Dictamen nº 316/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Alcaldesa-Presidente del Ayuntamiento de Yecla, mediante oficio registrado el día 30 de julio de 2024, REG núm. 202400269031, sobre revisión de oficio del procedimiento sancionador de protección de la seguridad ciudadana a D. X (exp. 2024_277), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de junio de 2023, un abogado, actuando, según manifiesta, en representación de D. X, presenta un escrito -que no firma- ante el Ayuntamiento consultante.
En el escrito expone que solicita la revisión de oficio de dos actos administrativos, concretamente la resolución núm. 1664, dictada en el procedimiento sancionador 187/2019, y la núm. 594, adoptada en el procedimiento de la misma naturaleza núm. 20/2019, por concurrir las siguientes causas de nulidad de pleno derecho establecidas en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
a) La prevista en el mismo subapartado de dicho precepto, es decir, por lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) La contemplada en el mismo subapartado del artículo citado, esto es, por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) La establecida en el subapartado e) del referido artículo, es decir, por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
De forma más detallada, explica que el primer procedimiento mencionado (núm. 187/2019) se refiere a una supuesta posesión de estupefacientes mientras que en el segundo (núm. 20/2019) se ventila una denuncia por posesión de una sustancia estupefaciente.
En este sentido, alude, en primer lugar, a que en el expediente del primer procedimiento consta en la cédula de notificación que sólo se intentó notificar una sola vez, el 27 de junio de 2019, y que en la casilla correspondiente del aviso postal se marcaba que el destinatario era desconocido en ese domicilio.
Por lo que se refiere al expediente del segundo procedimiento, destaca que en el aviso postal se mencionan dos intentos de notificación, efectuados los días 11 y 12 de marzo de 2019, respectivamente, en calle yeclana de --. También que, respecto del segundo intento, se advertía que el destinatario era desconocido.
El abogado añade que el Ayuntamiento de Yecla, después de ello, publicó la resolución en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y que no hizo uso de su capacidad para indagar en las bases de datos del Portal de Estadística para cerciorarse de otro posible domicilio de la persona sancionada.
A continuación, explica que su representado estuvo empadronado en Gerona entre el 12 de marzo y el 20 de septiembre de 2019, porque estaba trabajando allí. E insiste en que, no obstante, los instructores de los procedimientos sancionadores no realizaron las más mínimas indagaciones en sus bases de datos para tratar de encontrar otro posible domicilio del sancionado, como era el caso, ya que estaba empadronado en otro domicilio, como se ha apuntado.
Seguidamente, argumenta que esa falta de diligencia a la hora de buscar y de localizar el domicilio de su representado le ha colocado en situación de indefensión material, proscrita en el artículo 24.2 de la Constitución Española (CE).
Recuerda que en el artículo 44 LPAC se detallan los supuestos en los que es posible realizar una notificación mediante un anuncio publicado en el BOE, y que no concurre ninguno de ellos en este caso. Además, advierte que en el artículo 41.4 LPAC se permite a las Administraciones Públicas, en procedimientos iniciados de oficio, recabar los datos que, sobre los domicilios de los interesados, se encuentren recogidos en el Padrón Municipal.
Por estas razones, sostiene que el Ayuntamiento de Yecla ha incumplido total y absolutamente las formas esenciales del procedimiento [art. 47.1,e) LPAC] y que con ese error ha causado una indefensión material que afecta al derecho de defensa recogido en el art. 24 CE, lo que contraviene, a su vez, lo contemplado en el artículo 47.1,a) LPAC.
En segundo lugar, denuncia que el Ayuntamiento consultante es incompetente para incoar e instruir procedimientos sancionadores de acuerdo con lo previsto en el artículo 36.16 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC).
El abogado insiste en este argumento a pesar de que es conocedor de que en numerosas resoluciones de órganos jurisdiccionales situados en la Región de Murcia (Juzgados de lo Contencioso-Administrativo núms. 1, 4 y 5 de Murcia) se sostiene que no cabe declarar la nulidad de oficio de algunas resoluciones del Ayuntamiento en las que se resolvían otras solicitudes similares, porque la falta de competencia del Ayuntamiento para instruir procedimientos sancionadores en materia de tenencia o consumo de drogas no era clara, patente e incontrovertida.
Pese a ello, el letrado manifiesta su opinión de que esa tesis vulnera las normas esenciales que, sobre la posible falta de competencia de los órganos administrativos, se recogen en las diferentes normas administrativas. Esta circunstancia provoca la nulidad de pleno derecho de las resoluciones citadas, por incurrir en la causa prevista en el artículo 47.1,b) LPAC.
En tercer y último lugar, reitera que se ha vulnerado, en este caso, el principio de legalidad sancionadora previsto en el artículo 25.1 CE, y que se ha lesionado asimismo el de presunción de inocencia que exige que las normas sancionadoras se interpreten in dubio pro reo (art. 24.2. CE). Por esta razón, considera que se han lesionado dichos derechos fundamentales y que las resoluciones sancionadoras mencionadas son, asimismo, nulas por ese motivo [art. 47.1,a) LPAC].
Con el escrito adjunta una copia de la resolución núm. 594, dictada en el procedimiento núm. 20/2019, de 4 de marzo, en la que se acuerda imponer a D. X una sanción de 10.401 €, como responsable de la comisión de una infracción prevista en el citado artículo 36.16 LOPSC, en su grado medio, puesto que es la séptima vez que infringe esa norma en menos de dos años.
De igual modo, aporta las copias de dos avisos de notificación postal efectuados al denunciado en la calle --, de la mencionada localidad de Yecla. En el primero de ellos se expone que la entrega se intentó el 27 de junio de 2019, pero que el destinatario era desconocido. En el segundo -que es el que aquí interesa- se alude a dos intentos de notificación efectuados los días 11 y 12 de marzo siguientes, que resultaron fallidos por estar ausente el destinatario en la primera ocasión y por ser desconocido en la segunda.
El abogado también acompaña un Volante histórico de empadronamiento emitido por el Ayuntamiento de Gerona el 26 de mayo de 2023 de cuya lectura se deduce que D. X residió en dos domicilios distintos de esa localidad desde el 30 de enero de 2018 hasta el 20 de septiembre de 2019, fecha en que causó baja por cambio de residencia a Yecla.
A pesar de que en la instancia que presentó el abogado por vía telemática en el registro electrónico del Ayuntamiento se señala que se aportan otros documentos (denominados, respectivamente, Notificación exp 20 del 19; Notificación expd 187 de 19, Resolución EXPEDIENTE 20 DEL 19 y autorización NIE Y APREMIO), lo cierto es que no se acompañan con dicha solicitud.
SEGUNDO.- Obra en el expediente un informe elaborado el 12 de abril de 2024 por el Comisario Jefe de la Policía Local de Yecla en el que se expone lo siguiente:
“Las indagaciones fueron más allá del domicilio que, ante los agentes de la autoridad, el denunciado dio libremente en el momento del acta-denuncia.
Los pasos seguidos en los intentos de notificación para poner en conocimiento del afectado los procedimientos y según se desprende de la documentación obrante en papel en el exp. 020/19 y en la sede digital 129437Z son los siguientes:
1.- NOTIFICACIÓN DE INSTRUCCIÓN: Se practica a través de correos a la dirección indica da en el Acta-denuncia de la Policía Nacional (C/ --) y es devuelta por dirección incorrecta, tras averiguaciones de la Policía Local se acude al domicilio de Avda. -- y es notificada en fecha 7/2/20219.
2.- NOTIFICACIÓN DE IMPOSICIÓN: Se envía al domicilio indicado en el Acta-denuncia de la Policía Nacional (C/ --), y es devuelta el 12/3/2019 por correos con indicaciones de ausente y desconocido. Se publica en el B.O.E. y es notificado el 12/4/2019”.
TERCERO.- Con fecha 17 de junio de 2024, la Alcaldesa-Presidente del Ayuntamiento de Yecla solicita al responsable de la Comisaría del Cuerpo Nacional de Policía de Yecla que informe sobre el domicilio que figuraba en la tarjeta del Número de Identidad de Extranjero (NIE) de D. X entre el 29 de enero y el 8 de agosto de 2019, período en el que se tramitó el procedimiento sancionador.
CUARTO.- Se contiene, asimismo, en las actuaciones un oficio remitido el mismo 17 de junio de 2024 por el Subinspector de la citada Comisaría Local de la Policía Nacional en Yecla, en el que ofrece la siguiente información tras haber consultado las bases de datos a las que puede acceder la Dirección General de la Policía:
“- desde el día 17/06/2009 hasta 08/11/2019, domiciliado en -- de Granada (Granada).
- desde fecha 08/11/2019 hasta 03/06/2021, domiciliado en calle -- de Yecla (Murcia)”.
QUINTO.- También obra en el expediente administrativo un oficio suscrito el 20 de junio de 2024 por el Inspector Jefe de la referida Comisaría Local de Yecla, en el que informa de que se ha efectuado una consulta en la base de datos de Extranjeros (Adextra) de la Dirección General de la Policía, que ha permitido conocer los siguientes domicilios del interesado.
- “Desde el 17/06/2009 y hasta el 08/11/2019 le consta como domicilio el sito en -- de Granada, siendo este periodo coincidente con la vigencia de la tarjeta con soporte E17358111.
- El 08/11/2019 se produce la renovación de la Tarjeta de identificación de extranjero en la que ya consta como domicilio el sito en: calle -- de Yecla.
Por tanto, el domicilio que figuraba en la Tarjeta de identificación de Extranjero de X entre el 29-01-2019 y el 08-08-2019 es el sito en -- de Granada”.
SEXTO.- La solicitud de revisión de oficio, respecto de los actos firmes dictados en el procedimiento sancionador núm. 20/2019 (Expte. 129437Z), se admite a trámite el 23 de julio de 2024 por resolución núm. 3479 de la Alcaldía.
SÉPTIMO.- Con fecha 25 de julio de 2024, el Secretario del Ayuntamiento consultante elabora un informe en el que expone que, en virtud de una denuncia formulada por la Policía Nacional de 10 de julio de 2018, la Alcaldía, con fecha 29 de enero de 2019, dictó una resolución de inicio de procedimiento sancionador frente a D. X, por infracción del artículo 36.16 LOPSC, que fue tramitado como expediente sancionador núm. 20/2019 (Expte. 129437Z).
También relaciona los distintos intentos de notificación que se llevaron a cabo, por vía postal y en el BOE, y, en particular, el efectuado el 5 de febrero de 2019 “en la dirección Avda. -- de Yecla, siendo recogida (según acuse de recibo obrante en el expediente sancionador) (…) por una persona que se identifica como "compañero"”.
Añade que, como el denunciado no formuló alegaciones, la Alcaldía, mediante decreto de 4 de marzo de 2019, resolvió el procedimiento sancionador mediante la imposición de una sanción de 10.401 €.
Cuando entra a valorar el fondo del asunto, el Secretario recuerda, en primer lugar, que el interesado alega que la resolución sancionadora es nula de pleno derecho por haber sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [art. 47.1,e) LPAC] y porque esa circunstancia le causó una indefensión material que afecta a su derecho de defensa, consagrado en el artículo 24 CE.
También destaca que el letrado denuncia que la Administración municipal intentó practicar la notificación de la resolución a su cliente en una dirección distinta de la de su domicilio. Según acredita mediante un Volante histórico de empadronamiento expedido el 26 de mayo de 2013, desde el 30 de enero de 2018 hasta el 20 de septiembre de 2019 éste estaba situado en la calle --, de Gerona. Enfatiza que la publicación edictal que se practicó con posterioridad en el BOE le causó indefensión.
De igual modo, resalta, respecto de la notificación de la resolución de inicio del procedimiento sancionador, que tampoco hizo el Ayuntamiento la más mínima indagación para averiguar cuál era el verdadero domicilio del denunciado, cuando según lo dispuesto en el artículo 41.4 LPAC, en los procedimientos indiciados de oficio, “las Administraciones Públicas pueden recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales…”.
A continuación, argumenta que “La notificación de la resolución de inicio del procedimiento fue practicada en la dirección Avda. -- de Yecla a un "compañero", pero se hizo en domicilio distinto del empadronamiento del interesado (ya que entre las fechas de la denuncia –10 de julio de 2018- y la de la notificación de la resolución sancionadora mediante anuncio publicado en el BOE -12 de abril de 2019-, el interesado se encontraba empadronado en Girona). Y se hizo también en domicilio distinto del que figuraba en la Tarjeta de identificación de Extranjero del interesado, ya que, según informe de la Comisaría Local de Yecla de la Policía Nacional de 20 de junio de 2024 (incorporado al expediente 809041 T), el domicilio que constaba en dicha tarjeta entre el 29 de enero y el 8 de agosto de 2019 (periodo dentro del que se tramitó el procedimiento sancionador) era el de -- de la ciudad de Granada. La notificación realizada contraviene pues lo dispuesto en el artícu lo 42.2 LPAC, ya que aunque este precepto permite que, en ausencia de interesado, se haga cargo de la notificación una persona mayor de catorce años, la notificación ha de hacerse en el domicilio de aquel”.
El Secretario destaca que en el Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 104/2024, referido a un asunto muy similar, se apuntaba que en el artículo 46.1 LOPSC se “permite que las autoridades y órganos de las distintas Administraciones Públicas competentes para imponer sanciones puedan acceder a los datos relativos a los sujetos infractores que estén directamente relacionados con la investigación de los hechos constitutivos de infracción, sin necesidad de haber obtenido el consentimiento previo del titular de los datos”, lo que tampoco se hizo en esta ocasión.
En este sentido, considera aplicable el razonamiento que se contiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012, en la que se determina que en los casos en que la Administración no indaga suficientemente el verdadero domicilio del interesado, antes de acudir a la notificación edictal, se vulnera el artículo 24.1 CE.
De igual modo, entiende de aplicación la doctrina que se recoge en la Sentencia núm. 145/2004 del Tribunal Constitucional, que, con fundamento en la Sentencia núm. 18/1981, de 8 de junio, ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales incluidas en el artículo 24.2 CE. Asimismo, que en ella se considera que el ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de la efectiva posibilidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga.
Como consecuencia, argumenta que la ausencia de notificación del acuerdo de iniciación impide la posible formulación de alegaciones de descargo o la proposición de prueba, vulnerándose el derecho de defensa del sancionado, lo que determina la nulidad de la sanción. Por ello, procede la estimación de esta alegación.
Por lo que se refiere a la segunda causa de nulidad radical contemplada en el artículo 47.1,b) LPAC esto es, que la resolución sancionadora ha sido dictada por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, expone que “el interesado intenta argumentar dicha manifiesta incompetencia del Ayuntamiento en la resolución de esta clase de expedientes sancionadores, pero es lo cierto que desde la sentencia nº 144, del Juzgado nº 1, de 7 de junio de 2021, los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Murcia se vienen pronunciado inequívocamente en el sentido de entender que la cuestión ''presenta serias dudas de derecho", por lo que no puede "declararse que el acto administrativo sancionador habría sido dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia". En tal sentido se han pronunciado las sentencias nº 211 del Juzgado de lo Contencioso nº 1, de 20 de septiembre de 2021, la nº 235 del Juzgado nº 5, de 12 de novi embre de 2021, la nº 255 del Juzgado nº 6, de 18 de noviembre de 2021, la nº 257 del Juzgado nº 2, de 7 de diciembre de 2021, y la nº 10 del Juzgado nº 3, de 19 de enero de 2022”. Por consiguiente, considera que no procedería la revisión de oficio de los actos impugnados por este motivo.
Finalmente, en relación con la alegación de que se han vulnerado en el procedimiento derechos y libertades de amparo constitucional [art. 47.1,a) LPAC], el Secretario considera que la generalidad de la imputación alegada (vulneración del principio de legalidad por ser poco claras las nomas sancionadoras) permitiría que se pudiese acordar motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión por esta causa.
Por último, concluye que los actos dictados en el procedimiento sancionador y, de forma específica, el acto resolutivo, que debe identificarse como el primario a revisar, son nulos de pleno derecho por las causas señaladas en los apartados a) y e) del artículo 47.1 LPAC y que procede, por tanto, su revisión de oficio por el Pleno del Ayuntamiento.
OCTAVO.- Con fundamento en el informe ya citado, la Alcaldesa-Presidente del Ayuntamiento de Yecla formula el mismo 25 de julio de 2024 la propuesta de elevar al Pleno del Ayuntamiento, por las causas señaladas en los apartados a y e) del artículo 47.1 LPAC, la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos dictados en el procedimiento sancionador núm. 20/2019 incoado a D. X por infracción del artículo 36.16 LOPSC (Expte. 129437Z) y, de forma específica, del acto resolutorio del referido procedimiento sancionador, que debe identificarse como el acto administrativo a revisar.
Asimismo, propone solicitar Dictamen a este Órgano consultivo.
NOVENO.- En tal estado de tramitación, se remite el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen, el 30 de julio de 2024, junto con un índice de documentos, pero no con el preceptivo extracto de secretaría.
Entre los documentos que se contienen en la parte final del expediente, se pueden destacar el Acta-denuncia levantada al interesado el 10 de julio de 2018, en la que recoge el domicilio situado en la calle -- Yecla; el resultado del análisis realizado el 30 de octubre siguiente por el Laboratorio de Drogas; la resolución núm. 249/2019, de 29 de enero, del entonces Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Yecla, de incoación de procedimiento sancionador núm. 20/2019; los dos avisos de recibo postal que ya se han citado, uno cumplimentado el 5 de febrero y el otro los días 11 y 12 de marzo de 2019 y dirigidos al denunciado en la calle ya señalada; la resolución núm. 594/2019, de 4 de marzo, de finalización del mencionado procedimiento sancionador y de imposición de la sanción referida y la publicación del anuncio de notificación de esa resolución en el Suplemento de Notificaciones en el BOE núm. 88, de 12 de abril de 2019.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de actos administrativos por nulidad de pleno Derecho.
En este sentido, hay que resaltar que la revisión de los actos administrativos de las Corporaciones Locales está prevista en los artículos 4.1,g) y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL). De acuerdo con este último precepto, “las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”.
SEGUNDA.- Actos objeto de revisión. Plazos para promover la revisión de oficio y para sustanciarla, órgano competente para resolverla y procedimiento seguido.
I. Ya se ha expuesto que el abogado del interesado solicita la revisión de oficio de la resolución núm. 1664/2019, dictada en el procedimiento sancionador 187/2019, y de la núm. 594/2019, adoptada en el procedimiento de la misma naturaleza núm. 20/2019.
Sin embargo, en el acuerdo de inicio del procedimiento de revisión de oficio sólo se acuerda proceder a la revisión de la resolución finalizadora del procedimiento sancionador núm. 20/2019, esto es, la mencionada núm. 594/2019. En consecuencia, no cabe duda de que este procedimiento se limita a analizar la posible declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución 594/2019.
Dicha resolución, desfavorable para el interesado, ponía fin a la vía administrativa [art. 114.1.c) LPAC] y no fue objeto de recurso, por lo que es, en puridad, el acto que puede ser objeto de revisión de oficio, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 106.1 LPAC, que establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen del órgano consultivo competente, “declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1”.
II. Por lo que se refiere al requisito temporal para promover la revisión de oficio, se debe recordar que no existe un plazo legal predeterminado para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC dispone que la nulidad puede declararse en cualquier momento, como ya se ha apuntado.
La acción de nulidad es imprescriptible, ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC. Sin embargo, no se aprecia que la presente solicitud de revisión transgreda alguno de dichos límites.
En relación con el plazo de duración del propio procedimiento de revisión, el artículo 106.5 LPAC dispone que “Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.
Así pues, no ha transcurrido aún el citado plazo de 6 meses. En cualquier caso, el vencimiento del plazo señalado permitiría que el interesado pudiera considerar desestimada su solicitud e interponer los recursos y promover las acciones que estimase procedentes.
III. Sobre el órgano competente para declarar la nulidad de pleno derecho de dichos actos, se debe recordar que, al tratarse de un Ayuntamiento al que no le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios [Título X de la LBRL], le corresponde al Pleno la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a una interpretación sistemática de los artículos 21.1,l), 22.2,j) y k) y 110.1 LBRL, según se ha señalado por este Órgano Consultivo, entre otros, en los Dictámenes núms. 98 y 168 de 2006. Se debe destacar que, en igual sentido, se han pronunciado el Consejo de Estado (Dictamen núm. 613/2010), los Consejos Consultivos de Andalucía (Dictamen núm. 722/2014) y de Canarias (Dictamen núm. 102/2014), así como la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco (Dictamen núm. 196/2010) y el entonces Consejo Consultivo de Madrid (Dictamen núm. 25/2012).
Finalmente, hay que recordar que la resolución que se adopte por el Pleno municipal deberá estar debidamente motivada, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, conforme a lo que se prevé en el artículo 35.1,b) LPAC.
IV. En relación con el procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, puesto que, en materia de revisión de los actos en vía administrativa (Título V LPAC), el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en estos casos.
En este sentido, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se han recabado los informes pertinentes de la Jefatura del Cuerpo de Policía Local y de dos responsables de la Comisaria Local de la Policía Nacional en Yecla, que ha emitido informe el Secretario de la Corporación y que se ha elaborado la correspondiente propuesta de resolución, que aquí se analiza.
Sin embargo, no se ha considerado necesario abrir un período de proposición y práctica de prueba. Por esta razón, tampoco se ha entendido procedente conceder al interesado la audiencia correspondiente, dado que no se han traído al procedimiento ni se han tenido en cuenta en la resolución otros hechos (los intentos de notificación fallidos en un lugar que no suponía al domicilio del denunciado) ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por él, referidas al lugar en que estaba empadronado cuando se tramitó el procedimiento sancionador.
No obstante, este Consejo Jurídico debe advertir que es obligatorio conceder audiencia a los interesados, como regla general, antes de que se dicte resolución, en los procedimientos de revisión de oficio.
Por último, se ha constatado que el abogado del interesado no firmó la solicitud de iniciación del procedimiento de revisión de oficio, que es uno de los requisitos que se imponen en el artículo 66.1,e) LPAC, lo que debería haber motivado que se le hubiera requerido para que subsanase la falta con indicación de que, si no lo hiciera, se le hubiera tenido por desistido de la petición (art. 68.1 LPAC).
Pero hay que destacar, por su mayor relevancia, la falta de representación con la que interviene el letrado citado en nombre de su cliente, el aquí interesado. Acerca de esta cuestión, cabe señalar que el artículo 5 LPAC exige, en sus apartados 3 y 4, que para formular solicitudes en nombre de otra persona -como la de promover una revisión de oficio- “deberá acreditarse la representación” y que eso debe hacerse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia.
A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.
Es ya doctrina reiterada de este Órgano consultivo, a la luz de dicho precepto, que si una persona actúa en nombre y representación de otra debe aportar un poder suficiente para ello o el representado debe conferir dicha representación en los modos que se han señalado.
Por ese motivo, ha sostenido este Órgano consultivo de manera constante que resulta práctica adecuada que se exija al compareciente la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento (de acuerdo con lo que establece el ya referido artículo 68.1 LPAC) con indicación -también en este supuesto- de que, si no lo hiciera, se tendrá al reclamante por desistido de su petición, sin necesidad de continuar el procedimiento.
TERCERA.- Procedencia de la revisión de oficio solicitada: actos nulos de pleno derecho que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 47.1,a LPAC).
I. La revisión de oficio de actos administrativos, regulada en el artículo 106 LPAC, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, sin intervención judicial, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.
Con arreglo a lo que se contempla en dicho precepto, puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. Y, de manera particular, como considera el interesado, cuando lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [apartado a)], cuando se hayan dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio [apartado b)] o cuando se hayan dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [apartado e)].
Además, como se dijo en nuestro Dictamen núm. 52/2009 con apoyo en el del Consejo de Estado núm. 506/2004, la excepcionalidad de la vía deriva de que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino sólo los específicamente recogidos en la ley. Por tanto, la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, siendo únicamente relevantes, como se ha dicho, los vicios de especial gravedad señalados en la ley.
II. En el presente supuesto, se alega que la resolución de incoación del procedimiento sancionador y, más aún, la de la propia resolución sancionadora, se intentaron notificar al interesado por vía postal en una dirección inhábil, en la propia localidad de Yecla, que no se correspondía con la de su domicilio particular, que se encontraba en Gerona, donde estaba entonces empadronado.
Dado que los intentos de notificación postal habían resultado infructuosos y -no se realizaron otros esfuerzos posteriores de averiguación de su domicilio- se publicó el anuncio de notificación de la resolución del procedimiento en el BOE.
El interesado sostiene que eso le colocó en una situación material de indefensión, dado que hay que entender que le impidió conocer el hecho de que se estaba tramitando un procedimiento sancionador frente a él y, en particular, formular las alegaciones que considerase oportunas y proponer y practicar los medios de prueba que pudiesen interesar a su derecho.
Advierte que la Administración sancionadora pudo recabar fácilmente los datos del Padrón Municipal y conocer el domicilio donde notificarle adecuadamente, en cumplimiento de la habilitación que le reconoce para ello el artículo 41.4 LPAC, ya mencionado.
En este mismo sentido, recuerda este Consejo Jurídico que el artículo 46.1 LOPSC permite que las autoridades y órganos de las distintas Administraciones Públicas competentes para imponer sanciones puedan acceder a los datos relativos a los sujetos infractores que estén directamente relacionados con la investigación de los hechos constitutivos de infracción, sin necesidad de haber obtenido el consentimiento previo del titular de los datos.
Ya se ha expuesto que, en este caso, después de que las notificaciones en papel en la dirección de Yecla tantas veces citada resultasen infructuosas no se trató de efectuar otras averiguaciones tendentes a identificar el verdadero domicilio del interesado.
Acerca de la práctica de las notificaciones en los procedimientos sancionadores, interesa recordar que en la LPAC se reconoce el derecho del interesado a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia [art. 53.1,e)]. Además, expresamente, a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia (art. 53.2 LPAC).
Pero es que, asimismo, se previene en la LPAC que el acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora se notifique a los interesados (ar. 64.1). También, la propuesta de resolución se le debe notificar a los interesados (arts. 88.7 in fine y 89.2), particularmente cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución (art. 90.2). Además, evidentemente, se debe notificar al interesado el acto que ponga término al procedimiento (art. 40).
Como ha venido destacando la doctrina del Consejo de Estado y la de este Órgano Consultivo, resulta necesario aplicar de manera rigurosa a la Administración los presupuestos que legitiman utilizar la notificación edictal, trayendo a colación, mutatis mutandi, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en relación con la falta de diligencia de los órganos judiciales en la práctica de las comunicaciones procesales, que conduce a acudir improcedentemente al emplazamiento edictal, siendo éste, como es, un medio supletorio y excepcional, sin practicar las correspondientes averiguaciones del domicilio de los actores. Es decir, se ha de desplegar una actividad previa que lleve a la convicción razonable de que los interesados no son localizables, a cuyo fin se han de extremar las gestiones de averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios al alcance del órgano notificador [Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 158/2007, de 2 de j ulio], cautelas que, desde luego, no se han observado en el caso sometido a consulta.
Una vez constatada la imposibilidad de efectuar las notificaciones de forma adecuada en la dirección en la localidad de Yecla que el interesado había declarado en el momento de la denuncia y en la que obtuvo después la Policía Local (en la Avenida de la Paz, 67-3º), no procedía dejar de darle a conocer en debida forma la incoación del procedimiento, ni acudir, sin más, a la publicación del anuncio edictal de la resolución, sino que antes debieron realizarse averiguaciones para tratar de concretar su domicilio real. Y es evidente que la Administración municipal disponía de las facultades y de los recursos necesarios para ello, pero que no los empleó.
Resulta manifiesto, por tanto, que la Administración no adecuó su actuación al estándar de diligencia exigido por la jurisprudencia y que señala la necesidad de indagar acerca de la existencia de lugares hábiles alternativos donde dirigir los envíos, en orden a agotar las posibilidades de notificación personal antes de acudir a la notificación mediante anuncio (ex articulo 44.1 LPAC). El análisis del expediente demuestra que, una vez que se intentaron sin éxito las notificaciones postales de las resoluciones de incoación y de resolución del procedimiento sancionador (no se intentó la de la propuesta de resolución, que también es exigible), y sin realizar indagación alguna acerca de la existencia de otros posibles lugares o vías hábiles para la notificación personal del interesado, se llevó a efecto, tan sólo, la citada notificación edictal de la resolución del procedimiento.
III. Pues bien, como se ha adelantado, el interesado sostiene, en primer lugar y de manera principal, que la falta de adecuada notificación de los actos cuya revisión solicita le ha colocado en una clara situación de indefensión, prohibida por el ordenamiento jurídico. Eso le habría ocasionado, pues, la lesión de un derecho o libertad susceptible de amparo constitucional.
En este sentido, se ha referido a la infracción de lo previsto en el artículo 24 CE y, por ello, no a una mera vulneración de las normas administrativas de procedimiento (que por suponer un vicio o una irregularidad acarrearía una simple indefensión formal), sino a una auténtica violación del derecho a la tutela judicial efectiva que se consagra en el referido precepto constitucional. Así, el artículo 24.1 CE determina que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
Por su ubicación en la Sección 1ª del Capítulo Segundo del Título I CE, no cabe duda de que se trata de un derecho fundamental, que goza, asimismo, de los mecanismos de protección jurisdiccional reforzada (procedimiento preferente y sumario ante la jurisdicción ordinaria y recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional) a los que se refiere el artículo 53.2 CE.
La prohibición de la indefensión forma parte, por tanto, del contenido esencial del citado derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En su virtud, se exige que los interesados en un procedimiento judicial o administrativo deban conocer, desde el comienzo y durante toda su tramitación, las distintas actuaciones que puedan afectarles. Por ello, se puede colocar a un administrado en situación de indefensión cuando se le prive o se le restrinja, total o parcialmente, la posibilidad de hacer valer sus derechos y posiciones en un procedimiento o lo que, es lo mismo, de ejercer de manera eficaz su derecho a rebatir los argumentos y consideraciones del otro contendiente o de la Administración y sustentar las suyas propias con el propósito de defenderse. Se pretende, con ello, salvaguardar el derecho de defensa mediante el recurso a la contradicción efectiva.
Antes de proseguir en este análisis, procede recordar que ya en sus primeras Sentencias -sirva como ejemplo la STC núm. 18/1981, de 8 de junio- el Tribunal Constitucional reconoció la aplicación de muchas de las garantías procesales que se citan en el artículo 24.1 CE a los procedimientos administrativos sancionadores.
La STC núm. 48/1984, de 4 de abril fue especialmente relevante en la definición del concepto indefensión. En ella se le atribuyó a la indefensión la condición de cláusula de cierre del artículo 24.1 CE y, de manera general, pero en sentido negativo, se la califica como la “definición del derecho a la defensa jurídica, (…) que supone el empleo de los medios lícitos necesarios para preservar o restablecer una situación jurídica perturbada o violada consiguiendo una modificación jurídica que sea debida, tras un debate (proceso), decidido por un órgano imparcial (jurisdicción)”.
Pese a ello, el citado órgano constitucional precisó que existe, además, un concepto más estricto de indefensión, de naturaleza jurídico constitucional que no tiene por qué coincidir con el jurídico-procesal. A su vez, este segundo concepto material o constitucional de la indefensión puede encontrar su origen en un acto de carácter legislativo, de forma que una limitación o restricción indebida del derecho de defensa en ese caso supondría la lesión del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24 CE.
No obstante, en otro segundo plano, la privación del derecho de defensa proviene de los actos concretos de los órganos jurisdiccionales, que puede entrañar mengua “del derecho de intervenir en el proceso en el que se ventilan intereses concernientes al sujeto (…) así como del derecho de realizar los alegatos que se estimen pertinentes para sostener ante el Juez la situación que se cree preferible y de utilizar los medios de prueba para demostrar los hechos alegados y, en su caso y modo, utilizar los recursos contra las resoluciones judiciales”.
Años más tarde, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, del Tribunal Supremo, de 1 de febrero de 1993, se admite la extensión de las exigencias del derecho a la tutela judicial a las actuaciones administrativas, pero sólo en los supuestos más graves. Así, se expone en dicha resolución que “el derecho de tutela judicial efectiva sólo excepcionalmente puede referirse a la actuación administrativa, pues es un derecho constitucional de prestación que ha de ser satisfecho por los órganos judiciales y no por la Administración; de ahí la excepcionalidad de que pueda vulnerarse en los procedimientos de ésta. Tan sólo en el caso de que la índole de la actuación administrativa sea tal que llegue a producir un resultado que cierre el paso a la ulterior intervención revisora de la Jurisdicción, o que no permita la reversión del mismo, podría aceptarse hipotéticamente que desde el plano de la actuación administrativa pudiera produc irse la lesión de ese derecho”. Esta interpretación fue aceptada por el Consejo de Estado en sus Dictámenes núms. 679/2005, 1.481/2008 y 670/2009, entre otros. En el segundo de los mencionados se sostiene que la omisión de la notificación sólo podría provocar nulidad cuando diese lugar a una grave indefensión.
La Sección 3ª de esa misma Sala del Tribunal Supremo expuso en su Sentencia de 30 mayo 2003 que “los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva y real de garantías. La indefensión es así un concepto material, que no surge de la sola omisión de cualquier trámite. De la omisión procedimental ha de derivarse para el interesado una indefensión real y efectiva, es decir, una limitación de los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses”.
Procede, en consecuencia, declarar la nulidad de las resoluciones de incoación y de resolución del procedimiento sancionador referidos, en la medida en que su falta de notificación adecuada ha dado lugar a una indefensión real y efectiva al interesado (causa prevista en el artículo 47.1,a) LPAC), que le han impedido conocer la existencia misma del procedimiento hasta que ya había sido resuelto y, de forma destacada, formular alegaciones y proponer y practicar los medios de prueba que hubiese considerado procedentes en defensa de su derecho.
IV. Sólo resta por exponer alguna consideración acerca de la alegación de que los actos cuya revisión se pretende pudieran ser, de igual modo, nulos de pleno derecho al haber sido dictados por la Alcaldía de Yecla (art. 32.3 LOPSC), que sería un órgano y formaría parte de una Administración territorial incompetente (o carecería de competencia administrativa) en materia de protección de la seguridad ciudadana y no podría válidamente, en consecuencia, sancionar la infracción grave que se ha mencionado.
Pues bien, el solo hecho de que se discuta y cuestione en sede jurisdiccional la posible competencia municipal en materia de seguridad ciudadana evidencia que no se trataría, en cualquier caso, de una incompetencia manifiesta, que es la exigencia a que se refiere el artículo 47.1,b) LPAC y la que permitiría acceder a la revisión solicitada y declarar una posible nulidad de pleno derecho.
En el presente caso, como señala el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 981/2005, “en consideración a la doctrina antes apuntada y teniendo en cuenta el marco normativo aplicable (que no puede considerarse tan incontrovertido o absolutamente fuera de duda como para declarar que el órgano que dictó el acto es "manifiestamente incompetente"), parece claro que no cabe declarar la revisión de oficio pretendida, por cuanto la Administración no puede invalidar, por sí y sin acudir al orden jurisdiccional, el acto administrativo de que se trata”.
En igual sentido fueron considerados los asuntos examinados en los Dictámenes 104 y 288 de 2024.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta estimatoria de la solicitud de revisión de oficio de la resolución del procedimiento sancionador, por estar incurso, debido a su falta de notificación adecuada, en la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 47.1,a) LPAC, con todos los efectos y consecuencias inherentes a dicho pronunciamiento.
No obstante, V.S. resolverá.
