Dictamen nº 313/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de marzo de 2024 (COMINTER 61004), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hija Y, por daños en accidente escolar (exp. 2024_101), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 20 de octubre de 2023, Dª. X presenta, frente a la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por su hija menor de edad, Y, el día 2 de octubre de 2023, en el CEIP “Beethoven” de Cartagena.
En su escrito de reclamación señala que: “Durante la clase de Educación Física del día 2/10/23 la alumna Y sufrió una aparatosa caída realizando una de las actividades programadas por su profesor. Debido a dicha caída, Y sufrió lesiones en la cara además de la rotura del cristal izquierdo de sus gafas”. Por lo que solicita que “se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración Educativa y se me indemnice en la cantidad de 92,95 euros”.
Con fecha 23 de octubre de 2023, la Dirección del CEIP remite a la Consejería el referido escrito de reclamación, acompañado de la siguiente documentación:
-Una fotocopia compulsada del Libro de Familia, que acredita que la menor Y es hija de Dª. X.
-Un Informe del Servicio de Urgencias del H.G.U. Santa Lucía, de fecha 2 de octubre de 2023, que pone de manifiesto: “escolar que acude a urgencias por traumatismo directo tras caída en el colegio...”.
-Una factura de una óptica de Cartagena, de fecha 18 de octubre de 2023, a nombre de Y, en concepto de “montura” y “cristales orgánicos reducidos”, por un importe total de 265 euros (IVA incluido), con la indicación “pagado”.
-Informe del Director del CEIP, de fecha 23 de octubre de 2023, que afirma: “Realizando un juego de higiene postural, que consistía en ir por parejas con un balón entre las espaldas y cogidos por los brazos de un extremo a otro, a lo ancho de la pista, la alumna Y tropezó con su compañera y cayó al suelo golpeándose en boca y nariz contra el mismo, así como se produjo la caída de las gafas, produciéndose un sangrado en encía (diente recién caído la noche anterior) y un arañazo debajo de la nariz”.
SEGUNDO.- Con fecha 7 de noviembre de 2023, la Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, por delegación del Consejero, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden se notifica a la reclamante, con indicación del plazo máximo de resolución y el sentido del silencio administrativo, el día 9 de noviembre de 2023.
TERCERO.- Con fecha 8 de noviembre de 2023, la instructora del procedimiento solicita a la Dirección del CEIP informe sobre las circunstancias del accidente y, en particular, sobre los siguientes extremos: “1-Relato pormenorizado de los hechos; 2-Testimonio de las personas que estaban presentes cuando ocurrieron los hechos, concretamente Z (maestro de educación física) y P (mediadora comunicativa); 3-Estado de las instalaciones; ¿Existe alguna deficiencia de mantenimiento que pudiera haber contribuido a provocar el accidente?; 4-¿Pudo ocurrir algún descuido, deficiencia o carencia en la supervisión y vigilancia normales por parte del personal presente en el momento del accidente?; 5-¿Se puede calificar el incidente de fortuito?; 6-Cualquier otra circunstancia que estime procedente para aclarar los hechos”.
Y con fecha 16 de noviembre de 2023, en respuesta a dicha solicitud, el Director del CEIP emite el siguiente informe:
“1. Relato pormenorizado de los hechos.
Realizando un juego de higiene postural en una sesión de Educación Física, que consistía en ir por parejas con un balón entre las espaldas y cogidos por los brazos de un extremo a otro, a lo ancho de la pista polideportiva del recinto escolar, la alumna Y tropezó con su compañera y cayó al suelo golpeándose en boca y nariz contra el mismo.
En este momento se produjo la caída de las gafas al suelo, junto con un sangrado en la encía de la niña (diente caído la noche anterior) y un arañazo debajo de la nariz.
Al caerse, fue acompañada por el maestro de Educación Física a la fuente a enjuagarse la boca, por el sangrado en la encía y una vez limpio ese sangrado, la acompañan a sentarse en un banco, justo al lado de los baños del porche del Centro.
Allí, estuvo acompañada en todo momento por el maestro de Educación Física y llevada con su madre por otra compañera docente, marchándose sin sangrado.
2. Testimonio de las personas presentes.
-Z como maestro de Educación Física: la alumna Y tropezó en la realización de un juego, descrito en apartado anterior, siendo atendida al instante, desde el momento de la caída.
-P como Mediadora Comunicativa: durante la sesión la alumna tropezó realizando la actividad planificada y fue atendida en ese momento.
3. Estado de las instalaciones.
No existe deterioro en las instalaciones donde ocurrió el suceso que haya contribuido a provocar el accidente anteriormente descrito.
4.¿Pudo ocurrir algún descuido, deficiencia o carencia en la supervisión y vigilancia normales por parte del docente en el momento del accidente?
En el momento del accidente la supervisión y vigilancia de la actividad estaban dentro de la normalidad en los que se refiere a la actuación de los docentes presentes y la naturaleza de la actividad realizada.
5.¿Se puede calificar el incidente de fortuito?
Sí, el incidente se puede calificar claramente de fortuito dentro de una sesión planificada dentro del área de Educación Física.
6. Cualquier otra circunstancia que estime procedente para aclarar los hechos.
No se estima oportuno especificar información adicional”.
CUARTO.- Con fecha 26 de diciembre de 2023, la instructora del expediente notifica a la reclamante la concesión del trámite de audiencia, para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”. No consta que se haya hecho uso de este derecho.
QUINTO.-Con fecha 12 de marzo de 2024, el instructor formula propuesta de resolución, en la que plantea que “se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo desestimando la solicitud de reclamación por daños y perjuicios presentada por D. ª X, en nombre y representación de su hija menor de edad Y, por no existir nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo en el CEIP ´Beethoven´ y el daño sufrido por la niña.”.
SEXTO.- Con fecha 15 de marzo de 2024, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para el ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.- Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal de la menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.- La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC. El hecho lesivo se produjo el día 2 de octubre de 2023 y la reclamación se presentó en el CEIP el siguiente día 20 de octubre, dictándose la Orden de admisión a trámite con fecha 7 de noviembre de 2023; por lo que es evidente que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.
III.- El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
-Que no concurra causa de fuerza mayor.
-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos de manera accidental o fortuita, considerando que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que la Administración deba indemnizar los daños derivados de todos y cada uno de los accidentes que se produzcan en los centros públicos educativos, sino únicamente aquellos en los que concurran los requisitos legalmente establecidos. En este sentido se pronuncian los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 999/2004, 2489/2004 y 2212/2008; en este último Dictamen el Alto Órgano consultivo señala expresamente:
“Como ha declarado el Consejo de Estado en numerosos dictámenes anteriores, <<no toda lesión que se produzca durante el desarrollo de una actividad programada comporta necesaria y automáticamente la declaración de responsabilidad de la Administración titular del Colegio en el que se desarrolle dicha actividad>> (dictamen 2.671/2000). En un caso análogo (dictamen 1.501/2003), el Consejo de Estado dictaminó que <<el daño aducido no guarda relación con el funcionamiento del servicio público educativo, ya que el accidente, aunque tuvo lugar en clase de Educación Física, no se produjo durante la realización de un concreto ejercicio gimnástico que comportase un riesgo significativo para los escolares -supuesto en el que existe un especial deber de cuidado-, sino cuando el alumno estaba co rriendo y tropezó, cayendo de su propio pie, suceso que debe encuadrarse dentro de los riesgos normales o generales de la vida en sociedad que no resultan imputables -por su propia naturaleza- a la actuación de la Administración educativa>>. La Administración educativa no puede erigirse en aseguradora universal de todos los riesgos que se materialicen en los centros durante el horario lectivo”.
Como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 89/2014, 305/2021 y 67/2022, entre otros), para determinar si se puede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, resulta necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para precisar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP, teniendo en cuenta que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.
Debe partirse de la idea de que las clases que se imparten de esa asignatura no constituyen por sí mismas actividades generadoras de riesgo o, por lo menos, de riesgos que vayan más allá de los inherentes a la práctica de cualquier actividad deportiva que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias. Por esa razón, resulta constante y reiterada la doctrina de los consejos consultivos que excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve en los márgenes del riesgo que en sí mismo encierra la práctica deportiva.
Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican. (En este sentido la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 885/2007, de 7 de diciembre, pone de manifiesto que “no existe, como se ha señalado anteriormente, una relación de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público educativo, ni tampoco una antijuridicidad el daño, pues la caída que sufrió la alumna no tuvo su causa en una peligrosidad especial del ejercicio practicado, ni en un defecto de las insta laciones, sino que es un riesgo normal y asumible en una clase de educación física, en la que por el propio contenido de la asignatura existe siempre el riesgo de que se produzca alguna lesión”).
Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlo al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 28 de octubre de 1998, recaída en el recurso 2356/1994). Nos referimos a aquellos supuestos en los que los daños pudiesen producirse como consecuencia de la realización de un ejercicio deportivo ordenado por el profesor, siempre que fuese irrazonable o imprudente por no ser adecuado a las características personales del alumno, especialmente de edad o de complexión física, cuando las instrucciones que se hubiesen cursado fuesen incorrectas, inadecuadas o inoportunas, o siempre que la realización del ejercicio pu diese comportar un riesgo significativo para los escolares y no se hubiese observado un especial deber de cuidado o vigilancia, o no se hubiesen adoptado las medidas de precaución que resulten habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un buen padre de familia. De ese modo, para que se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, resulta necesario tomar en consideración la posible conjunción de circunstancias tales como la peligrosidad de la actividad, la falta de supervisión por parte del profesorado y la edad de los propios alumnos.
II.-En el presente caso, según se desprende de la documentación aportada al procedimiento, el accidente se produjo cuando “en una sesión de Educación Física... la alumna Y tropezó con su compañera y cayó al suelo golpeándose en boca y nariz contra el mismo”, y “en este momento se produjo la caída de las gafas al suelo”.
Se deduce del expediente, sin que se haya alegado nada en contrario, que la actividad desarrollada en la clase de Educación Física estaba programada y era adecuada para la edad de los alumnos de 3º de Primaria (8-9 años); en este sentido, el informe del Director del CEIP señala que el incidente se produce “dentro de una sesión planificada dentro del área de Educación Física”.
También se deduce del expediente, sin que tampoco se haya alegado nada en contrario, que el hecho lesivo fue fortuito; el informe del Director del CEIP afirma expresamente que “el incidente se puede calificar claramente de fortuito”.
Por lo tanto, debe considerarse acreditado que el daño se produjo de forma accidental o fortuita, sin que pueda deducirse del expediente la existencia de circunstancias generadoras de un riesgo adicional que pudieran haber confluido de algún modo en la producción del daño (y que hubieran exigido un especial deber de cuidado por parte de los docentes), y sin que nada indique un mal estado en las instalaciones deportivas; el informe del Director del CEIP pone de manifiesto que “no existe deterioro en las instalaciones donde ocurrió el suceso que haya contribuido a provocar el accidente anteriormente descrito”.
Asimismo, debe considerarse que el accidente, por su propia naturaleza, resultó imposible de evitar para los docentes que supervisaban la actividad (el reiterado informe del Director del CEIP señala que “en el momento del accidente la supervisión y vigilancia de la actividad estaban dentro de la normalidad en lo que se refiere a la actuación de los docentes presentes y la naturaleza de la actividad realizada”). Teniendo en cuenta que, como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, el deber de vigilancia del profesorado no puede extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro educativo (entre otros, en los Dictámenes núms. 93/2021, 126/2021 y 60/2022).
Y también debe considerarse que el daño producido, aunque pueda entenderse que es consecuencia de la actuación de otro alumno (“la alumna Y tropezó con su compañera y cayó al suelo”), se trata de una actuación que, en el contexto de una actividad deportiva, provoca un daño de forma involuntaria y fortuita. Y al respecto debe tenerse en cuenta que, incluso en supuestos en que los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos, en un contexto de actividades lúdicas o libres, en los que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Consejo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos docentes (entre otros, los Dictámenes núms. 169/2012, 28/2019 y 295/2021).
En resumen, se deduce del expediente, sin que se haya alegado nada en contrario, que el daño sufrido por la alumna no tiene su causa en una peligrosidad especial de la actividad deportiva programada, ni es consecuencia de un defecto de las instalaciones del CEIP o de la omisión del deber de supervisión por parte del profesorado, sino que se trata de un riesgo normal y asumible en una clase de Educación Física, en la que, por el propio contenido de la asignatura, existe siempre el riesgo de que se produzca algún accidente. Y, como señala el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002, “...la alumna tenía necesidad de llevar habitualmente gafas graduadas, por lo que la posibilidad de caída de las mismas es un riesgo consustancial a su propia condición física que, por el hecho de materializarse en un centro público educativo, no tiene que ser asumido por la Administración educativa”.
En definitiva, ha quedado acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero no ha quedado acreditado que el daño producido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa. De hecho, la reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan solo en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública. En consecuencia, la inexistencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio educativo y el daño producido, así como su falta de antijuridicidad, impiden que pueda considerarse la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por la alumna, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
