Finalmente, se considera que debiera ponderarse los problemas de transitoriedad en cuanto al régimen aplicable a situaciones pendientes.
CUARTO.- Mediante comunicación interior recibida el 26 de noviembre de 2015, el Director de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia remite a la Secretaria General de la Consejería consultante el nuevo texto del Proyecto de Decreto tras la introducción de las observaciones formuladas por los informes del Servicio Jurídico y Vicesecretaría y por la Junta de Gobierno del Colegio de Arquitectos de la Región de Murcia.
A dicha comunicación interior se acompañan los siguientes documentos:
1. El informe sobre el Proyecto de Decreto remitido por la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Arquitectos de la Región de Murcia el 5 de marzo de 2015 (registro de salida), en el que se contienen las siguientes conclusiones: 1ª) no parece acertado exigir proyecto básico siempre, cuando hay circunstancias en las que no es necesaria su redacción; 2ª) no aparece adecuado exigir la aportación de un plano de situación certificado independiente, ya que dicho plano forma parte de la información del proyecto exigido; 3ª) es redundante exigir técnico competente para la confección del plano de situación exigido, ya que esta exigencia viene referida al proyecto en general.
2. Las notificaciones intentadas del trámite de audiencia a la Unión de Consumidores (UCE).
3. El informe del Director de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, de 24 de noviembre de 2015, del que se infiere las siguientes modificaciones introducidas a la regulación como consecuencia de las observaciones realizadas:
- Se suprime la exigencia de proyecto básico de las obras e instalaciones del local, redactado por técnico competente, como documento a acompañar a la solicitud de apertura y funcionamiento de los locales específicos de apuestas. Asimismo se suprime la referencia al proyecto básico en el artículo 19.9 del Proyecto.
Respecto a las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería (con el visto bueno de la Vicesecretaria) se explican las regulaciones propuestas en relación con la identificación de los usuarios por el servicio de recepción de los salones de juego y de la regulación de las modificaciones introducidas al procedimiento para la apertura y funcionamiento de los locales específicos de apuestas, de forma similar al realizado por la modificación del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. También se expone, al hilo de la sugerencia de incorporar al texto el régimen transitorio respecto a las solicitudes que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor, que se ha añadido una Disposición transitoria única a este respecto. Por último, se expone que se ha intentado en diversas ocasiones la notificación del trámite de audiencia a la UCE sin éxito.
4. El Proyecto de Decreto que se propone al Consejo de Gobierno por el titular de la Consejería (folios 42 a 45).
QUINTO.- Recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM), fue evacuado por el Pleno en su sesión de 3 de febrero de 2016, en el sentido de valorar positivamente el Proyecto de Decreto con las observaciones recogidas en el cuerpo del Dictamen.
SEXTO.- Las observaciones del órgano preinformante fueron valoradas por el Director de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia en su informe de 3 de marzo de 2016, en el que se señala:
1º) La Agencia Tributaria comparte la observación formulada relativa a la regulación del trámite de consulta previa de forma análoga a la del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.
2º) Sobre la observación formulada respecto a la conveniencia de establecer una distancia mínima respecto a los centros docentes, expone que la protección de los menores es una preocupación esencial del órgano proponente, si bien la reforma de las distancias entre los locales requiere un estudio sosegado del actual esquema, de la distancia que es conveniente observar, de la exigencia o no de traslado de los actualmente autorizados y demás elementos a tener en cuenta para realizar una propuesta de planificación adecuada en este sentido al Consejo de Gobierno tal y como sugiere el CESRM con audiencia de todos los sectores implicados.
3º) En cuanto a la observación del CESRM sobre la problemática de la agravación de la ludopatía por la carencia de una regulación adecuada del juego en internet, se expone que en su opinión existe una regulación adecuada en la materia en aras a la protección de los derechos de los usuarios de los juegos que se realizan a través de los canales telemáticos, electrónicos o informáticos, todo ello sin perjuicio de tomar nota de la observación realizada para seguir profundizando en la línea de protección de los derechos de los menores y participantes en los juegos en todas aquellas normas que se impulsen por la Agencia. También se toma nota (sic) de la observación sobre la publicidad del juego, aunque el Proyecto de Decreto no contiene norma alguna reguladora en esta materia.
Finalmente, se remite por el Director de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia el texto resultante del Proyecto de Decreto a la Secretaría General para continuar con la tramitación para su aprobación.
SÉPTIMO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe favorable el 19 de abril de 2016, sin perjuicio de las siguientes observaciones:
Respecto al procedimiento de elaboración, se expone, en primer lugar, que el primer borrador se remitió a informe de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia con anterioridad a la elaboración de los documentos a que se refiere el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), señalando que dicho proceder no es pretendido por la Ley regional, que persigue la configuración de la voluntad interna de la Administración con anterioridad a someter el texto a la consideración de los órganos consultivos. En segundo lugar, en relación con la repercusión económica de la potestad reglamentaria, se señala que el estudio aportado no obedece al propósito de la norma, con cita de nuestra doctrina. En tercer lugar, sobre el cumplimiento del trámite de audiencia, se entiende suficientemente satisfecho, si bien se destaca la falta de participación de otros departamentos de la Administración regional que ostentan competencias que inciden en la regulación, como los competentes en materia de sanidad y consumo, espectáculos y establecimientos públicos y en turismo, con citas a varios Dictámenes de este Consejo Jurídico (números 102/2010, de 17 de mayo, y 210/2012, de 17 de septiembre). También expone que tales Dictámenes recomendaban, en relación con las autorizaciones de apertura y funcionamiento (que ahora se modifican), la conveniencia de otorgar un trámite de audiencia a las Corporaciones Locales.
En relación con las observaciones particulares al texto se destacan las siguientes:
-En cuanto a los sistemas de bloqueo que impidan la formalización de apuestas a los menores y personas inscritas en la Sección de prohibidos del Registro General del Juego, debe indicarse en la modificación al artículo 17.6 a quien corresponde su control.
-La consulta previa de viabilidad ha de modificarse en el sentido de señalar que corresponderá la contestación al Servicio competente por razón de la materia, que emitirá un informe en el plazo máximo de tres meses.
-La cita concreta a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) habrá de modificarse debido a su derogación y para permitir la permanencia de la regulación. También se señala que tampoco debe ignorarse lo establecido por los reglamentos autonómicos que se citan en relación con la presentación de escritos y aportación de documentos y de la gestión electrónica de la Administración regional. Igualmente se indica que debe mejorarse la redacción del apartado 8 del artículo 19 modificado, porque la contestación a la que se refiere el texto debe adoptar la forma de resolución por tratarse de un acto administrativo y el plazo máximo ha de referirse a la notificación de aquella. Esta observación sobre la resolución del órgano directivo y sobre el plazo máximo también se traslada a la regulación contenida en la Disposición transitoria única del Proyecto de Decreto.
OCTAVO.- Las observaciones del órgano preinformante fueron objeto de valoración por el informe del Director de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia de 25 de mayo de 2016, en el siguiente sentido:
1- Sobre el procedimiento de elaboración, además de tener en cuenta para futuras tramitaciones de disposiciones generales la observación sobre la documentación previa antes de recabar el informe del órgano consultivo en materia de juego, señala en relación con las audiencias a otros departamentos de la Administración regional que en la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia se encuentran representadas tanto las Consejerías competente en materia de salud pública y turismo (que ostenta actualmente las de consumo), como las Asociaciones de Consumidores con implantación en la Región de Murcia. Respecto a la audiencia a las Corporaciones Locales destaca que existe un representante de la Federación de Municipios de la Región de Murcia en el CESRM, que ha informado el Proyecto de Decreto.
2- En relación con las observaciones del estudio económico se procede a su ampliación en el sentido indicado, según se acompaña en el folio 94.
3- En cuanto a técnica normativa se modifica el título del Proyecto de Decreto y se justica la cita al informe de la Comisión de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia en la parte expositiva.
4- Sobre el control y la garantía de prohibición de los menores en la participación de apuestas, señala que la responsabilidad corresponde solidariamente a los titulares de la autorización y explotación de las apuestas y del establecimiento en el que se practican conforme a la normativa que cita seguidamente.
5- Sobre las observaciones atinentes a la regulación del derecho de consulta, manifiesta no compartir el criterio expresado por las razones contenidas en el folio 92 y que serán objeto de consideración posteriormente, concluyendo en este aspecto que "en definitiva lo que se quiere poner de manifiesto por esta Dirección es la adecuación a derecho del texto vigente y modificado del Reglamento de Máquinas, así como del apartado 5 del artículo 19 del presente Proyecto de Decreto, junto a la necesidad de que la respuesta a la consulta no sea un mero informe, sino una contestación con efectos vinculantes que sea realizada por el órgano directivo que ejerce las competencias en materia de juego en la Administración regional y a quien corresponde ulteriormente, en caso de solicitud, otorgar la autorización de apertura y funcionamiento (...)".
6- Se sustituye la referencia a la LPAC por una redacción genérica, se consigna en letra el plazo y se hace referencia al cómputo del plazo desde la notificación.
7- Por último, se recoge la redacción que se da a la Disposición transitoria única del Proyecto de Decreto.
NOVENO.- Con fecha 23 de junio de 2016 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y el Proyecto de Decreto que se somete a consulta (Doc. 13, folios 95 a 98).
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto por el que se modifica el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 126/2012, de 11 de octubre, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
El Proyecto de Decreto que se somete a Dictamen contiene un Artículo único, que se divide a su vez en cuatro apartados, que modifican los artículos 9.2 (se suprimen los párrafos b, c y g), 17.6, 19 y 39 del Reglamento vigente, acompañado de una Disposición transitoria y dos Disposiciones finales.
SEGUNDA.- Habilitación legal y competencias en la materia.
La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas, conforme a su Estatuto de Autonomía (artículo 10.Uno, 22). En ejercicio de tales competencias le corresponde las potestades legislativas, reglamentarias y la función ejecutiva; en su desarrollo se aprobó la Ley 2/1995, que ordena, con carácter general, las actividades relativas al juego y apuestas en sus distintas modalidades; en lo que afecta a la materia objeto del Proyecto de Decreto, el artículo 6.2 de la Ley regional recoge, entre las actividades sujetas a autorización administrativa, la organización, práctica y desarrollo de las apuestas, al mismo tiempo que artículos 12.2 y 18 de la citada Ley hacen referencia a los locales de apuestas.
Las previsiones legales en lo que se refiere a las apuestas han sido objeto de desarrollo reglamentario por el Decreto 126/2012, de 11 de octubre, que aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuya modificación puntual se propone por el Proyecto de Decreto.
Sobre el alcance de las competencias autonómicas en materia de apuestas, este Órgano Consultivo se remite a las consideraciones de su Dictamen 210/2012, evacuado con ocasión del Reglamento vigente en fase de Proyecto, al igual que al reciente Dictamen 187/2016 evacuado con ocasión del Proyecto de Decreto por el que se modifica el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la Comunidad Autónoma, en particular sobre la adopción de medidas orientadas a mejorar la unidad de mercado. En este caso, en la parte expositiva del Proyecto de Decreto se hace referencia a que una de las modificaciones propuestas se relaciona con los requisitos exigidos a las empresas de apuestas, en aplicación de la LGUM, que otorga un papel relevante a la cooperación de las Administraciones competentes en el marco de las conferencias sectoriales para analizar y proponer las modificaciones normativas necesarias para eliminar obstáculos para el ejercicio de la actividad.
También ha de destacarse de nuestra doctrina (por todos, Dictamen 54/2008) el reconocimiento de la existencia de otros títulos competenciales autonómicos que inciden en el sector material del juego, además de los tributarios (Disposición adicional primera EAMU), tales como los relativos a la defensa del consumidor y usuario o sanidad (artículo 11.7 EAMU) y que precisamente la intervención de la Administración en el sector del juego se ha considerado plenamente justificada en aplicación de principios y valores, sustentados en los referidos títulos competenciales autonómicos, como son los relativos a la protección de los consumidores y usuarios (artículo 51 CE), que se extiende a los intereses de las personas, con un amplio alcance que abarca desde su salud física y mental hasta la defensa de sus derechos económicos (STS, Sala 3ª, de 3 de junio de 1996).
Asimismo cabe señalar que el Consejo de Gobierno se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar la modificación del reglamento específico de apuestas (artículo 10), revistiendo la forma adecuada, conforme a las previsiones del artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Por último, en atención a las competencias autonómicas reseñadas, se recomienda que se complete la parte expositiva del Proyecto de Decreto, al menos, con la mención a la competencia estatutaria en materia de juego que ostenta la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y que sustenta la redacción del Proyecto de Decreto.
TERCERA.- Sobre el procedimiento de elaboración y la documentación remitida.
Con carácter general, el procedimiento seguido para la elaboración se ha ajustado a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, conforme a las actuaciones obrantes en el expediente que seguidamente se relacionan:
1. La iniciación del procedimiento se llevó a cabo a través de la propuesta dirigida al titular de la Consejería por el órgano directivo competente en la materia, teniendo en cuenta que la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional creó la Agencia Tributaria de la Región de Murcia a la que se encomienda el ejercicio de las funciones que la normativa autonómica en materia de juego atribuye a la Consejería competente en materia de hacienda (artículo 29.2,f). A dicha propuesta se acompañaba el correspondiente anteproyecto con su parte expositiva y las memorias de oportunidad y de motivación técnica y jurídica, estas últimas en atención a la normativa entonces en vigor. A este respecto la memoria de análisis de impacto normativo (MAIN) fue introducida en el ordenamiento regional por la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tanto para los Anteproyectos de Ley, como en el proceso de elaboración de los reglamentos, modificando su Disposición final primera la Ley 6/2004 con la finalidad de valorar el impacto de la nueva regulación en la elaboración de los anteproyectos de Ley y en las disposiciones reglamentarias, si bien dicha exigencia de elaboración de una MAIN venía condicionada a la publicación de la Guía Metodológica, siendo de aplicación respecto a aquellas disposiciones que iniciaran su tramitación tras la aprobación de la citada Guía (fue aprobada por acuerdo de Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015 y publicada en el BORM de 20 siguiente), señalando el informe conjunto suscrito por el Servicio Jurídico y por la Vicesecretaria que la documentación remitida por el Director de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia tuvo entrada en la Consejería el 5 de febrero de 2015, con anterioridad a la vigencia de la Guía Metodológica, por lo que no le sería de aplicación la citada MAIN.
En todo caso, de acuerdo con la normativa en vigor al procedimiento de elaboración de los reglamentos (artículo 53.1 de la Ley 6/2004), la propuesta va acompañada de la correspondiente memoria de motivación técnica y jurídica que detalla las modificaciones al articulado.
Asimismo obra el preceptivo informe de impacto de género de las medidas que se establecen y de un escueto estudio económico que ulteriormente fue completado en algún extremo por el órgano directivo proponente (folio 94), tras el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos sobre el Proyecto de Decreto, que realizaba una observación atinente a la insuficiencia de dicho estudio para ilustrar sobre las consecuencias económicas de las modificaciones propuestas con referencia a nuestra doctrina, que destaca que el estudio económico ha de incorporar el impacto económico no sólo sobre la propia Administración, sino también sobre los diferentes sectores económicos y sociales a los que afecta.
2. A lo largo del proceso de elaboración, se han evacuado los informes preceptivos, como el de la Comisión de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, que aglutina a los sectores empresariales del juego y a los representantes sindicales, el informe jurídico de la Vicesecretaría, el Dictamen del CESRM y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma.
3. Se han otorgado audiencias a los colegios profesionales cuyos colegiados son competentes para la redacción de proyectos en los aspectos relativos a la documentación técnica a aportar para ejercitar el derecho a consulta previa de viabilidad y para obtener la autorización de apertura y funcionamiento de los salones de apuestas, así como se ha intentado de forma reiterada, sin éxito, notificar la audiencia a la Unión de Consumidores (UCE), formando parte también un representante de los consumidores de la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia, que informó el Proyecto, si bien no consta que asistiera según la certificación expedida, en la que sí participó, por el contrario, un representante de la Asociación de Ayuda al Jugador de Azar de la Región de Murcia.
Así pues, se considera que el procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado al previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien se realizan las siguientes observaciones a modo de resumen para que sean tenidas en cuenta por la Consejería proponente en los procedimientos de elaboración de disposiciones generales en materia de juego que se tramiten en el futuro:
a) Con carácter general, este Órgano Consultivo ha destacado de forma reiterada la necesidad de participación en el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias en materia de juego de otros departamentos de la Administración regional cuyas competencias pudieran verse afectadas por razón de la materia proyectada, como bien conoce el órgano directivo proponente porque tal doctrina se refleja en algunos informes evacuados durante el procedimiento (por todos, Dictámenes 210/2012 y el reciente 187/2016), participación que debiera ser impulsada por la Consejería proponente en función del contenido de la disposición proyectada y de sus concretas determinaciones en relación con las competencias ejercitadas. En el último de los Dictámenes precitados también se matizó que la existencia de un representante de determinados departamentos de la Administración regional en la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia no excluye per se la audiencia individualizada y podría no ser suficiente para dar por cumplimentada tal participación en aquellos casos en los que se ejerciten competencias propias en relación con la regulación proyectada, cuando, además, no hubiera participado su representante en la sesión del órgano consultivo en la que se informó el Proyecto de Decreto. A la postre con dicha participación se trata de asegurar la ponderación de los distintos bienes jurídicos protegidos por razón de las competencias ejercitadas (juego, salud pública, protección de la infancia y adolescencia, consumo, etc.).
b) Asimismo este Órgano Consultivo también ha insistido en la participación de los Ayuntamientos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias que pudieran tener incidencia en el ejercicio de sus competencias, por ejemplo, la regulación de las autorizaciones de apertura y funcionamiento de los establecimientos y locales de juegos y apuestas, participación que cobra mayor importancia dada su condición de Administración Pública (artículo 4,1,b LPAC), conforme indicamos en el Dictamen 187/2016 sobre las distintas vías de canalización de la participación en función de la regulación proyectada. Asimismo también se ha añadido la importancia de su participación en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales atención a la coordinación con los títulos de intervención en los usos del suelo y edificación por parte de los Ayuntamientos, conforme a la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.
c) También se ha destacado la necesidad de tener en cuenta en los procedimientos de elaboración de las disposiciones generales en materia de juego y apuestas, la reciente reforma legislativa que establece la necesidad de evaluar el impacto normativo en la adolescencia, citando a este respecto la Ley 26/2015, de 28 de julio, por la que se modifica el sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, que ha introducido en el ordenamiento español tal exigencia (artículo 22 quinquies. Impacto de las normas en la infancia y en la adolescencia de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor), advirtiéndose una honda preocupación en el CESRM (también compartida por el órgano directivo proponente) respecto a la protección de las personas vulnerables (entre ellos singularmente los menores de edad) frente al riesgo de realizar un uso perjudicial del juego, muy destacadamente a través de canales que permiten su práctica no presencial, sugiriendo aquel Consejo a la Consejería proponente distintos campos de actuación (publicidad y planificación).
Por último, en relación con la documentación remitida a consulta se ha dejado constancia en el expediente de la evolución del Proyecto de Decreto, así como de la valoración de las observaciones realizadas durante el procedimiento de elaboración, por lo que debe destacarse el aspecto de su integración, en cuanto figuran todos los trámites seguidos para la propuesta normativa, que han quedado bien reflejados y se presentan como un conjunto ordenado de documentos y actuaciones. No obstante, debe quedar justificado en el expediente la no procedencia en el presente caso del trámite de notificación a la Comisión Europea, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.
CUARTA.- Observaciones al conjunto normativo.
I. Modificaciones a los requisitos de las empresas de apuestas.
En el apartado Uno del Artículo único del Proyecto de Decreto se suprimen varios párrafos del artículo 9.2 del Reglamento vigente sobre los requisitos de las empresas de apuestas que pretendan obtener autorización, tales como estar inscritas en la Sección Primera del Registro General del Juego (apartado b), disponer de domicilio fiscal o de un establecimiento permanente en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (apartado c) y tener inscrito en el referido Registro el material necesario para la organización y explotación del juego (apartado g).
La supresión de los apartados b) y g) citados del artículo 9.2 está plenamente justificada en la memoria, puesto que las inscripciones exigidas del Registro General del Juego no pueden ser previas a la obtención de la autorización para la organización y explotación de las apuestas. De hecho, en el artículo 11.2 del Reglamento vigente está previsto que una vez acreditado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 9, el titular de la Consejería concederá la autorización para la organización y explotación de las apuestas, que se inscribirá en el Registro General del Juego.
La otra modificación propuesta, consistente en suprimir el apartado c) del citado artículo 9.2 (la empresa ha de disponer de domicilio fiscal o de un establecimiento permanente en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia) se justifica en las previsiones contenidas en el artículo 18.2,a), 1º LGUM, que considera como actuaciones que limitan el establecimiento y la libre circulación las disposiciones que incluyan el requisito de que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente. A este respecto ha de señalarse que las actividades de juego y apuestas, como actividades económicas, estarían incluidas en el ámbito de la Ley precitada, que establece una serie de principios para garantizar las libertades de establecimiento y de circulación en el mercado nacional: a) principio de no discriminación de derechos por razón de la residencia o establecimiento del operador económico; b) principio de cooperación y confianza mutua, que comporta el reconocimiento de las actuaciones de otras administraciones en ejercicio de sus competencias; c) principio de necesidad y proporcionalidad de las medidas regulatorias, que obliga a motivarlas en las razones contempladas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009; d) principio de eficacia en el territorio nacional de los títulos habilitantes expedidos por cualquier administración; y e) principio de simplificación de cargas y transparencia.
En este aspecto, puede afirmarse que la Administración regional se ha acomodado prontamente a la LGUM (el artículo 19 de la Ley 2/1995 remite respecto a las empresas de juego y apuestas a los requisitos que se establezcan reglamentariamente), siguiendo las recomendaciones del Consejo de Políticas de Juego en cuanto a las condiciones de acceso y ejercicio de la actividad, sin que proceda realizar ninguna observación a este respecto, salvo que un importante número de Comunidades Autónomas siguen manteniendo, por el contrario, en sus disposiciones aprobadas posteriormente a la LGUM la exigencia por parte de las sociedades de un domicilio fiscal o de un establecimiento permanente en la Comunidad Autónoma respectiva, citando a este respecto el artículo 7.1,e) del Decreto 169/2015, de 14 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas del Principado de Asturias; el artículo 9.2,b del Decreto 27/2014, de 4 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de Cataluña; y el artículo 6.2,d) del Decreto 30/2014, de 4 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de La Rioja. Sin embargo, en la línea del Proyecto, cabe destacar el reciente Decreto 120/2016, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general del juego de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
II. Modificación tendente a la protección de los menores y grupos especialmente sensibles.
En el apartado Dos del Artículo único del Proyecto de Decreto se modifica la redacción del artículo 17.6 del Reglamento vigente ("En todo caso, los locales y las áreas de apuestas deberán tener obligatoriamente un servicio de recepción que exigirá la identificación de cuantos usuarios acudan al establecimiento e impedirá la entrada a los menores de edad y a los inscritos en la Sección correspondiente de prohibiciones del Registro General del Juego, según lo establecido ...") para reforzar el sistema de control en los locales autorizados para la celebración de apuestas, que evite su formalización por los menores de edad y por los que están inscritos en la Sección correspondiente de prohibidos del Registro General del Juego.
A este respecto no cabe duda que la regulación propuesta refuerza el control de accesos, de una parte, al señalar que el acceso a los espacios que los casinos, las salas de bingo y salones de juego destinen a la realización de apuestas, deberán atravesar previamente el servicio de admisión o de recepción. De otra, conforme a la regulación vigente establece que los locales específicos y áreas de apuestas deberá existir obligatoriamente un servicio de recepción, que exigirá la identificación de los usuarios que accedan e impedirá el acceso a los menores y a los prohibidos citados con anterioridad. Por último, se añade un segundo control respecto a los salones de juego, en tanto los terminales de expedición y las máquinas auxiliares deberán disponer de un sistema de bloqueo automático de apuestas que impida a los menores y personas incursas en prohibición la formalización de apuestas, sin que conste la oposición del sector a tal medida, cuya viabilidad técnica se presume por el órgano que la propone.
III. Modificaciones relativas a los locales específicos de apuestas.
En el apartado Tres del Artículo único del Proyecto de Decreto se modifica el artículo 19 relativo a los locales específicos de apuestas en los siguientes aspectos:
-En la regulación vigente se establece que en estos locales específicos de apuestas se pueden instalar un máximo de 3 máquinas de tipo B, añadiéndose en el Proyecto la previsión de máquinas multipuesto de tipo B, si bien con la limitación que no puedan exceder de más de tres puestos de jugador en su conjunto.
-Se recogen las limitaciones de distancia a la ubicación a otros salones de apuestas, salones de juego, casinos o salas de bingo autorizados ya previstas en la normativa en vigor, si bien se añaden las mismas limitaciones (un radio de 200 metros medidos desde cualquiera de las puertas de acceso) respecto a los citados establecimientos cuando sus autorizaciones se encuentren en tramitación con el fin de determinar la forma de actuar cuando se hayan presentado varias solicitudes, dando prioridad a la primera, conforme a las normas del procedimiento administrativo común.
-Se completa la regulación de los procedimientos de autorización y apertura de los locales específicos de apuestas, incorporándose también la consulta previa de viabilidad. También se recoge la previsión sobre la renovación de la autorización.
A la regulación proyectada sobre las dos primeras modificaciones se realizan las siguientes observaciones:
1. En relación con la limitación de la instalación de un máximo de tres máquinas de tipo B o máquinas multipuesto de este mismo tipo B que no excedan en su conjunto de más de tres puestos de jugador, debe mejorarse la redacción final del apartado 3 del artículo 19 propuesto en el Proyecto porque induce a confusión el siguiente párrafo: "sin que en conjunto no excedan de más de tres puestos de jugador", dándole una redacción más clarificadora respecto a tal limitación, según se explica en la memoria.
2. Limitaciones a la autorización de nuevos salones específicos de apuestas.
En la memoria de la motivación técnica y jurídica se expone que se trata de regular la forma de actuar en el procedimiento de autorización de apertura y funcionamiento de los locales de apuestas cuando se hayan presentado otras solicitados de salones específicos de apuestas, salones de juego, casinos y salas de bingo ubicados en un radio inferior a 200 metros, dando prioridad a la primera solicitud que haya tenido entrada en el registro y esperando a la total tramitación del expediente, iniciando el siguiente tan sólo en el caso de que finalizase el mismo sin otorgar la autorización solicitada, de conformidad con el artículo 74.2 LPAC (hoy artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, LPAC 2015 en lo sucesivo).
Con la modificación propuesta dicha limitación de distancia va a tenerse en cuenta también no sólo respecto a los ya autorizados, sino también respecto a los expedientes en tramitación en relación con otras solicitudes de salones específicos de apuestas, salones de juego, de casinos y de salas de bingos, dando prioridad a la primera solicitud que haya tenido entrada en el registro.
Con ocasión del Dictamen 187/2016 ya se razonó sobre la misma previsión respecto al Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de la siguiente manera: "La tramitación en atención al orden de presentación de las solicitudes viene amparada en el artículo 74.2 LPAC, como señala la memoria expresada, que establece que "en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza"; ahora bien puesto que la tramitación y la autorización quedan condicionadas a lo que se determine en la primera solicitud registrada, habrá que contemplar en la regulación la notificación al siguiente o siguientes peticionarios de tal circunstancia que impide la tramitación de su solicitud, a efectos de su conocimiento, así como cuando se dicte la resolución resolviendo la autorización porque, en definitiva, ostentan la condición de interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1,b) LPAC".
También se indicó en aquel Dictamen que sin perjuicio de la acomodación de tal prioridad a lo dispuesto en la LPAC (ahora LPAC 2015) en razón de la fecha de registro de la solicitud, pueden presentarse efectos no deseables en la aplicación práctica de tal prioridad, en tanto bastaría con presentar una solicitud formal de los establecimientos citados para enervar la posibilidad de tramitar un salón específico de apuestas con la finalidad exclusiva de obstaculizar su apertura durante el tiempo de tramitación. Por ello, sin formular observación a la prioridad señalada, se recomienda que se valore por el órgano directivo competente por razón de la materia la posibilidad de adopción en el futuro de otros criterios de planificación, en ejercicio de las competencias encomendadas al Consejo de Gobierno para la planificación.
IV. Modificaciones a los procedimientos de autorización y apertura de los locales específicos de apuestas.
Los apartados 5 a 12 del artículo 19 modificado por el Artículo único del Proyecto de Decreto (apartado Tres) contienen una regulación del derecho de consulta y del procedimiento de autorización y apertura de los locales específicos de apuestas, orientada a completar todas las incidencias que pueden presentarse durante el procedimiento con la finalidad, según expresa la memoria, que la regulación proyectada sea más completa que la vigente, finalidad que también se pretende en la regulación de la renovación de la autorización (apartado 12 del artículo 19).
1. Consulta previa de viabilidad.
Una novedad del Proyecto (artículo 19.5) es la previsión de un derecho de consulta previa de viabilidad para la apertura de un local específico de apuestas, especificándose la documentación que ha de presentarse, los planos, su escala y el plazo para contestar a dicha consulta.
Sobre la naturaleza de tal consulta previa, este Órgano Consultivo se remite a sus consideraciones en el Dictamen 187/16 en relación con la modificación al Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, realizándose las siguientes observaciones:
1- El derecho de consulta para la apertura de un local específico de apuestas se encuentra restringido en el Proyecto de Decreto a las empresas autorizadas para la organización y explotación de las apuestas, debiendo ser modificado -para su adecuación con los derechos de información de la LPAC 2015- por la previsión contenida en el artículo 37 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, que hace referencia a que se solicitará por cualquier persona física o jurídica interesada en la organización y explotación. Otra cuestión diferente es que para la solicitud de apertura y funcionamiento del local específico de apuestas se exija que la empresa esté autorizada para la organización y explotación de apuestas, conforme establece el apartado 6 del artículo 19 en la redacción propuesta.
2- Parece excesivo que como resultado de la información suministrada a la contestación de tal consulta hayan de señalarse las medidas correctoras a aplicar al local (más propia de la autorización o licencia), resultando más acorde con este tipo de información en una fase previa al procedimiento de autorización de apertura y funcionamiento la formulación de los reparos que en su caso fueran procedentes.
3- Asimismo también ha de valorarse por el órgano proponente si la información suministrada se ha de supeditar a un tiempo de validez, pero en todo caso debería incluirse en la contestación una reserva relativa a que dicha información queda condicionada a que no se haya presentado otra solicitud en el momento de la solicitud de la autorización (puede ignorarse en el momento de la contestación de la consulta) de otros establecimientos de juego y locales específicos de apuestas por las limitaciones de las distancias establecidas, que a su vez puede condicionar finalmente el otorgamiento de la autorización, en los términos de prioridad fijados en el artículo 19.4 de la modificación propuesta del Reglamento de Apuestas.
4- Por último, en el apartado 5,d) del artículo 19 se establece que para obtener dicha información habrá de aportarse un plano de situación del local "a escala 1/1000 o 1/2000", pudiendo sustituirse el entrecomillado por una redacción del tipo "no superior a 1/2000", que abarcaría las dos escalas referidas.
2. Autorización de apertura y funcionamiento de los salones específicos de apuestas.
Se introducen una serie de modificaciones al artículo 19 (apartado 6), que consisten, sin ánimo exhaustivo, en los siguientes aspectos: la previsión de un trámite de subsanación si la documentación no se encontrara completa o fuera defectuosa y los efectos de la falta de subsanación (desistimiento) si no lo hiciera en el plazo concedido al efecto, la contestación en un plazo de tres meses en un sentido favorable o desfavorable a la autorización con el objeto de evitar gastos innecesarios antes del inicio de las obras por parte del peticionario; la previsión de que en el caso de que la solicitud fuera favorable a la posibilidad de autorización el interesado deberá aportar en el plazo de un año la licencia municipal de actividad o la solicitud de la misma, un certificado emitido por técnico competente en el que constará la ejecución final de las obras y su correspondencia con la documentación presentada y el justificante de la fianza constituida. Sólo al final de este proceso el centro directivo competente otorgará la autorización definitiva de apertura y funcionamiento, otorgándose por silencio administrativo positivo en el plazo de tres meses desde la presentación completa de la documentación.
En primer lugar, cabe señalar que en el Proyecto de Decreto el procedimiento de autorización de apertura y funcionamiento de los salones específicos de apuestas se hace más garantista para las empresas solicitantes en tanto se encuentran regulados en detalle los sucesivos trámites, plazos y efectos en aras del principio de seguridad jurídica, con la finalidad también de evitar la realización de obras si finalmente no se va a obtener la autorización sectorial en materia de apuestas, si bien de la regulación en su conjunto resulta un procedimiento excesivamente largo y complejo que casa mal con el principio de simplificación administrativa antes aludido, integrado por dos fases escalonadas como se expresa seguidamente; ahora bien, también ha de reconocer este Órgano Consultivo que quien mejor conoce la práctica administrativa en el sector es el órgano directivo impulsor, sin que tampoco se hayan formulado alegaciones a la configuración de este procedimiento complejo en la Comisión del Juego y Apuestas, que informó favorablemente el Proyecto.
En segundo lugar, aunque el procedimiento previsto es similar al recogido en el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, modificado por Decreto 101/2016, de 21 de septiembre (objeto de nuestro Dictamen 187/2016 en fase de Proyecto), sin embargo, al haber entrado en vigor la LPAC 2015 (el 2 de octubre de 2016), a excepción de determinadas previsiones (Disposición final séptima), no puede soslayarse su examen en contraste con los preceptos básicos contenidos en esta nueva Ley, cuando, además, la Disposición final quinta de aquélla Ley establece que en el plazo de un año desde su entrada en vigor deberán adecuarse a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en la misma.
Al procedimiento proyectado se realizan las siguientes observaciones:
1ª) El trámite de subsanación de la documentación presentada (artículo 19.7 redactado según el Proyecto), con la advertencia de desistimiento si no se hiciera en el plazo de diez días, se encuentra previsto en el artículo 68 LPAC 2015, si bien convendría que se añadiera al final del párrafo "previa resolución en los términos previstos en la normativa de procedimiento administrativo común", puesto que el artículo 21.1 de la citada Ley, a la que se remite el artículo 68 de la misma, señala que en los casos de desistimiento la resolución consistirá en la declaración de circunstancias que concurra con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
2ª) En ausencia de previsión de un plazo mayor por parte de la Ley 2/1995, se establece el plazo de tres meses para que el órgano directivo competente conteste en sentido favorable o contrario a la posibilidad de autorización (dicho plazo también se recoge en la reglamentación vigente), acomodándose a los plazos previstos en el artículo 21.2 LPAC 2015. Ahora bien, esta contestación -favorable o desfavorable- ha de articularse a través de la correspondiente resolución, por lo que ha de ser completada la redacción del artículo 19.8 en el siguiente sentido: "cuya resolución deberá ser notificada en el plazo de tres meses". A este respecto ha de tenerse en cuenta que dicho resolución, aunque no tenga carácter finalizador del expediente según el procedimiento complejo diseñado, es un acto trámite que decide directamente sobre el fondo del asunto, por lo que es susceptible de recurso (artículo 112 LPAC 2015).
3ª) En el caso de que la solicitud (artículo 19.9) fuera contraria a la posibilidad de autorización, se establece en el Proyecto que se le indicará al interesado las medidas correctoras a aplicar al local a efectos de su autorización con la advertencia de que si no las adoptara en un plazo de un mes se le tendrá por desistido de su petición. A este respecto ya se indicó en el Dictamen 187/2016 que con la redacción propuesta se puede entender que incluso en los casos en los que el otorgamiento de la autorización sea desfavorable, posibilidad prevista en dicho apartado 9, se ha de indicar al solicitante las medidas correctoras a adoptar en el local a efectos de su autorización, cuando podría resultar innecesario por no ser susceptible de autorización, aun cuando se aplicaran tales medidas correctoras. Además, llama la atención la desproporción entre el plazo para la adopción de tales medidas correctoras en el local (un mes, aunque no se precisa si lo es para su ejecución), a diferencia del plazo previsto en el apartado siguiente (un año) en el caso de que la solicitud fuera favorable a la posibilidad de autorización.
4ª) Después de este trámite inicial (fase primera), en el caso de que la solicitud (debería sustituirse por resolución en el artículo 19.10) fuera favorable, conforme al procedimiento regulado, el interesado dispone de un plazo de un año para cumplimentar los siguientes aspectos con la advertencia de caducidad en caso contrario: licencia municipal de actividad (o su solicitud), certificado emitido por técnico competente en el que constará la ejecución final de obras y justificante de la fianza. Tras la presentación de dicha documentación, conforme al apartado 12 del artículo 19 el órgano directivo competente ordenará la inspección del local, y constatado el cumplimiento de los requisitos, se otorgará la autorización de apertura y funcionamiento solicitada, siendo el plazo de resolución y notificación el de tres meses desde la entrada de la documentación completa en cualquiera de las unidades (hay una errata en el texto) integrantes del Sistema Unificado de Registro de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa se entenderá estimada la solicitud.
Respecto a este segundo trámite (fase segunda), tendente a la coordinación con la intervención municipal en los usos del suelo y edificación y a la ejecución de las condiciones impuestas en la resolución favorable del órgano directivo competente, que puede finalizar con una declaración de caducidad del procedimiento para el caso de que no se cumpliera con las condiciones estipuladas o con la resolución de autorización de apertura y funcionamiento caben realizar las siguientes observaciones que han de ser valoradas por el órgano proponente en atención a simplificar un procedimiento en la línea seguida por otras reglamentaciones de las Comunidades Autónomas:
-En realidad tales compromisos a cumplir en el plazo de un año (tiempo suficiente para solicitar los trámites municipales y la realización de las obras en su caso) serían condicionantes de la resolución favorable (no existiendo obstáculo para que esta pudiera ser de autorización y funcionamiento), cuyo incumplimiento en el plazo estipulado conllevaría la caducidad, como así se estipula en el apartado 10 del artículo 19 en la redacción propuesta, por lo que en realidad en esta fase se trata de constatar el cumplimiento de los requisitos impuestos en la resolución favorable.
-En lugar de establecer para esta segunda fase una comunicación con los documentos exigidos antes del inicio de la actividad, conforme al artículo 69 LPAC 2015, se ha previsto (artículo 19.12) que se dicte finalmente la autorización de apertura y funcionamiento (como acto distinto a la resolución favorable inicial), previéndose el silencio administrativo positivo tras la presentación de la documentación si en el plazo de tres meses no se hubiera dictado la resolución expresa.
No obstante, sin perjuicio de reconocerse la complejidad del procedimiento diseñado en dos fases (el expediente se puede encontrar abierto durante un año y seis meses) y que el acortamiento de tales trámites y plazos dependerá de la actuación del solicitante (muy destacadamente en la realización de obras necesarias en el salón específico de apuestas), también lo es que el plazo previsto para dictar la resolución expresa tras las solicitudes o presentación de la documentación por los interesados no supera el plazo de tres meses en cada una de las dos fases en la redacción propuesta (el artículo 21.2 LPAC 2015 establece que el plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca un plazo mayor o así venga previsto en el derecho de la Unión Europea).
En suma, en coherencia con el nuevo marco procedimental estatal, debería simplificarse el procedimiento con la posibilidad de introducir en el mismo las herramientas previstas en el artículo 69 LPAC 2015 para el inicio de la actividad, si bien ha de reconocerse que los plazos para la resolución de las solicitudes o presentación de la documentación en cada una de las fases no superaría los máximos previstos en la referida Ley.
5ª) Además, se reitera la observación ya indicada en el Dictamen 187/2016 sobre la licencia municipal de actividad (apartado 10,a), dado que existen otros títulos habilitantes de naturaleza urbanística previstos en la Ley 13/2015, ya citada, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, que ha reestructurado el régimen de licencias urbanísticas con la finalidad, según se expone en la Exposición de Motivos, de adecuarse a las directivas comunitarias en la materia (en referencia a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior) y de agilización de los procedimientos de intervención administrativa. Por consiguiente, habrá de modificarse la redacción para acomodarse a todos los títulos habilitantes en materia de urbanismo, como se señaló en el Dictamen precitado.
6ª) Por último, se advierte una falta de incorporación a la regulación del uso de los medios electrónicos de los interesados, conforme a la nueva regulación del procedimiento administrativo común, salvo que la Consejería proponente sitúe la adopción de tales medidas en el ámbito de regulación general para la Administración Pública regional.
V. La modificación y renovación de la autorización de apertura y funcionamiento.
Debería contemplarse en la regulación las modificaciones de las autorizaciones otorgadas y qué cambios estarían sujetos a autorización o a comunicación o declaración responsable (artículo 69 LPAC 2015).
De igual modo, aunque se prevé la solicitud de renovación (artículo 19.13 según la redacción propuesta) no se establece ningún otro requisito, ni el procedimiento previsto, debiendo valorar el órgano proponente la utilización de una declaración responsable sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos para el otorgamiento de la autorización, cuyo uso aconseja el CESRM, haciendo referencia a la utilización de las declaraciones responsables y comunicaciones en los procedimientos previstas en la normativa estatal.
Por último, en cuanto a la revocación de las autorizaciones, aunque no se prevé la modificación en el Proyecto de Decreto respecto al artículo 19.14 manteniendo su redacción, se reiteran las observaciones realizadas en el Dictamen 187/2016 sobre la revocación de la autorización, apartado d)2º, para cuando se haya incurrido en "falsedad, inexactitud u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información, en la solicitud de autorización" con la finalidad de acomodarse a lo señalado en el 69.4 LPAC 2015, al igual que respecto otra de las causas de revocación prevista en el apartado d)3º del mismo artículo 19.14, que hace referencia a cuando se imponga como sanción conforme a lo establecido en la Ley 2/1995, si bien conviene precisar que la sanción ha de ser firme en vía administrativa (artículo 90.3 LPAC 2015).
VI. Otras observaciones y cuestiones de técnica normativa.
1- Debería completarse la redacción de la Disposición transitoria única en el sentido de que el plazo de tres meses para resolver las solicitudes presentadas con anterioridad lo es también para notificar, conforme a las normas de procedimiento administrativo común (artículo 21.2. LPAC 2015).
2- Asimismo debe utilizarse la minúscula en "final" para hacer referencia a la Disposición final primera de la Ley 2/1995.
3- Por último, en el Proyecto (artículo 19.6 apartado Tres del Artículo único) se mantiene -procedente de la redacción vigente- que la documentación debería ir suscrita por técnico competente, si bien tal exigencia sólo tiene sentido respecto a los documentos reseñados en el apartado b), que se remite a los previstos para la consulta previa, y no respecto a la acreditación de la disponibilidad del local (apartado a).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar el presente Proyecto de Decreto por el que se modifica el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- En cuanto al procedimiento de elaboración, constan los trámites preceptivos para su aprobación, sin perjuicio de que debe quedar constancia en el expediente de la justificación de la no procedencia del trámite de notificación a la Comisión Europea.
TERCERA.- Se consideran observaciones esenciales:
1ª) La relativa a las personas facultadas para la consulta previa de viabilidad de un local específico de apuestas (Consideración Cuarta, IV, 1,a).
2ª) La realizada a la acomodación de los títulos habilitantes en materia de urbanismo (Consideración Cuarta, IV, 2, 5ª).
3) La relativa a que el plazo es de tres para resolver y también para notificar las resoluciones relativas a solicitudes presentadas con anterioridad (Consideración Cuarta,VI,1).
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del Proyecto de Decreto en el ordenamiento jurídico, muy destacadamente las realizadas a la simplificación del procedimiento de autorización de apertura y funcionamiento de locales específicos de apuestas en relación con las nuevas normas de procedimiento administrativo común, así como respecto al uso de otras herramientas para el ejercicio de actividades.
No obstante, V.E. resolverá.
