre las conductas, del tipo que sean, que se desarrollen en él (Dictamen 289/94), habiendo precisado otros órganos consultivos autonómicos que los accidentes escolares producidos en actividades espontáneas de los alumnos, fuera de los horarios lectivos, a la salida del horario escolar, no pueden imputarse a la Administración, al no existir nexo causal (entre otros, Dictamen 4/1999 del Consell Consultiu de les Illes Balears). Más específicamente se ha pronunciado el Consejo de Estado, en un supuesto en el que un niño al salir de clase, siendo las trece horas, recibe un empujón de un compañero estando dentro del recinto escolar, pero como consecuencia del empellón, las gafas cayeron a la calle que está separada del recinto por una valla de poca altura, donde fueron aplastadas por un vehículo que pasaba en ese momento, afirmando el órgano consultivo que las circunstancias que concurrían en el accidente permitían apreciar la ausencia de un título de imputación adecuado y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración "ya que el daño -la rotura de las gafas- se produjo fuera del horario de clase, cuando ya no estaban bajo la vigilancia de los profesores" (Dictamen 2.587/2001, de 11 de octubre).
Esta variedad de pronunciamientos sólo viene a confirmar la dificultad para determinar cuáles sean exactamente los límites temporales de la responsabilidad en los centros docentes, lo que obliga a analizar y ponderar las concretas circunstancias que se presentan en cada caso, comprobando si concurren los requisitos legalmente establecidos para declarar o no la existencia de nexo causal.
Finalmente, siguiendo la construcción jurisprudencial del Tribunal Supremo, según la cual para que el daño soportado por el ciudadano sea antijurídico basta que el riesgo inherente al funcionamiento del servicio público "haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, no existiendo entonces deber del perjudicado de soportar el menoscabo y consiguientemente la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable" (entre otras, Sentencia de 28 de octubre de 1998), cabe afirmar que la damnificada fue víctima de un daño que emana del funcionamiento normal o anormal de aquél, cuya gravedad pone de manifiesto que el riesgo soportado excedió de los parámetros socialmente aceptables y de los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles.
En la base de esta tendencia quizás se encuentre la influencia de la doctrina francesa, cuando sostiene que las ventajas que reporta al usuario (entiéndase aquí el alumno) el funcionamiento del servicio excluyen la responsabilidad, que sólo se aplicaría en los casos en que la víctima tiene la consideración de tercero. O quizás se deba a la exigencia de un estándar de cuidado o vigilancia sobre los alumnos superior al tradicionalmente considerado del "bonus pater familiae", en aquellos casos en que la actuación de éstos puede afectar a terceros ajenos al ámbito docente, de tal forma que, ante el dato objetivo de la producción del daño, se declara la existencia de responsabilidad. No se olvide que la exigencia de medidas de vigilancia debe estar adecuadamente fijada en atención al hecho de que los niños por su corta edad son propensos al descontrol y a una cierta agresividad, aunque no sea intencional, pero de la que no se puede hacer responsable al menor sino a la Administración.
Son ejemplos claros de esta responsabilidad realmente objetiva, donde lo crucial es la producción del daño y el origen de éste en la actuación de los escolares, la sentencia de 25 de mayo de 2004, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga), que declara la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa en el supuesto de una madre que, al llevar a su hijo a clase y mientras atraviesa el patio del centro, recibe un balonazo fortuito que le ocasiona diversas lesiones, o la de 2 de junio de 1998, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que igualmente condena a la Administración a abonar a la reclamante una indemnización por los daños sufridos como consecuencia del balonazo recibido cuando se encontraba en el interior de un centro escolar. Otros supuestos paradigmáticos de esta línea jurisprudencial, que por conocida resulta excusable su cita concreta, son aquellos en los que los daños son producidos por acciones de los escolares sobre vehículos aparcados en las inmediaciones del centro al que asisten los niños. En esa línea, el Dictamen de este Consejo Jurídico 226/2002 afirma el derecho a ser indemnizada de una abuela que, al acudir al colegio a recoger a su nieto, sufre lesiones como consecuencia del choque con una menor en el patio del centro. Dicha objetivación se aprecia cuando ante circunstancias fácticas similares -por ejemplo, choques o balonazos fortuitos-, se alcanzan conclusiones diferentes en orden a la existencia o no de responsabilidad, según que el dañado sea otro alumno o un tercero ajeno al servicio público docente. Del mismo modo, el Consejo de Estado, en Dictamen 3117/1997, estima procedente indemnizar a una abuela que sufre un golpe de balón en un colegio, cuando acompañaba a su nieta de corta edad, y en términos parecidos el Dictamen de este Consejo Jurídico 13/2006.
En todos estos casos el acento se pone sobre la antijuridicidad del daño, en la medida en que los terceros ajenos al servicio no vienen obligados a soportar los daños derivados de aquél, salvo que con su actuación se hubieran puesto en disposición de sufrirlos.
Desde este planteamiento, se cumplen en principio los requisitos para que el daño sea imputable a la Administración, aunque no se debe olvidar la participación de los padres en la organización de la fiesta y su presencia en ella, pues puede ocurrir que, detectadas varias causas como determinantes de la producción del evento dañoso, alguna de ellas resulte imputable a un sujeto distinto de la Administración. Como señaló el Consejo Consultivo de La Rioja en su Dictamen 2/1999, cuando concurren sujetos privados a la producción del resultado dañoso "debe entenderse, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1.137 del Código civil (supletoriamente aplicable al no existir un criterio explícito para este caso en la legislación administrativa), que unos y otra deben responder mancomunadamente pues, si bien es cierto que la jurisprudencia civil viene considerando solidarias las obligaciones de indemnizar los daños y perjuicios consiguientes a la responsabilidad extracontractual o aquiliana cuando hubiere una pluralidad de responsables, no parece haber términos hábiles en nuestro ordenamiento para extender tal doctrina concurriendo una responsabilidad de índole administrativa con otra de naturaleza civil.
De lo instruido, fundamentalmente del informe de la Directora, resulta acreditado que un alumno no identificado arrolló a la reclamante en una acción de descontrol de quienes tenían la custodia de los niños, los profesores y los padres conjunta e inseparablemente. Lo que, sin embargo no ha quedado probado con la necesaria fijeza es que la rotura de la pieza dental sea consecuencia del accidente y que de esa rotura se derive necesariamente la colocación de un implante dental. El hecho del que provenga tan importante consecuencia debiera haberse hecho visible en el momento mismo del accidente, y del informe de la Directora resulta que la reclamante refirió entonces daño en una rodilla pero no en la boca, y no se dirigió a la Directora para decirle que se encontraba mal, ni siquiera requirió atención médica; 3 días después fue cuando aportó el presupuesto de la clínica dental y cuando afirmó que fue aquella caída la causa de la rotura del diente. Es cierto que en el escrito firmado por la madre de una alumna y fechado el 2 de noviembre de 2015 se afirma que a consecuencia del golpe la reclamante sangraba por la boca, pero ha de primar lo afirmado por la Directora, en aplicación de lo que dispone el artículo 6 de la Ley 1/2013, de 15 de febrero, de Autoridad Docente de la Región de Murcia, según el cual los hechos constatados por los docentes, así como por los directores y demás miembros de los equipos directivos, en el ejercicio de sus funciones gozarán de presunción de veracidad.
Además, hay que tener en cuenta que la autora del citado escrito no ha depuesto propiamente como si se hubiera practicado una prueba testifical bajo la inmediación del instructor, siguiendo las reglas establecidas por la Ley de Enjuiciamiento Civil, a la que se remite el artículo 80 LPAC.
Procede, en consecuencia, dictaminar favorablemente la conclusión de la propuesta sometida a Dictamen, aunque su cuerpo ha de complementarse con la argumentación aquí expuesta.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la conclusión de la propuesta consultada, que ha de completarse con la argumentación de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
