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Dictamen nº 351/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 18 de noviembre de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de accidente de circulación (expte. 431/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante oficio de 24 de febrero de 2014, la Demarcación de Carreteras del Estado en Murcia, del Ministerio de Fomento, remitió a la Consejería de Fomento e Infraestructuras un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, dirigido a dicho Ministerio, formulado por x en representación de x, en el que, en síntesis, expresa que el 20 de diciembre de 2013 éste circulaba con su vehículo camión matrícula -- por la carretera RM-730 cuando, a la altura de su kilómetro 36, la rama de un árbol existente en el arcén cayó sobre dicho vehículo, causándole daños materiales por valor de 5.271,62 euros, según factura de reparación de un taller que adjunta, emitida a nombre de x. Además, afirma que el camión estuvo en dicho taller durante 19 días, tiempo en que no pudo utilizarlo para las actividades de transporte a que estaba destinado, produciéndole ello un perjuicio que valora en 9.851,25 euros, aportando a tal efecto, por un lado, un escrito del responsable referido taller en el que declara la referida estancia del vehículo en el mismo y, por otro, un escrito del representante de "--" (--, --) en el que expresa que, por la estancia de 19 días de dicho vehículo en el taller a causa del accidente sufrido el 20 de diciembre de 2013, las pérdidas generadas se estiman en la cantidad antes indicada, que desglosa así: por el primer día de paralización, 355 euros; por el segundo día, 443,75 euros (355+25%); por los restantes días, 532,50 por día (355+50%), sin mayor justificación.
Añade el reclamante que tras el accidente acudió la Guardia Civil de Tráfico, que no levantó atestado, si bien adjunta un certificado del Jefe del Destacamento de Tráfico de la Guardia Civil de Tráfico de Caravaca, expedido el 26 de diciembre de 2013, en el que expresa que, según la información obrante en sus archivos, a las 5:30 horas del 20 de diciembre de 2013 dos agentes atendieron un accidente de circulación en el kilómetro 36 de la carretera RM-730, consistente en "colisión con rama de árbol" del vehículo camión matrícula --.
Considera que la Administración regional, como titular de la referida carretera, es responsable de los referidos daños con arreglo a lo establecido en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por lo que solicita una indemnización total de 15.122,87 euros.
Además de la documentación citada, adjunto a su escrito de reclamación obran otros documentos, como un informe pericial de valoración de los daños del vehículo (igual a la de la indicada factura, IVA excluído), en el que se indica como propietaria del vehículo a la citada cooperativa, y varias fotografías (se deduce que del lugar de los hechos, según el reclamante).
SEGUNDO.- El 5 de marzo de 2014, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría General de la mencionada Consejería emite un oficio, que se notifica al representante del reclamante, en el que le comunicaba que se procedía a tramitar el procedimiento de responsabilidad patrimonial y que el plazo máximo de resolución y notificación de "su solicitud" era de seis meses, a los efectos de poder entenderla desestimada por silencio, otorgándole un plazo para la subsanación y mejora de dicha "solicitud" y la aportación de determinados datos y documentos, con apercibimiento de que, de no cumplimentarlo, se le tendría por desistido de aquélla.
TERCERO.- El 8 de mayo de 2014 dicho representante presentó un escrito, dirigido a la mencionada Consejería, en el que manifestaba su voluntad de cumplimentar lo previamente requerido, mediante la presentación de diversa documentación adjunta, entre la que destaca un escrito de x en el que manifiesta que el 20 de diciembre de 2013 un árbol se cayó encima del vehículo en cuestión, sufriendo daños por valor de 5.271,62 euros, sin haber recibido ninguna indemnización por ello; y un escrito del representante de la citada cooperativa en la que manifiesta que dicho vehículo fue adscrito a x como socio de tal cooperativa, con su correspondiente autorización (administrativa, se deduce) de transporte de mercancías.
CUARTO.- Solicitado por la instrucción el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras de la Consejería, fue emitido el 26 de mayo de 2014, del que se destacan varias consideraciones: que la carretera RM-730 es de titularidad regional; que se tuvo noticia del hecho por un "aviso de emergencias" a dicha Dirección el mismo día, en cuya madrugada, personal de la empresa "--", concesionaria del servicio de conservación de dicha carretera, procedió a "la eliminación de la rama caída y a la limpieza de la calzada"; que no se aprecia actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero; que no se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar; que la caída de la rama se produjo "como consecuencia del fuerte viento ocurrido durante la noche, ante lo cual no es posible conocer la caída de la rama durante la noche"; que no se ha llevado a cabo actuación alguna posterior porque no era necesaria; y que "en el tramo indicado hay visibilidad suficiente para haberla evitado (la rama, se deduce) y que no se hubiera producido el accidente".
QUINTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la citada Dirección General, fue emitido el 4 de junio de 2014, en el que, en síntesis, expresa que la factura de reparación de los daños del vehículo presentada por el interesado se considera adecuada a los hechos del caso.
SEXTO.- Mediante oficio de 17 de julio de 2014 la instrucción acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para el reclamante, presentando alegaciones el 5 de enero de 2015 en las que, en síntesis, muestra su disconformidad con el informe de la Dirección General de Carreteras, alegando que el hecho de que la caída de la rama se produjera por un fuerte viento, sin acreditarse que fuera un supuesto de fuerza mayor, no exonera a la Administración titular de la carretera, pues los servicios de conservación de la misma tienen el deber de velar porque el arbolado existente en sus márgenes esté correctamente podado, sobre todo sus ramas más próximas a la calzada, para evitar que no se desprendan sobre la misma a causa de fenómenos atmosféricos perfectamente previsibles como el viento o la lluvia, por lo que reitera su pretensión indemnizatoria contra la Administración regional. Mediante escrito presentado el 28 de julio de 2015, dirigido a la Consejería de referencia, el representante del reclamante reitera la pretensión indemnizatoria contenida en el escrito dirigido y presentado en su día ante el Ministerio de Fomento.
SÉPTIMO.- Mediante oficios de 16 de abril y 20 de julio de 2015 la instrucción emplaza a "--" como interesada en el procedimiento, a fín de que, si lo estima oportuno, se persone en el expediente, presentando a tal efecto el 6 de agosto de 2015 un escrito un representante de dicha empresa en la que, en síntesis, alega lo siguiente.
En primer lugar, que no puede declararse la responsabilidad de la empresa porque la acción de responsabilidad contra ella habría prescrito, ya que la "denuncia" de los hechos ante la Administración no interrumpe el plazo de prescripción, según sentencia civil que cita; que, en todo caso, el transcurso del plazo de seis meses legalmente establecido para resolver y notificar la resolución del procedimiento implica su desestimación por silencio administrativo, o bien debe declararse caducado por paralización imputable al reclamante, según el artículo 92 LPAC; en cuanto al fondo del asunto, alega que la empresa ha cumplido de manera puntual y fiel con sus obligaciones contractuales, pues si se considera que el reclamante afirma que la rama del árbol no se encontraba en medio de la calzada sino que cayó sobre el camión, se trata de un hecho súbito, provocado por las fuertes rachas de viento existentes el día del accidente, lo que es distinto a que la rama pudiera encontrarse en la calzada durante un tiempo más o menos prolongado e imputarse a la empresa su responsabilidad por no haber procedido a retirar con la debida diligencia el obstáculo en cuestión, ya que no puede exigírsele que esté presente en todo momento en todos los tramos de la vía; asimismo, indica que el reclamante podría haber reclamado la responsabilidad del dueño del terreno en el que se encontraba el árbol, conforme con el artículo 1908.3º del Código Civil.
OCTAVO.- El 29 de octubre de 2015 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, en síntesis, por considerar que la caída de la rama se produjo súbitamente, a consecuencia del fuerte viento, sin que la empresa concesionaria de la conservación de la carretera pueda estar, en todo momento y en todos los tramos de la misma, para recoger inmediatamente los elementos que caigan en ella, correspondiendo la responsabilidad al dueño de la finca colindante con la calzada en la que se encontraba el árbol cuya rama cayó sobre aquélla, pues es quien tiene el deber de mantener dicho árbol en condiciones que no cause perjuicios a terceros, según el artículo 1908.3º del Código Civil.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo de la acción.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, deben diferenciarse los dos conceptos indemnizatorios por los que se reclama: a) en cuanto a los daños materiales sufridos por el vehículo, aunque el reclamante no era su propietario en el momento de los hechos, ostenta interés legítimo para reclamar su resarcimiento, tanto por el hecho de tener un título jurídico válido para el uso del mismo (la adscripción a su favor, por la cooperativa titular del vehículo -previa su aportación a la misma por el reclamante-, para el desarrollo de la actividad cooperativa), como por el hecho de acreditar su condición de perjudicado al emitirse a su nombre la correspondiente factura de reparación de tales daños; b) en cuanto a los daños que reclama x por el lucro cesante derivados de la paralización de dicho vehículo durante el tiempo en que estuvo en el taller para su reparación, el eventual perjuicio lo habría sufrido la referida cooperativa, ya que de los documentos obrantes en el expediente se desprende que la actividad de transporte a que estaba destinado el vehículo se hacía por la cooperativa y no por el cooperativista a título particular, por lo que la reclamación que sobre este segundo concepto realiza para sí mismo el reclamante debe ser desestimada sin más, por no ostentar éste legitimación para reclamar un perjuicio que, en mera hipótesis, habría sufrido dicha cooperativa, pero no él mismo; además, y subsidiariamente, el certificado emitido por la cooperativa sobre dicho lucro cesante carece de la motivación o justificación suficiente para acreditar la producción de los perjuicios a que se refiere.
La Consejería consultante está legitimada para resolver esta reclamación, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de vigilancia y conservación de carreteras de su competencia.
II. En cuanto al plazo de la acción y al procedimiento tramitado, debe realizarse una especial consideración.
Como se desprende de los Antecedentes, el reclamante presentó y dirigió una primera reclamación a la Administración del Estado, solicitando precisamente de la misma, y no de otra Administración, la indemnización que consideraba procedente. Como se desprende sin dificultad de la LPAC y el RRP, dicha reclamación iniciaba un procedimiento de responsabilidad patrimonial que debía ser resuelto por tal Administración, sin que esa resolución pudiera ser meramente la de acordar su remisión, a otra Administración Pública, de la documentación presentada por el interesado, ya que el artículo 20.1 LPAC sólo contempla la inhibición competencial entre órganos de una misma Administración Pública, lo que no concurre en el caso que nos ocupa.
Pero, al margen de la regularidad o no de la decisión adoptada por la Demarcación de Carreteras del Estado (que debió haber adoptado una resolución desestimatoria de la reclamación dirigida a la misma, por no existir la adecuada relación de causalidad entre sus servicios públicos -carentes de competencia sobre una vía de titularidad autonómica- y los daños reclamados), debe analizarse la incidencia de las actuaciones desarrolladas por la Administración regional y el reclamante.
En este sentido, debemos recordar lo expresado en nuestro Dictamen nº 209/11, de 17 de octubre:
"A la vista del expediente remitido, se advierte, en primer lugar, que el oficio de 15 de septiembre de 2008 reseñado en el Antecedente Tercero, por el que se acordó tramitar el presente procedimiento, incurrió en el error de considerar que, mediante la remisión del expediente realizada por el Ayuntamiento de Cartagena (previa su inadmisión de la reclamación, fundada en su falta de competencia sobre la carretera en la que ocurrió el accidente), la reclamación de referencia había de considerarse reformulada contra la Administración regional; ello no es así, pues tal mera remisión de documentación no tiene virtualidad jurídica para alterar la voluntad del reclamante, que fue reclamar frente al Ayuntamiento de Cartagena. El que éste no fuera competente sobre la conservación de la carretera en cuestión determina la desestimación de tal reclamación, por falta de la necesaria relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos municipales, ajenos al daño presuntamente producido; no procedía, por tanto, un pronunciamiento municipal de inadmisión de la reclamación, pronunciamiento que no tiene habilitación normativa para casos como el que nos ocupa.
A partir de lo anterior, se advierte que del escrito de la Jefa de Sección antes reseñado no se desprende voluntad alguna de iniciar de oficio esta clase de procedimientos (el mismo señala que el plazo máximo de resolución del procedimiento es de seis meses a contar desde que la reclamación del interesado al Ayuntamiento tuvo entrada en la Consejería, y no a contar desde tal escrito, como sería lo propio si se tratara de una iniciación de oficio), sino requerir determinada documentación al interesado (respecto de una reclamación que no se dirigía a la Administración regional). Considerando lo anterior, sólo cabe considerar formulada reclamación contra la Administración regional, de forma tácita o implícita, cuando el interesado cumplimenta el requerimiento de documentación realizado a virtud del referido oficio de septiembre de 2008, pues de tal cumplimentación se desprende su voluntad de reclamar indemnización a la Administración autonómica, lo que acaeció el 18 de noviembre de 2008 (Antecedente Quinto)... (...)
De lo anterior ha de extraerse, además, una consideración general, en el sentido de que cuando otra Administración remita documentación relativa a una reclamación de responsabilidad patrimonial no dirigida a la Administración regional (aun habiendo resuelto la Administración remitente inadmitir la reclamación contra ella dirigida), el órgano encargado de la instrucción de esta clase de procedimientos puede, siempre que la acción resarcitoria no se considere prescrita frente a la Administración regional, bien proponer al órgano competente la iniciación de oficio del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial (art. 4.2 "in fine" y 5.2 RRP), bien devolver la documentación a la Administración remitente del expediente, fundado en el hecho de que del mismo no se desprende ninguna reclamación dirigida contra la Administración regional ".
Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa, se advierte que cuando el representante del reclamante cumplimenta lo requerido por la mencionada Jefe de Sección de la Consejería, incluyendo entre la documentación que aporta un escrito del reclamante referido al accidente y a los daños materiales sufridos por el vehículo (Antecedentes Segundo y Tercero), tales actuaciones revelan, en una interpretación "pro actione", la tácita o implícita voluntad del interesado de exigir responsabilidad patrimonial a la Administración regional; y al cumplimentarse dichas actuaciones el 8 de mayo de 2014, en tal fecha no había transcurrido el plazo de un año desde la producción del daño a que se refiere el artículo 142.5 LPAC, por lo que la reclamación del interesado frente a esta Administración debe ser considerada temporánea.
III. Por lo que se refiere a los demás trámites preceptivos, cabe señalar que se han observado las formalidades esenciales previstas para este tipo de procedimientos en la LPAC y el RRP, si bien debería haberse emplazado como interesado al titular de la finca en la que se ubicaba el árbol causante del accidente en cuestión.
TERCERA.- Consideraciones generales. Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial administrativa.
I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:
- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.
- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, esencialmente, de dos circunstancias:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia (LCMU).
En concreto, el artículo 26.2 y 3 dispone lo siguiente:
"2. Las operaciones de conservación y mantenimiento incluyen todas las actuaciones necesarias para la preservación, en el mejor estado posible, del patrimonio viario. Asimismo abarcan las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
3. Las actuaciones de uso y defensa incluyen las referentes a la señalización, ordenación de accesos, delimitación y uso de las zonas de dominio público, de servidumbre y de afección, así como también las relativas a la funcionalidad de la vía, ayuda a la vialidad y aforos de tráfico".
El artículo 30.8 de dicha ley establece lo siguiente:
"8. Cuando en las carreteras exista alguna parte destinada a ser de la zona de dominio público que aún sea de propiedad privada por no haber sido expropiada o voluntariamente cedida o transferida, se podrá autorizar a su titular a realizar en ella cultivos o establecer zonas ajardinadas que no impidan o afecten negativamente a la seguridad vial, dejando, en todo caso, libre la calzada, la plataforma, el paseo o arcén, la acera, la cuneta y, en su caso, las obras de tierra".
b) O bien una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas, mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997, considerando que, como reiteradamente señala el Consejo de Estado, el deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito; aspectos todos ellos en los que la valoración de las concretas circunstancias del caso resultará determinante para concluir si ha de declararse o no la responsabilidad patrimonial administrativa.
CUARTA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Existencia.
I. En el presente caso, el reclamante solicita indemnización por determinados daños (de los que sólo cabe considerar acreditados y con legitimación activa de aquél los daños materiales del vehículo reseñados en la Consideración Segunda, I), que imputa al deficiente funcionamiento del servicio público de conservación, vigilancia y mantenimiento de carreteras, por la caída de un árbol a la calzada de una carretera autonómica.
De la documentación obrante en el expediente se desprende sin lugar a dudas, y la Administración no lo niega, que el árbol del que cayó la rama que produjo los daños se encontraba en la zona de dominio público de la carretera (no en el arcén, como alega el reclamante, sino en la zona colindante con éste, dentro de los tres metros a que se refiere el artículo 30.1 y 2 LCMU). Además, de las fotos obrantes en el expediente se advierte la existencia de un tronco, talado y con cuerdas atadas al mismo, cuya orientación se encuentra hacia la calzada, que cabe inferir que es el tronco del árbol del que se desprendió la rama en cuestión. No cabe duda, pues, de que tal situación del árbol implicaba un riesgo para la seguridad vial y que la Administración debía haber eliminado previo requerimiento a tal efecto al titular de la franja de terreno en que dicho árbol se ubicaba, pues no consta que dicha franja hubiera sido efectivamente expropiada.
En estas circunstancias, y en supuestos análogos, este Consejo Jurídico, en línea con la jurisprudencia, ha reconocido la existencia de responsabilidad patrimonial por falta de las debidas actuaciones de prevención, vigilancia o eliminación de estos elementos de riesgo vial.
Así, por ejemplo, en nuestro Dictamen nº 208/16, de 27 de julio:
"Por otra parte, aun cuando en las diligencias policiales se afirma que el árbol se encuentra "en una finca particular bajo el puente", lo cierto es que, conforme se desprende de la descripción contenida en la reclamación, aquél se encuentra ubicado en la zona de dominio público adyacente a una carretera de titularidad regional. Así se advierte en las imágenes de los recortes de prensa aportados junto a la reclamación y, sobre todo, en la galería fotográfica que la edición digital del Diario "--" correspondiente al 1 de agosto de 2011 dedicó al suceso, y que puede consultarse en el apartado "Hemeroteca" de la web del periódico. De tales imágenes se advierte que el árbol, de gran porte, se encuentra ubicado junto al estribo del conocido como Puente de Hierro en Cieza, justo en el arranque de la carretera regional y, por tanto, dentro de su zona de dominio público. Así, además, lo asume la Dirección General de Carreteras, que no discute en su informe la competencia que le corresponde sobre el árbol atendida su ubicación y que procede a realizar no sólo las labores de retirada de la rama de la vía, sino también la poda selectiva del ejemplar, labor ésta que cabe presumir que no habría acometido de no aceptar su competencia sobre el mismo. Y es que las competencias de conservación y mantenimiento que incumben a la Administración regional sobre las carreteras de su titularidad (art. 26 de la Ley 2/2008) se hacen extensivas a la zona de dominio público adyacente a las mismas y a los elementos que en ellas se encuentren, en orden a garantizar el uso seguro de la vía".
En la misma línea, el Dictamen nº 153/15, de 1 de junio:
"En lo que se refiere a la legitimación pasiva, coincide este Órgano Consultivo con la propuesta de resolución en que, a la vista de las actuaciones sometidas a consulta, la Administración autonómica no lo está, por cuanto como se infiere de los informes emitidos por las Direcciones Generales de Medio Ambiente y de Carreteras, el árbol del que se desgajó la rama que cayó sobre el vehículo del reclamante, se halla ubicado fuera tanto del Monte de Utilidad Pública o Vía Pecuaria (folio 8), como de la zona de dominio público de la carretera RM-512 (folio 92), sin que, además, las ramas afectasen al tráfico que discurre sobre dicha vía, de donde se deduce que tampoco su poda incumbía al correspondiente servicio de carreteras".
Por su parte, en el Dictamen nº 357/14, de 17 de diciembre, expresamos:
"Aunque la Dirección General de Carreteras afirma haber llevado a cabo trabajos de saneamiento y poda de los árboles, no ha quedado demostrado en el expediente el cumplimiento de ese deber de conservación con la aportación de los partes de revisiones y talas efectuadas, pues el desarrollo normal del ejercicio de la función preventiva constituye en estos casos un dato de trascendental relevancia a los efectos de calibrar la responsabilidad patrimonial en la que hubieran podido incurrir los servicios públicos, sin que tal circunstancia haya quedado acreditada en el expediente, lo que lleva a afirmar, como hace el TSJRM, en Sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 63/2000, de 19 de enero, dictada en un supuesto similar, que sin duda la caída del árbol se produjo porque no se hallaba en las debidas condiciones de seguridad".
Asimismo, en el Dictamen nº 228/14, de 25 de julio, señalamos:
"En el presente caso, las diligencias instruidas por la Guardia Civil de Tráfico del Destacamento de Murcia y el informe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras permiten dar por acreditada la versión de la reclamante sobre la causa del pinchazo de un neumático de su vehículo (la existencia de una rama en la calzada), cuando circulaba por la carretera RM-603. Al no aportarse datos concretos sobre el cumplimiento de los deberes de conservación respecto a la carretera RM-603 por parte del servicio correspondiente, cuya probanza incumbe a la Administración, se infiere que el daño se ha producido por la falta del adecuado mantenimiento de unos árboles situados en el margen de una carretera regional, como sostiene el órgano instructor, o por no haber dispuesto los medios necesarios para la retirada de la rama en la carretera. En este aspecto, relativo al cumplimiento del estándar de rendimiento aplicable a la conservación viaria, existe un vacío probatorio al no haberse aportado datos por el Centro Directivo competente en materia de carreteras (fecha de la última poda del arbolado, último recorrido de los servicios de mantenimiento o de vigilancia de la carretera, etc.), lo que perjudica en este caso a la Administración por las reglas de distribución de la carga de la prueba (artículo 217 LEC).
Ello determina, como dijimos en los Dictámenes 81/2014 y 109/2012, la existencia de la relación de causalidad necesaria entre el anormal funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras, y sus elementos adyacentes, y los correspondientes daños, generando así la responsabilidad patrimonial de la Administración regional".
Por otra parte, y en relación con el viento como causa de la rotura y caída de la rama de un árbol en la calzada, el Dictamen nº 32/13, de 6 de febrero, expresa:
"En este sentido el Consejo coincide con la propuesta de resolución que estima que el informe de la Agencia Estatal de Meteorología no es concluyente para que dicha causa de exoneración (se refiere a la fuerza mayor) pueda aplicarse, puesto que en el mismo sólo se indica que en las estaciones más próximas al lugar del siniestro las rachas máximas de viento fueron de 35 km/h (Estación de Mula) y de 61 Km/h (Estación de Alhama), habiéndose producido esta última a las 19 horas, es decir, una hora y media antes de la ocurrencia del siniestro, siendo insuficientes estos datos para que, por sí mismos, se pueda deducir la existencia de fuerza mayor.
En efecto, aun admitiendo que el viento que dio lugar al desgajamiento del árbol alcanzara una fuerza inusual, no ha quedado demostrado en el expediente por parte de la Administración (a quien incumbe, como antes se decía) el cumplimiento del deber de conservación del arbolado de la carretera, con la aportación de los partes de revisiones y talas efectuadas, pues el desarrollo normal del ejercicio de la función preventiva constituye en estos casos un dato de trascendental relevancia, a los efectos de calibrar la responsabilidad patrimonial en la que hubieran podido incurrir los servicios públicos, sin que tal circunstancia haya quedado acreditada en el expediente. Tal carencia probatoria y el hecho de que, según se desprende de lo actuado, sólo se arrancara un árbol -cuando según manifiesta el conductor en su reclamación son varios los que bordean la carretera-, nos lleva a afirmar, como lo hace el TSJ en la Región de Murcia, en Sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 63/2000, de 19 de enero, dictada en un supuesto similar al que nos ocupa, que sin duda la caída del árbol se produjo porque no se hallaba en las debidas condiciones de seguridad.
Por otro lado, en lo que se refiere al dato relativo a la velocidad del viento, si acudimos, a título orientativo, como lo hace el TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencia de 23 de mayo de 2006, al Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios, se constata que en su artículo 2 establece que la fuerza del viento debe superar los 120 km/h como viento extraordinario (apartado 1,e),4º, según redacción dada por el Real Decreto 1386/2011, de 14 octubre), para que tenga la consideración de "riesgo extraordinario", y todo ello, añade la Sentencia, sin que quepa equiparar de un modo automático dicho carácter extraordinario con la existencia de fuerza mayor".
Asimismo, en diferentes Dictámenes hemos expresado que "es necesario recordar, como hemos dicho, entre otros, en el Dictamen 276/2011, de 21 de diciembre, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, en la que expresa que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
También indicábamos en el citado Dictamen 276/2011 que el Consejo de Estado ha entendido que dicha prueba se había desplegado cuando quedaba acreditado en el expediente que los servicios de mantenimiento de la carretera habían llevado a cabo su labor de vigilancia en un tiempo próximo al que ocurrió el accidente (entre otros, Dictámenes 978/2007 y 991/2008). Sin embargo, dicho Órgano Consultivo señala que cuando no se haya acreditado la realización de recorridos de vigilancia (Dictámenes 3087/2004 y 968/2006, entre otros), ha de entenderse que la Administración ha incumplido con su obligación de vigilancia de la vía pública.
Asimismo, dicho Dictamen 276/2011 acogía lo expresado en el Dictamen 70/2005, también de este Consejo Jurídico, en el sentido de que "...no ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras omite cualquier información acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o, al menos, la periodicidad con la que se efectuaban recorridos de vigilancia en la carretera. La misma sentencia de 3 de diciembre de 2002 dirá que "el conocimiento sobre las referidas circunstancias organizativas y funcionamiento del servicio de vigilancia y de mantenimiento hubieran permitido llegar a una conclusión certera sobre si excedía o no de lo razonablemente exigible el que se hubiera producido una previa limpieza de la calzada en el tramo en el que ocurrió el siniestro", considerando inaplicable, ante la ausencia de actividad probatoria de la Administración de tales extremos, la presunción de actuación eficaz de ésta, cuando se desconoce el momento del vertido del aceite y si se produjo en momento inmediatamente anterior al accidente, extremo probatorio este último cuya carga, ante su dificultad, no puede corresponder al reclamante.
Tampoco puede romper el nexo causal la actuación diligente de la Administración una vez conocido el percance, como apunta la Dirección General de Carreteras, pues la omisión de su deber de conservación afecta, en el presente supuesto, no a la función de restauración de las condiciones de seguridad del tráfico, sino a las de vigilancia y prevención de las situaciones de riesgo, respecto de cuya eficacia y rendimiento nada se ha probado en el expediente".
Si la anterior doctrina es predicable respecto de la vigilancia necesaria para evitar accidentes por obstáculos derivados de la acción de terceros, con mayor motivo y rigor habrá de aplicarse a supuestos, como el que nos ocupa, en los que el riesgo es más previsible y proviene, además, de elementos adyacentes a la carretera, como son los taludes, máxime cuando, como señala el informe de la Dirección General de Carreteras, la vía no tiene arcenes en casi la totalidad de su longitud. Y, en tanto no consta dato alguno sobre la vigilancia realizada en la carretera previamente al accidente, la conclusión ha de ser, conforme con las anteriores consideraciones y en la línea de los Dictámenes previamente citados, que no se ha acreditado el cumplimiento del especial deber de vigilancia de la carretera que, en el caso de que se trata, correspondía a los servicios competentes, por lo que concurre la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento (o no funcionamiento) de los citados servicios públicos y los daños que se acredite que tienen su origen en la actividad o inactividad administrativa de que se trata.
Por su parte, la jurisprudencia se orienta en el mismo sentido. Por citar algunas sentencias recientes, la STSJ Extremadura, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 24 noviembre 2015, pone el acento en que el árbol se encontraba en la zona de policía administrativa (lo que no excluye eventuales acciones de regreso contra el titular del terreno en cuestión, según luego se dirá): "... hubo la caída de un árbol sobre el puente que refleja la fotografía acompañada con la demanda, como constata el que en el informe de Diputación se indique que se reparó "la barandilla", con lo que el árbol estaba situado en la zona de dominio público o, al menos, en su zona de policía".
Asimismo, la STSJ Castilla y León (Vall.), Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 21 noviembre 2014, expresa: "...en principio, la caída de objetos sobre la carretera que obstaculicen el tráfico no constituye un supuesto de fuerza mayor, sino de caso fortuito que no excusa la responsabilidad de la administración titular de la vía, en este caso la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Es patente que evitar la caída sobre una carretera de objetos entra dentro de los deberes de cuidado que incumben a la administración y no generan una fuerza irresistible típica de la fuerza mayor - «quod resistere non potest», del derecho clásico-. No obstante ello, es cierto que en alguna ocasión hemos dejado abierta la puerta a situaciones en las que sí puede entenderse la existencia de fuerza mayor, que hemos vinculado normalmente a situaciones excepcionales, como los supuestos regulados en el Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero, que aprueba el Reglamento de Seguros de Riesgos Extraordinarios, y que vincula, en lo que ahora interesa, la fuerza del viento que se cubre en el mismo a velocidades superiores a 135 Km/h, que no consta que hayan sucedido en el caso contemplado, entre otras cosas, porque hubiera supuesto una alerta roja y no meramente naranja, como la decretada por la administración. Por lo tanto, no habría lugar a tal excepcional criterio de apreciar la fuerza mayor. Por otra parte, parece difícil que se pueda apreciar la fuerza mayor cuando de la totalidad de los chopos que había en el lugar -15 en un margen y 25 en el otro, según se expresa el atestado de la Guardia Civil-, solo dos se cayeron, lo que hace pensar en que eran los que presentaban deficiencias en su estado, pues si la fuerza mayor hubiese sido la que dicen quienes integran la parte demandada, la generalidad de los árboles hubiesen caído y no sólo una limitada minoría, la cual hubiera debido ser objeto de mayor atención y prevención por la administración que, al no hacerlo, debe responder por ello".
Por su parte, la Sentencia núm. 1209/2008, de 10 junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, señala:
"... el accidente fue propiciado por el defectuoso estado de mantenimiento de los árboles ubicados en la vía pública, lo que denota un defectuoso e inadecuado mantenimiento del servicio público del Ayuntamiento demandado. Es decir, la causa del siniestro fue la existencia de una rama de un árbol en la calzada, lo que traslada la responsabilidad a la Administración, que fue quien incumplió sus deberes de conservación y mantenimiento de los árboles que bordean esa vía pública, con independencia de la titularidad del árbol y todo ello sin perjuicio, claro está, de las ulteriores acciones que el Ayuntamiento pueda entablar frente a quien dice ser su titular, pues tal circunstancia no es suficiente para entender producida la ruptura del nexo causal, ya que no ha de olvidarse que el accidente se produjo por la caída de la rama de un árbol sobre la vía pública".
Y la sentencia núm. 34/2005 de 30 noviembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Región de Murcia, expresa:
"A la vista del expediente administrativo (especialmente el folio 10) podemos concluir que la titularidad de la vía C-3223 corresponde a la CARM al pertenecer a la Red de Carreteras de la Región de Murcia. En cuanto a los Olmos que existen en su margen y una de cuyas ramas es la que se cruzó en la carretera por el viento, su poda no está acreditado que la efectuara el Ayuntamiento de Yecla. Por otro lado, estarían situados en la zona de servidumbre de la carretera definida por el artículo 22 de la Ley 9/1990 de Carreteras de la Región de Murcia.
Por consiguiente, estimamos que existe únicamente título de imputación en relación con el titular de la vía que era el obligado de tenerla despejada de obstáculos que pudieran suponer riesgo para la circulación y de prever que aquellos otro depositados en su margen que podían suponer un riesgo como el que se materializó en los hechos ocurridos en la noche del 28 al 29 de noviembre de 2001".
II. Cuestión distinta de la responsabilidad patrimonial directa de la Administración regional por no haber ejercido sus funciones de policía y disciplina de carreteras en orden a eliminar el elemento de riesgo que para la seguridad vial suponía la existencia del árbol en cuestión, es la relativa a la posible responsabilidad de terceros, a dilucidar, en su caso en un procedimiento posterior, como este Consejo Jurídico ha señalado en numerosos Dictámenes, y sobre lo que conviene realizar alguna observación.
En primer lugar, al no haber incorporado la instrucción al procedimiento los pliegos que rigen el contrato que tiene (o tenía en la fecha de los hechos) suscrito con "--", no es posible conocer el alcance de las obligaciones de dicha empresa. En este sentido, y a los efectos que aquí interesan, es decisivo saber si sus labores se limitaban a una función de inspección y retirada de elementos existentes en la calzada o si, además, incluían una función de inspección sobre posibles elementos de riesgo existentes en la zona delimitada en la LCAMU como de dominio público (pero aún no expropiada, vid. su artículo 30.8), y la comunicación a los servicios de la Dirección General de Carreteras de las situaciones de riesgo a los efectos de que éstos ejercieran las potestades administrativas que a estos fines le atribuye dicha ley.
Ello es relevante para determinar la posible responsabilidad de la empresa porque, en lo que se refiere a su indiscutida obligación de inspección y retirada de elementos existentes en la calzada, es claro que, por muy exigentes que pudieran ser sus obligaciones en este punto, no alcanzarían a poder evitar la presencia de una rama de árbol caída en la calzada por efecto del viento existente en el momento en que se produjo, en la madrugada del día del accidente, según reconoce la propia Dirección General de Carreteras. Ya hemos señalado en el anterior epígrafe que la responsabilidad se genera en el presente caso por una circunstancia diferente, consistente en la omisión de los deberes de inspección, vigilancia y eliminación de un elemento objetivo de riesgo para la seguridad vial existente en una zona en la que la Administración viaria regional tiene potestades al efecto. Y, al no disponerse de los pliegos contractuales y, en su caso, de los partes de recorrido de la empresa por la carretera en cuestión, no puede afirmarse en este procedimiento que la referida empresa pudiera haber incurrido en un incumplimiento de su eventual obligación de inspección de la referida situación de riesgo y su comunicación a los servicios competentes de la Dirección General de Carreteras, aspecto que quedaría, en su caso, y previa la correspondiente instrucción, para su determinación en una eventual vía de regreso.
Por otra parte, tampoco puede determinarse en este procedimiento, por evidentes razones de su limitada competencia, la eventual responsabilidad del propietario de la finca en la que se ubicaba el árbol en cuestión, por tratarse de una responsabilidad de carácter civil, ex artículo 1.908.3º del Código Civil, sin perjuicio de las acciones que en este punto pudieran disponer contra aquél, bien la Administración regional (de no ser procedente la previa determinación o derivación de su responsabilidad a la contratista, según lo expuesto), bien esta última (en caso contrario).
QUINTA.- Los daños susceptibles de indemnización.
Visto que el informe del Parque Móvil de la Dirección General de Carreteras no opone objeciones a la reparación de daños sufridos por el vehículo ni a la valoración de los mismos que se refleja en la factura presentada por el reclamante, procede indemnizar a éste por la cantidad allí consignada, es decir, 5.271,62 euros, más su actualización conforme con lo establecido en el artículo 141.3 LPAC. Asimismo, debe declararse en la resolución final la falta de legitimación del reclamante respecto del resto de daños por los que reclama, por lo expresado en la Consideración Segunda, I, del presente Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Existe relación de causalidad jurídicamente adecuada, a los efectos de generar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y disciplina de carreteras y determinados daños por los que se reclama indemnización, por las razones y con el alcance expresados en las Consideraciones Segunda a Quinta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se dictamina desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
