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Dictamen nº 334/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de diciembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 14 de mayo de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hija Y, debida a accidente escolar (expte. 105/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 13 de febrero de 2017, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Educación, Juventud y Deportes por los daños que dice haber sufrido su hija Y durante la clase de Educación Física.
Relata la reclamante que el 17 de enero de 2017, la menor, a la sazón alumna de 4º de Educación Secundaria Obligatoria (ESO) en el Instituto de Educación Secundaria (IES) "Doctor Pedro Guillén" de Archena, durante una clase de Educación Física y mientras realizaba actividades y ejercicios propios de la asignatura, recibió un golpe fortuito en el rostro a consecuencia del cual las gafas que portaba cayeron al suelo, rompiéndose la montura.
Reclama una indemnización de 50 euros, coincidente con el coste de reposición de las gafas, lo que acredita mediante la aportación de copia de factura de una óptica, de fecha 27 de enero de 2017, expedida a nombre de la niña. Adjunta a la reclamación, asimismo, fotocopias del Libro de Familia y de los documentos de identidad de la reclamante y de la niña.
Consta, asimismo, en el expediente un informe de accidente escolar cuyo relato de hechos es idéntico al de la reclamación. El incidente tuvo lugar durante el horario lectivo en la clase de Educación Física, en las pistas deportivas del centro y en presencia del profesor de la asignatura.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se designa instructora que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que recaba de la Dirección del centro educativo el preceptivo informe exigido por el artículo 81.1 del indicado texto legal.
TERCERO.- Con fecha 19 de mayo de 2017 se evacua el informe de la Dirección del IES, que reitera el relato de hechos contenido en la reclamación y en el informe de accidente escolar ya obrante en el expediente.
Confirma que el docente fue testigo del accidente y que suscribe lo relatado en el indicado informe de accidente escolar. Así mismo se insiste en que el hecho es totalmente fortuito y sin ninguna intencionalidad por parte de los compañeros de la menor.
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia a la reclamante, no consta que se haya procedido a su notificación ni que por aquélla se haya hecho uso del trámite, pues no obran en el expediente alegaciones o justificaciones diferentes de las contenidas en el escrito inicial de reclamación.
QUINTO.- El 27 de marzo de 2018, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño reclamado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 14 de mayo de 2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. En lo que se refiere a la legitimación activa, la reclamación se formula por persona interesada, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), al sufrir los gastos por los que reclama indemnización y ser la representante legal de la menor que ha sufrido los daños, todo ello en los términos del artículo 162 del Código Civil.
Respecto a la legitimación pasiva, la Consejería consultante es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación.
II. La reclamación fue presentada dentro del plazo de un año establecido al efecto en el artículo 67.1 LPACAP.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
No obstante, ha de señalarse que no se ha incorporado al expediente la documentación acreditativa de la efectividad de la notificación del trámite de audiencia a la interesada.
A tal efecto, no basta con la constancia en el expediente de la copia del oficio instructor por el que se comunica a la interesada la concesión del trámite de audiencia, aun cuando se consigne en él el registro de salida, pues ello únicamente acredita que la Administración cursó la notificación, pero no que ésta llegara de forma efectiva a su destinataria, por lo que no queda acreditado en el expediente que se haya cumplido un trámite preceptivo y esencial del procedimiento como el de audiencia, con las potenciales consecuencias de invalidez de la resolución que haya de finalizar aquél que el ordenamiento anuda a su omisión.
Esta falta de acreditación documental de la efectiva práctica de la notificación se ha advertido ya en varios asuntos elevados a consulta de este Órgano Consultivo por la Consejería de Educación, por lo que se reitera la necesidad de su incorporación a los expedientes que acompañan a las consultas.
Asimismo, ha de advertirse que no se ha adjuntado el preceptivo índice de los documentos que componen el expediente ni éste ha sido foliado y compulsado, desatendiendo así los requisitos que para la formulación de las consultas exige el artículo 46.2, letra c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial en el ámbito educativo. Nexo causal y antijuridicidad: inexistencia.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen hoy establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que en redacción muy similar a la de los artículos 139 y siguientes de la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), han sido interpretados por abundante jurisprudencia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño, esto es que sea antijurídico.
Como ha señalado este Consejo Jurídico en numerosos casos análogos al presente, la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia sobre reclamaciones por daños acaecidos en centros escolares destaca que debe partirse del hecho de que la Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan recogidos en el artículo antes citado. Así, en su dictamen nº 1747/1997, de 24 de abril de 1997, el Consejo de Estado manifiesta que "cualquier efecto dañoso que se produzca en los centros escolares (o como consecuencia de actividades extraescolares) no genera automáticamente una conexión causa-efecto con la prestación del servicio educativo que permita declarar la responsabilidad de la Administración, sin que, por lo demás, sea viable interpretar el referido deber de vigilancia de una manera tan extensa que convierta de hecho el servicio público educativo en una especie de actividad absolutamente controlada en cualquiera de sus manifestaciones, lo que llevaría, de admitirse, a convertir -lo cual es improcedente, según se ha señalado- el instituto de la responsabilidad patrimonial en una especie de seguro a todo riesgo, con la desnaturalización que ello comportaría".
En el mismo sentido, como se manifiesta en la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 5 de junio de 1998, "la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a estas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico".
En este orden de cosas, el Consejo de Estado ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con los daños producidos en el desarrollo de clases de educación física, propugnando la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que supone este tipo de actividades, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado o por mal estado de las instalaciones (Dictamen 3760/2000), tesis mantenida también por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes (por todos, 44/2003), y en la Memoria correspondiente al año 2003, de la que sintetizamos el siguiente párrafo:
"Los daños físicos constituyen un riesgo inherente a la práctica deportiva, debiendo ser soportados por quienes los sufren, siempre que la actividad no se apartase de las reglas ordinarias de su práctica, o se tratara de ejercicios inapropiados a la edad de los alumnos, o concurran circunstancias determinantes de riesgo, peligro, o mal estado de las instalaciones que hubieran podido causar efectivamente lesiones derivadas de la práctica de ejercicio, y siempre que el profesorado adopte las medidas de precaución habituales, ajustadas a la pauta de diligencia exigible a un padre de familia".
II. En el presente supuesto, la reclamante no formula ninguna alegación en apoyo de su pretensión en el sentido de que exista una relación de causalidad jurídicamente adecuada, a estos efectos indemnizatorios, entre los daños producidos y la prestación del servicio público educativo, por lo que se entiende que considera responsable a la Administración sólo por el hecho de producirse el daño con ocasión de la prestación del servicio educativo en el centro del que era alumna su hija, circunstancia que, conforme con lo previamente razonado, no es causa suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Además, de los informes emitidos por el centro se desprende que el hecho motivador del daño fue fortuito, propio de los riesgos normales e inevitables en la práctica de actividades de educación física entre alumnos, sin concurrir circunstancia alguna que genere la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
Por todo ello, al no concurrir los requisitos que legalmente determinan la responsabilidad patrimonial administrativa, no procede declararla, debiendo desestimarse la pretensión indemnizatoria de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir los elementos a los que el ordenamiento anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño reclamado, cuya antijuridicidad tampoco ha quedado acreditada.
No obstante, V.E. resolverá.
