Dictamen nº 311/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de febrero de 2024 (COMINTER 47371), sobre revisión de oficio instada por D.ª X contra liquidación tributaria (exp. 2024_075), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 20 de noviembre de 2020, Dª. X presenta ante la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (ATRM) solicitud de inicio de procedimiento de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho, en los siguientes términos:

 

“Que en esta entidad se sigue expediente en relación a la liquidación del Impuesto por Incremento del Valor del Terreno Urbano por la venta de una vivienda.

Que he recibido de esta entidad notificación de providencia de apremio, que acompaño junto al presente escrito, formulando RECURSO DE NULIDAD DE ACTUACIONES, en base a los siguientes y verídicos:

HECHOS

ÚNICO.- NULIDAD DE ACTUACIONES POR AUSENCIA DE NOTIFICACION DE LA RESOLUCION QUE DA ORIGEN A LA PRESENTE PROVIDENCIA DE APREMIO.

 

Dicha providencia viene a consecuencia de la liquidación del impuesto municipal por liquidación del impuesto por incremento del valor de terreno urbano por la compraventa de una vivienda.

Muestro mi disconformidad con la presente providencia de apremio, por cuanto la resolución inicial no me fue notificada, pués, tras personarme en estas dependencias, me informan que la notificación fue realizada en la dirección de C/ --, de Bullas, Murcia, cuando NUNCA HA SIDO ESA MI RESIDENCIA NI MI VIVIENDA NI HE ESTADO EMPADRONADA ALLÍ JAMÁS, por lo que no tuve conocimiento del importe a ingresar dicho impuesto ni la posibilidad de recurrir dicha liquidación, lo que me genera la más absoluta indefensión, motivo por el cual se debe anular la presente providencia y reponer las actuaciones al momento de la notificación de la resolución inicial, en mi domicilio habitual, sito en calle en --, Bullas, Murcia.

Por lo expuesto,

SOLICITO A LA AGENCIA TRIBUTARIA DE LA REGIÓN DE MURCIA, que habiendo por presentado este escrito, con los documentos acompañados, admita todo ello, teniendo por interpuesto RECURSO DE NULIDAD DE ACTUACIONES, y una vez examinado, acuerde anular las mismas, por ser justicia...”.

 

SEGUNDO.- Los antecedentes de la referida solicitud de revisión de oficio, que constan en el expediente remitido a este Consejo, son los siguientes:

 

1.- Con fecha 3 de febrero de 2018, Dª. X presenta ante la ATRM Declaración de Transmisión de Dominio a los efectos del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), por una compraventa formalizada en escritura pública de fecha 31 de enero de 2018.

 

2.- Con fecha 15 de noviembre de 2019, la ATRM intenta notificar personalmente a Dª. X, mediante correo certificado, la liquidación núm. 201894140101, dictada como consecuencia de la referida transmisión de dominio, por importe de 2.644 euros.

 

Al no haberse podido realizar la notificación personal, por resultar “desconocido”, la notificación se practica mediante anuncio para comparecer publicado en el BOE núm. 293 de 6 de diciembre de 2019.

 

3.- Con fecha 23 de agosto de 2020, la ATRM dicta la correspondiente providencia de apremio por el impago en voluntaria de la referida liquidación, por un importe total a ingresar de 3.172,80 euros (con recargo de apremio ordinario).

 

La providencia de apremio se notifica personalmente a Dª. X, mediante correo certificado, con fecha 21 de septiembre de 2010.

 

TERCERO.- Con fecha 8 de noviembre de 2021, en el expediente de revisión de nulidad N-4/2021, el Servicio Jurídico Tributario de la ATRM acuerda la apertura del trámite de audiencia, que se notifica personalmente a la interesada el siguiente día 18 de noviembre, a efectos de que la interesada pueda “presentar alegaciones y aportar cuantos documentos y justificaciones considere oportunos”. No consta que la reclamante haya realizado actuación alguna en dicho trámite.

 

CUARTO.- Con fecha 2 de marzo de 2022, la ATRM formula propuesta de resolución por la que considera que “por el órgano competente, el Director de la Agencia Tributaria, debe procederse a dictar resolución de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de actos nulos de pleno derecho interpuesto por Dª. X contra la liquidación nº. 201894140101 por el Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana”.

 

QUINTO.- Con fecha 14 de noviembre de 2023, la Directora de la Unidad de Coordinación de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Hacienda y Empresa, con el visto bueno del Servicio Jurídico de dicha Secretaría, “informa favorablemente la propuesta de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de actos nulos de pleno derecho instada por Dª. X, ..., siendo competente para dictar el acuerdo la Directora de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia, sin perjuicio del dictamen que con carácter preceptivo debe emitir la Dirección de los Servicios Jurídicos”.

 

SEXTO.- Con fecha 18 de enero de 2024, la Dirección de los Servicios Jurídicos concluye que “se debe admitir a trámite la solicitud de revisión de oficio”, que “no concurre ninguna de las causas tasadas de nulidad del artículo 217.1 de la LGT” y que “se debe remitir preceptivamente al Consejo Jurídico para que informe sobre el expediente de revisión de oficio”.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 29 de febrero de 2024, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 217.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), al versar sobre la revisión de actos administrativos en materia tributaria, cuya declaración de nulidad se pretende.

 

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

 

I.- La LGT regula en su Título V la revisión en vía administrativa y, en concreto, su artículo 217 prevé la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria. El Reglamento general de desarrollo de la LGT en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005 de 13 de mayo (RD 520/2005), en sus artículos 4 a 6 regula el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho.

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.1 del RD 520/2005, la actora, en su calidad de sujeto pasivo del tributo, está debidamente legitimada para instar el procedimiento de revisión en cuanto destinataria directa del acto administrativo cuya nulidad pretende (la liquidación por el IIVTNU dictada por la ATRM).

 

Por su parte, la Administración tributaria de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia está pasivamente legitimada, toda vez que a ella pertenece el órgano que ha dictado el acto impugnado, siendo competente para resolver el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos el Consejero competente en materia de Hacienda (en la actualidad el Consejero de Economía, Hacienda, Fondos Europeos y Transformación Digital), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 217.5 de la LGT y en el artículo 28.7 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional, que atribuye al Consejero competente en materia de Hacienda “la declaración de nulidad de pleno derecho en vía administrativa, las tercerías y reclamaciones previas a la vía judicial y la declaración de lesividad de los actos dictados por la Agencia Tributaria de la Región de Murcia relacionados con ingresos de derecho público, s ean o no de naturaleza tributaria”.

 

Cabe recordar que la liquidación tributaria impugnada lo es de un tributo de titularidad municipal, el IIVTNU, aunque la emisión de la liquidación fue realizada por la ATRM en virtud del convenio de colaboración tributaria que une al organismo autónomo regional con el Ayuntamiento de Abarán (BORM de 13 de diciembre de 2014), en cuyo término municipal se ubica el inmueble cuya transmisión dio lugar a la liquidación. 

 

II.- Puede afirmarse que se han cumplido los trámites fundamentales que integran este tipo de procedimientos, constando la audiencia al interesado, la propuesta de resolución formulada por la ATRM, el informe de la Secretaría General de la Consejería y el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

 

No obstante, cabe señalar que, a la fecha de recepción de la consulta en este Consejo Jurídico, ya se había rebasado ampliamente el plazo máximo para resolver y notificar la resolución, que, tratándose de una revisión iniciada a instancia de parte, será de un año desde la presentación de la solicitud por el interesado, según dispone el artículo 217.6 de la LGT. Esta circunstancia no obsta la resolución, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

TERCERA.- Las causas de nulidad invocadas.

 

I.- La revisión de oficio de actos administrativos, en general, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, sin intervención judicial, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.

 

En particular, la revisión de oficio de actos tributarios regulada en el artículo 217 de la LGT procede cuando se puede alegar y probar la concurrencia, en el acto cuya revisión se insta, de vicios especialmente graves que fundamenten dicha declaración de nulidad por parte de la propia Administración tributaria. Por ello, no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en un procedimiento de revisión de oficio, sino sólo los específicamente establecidos en la ley.

 

Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo núm. 251/2018, de 19 de febrero, recaída en el recurso de casación núm. 122/2016, “el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno Derecho constituye un cauce extraordinario para, en determinados y tasados supuestos (los expresados en el apartado 1 del artículo 217 de la Ley General Tributaria), expulsar del ordenamiento jurídico aquellas decisiones que, no obstante su firmeza, incurren en las más groseras infracciones del ordenamiento jurídico”, considerando que el procedimiento de revisión de actos nulos “sacrifica la seguridad jurídica en beneficio de la legalidad cuando ésta es vulnerada de manera radical”, por lo que debe producirse “una interpretación estricta de las causas que determinan la revisión de oficio”.

 

En el mismo sentido el Dictamen del Consejo de Estado núm. 228/2015 señala que “La revisión de oficio <<constituye un cauce de utilización ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ella es solo posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos>> (dictamen del Consejo de Estado nº 738/2005, de 30 de junio). En particular, la revisión de oficio de actos tributarios regulada actualmente en el artículo 217 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria procede cuando se puede alegar y probar la concurrencia en el acto que se r evisa de vicios especialmente graves que fundamentan la declaración de nulidad por parte de la propia Administración tributaria. Quiere ello decir que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino solo los específicamente recogidos en la ley. La revisión de oficio, según el desarrollo jurisprudencial y luego legal de esta institución, puede ser instada por los administrados, en este caso por los contribuyentes, y debe ser tramitada por la Administración. Pero la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos. Pues, como se ha dicho, solo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso como se dijo, en el artículo 217 de la General Trib utaria”.

 

Y, también en el mismo sentido, el Dictamen núm. 32/2020 de este Consejo Jurídico, afirma que “en la apreciación de las nulidades de pleno derecho, según constante doctrina y jurisprudencia, se ha de seguir una tendencia restrictiva, dado el carácter marcadamente estricto y riguroso de las causas que la permiten declarar (Dictamen del Consejo de Estado 69/2004, de 5 de febrero), pues sólo son relevantes las de especial gravedad recogidas en la ley. Ello obliga a interpretar con rigor los motivos de nulidad de pleno derecho..., y a no convertir el procedimiento de declaración de nulidad en cauce ordinario o habitual de expulsión del mundo del derecho de aquellos actos o normas que hayan infringido el ordenamiento jurídico. En palabras del Tribunal Supremo, <<deben administrarse con moderación>>, y sólo apreciarse cuando se da con claridad el sup uesto legal que las determina (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 7ª, de 5 marzo 1998, recurso núm. 1200/1992)”.

 

II.-En el presente caso, la solicitud de revisión señala que se produce la “nulidad de actuaciones por ausencia de notificación de la resolución que da origen a la presente providencia de apremio”. La actora alega que “no tuve conocimiento del importe a ingresar dicho impuesto ni la posibilidad de recurrir dicha liquidación, lo que me genera la más absoluta indefensión”. Por lo que considera que “se debe anular la presente providencia y reponer las actuaciones al momento de la notificación de la resolución inicial”.

 

La reclamante señala, como único motivo de impugnación, que la falta de notificación de la liquidación en voluntaria le ha generado “indefensión”, por lo que cabe deducir que fundamenta su solicitud de nulidad en el motivo de la letra a) del artículo 217.1 de la LGT:

 

“1. Podrá declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos:

a) Que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional”.

 

CUARTA.- Actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (artículo 217.1.a) de la LGT).

 

Este Consejo Jurídico ha venido señalando (por todos, Dictamen núm. 25/2008) que la hipotética falta de notificación del acto impugnado no lesiona el contenido esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional, más en concreto, del derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 de la Constitución Española (CE). Y ello porque la extensión de tal derecho al ámbito administrativo sólo es admitida por el Tribunal Constitucional para el caso de que se esté ante procedimientos sancionadores, como destacó este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 20/1999. Desde su Sentencia de 8 de junio de 1981, el Alto Tribunal ha sostenido que las garantías consagradas en el artículo 24 de la CE sólo resultan aplicables en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos de carácter sancionador, consecuencia de la identidad de naturaleza de los mismos. Al ser ambos manifestaciones del poder punitivo del Estado, los dos deben inspirarse en los mismos principios, tanto materiales (artículo 25 de la CE) como formales (artículo 24 de la CE).

 

Al reconocer el Tribunal Constitucional que el derecho de defensa dimanante del artículo 24 no resulta de aplicación al procedimiento administrativo, con la excepción señalada relativa al sancionador, no está afirmando que los ciudadanos carezcan del mismo, sino únicamente que este derecho de defensa no es el del artículo 24 y, por tanto, no tiene rango de derecho fundamental. Así lo ha ratificado, entre otras, en las Sentencias núms. 42/89, 181/90, 97/93 y, específicamente en el ámbito tributario, en las Sentencias núms. 164/95, 198/95, 94/96 y 291/2000.

 

No obstante, ya en los Dictámenes núms. 56/2011 y 123/2011 este Consejo Jurídico admitió modulaciones en dicha doctrina. Así, en el último de los citados, se analizó la incidencia que en ella tiene la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 111/2006, de 5 de abril, en relación con una eventual extensión de las garantías derivadas del artículo 24.1 de la CE no sólo a los procedimientos sancionadores, sino también a los de gestión tributaria. Desde entonces, diversos pronunciamientos de este Consejo han apreciado la vulneración del derecho fundamental allí proclamado cuando la infracción de las normas reguladoras de las notificaciones tributarias ha puesto al contribuyente en situación de indefensión material al no llegar a tener conocimiento de las actuaciones tributarias que se seguían en contra de sus intereses, sino cuando ya era demasiado tarde para reaccionar frente a ellas. Así, entre otros, los Dictámenes núms. 46/2020, 173/2020, 9/2022 o 30/2022.

 

Dicha doctrina parte de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que admite la extensión a los procedimientos administrativos de las garantías derivadas del artículo 24 de la CE. Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 2011, que realiza una síntesis de la doctrina constitucional y jurisprudencial en materia de defectos en la forma de practicar las notificaciones y sus efectos sobre la validez de la actuación administrativa, sostiene que:

 

“...Aunque el grueso de la doctrina constitucional sobre la incidencia que tienen las notificaciones defectuosamente practicadas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva se ha forjado en el ámbito del proceso judicial, el propio máximo intérprete de la Constitución ha puesto de relieve que existen determinados supuestos en los que este derecho puede verse afectado en el ámbito del procedimiento administrativo, supuestos en los que la doctrina sentada en relación con los actos de comunicación procesal practicados por los órganos judiciales resultará aplicable ´mutatis mutandi´ a las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración. Así sucede, en particular: a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente o impedido al interesado el acceso al proceso; b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria; y c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente (SSTC 291/2000, de 30 de noviembre, FFJJ 3, 4 y 5; 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; 113/2006, de 5 de abril, FFJJ 5 y 6; y 111/2006, de 5 de abril, FFJJ 4 y 5)”.

 

Y añade dicha Sentencia de 12 de mayo de 2011 que “una vez reconocida la aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del procedimiento administrativo, resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el artículo 24 de la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución...”. (En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre y 6 de octubre de 2011).

 

Del mismo modo, como ya señalamos en nuestro Dictamen núm. 56/2011, el Consejo de Estado, en sus Dictámenes 679/2005 y 670/2009, entre otros, recuerda la doctrina del Tribunal Supremo, fijada ya en Sentencia de 1 de febrero de 1993, en cuya virtud, “el derecho de tutela judicial efectiva sólo excepcionalmente puede referirse a la actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de ésta. Tan sólo en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la Jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera producirse la lesión de ese derecho; o bien en los supuestos del procedimiento sancio nador por la extensión al mismo de las garantías del proceso penal, según la jurisprudencia constitucional y de este mismo Tribunal Supremo”. En el mismo sentido, el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1481/2008 sostiene que la omisión de la notificación sólo generaría la nulidad cuando diese lugar a una grave indefensión material.

 

Al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 2011 indica que “como viene señalando el Tribunal Constitucional ni toda deficiencia en la práctica de la notificación implica necesariamente una vulneración del artículo 24.1 CE ni, al contrario, una notificación correctamente practicada en el plano formal supone que se alcance la finalidad que le es propia, es decir, que respete las garantías constitucionales que dicho precepto establece [SSTC 126/1991, FJ 5; 290/1993, FJ 4; 149/1998, FJ 3; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2], lo que sucedería, por ejemplo, en aquellos casos en los que la Administración no indaga suficientemente sobre el verdadero domicilio del interesado antes de acudir a la notificación edictal, o habiéndose notificado el acto a un tercero respetando los requisitos establecidos en la Ley, se prueba que el tercero no entregó la comunicación al interesado [Sentencia de 16 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 3943/2007), FD Tercero]”. Y añade que “por la misma razón, no cabe alegar indefensión material cuando el interesado colaboró en su producción [ATC 403/1989, de 17 de julio, FJ 3; Sentencias de este Tribunal de 14 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3253/2002), FD Sexto; y de 10 de enero de 2008 (rec. cas. núm. 3466/2002), FD Cuarto], ni, desde luego, cuando ha rehusado personalmente las notificaciones (SSTC 68/1986, de 27 de mayo, FJ 3; y 93/1992, de 11 de junio, FJ 4)”.

 

La eventual nulidad se vincula, pues, con la constatación de que la actuación de la Administración en orden a comunicar al interesado los actos administrativos le ha colocado en indefensión. Entendida ésta como una disminución efectiva y real de garantías con limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2003), lleva anudada, como consecuencia jurídica ordinaria, la anulabilidad del acto (artículo 48.1 de la LPAC); sólo determinará su nulidad cuando sea especialmente grave, es decir, cuando lo que se produzca no sea una mera limitación de las posibilidades de defensa, sino la privación total y absoluta de las mismas, impidiendo la ulterior intervención revisora de la jurisdicción. Por ello, el Consejo de Estado niega que se produzca indefensión cuando el interesado pudo interponer las reclamaciones y recursos procedentes (Dictamen núm. 2107/2010).

 

QUINTA.- No concurrencia del motivo de nulidad alegado; ausencia de indefensión.

 

Ha quedado acreditado en el expediente que la contribuyente tuvo pleno conocimiento de la providencia de apremio, que le fue notificada el día 21 de septiembre de 2020, como expresamente reconoce en su escrito de solicitud de revisión de oficio (“he recibido de esta entidad notificación de providencia de apremio, que acompaño junto al presente escrito”).

 

Frente a dicha providencia de apremio la contribuyente pudo interponer, en el plazo de un mes, recurso de reposición ante el mismo órgano que la dictó, tal y como se le indicaba en el acto de notificación. (En la propuesta de resolución se afirma erróneamente que frente a la providencia de apremio cabía reclamación económico-administrativa; debe corregirse dicha afirmación dado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.2 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por RDL 2/2004 de 5 de marzo, frente a la providencia de apremio solo cabía la interposición del recurso de reposición previo a la vía judicial).

 

Y mediante dicho recurso de reposición, la contribuyente pudo oponerse a la providencia de apremio alegando la “falta de notificación de la liquidación”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167.2.c) de la LGT. Sin embargo, dado que se dejaron transcurrir los plazos de impugnación sin interponer recurso, tanto la liquidación como la providencia de apremio devinieron firmes por consentidas.

 

La alegación de falta de notificación de la liquidación núm. 201894140101 debió ser invocada y acreditada a través del recuso ordinario, ya que, como se ha dicho, el procedimiento especial de revisión “no puede ser utilizado como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos” (Dictamen del Consejo de Estado núm. 228/2015).

 

La contribuyente no se ha visto privada de la posibilidad de acceder a la jurisdicción contenciosa-administrativa; tuvo la posibilidad de interponer recurso de reposición frente a la providencia de apremio, alegando la falta de notificación de la liquidación en voluntaria, y frente a la resolución de la reposición pudo interponer recurso contencioso-administrativo ante el correspondiente Juzgado de dicho orden jurisdiccional (artículo 14.2 de la referida Ley de Haciendas Locales). Por lo tanto, debe concluirse que no se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 de la Constitución Española, y que, por lo tanto, no concurre la causa de nulidad del artículo 217.1.a) de la LGT).

 

En el sentido expuesto, en un supuesto similar al supuesto objeto del presente Dictamen, en el que “si bien no se comunican a los contribuyentes los actos de gestión tributaria tendentes a la liquidación, sí se les notifica personalmente la providencia de apremio”, el Dictamen núm. 244/2017 de este Consejo Jurídico señalaba que “al ser notificados los interesados de la providencia de apremio, podrían haberla combatido por las vías ordinarias -cabe recordar al efecto que entre las causas tasadas que el artículo 167.3, letra c) LGT establece para poder impugnar en vía administrativa la providencia de apremio figura la falta de notificación reglamentaria de la liquidación-, de modo que el irregular proceder de la Administración en la práctica de las notificaciones a los interesados no les habría situado en la situación de grave indefensión material que permite entender concurrente la causa de nulidad invocada, por lo que cabría rechazar la solicitu d de revisión de oficio. De hecho, así lo consideramos en nuestro Dictamen 123/2011. Y es que, en el supuesto ahora sometido a consulta, tras conocer los interesados la existencia de los procedimientos tributarios, se aquietaron y procedieron a efectuar el ingreso de la deuda tributaria, dejando de actuar los mecanismos ordinarios de defensa que el ordenamiento les ofrecía frente a la irregular actuación administrativa, lo que impide apreciar la existencia de la grave indefensión material alegada, como efectiva y absoluta privación por la propia actuación administrativa de las posibilidades de defensa de los particulares frente a la Administración, y excluyendo, en consecuencia, la concurrencia de una eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en su faceta del derecho a la defensa”.

 

SEXTA.- Propuesta de inadmisión y procedimiento instruido.

 

I.-La propuesta de resolución afirma que sobre la base de las manifestaciones y alegaciones recogidas en la solicitud de revisión “cabe deducir que la recurrente fundamenta su solicitud de nulidad en el motivo a) del artículo 217.1 de la L.G.T.”. Y señala dicha propuesta que “la alegación de indefensión no puede ser admitida porque es evidente el conocimiento que la interesada ha tenido de la providencia de apremio”. Por lo que considera que “por el órgano competente, el Director de la Agencia Tributaria, debe procederse a dictar resolución de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión”.

 

El artículo 217.3 de la LGT dispone que “se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, cuando el acto no sea firme en vía administrativa o la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del apartado 1 de este artículo o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”. Se deduce de la propuesta de resolución, aunque no lo señala expresamente, que propone la inadmisión por el referido motivo de que la solicitud de revisión “carezca manifiestamente de fundamento”.

 

El informe de la Secretaría General de la Consejería también considera que “procede que se aplique la vía prevista en el apartado 3 del artículo 217 de la misma Ley y se declare la inadmisibilidad de la acción de nulidad sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo, esto es, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia”.

 

Por otra parte, el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, a diferencia de la propuesta de resolución y del informe de la Secretaría General, considera que “tal y como se prevé en la Instrucción 2/2023 de la Dirección de los Servicios Jurídicos sobre la inadmisión de los procedimientos de revisión de oficio, el criterio de este Centro Directivo es que, a la hora de informar los expedientes de revisión de oficio, es adecuado tomar en consideración lo siguiente: 1. La inadmisión es un supuesto excepcional frente a la regla general de admisión a trámite y estimación o desestimación; 2. Si el interesado ha alegado una causa legal de nulidad, así como los hechos en que la misma se funda, no procede inadmitir su petición de plano; 3. Una argumentación jurídica detallada que analice en profundidad las alegaciones del interesado es incongruente con la inadmisión de dicha petición”. Por lo que considera que, dado que “el particu lar ha alegado una causa legal de nulidad así como los hechos en que se funda”, “procede admitir la solicitud de revisión de oficio y pronunciarse sobre el fondo del asunto”.

 

II.-De conformidad con lo dispuesto en el referido artículo 12.6 de la Ley del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el Consejo ha de ser consultado con carácter preceptivo en los supuestos de revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por las leyes; lo que determina que, en el caso de los actos de naturaleza tributaria, dicha disposición debe completarse con lo establecido en el artículo 217 de la LGT.

 

En el presente caso la Consejería competente en materia de Hacienda formula la consulta como preceptiva “en relación con el expediente remitido por la Agencia Tributaria de la Región de Murcia”, en el que se ha documentado el procedimiento seguido en relación con la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de la liquidación núm. 201894140101 en concepto de IIVTNU. En dicho expediente, la propuesta de la ATRM consiste en que se inadmita la solicitud al amparo de lo dispuesto en el referido artículo 217.3 (“se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo”). Por lo tanto, según el órgano proponente, y como se ha dicho según el informe de la Secretaría General de la Consejería, no es necesaria la emisión de Dictamen por el Consejo Jurídico; sin embargo, lo cierto es que el Dictamen se ha solicitado con carácter prece ptivo.

 

Y al respecto, como se puso de manifiesto en nuestro Dictamen núm. 84/2022, “debe tenerse en cuenta que el Dictamen de este Consejo no será preceptivo cuando lo que se pretenda acordar por la Administración no sea la declaración de nulidad del acto o la desestimación de la acción de nulidad ejercitada por el interesado, sino la inadmisión a limine de ésta, pues así lo prevé de forma expresa el artículo 217.3 LGT”; por lo tanto, como señala dicho Dictamen, “el Consejo debe entrar a examinar si, efectivamente, se dan los requisitos legales para que pueda resolverse la inadmisión y, de no ser así, procedería entrar en el fondo del asunto por concurrir el título competencial citado”.

 

III.-Sobre la inadmisión a límine de la solicitud de revisión de oficio se ha pronunciado reiteradamente este Consejo Jurídico. Así, en nuestro Dictamen núm. 115/2009 se afirmaba que “La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nu lidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos, aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de 2001, Sala Tercera) ´se aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración´”.

 

Dada la identidad de razón existente entre la regulación contenida en el ámbito tributario y el del procedimiento administrativo común, como dijimos en nuestro Dictamen núm. 438/2019, “Ha de considerarse una línea jurisprudencial ya clásica del Tribunal Supremo (vid. por todas, STS de 5 de diciembre de 2012, recurso de casación 6.076/2009, que reitera lo ya establecido por la Sala de lo Contencioso de dicho Tribunal en sentencias de 27 de noviembre de 2009, 26 de noviembre de 2010 y 28 de abril de 2011) que ha estudiado los requisitos exigibles para la inadmisión a límine de la solicitud de revisión de oficio, y que en relación con la apreciación de la carencia manifiesta de fundamento afirma que supone un ´juicio adelantado´ sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102 [de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviem bre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, hoy 106 LPACAP], y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias”.

 

En el mismo sentido, en la Memoria del año 2018 (apartado 4.2 de “Observaciones y Sugerencias”), y ante la percepción entonces de vacilaciones en la forma de aplicar la posible inadmisión, el Consejo Jurídico dio unas concretas pautas extraídas del contexto jurisprudencial y doctrinal, señalando, muy en síntesis, que constituye un límite a ésta el llamado “derecho al procedimiento” que tiene el particular al instar la revisión de oficio (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 7 de mayo de 1992, Recurso núm. 14/1991, Sala Especial del art. 61 de la LOPJ, dictada en unificación de doctrina), derecho que se particulariza en que “siempre que el solicitante esgrima una causa de nulidad de pleno derecho de las previstas en el artículo 62 de la propia Ley procedimental y lo haga en los términos contemplados en el artículo 102 del mismo cuerpo legal, dicha solicitud deberá ser tramitada por la Administración” (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de marzo de 2005, recurso de Casación núm. 3957/1999).

 

Es decir, continúa la citada Memoria, la Administración no cuenta con una potestad discrecional para decidir si incoa o no el procedimiento, por lo que la inadmisión sólo es posible en los supuestos en que es más ostensible y evidente la inexistencia del vicio que se invoca, señalándose a continuación que las causas que permiten inadmitir y no recabar el Dictamen del Consejo Jurídico son estas tres: a) cuando las solicitudes no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 de la LPAC; b) cuando aun basándose en alguna de tales causas, la solicitud carezca manifiestamente de fundamento; c) cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 

 

En parecidos términos, la Memoria del año 2019 (en el apartado 5.10 de “Observaciones y Sugerencias”) volvía a destacar de la jurisprudencia que cita que la apreciación de la carencia manifiesta de fundamento supone un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102 (de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, hoy 106 LPACAP), y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, cuando se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad y aptitud de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias (Dictámenes núms. 20/2019 y 438/2019, citados en la indicada Memoria).

 

Completa esta línea jurisprudencial y doctrinal la Sentencia núm. 694/2021, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de 24 de febrero de 2021, referida también a la aplicación del artículo 102.3 LPAC, en la que, tras analizar en el recurso de casación 8075/2019 la cuestión de cuáles son los casos en los que la inadmisión a límine tiene aplicación, continuando con su interpretación clásica distingue tres posibles causas: a) la falta de invocación de una concreta causa de nulidad de las previstas en el artículo 62.1 LPAC; b) que aun invocándose una causa legal carezca manifiestamente de fundamento; y por último, c) cuando ya se hubiesen desestimado, pero en cuanto al fondo, otras peticiones de revisión de oficio de una misma actividad y sustancialmente iguales. Respecto de la segunda, que en este caso es la utilizada en la propuesta de resolución, considera que “[…] En cuanto el canon que impone el precepto no es la del con tenido de la motivación, sino que ésta no sea manifiestamente infundada, deberá concluirse que no se requiere una motivación exhaustiva, que es lo que parece pretenderse por la parte apelante en casación, sino que no existe una palmaria ostensible, apreciable sin esfuerzo alguno, ausencia de razonamiento, de falta de explicación, sobre la concurrencia al supuesto de autos, de la causa invocada, lo cual requiere no sólo invocar el derecho, la causa de nulidad, sino de manera trascendente, los hechos en que se funda dicha causa en el caso concreto”. Es decir, que para que opere la inadmisión por esta causa es preciso examinar la argumentación del interesado para descartar que sea manifiestamente infundada sin que se requiera una motivación exhaustiva.

 

IV.- En el supuesto objeto del presente Dictamen, de conformidad con la referida doctrina y jurisprudencia, procede admitir la solicitud de revisión y, tras un pronunciamiento sobre el fondo, acordar su desestimación por los motivos expuestos en la consideración anterior.

 

Dado que la reclamante ha invocado una de las causas de nulidad del artículo 217.1, así como los hechos en que la misma se funda, el referido “derecho al proceso” impediría inadmitir de plano su petición. Es cierto que la motivación de la recurrente no es exhaustiva, pero no por ello puede considerarse manifiestamente infundada. De hecho, la propuesta de resolución entra al fondo del asunto para rechazar la alegación de indefensión, razonando con distintos argumentos la resolución que propone, y apoyando su razonamiento en dos Dictámenes de este Consejo Jurídico, que cita y reproduce parcialmente.

 

Por otra parte, el procedimiento se ha instruido en toda su extensión, ya que, como se ha dicho, la solicitud de revisión ha dado lugar, sucesivamente, a un trámite de audiencia, a una propuesta de resolución conformada por el Servicio Jurídico Tributario de la ATRM y por el Director del organismo, a un informe de la Secretaría General de la Consejería conformado por el Jefe de Servicio Jurídico de la Secretaría General, a un informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y, finalmente, a la solicitud del Dictamen preceptivo de este Consejo. Por lo tanto, considerando que la propuesta de resolución ha entrado en el fondo del asunto y puede considerarse materialmente una auténtica propuesta de desestimación, carecería de sentido acordar ahora la inadmisión a trámite de una solicitud de revisión respecto de la que ya se ha tramitado totalmente el correspondiente procedimiento.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución, en el sentido de que debe procederse a la desestimación de la solicitud de revisión, no a su inadmisión, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones quinta y sexta de este Dictamen.

 

No obstante, V.E. resolverá.