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Dictamen nº 360/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 1 de octubre de 2018, sobre Proyecto de Orden de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, por la que se desarrolla el currículo para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de trece ciclos formativos de Formación Profesional Básica (expte. 268/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial elabora un borrador de Orden de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes por la que se desarrolla el currículo para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de trece ciclos formativos de formación profesional básica.
Dicho borrador consta en el expediente acompañado de la preceptiva propuesta que el titular del centro directivo que ejerce la iniciativa normativa dirige a la Consejera competente en materia de Educación para que apruebe el texto como Orden, así como de una memoria de análisis de impacto normativo (MAIN), fechada el 5 de octubre de 2017.
De conformidad con dicha memoria, el Proyecto responde a la necesidad de desarrollar en el ámbito de la Región de Murcia los currículos correspondientes a los siguientes trece títulos de formación profesional básica, aprobados por la normativa básica estatal:
- Reforma y mantenimiento de edificios, regulado por el Anexo XI del Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la Formación Profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, se aprueban catorce títulos profesionales básicos, se fijan sus currículos básicos y se modifica el Real Decreto 1850/2009, de 4 de diciembre, sobre expedición de títulos académicos y profesionales correspondientes a las enseñanzas establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).
- Arreglo y reparación de artículos textiles y de piel (Anexo XII, RD 127/2014).
- Actividades agropecuarias (Anexo I, Real Decreto 356/2014, de 16 de mayo, por el que se establecen siete títulos de Formación Profesional Básica del catálogo de títulos de las enseñanzas de Formación Profesional).
- Aprovechamientos forestales (Anexo II, RD 356/2014).
- Artes gráficas (Anexo III, RD 356/2014).
- Industrias agroalimentarias (Anexo V, RD 356/2014).
- Actividades marítimo-pesqueras (Anexo VI, RD 356/2014).
- Actividades de panadería y pastelería (Anexo I del Real Decreto 774/2015, de 28 de agosto, por el que se establecen seis títulos de Formación Profesional Básica del catálogo de títulos de las enseñanzas de Formación Profesional).
- Actividades domésticas y limpieza de edificios (Anexo II, RD 774/2015).
- Mantenimiento de viviendas (Anexo III, RD 774/2015).
- Fabricación de elementos metálicos (Anexo IV, RD 774/2015).
- Instalaciones electrotécnicas y mecánica (Anexo V, RD 774/2015).
- Mantenimiento de embarcaciones deportivas (Anexo VI, RD 774/2015).
Se indica, asimismo, que en la elaboración de los currículos se ha consultado a grupos de trabajo compuestos por profesionales de la enseñanza con competencia docente y experiencia reconocida en cada módulo profesional.
La MAIN, en sus diversos apartados, analiza el escenario normativo en el que se inserta la futura disposición y justifica la regulación de los espacios necesarios y equipamientos mínimos para impartir las enseñanzas. Se indica, asimismo, que la futura disposición, una vez entre en vigor al día siguiente de su publicación, no derogará norma alguna.
Se expone, por otra parte, el calendario de implantación de las enseñanzas, que se inicia en el curso 2015-2016 para una de ellas y en el curso 2017-2018 para la mayor parte de los ciclos formativos objeto del Proyecto, justificando la eficacia retroactiva de la futura norma.
En relación con el rango normativo de la futura disposición, que adoptará forma de Orden del Consejero de Educación, Juventud y Deportes, se justifica en la habilitación que a tal efecto realiza la Disposición final segunda de la Ley 13/2009, de 23 de diciembre, de medidas en materia de tributos cedidos, tributos propios y medidas administrativas para el año 2010.
Del mismo modo, afirma que de la futura regulación no se derivan obligaciones económicas de ningún tipo para la Comunidad Autónoma, ni un incremento de las cargas administrativas de los ciudadanos y las empresas. Respecto del impacto económico en los destinatarios de la norma y en el sector afectado, señala que no conllevará un incremento de gastos o costes, al tiempo que la progresiva implantación de los nuevos currículos de Formación Profesional redundará en beneficio de la realidad social y económica por los efectos de dinamización del mercado de trabajo de dichas enseñanzas.
En cuanto al impacto por razón de género, afirma la Memoria que la futura disposición no sólo no contiene previsiones discriminatorias por razón de sexo, sino que incluye otras con la finalidad de "garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en el desarrollo del ciclo formativo en la realidad de las aulas".
SEGUNDO.- Sometido el borrador al informe del Servicio Jurídico de la Consejería proponente, es evacuado el 14 de noviembre de 2017 en sentido favorable, que se condiciona a la asunción de algunas de las observaciones formuladas, singularmente respecto al procedimiento de elaboración y a la justificación en la parte expositiva del Proyecto de su ajuste a los principios de buena regulación.
En cuanto al aspecto material del texto, afirma el informe que se ajustan a derecho, si bien se sugiere la eliminación de dos apartados del artículo 2 que resultan redundantes con lo ya establecido por el Decreto 12/2015, de 13 de febrero, por el que se establecen las condiciones de implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos de estas enseñanzas y se establece la organización de los programas formativos profesionales en la Comunidad Autónoma de Región de Murcia.
TERCERO.- El 5 de diciembre de 2017 se elabora una nueva MAIN y una nueva versión del Proyecto, adaptadas a las observaciones del Servicio Jurídico.
Sometido el nuevo texto a la consideración del Servicio Jurídico, se evacua informe complementario de 26 de diciembre, que advierte que en la nueva MAIN no se habría atendido una de las observaciones formuladas en relación con la tramitación del procedimiento (ausencia de informe de impacto sobre la familia).
Dicha omisión se subsana en MAIN de 8 de enero de 2018.
CUARTO.- El BORM núm. 63, de 16 de marzo de 2018, publica anuncio de la Secretaría General de la Consejería impulsora por el que se somete el Proyecto a información pública y audiencia. Dicho anuncio se publicó en el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma, según se acredita mediante certificación de la Oficina para la Transparencia y la Participación Ciudadana, sin que conste que se haya formulado alegación u observación alguna.
QUINTO.- Solicitado el preceptivo informe del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, manifiesta éste su positivo parecer acerca del texto, según consta en el expediente por certificación de la Secretaria de dicho órgano participativo.
SEXTO.- Recabado el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se evacua el 11 de julio de 2018, en sentido favorable al Proyecto, formulando una observación ortográfica sobre el uso de mayúsculas y minúsculas en el texto normativo.
SÉPTIMO.- El 25 de julio de 2018 se elabora una nueva MAIN y el 12 de septiembre se incorpora al expediente el informe de la Vicesecretaría de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes, según el cual tras el informe del Consejo Escolar se procedió a redactar un nuevo texto, adaptado a la observación efectuada por el indicado órgano colegiado.
Dicho texto, que obra como documento número 16 del expediente administrativo a los folios 475 y siguientes, consta de una parte expositiva innominada, dos artículos y una disposición adicional, una transitoria y una final, así como trece anexos, destinados cada uno de ellos a la fijación del currículo de un ciclo formativo de Formación Profesional Básica, con el siguiente detalle:
Anexo I. Reforma y Mantenimiento de Edificios.
Anexo II. Arreglo y Reparación de Artículos Textiles y de Piel.
Anexo III. Actividades Agropecuarias.
Anexo IV. Aprovechamientos Forestales.
Anexo V. Artes Gráficas.
Anexo VI. Industrias Agroalimentarias.
Anexo VII. Actividades Marítimo-Pesqueras.
Anexo VIII. Actividades de Panadería y Pastelería.
Anexo IX. Actividades Domésticas y Limpieza de Edificios.
Anexo X. Mantenimiento de Viviendas.
Anexo XI. Fabricación de Elementos Metálicos.
Anexo XII. Instalaciones Electrotécnicas y Mecánica.
Anexo XIII. Mantenimiento de Embarcaciones Deportivas.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 1 de octubre de 2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, en la medida en que versa sobre un proyecto de Orden por el que se procede al desarrollo de legislación básica del Estado, singularmente la LOE y los Reales Decretos 127/2014, de 28 de febrero, 356/2014, de 16 de mayo, y 774/2015, de 28 de agosto, conforme se razona en la Consideración Segunda.
El carácter de disposición ejecutiva de la norma básica que caracteriza al Proyecto objeto de Dictamen permite subsumir su consulta en el supuesto contemplado en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud éste ha de ser consultado sobre los Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación legislativa.
I. Marco normativo estatal.
1. La ordenación general de la Formación Profesional.
La Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (LOCFP) ordena un sistema integral de formación profesional, cualificaciones y acreditación, que persigue responder a las demandas del mundo productivo a través de las diversas modalidades formativas, de tal forma que se coordinen el conjunto de acciones que constituyen la Formación Profesional, entendidas como aquellas que capacitan para el desempeño profesional, el acceso al empleo y la participación activa en la vida social, cultural y económica. Para ello, la Formación Profesional incluye las enseñanzas propias de la Formación Profesional inicial, las acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores, y las acciones orientadas a la adquisición y actualización permanente de las competencias profesionales (artículo 9).
Para dotar de homogeneidad a todo este entramado de acciones formativas y permitir la integración de todas ellas, la propia LOCFP crea el Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional y el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales -organizado en módulos formativos que son articulados en el Catálogo Modular de Formación Profesional-, al cual deberán venir referidos los títulos de Formación Profesional que la Administración General del Estado establezca y cuyos contenidos las Administraciones educativas podrán ampliar (artículo 10).
El referido Catálogo se regula por el Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre, estableciendo los distintos componentes que debe reunir cada una de las cualificaciones, que quedan configuradas a través de un perfil profesional, siendo organizadas en unidades de competencia con sus correspondientes módulos formativos, que se integran en el Catálogo Modular de Formación Profesional.
2. La Formación Profesional inicial en el sistema educativo.
El artículo 39 LOE, tras reproducir el artículo 9 LOCFP, señala que la regulación contenida en la primera de las leyes orgánicas se limita a la Formación Profesional inicial integrada en el sistema educativo, que comprende los ciclos de Formación Profesional Básica, de Grado Medio y de Grado Superior, señalando el artículo 40.2, en relación a los primeros, que contribuirán además de a las finalidades generales de este tipo de enseñanzas, a que el alumnado adquiera o complete las competencias de aprendizaje permanente. En el artículo 41 se especifican los criterios de acceso y admisión a tales ciclos; en el 42, el contenido y organización de la oferta, señalando la obligatoriedad de impartir bloques comunes concernientes a Comunicación y Ciencias Sociales y a Ciencias Aplicadas y que los ciclos tendrán dos años de duración; el artículo 42 bis contempla la Formación Profesional dual en el sistema educativo, como acciones e iniciativas formativas que armonizan los procesos de enseñanza y aprendizaje entre los centros educativos y los centros de trabajo; el artículo 43 se refiere a la evaluación; y el 44 a los títulos y convalidaciones.
Por su parte, el artículo 3 indica en su apartado 10 que los ciclos de Formación Profesional Básica serán de oferta obligatoria y carácter gratuito.
Dispone la Ley Orgánica, asimismo, que el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá las titulaciones correspondientes a los estudios de Formación Profesional, así como los aspectos básicos del currículo de cada una de ellas (art. 39.6 LOE), currículo que se ajustará a las exigencias derivadas del Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales y a lo previsto en el artículo 6 bis LOE.
El referido artículo 6 bis atribuye al Gobierno, entre otras, la competencia sobre ordenación general del sistema educativo, la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, la programación general de la enseñanza, y el diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere dicha Ley Orgánica. El currículo básico se concreta en la Formación Profesional en el establecimiento por parte del Gobierno de los objetivos, las competencias, los contenidos, los resultados de aprendizaje y criterios de evaluación. Y según el artículo 42 de la citada Ley Orgánica, corresponde al Gobierno fijar los indicados elementos para los módulos profesionales contenidos en cada título de Formación Profesional Básica, tanto los que se refieren a los bloques comunes orientados a la adquisición de las competencias del aprendizaje permanente (módulos de Comunicación y Sociedad -que incluye las materias de Lengua Castellana, Lengua Extranjera y Ciencias Sociales-, Matemáticas aplicadas y Ciencias Aplicadas -con materias como Biología, Física, Química, etc.), como los asociados a las unidades de competencia incluidas en el perfil profesional de cada título de Formación Profesional Básica.
El RD 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la Formación Profesional del sistema educativo (RDFP), define en su artículo 9 la estructura de los títulos de formación profesional, que comprende los siguientes extremos: identificación, perfil profesional, entorno profesional, prospectiva del título en el sector o sectores, enseñanzas del ciclo formativo, correspondencia de los módulos profesionales con las unidades de competencia, parámetros básicos de contexto formativo para cada módulo, convalidaciones, exenciones y equivalencias, e información sobre los requisitos necesarios para el ejercicio profesional. Para los títulos de grado superior, también la modalidad y materias del Bachillerato que faciliten la admisión en caso de concurrencia competitiva.
El perfil profesional de cada título incluye, a su vez, la competencia general, las competencias profesionales, personales y sociales, las cualificaciones y, en su caso, las unidades de competencia del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales incluidas en cada título (art. 7 RDFP).
Este Real Decreto todavía contempla como uno de los ámbitos en los que se organiza la Formación Profesional los módulos profesionales específicos de los Programas de Cualificación Profesional Inicial o PCPI (art. 4), a los que vendrá a sustituir la vigente Formación Profesional Básica. Y es que, tras la modificación operada en la LOE por la LOMCE, su artículo 30 dispone que el equipo docente podrá proponer a los padres, madres o tutores legales, en su caso a través del consejo orientador, la incorporación del alumno a un ciclo de "Formación Profesional Básica" (sustituyéndose así a los PCPI) cuando el grado de adquisición de las competencias así lo aconseje, siempre que cumpla los requisitos establecidos en el artículo 41.1 LOE. Este artículo 41.1 dispone que para cursar dichos ciclos formativos se requiere el cumplimiento simultáneo de las siguientes condiciones: a) tener cumplidos quince años, o cumplirlos durante el año natural en curso, y no superar los diecisiete años de edad en el momento del acceso o durante el año natural en curso; b) haber cursado el primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria o, excepcionalmente, haber cursado el segundo curso de la Educación Secundaria Obligatoria; y c), haber propuesto el equipo docente a los padres, madres o tutores legales la incorporación del alumno o alumna a un ciclo de Formación Profesional Básica, de conformidad con lo indicado en el artículo 30.
De forma más específica y con el objetivo de permitir la implantación de estas nuevas enseñanzas de Formación Profesional, el RD 127/2014 regula aspectos comunes relativos a la ordenación y organización de las enseñanzas de Formación Profesional Básica, los ciclos y títulos que la conforman, los requisitos de acceso, admisión y efectos de los títulos profesionales básicos y la implantación de estas enseñanzas, contemplando normas específicas en cuanto a convalidaciones y exenciones, profesorado, espacios y equipamientos mínimos y evaluación. En la Disposición final segunda recoge esta norma su carácter básico, correspondiendo, por tanto, a las Administraciones educativas el desarrollo de la regulación contemplada en la misma.
A los catorce títulos profesionales y sus correspondientes currículos básicos establecidos por el indicado reglamento estatal, se unen los siete aprobados por los RRDD 356/2014, de 16 de mayo y 774/2015, de 28 de agosto.
Los currículos básicos así establecidos por el Estado han de ser respetados por las Administraciones educativas en su labor de desarrollo y definición de cada enseñanza. Exigencia ésta que el Consejo Jurídico viene interpretando de forma estricta (por todos, Dictamen 133/2008), evitando que con ocasión de trasladar la regulación básica a la regional para integrar los correspondientes currículos se introduzcan en aquélla alteraciones o matizaciones que pudieran afectar a su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo.
II. Competencia de la Comunidad Autónoma y remisiones expresas a su actuación normativa en la legislación básica estatal.
1. La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de los distintos ciclos formativos de la Formación Profesional inicial en el sistema educativo deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. De forma más concreta, y aunque no constituya propiamente una norma atributiva de competencias, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
2. Junto a la habilitación normativa de carácter genérico realizada por la Disposición final sexta LOE, a favor de las Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus previsiones, existen otras de carácter específico para que por las Administraciones educativas se establezcan los correspondientes currículos (8.2 RDFP) y se amplíen los contenidos de los títulos de Formación Profesional (art. 10.2 LOCFP y 8.2 RDFP). Así también el artículo 5.2 RD 127/2014.
III. La citada distribución competencial encuentra amparo, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en su Dictamen 132/2014, en la Constitución (art. 149.1,30ª) y en la jurisprudencia constitucional. Así, sostiene que:
"...en Sentencia 184/2012, el Tribunal (Constitucional) afirma que en materia de enseñanza al Estado le corresponde, "además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4, reiterado en la STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3)". Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que "también hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la enseñanza a que se refiere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11)".
(...)
En la STC 212/2012, se señalaba que "ya en la Sentencia 88/1983 afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ. 3). Tampoco ahora se aprecia que el Estado se haya excedido en el ejercicio de esta competencia, pues es la Administración educativa la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo (artículo 8.3) (...) De este modo las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba" (FJ 4). A lo que cabe añadir que, conforme a lo declarado por la Sentencia 111/2012, "es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3...".
Corolario de lo expuesto es que la Administración regional cuenta con competencia material suficiente para desarrollar y establecer el currículo de los ciclos formativos conducentes a la obtención de los títulos profesionales básicos, al amparo de las previsiones estatutarias y dentro de los límites y con las habilitaciones expresas contenidas en la normativa básica estatal, labor normativa que se inserta dentro del modelo bases más desarrollo.
IV. Competencia orgánica.
El artículo 32.1 EAMU y la Ley 6/2004, atribuyen la potestad reglamentaria de forma originaria al Consejo de Gobierno, en cuanto órgano colegiado que dirige la política y la Administración regional, ejerciendo a tal efecto la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (artículo 21.1 Ley 6/2004). Este modelo, por su parte, es el consagrado en el artículo 97 de la Constitución Española, que atribuye al Gobierno el ejercicio de tal función reguladora.
Lo anterior no excluye la posibilidad de que los Consejeros ejerzan la potestad reglamentaria, pero de forma originaria sólo están facultados por la Ley para hacerlo en materias de naturaleza organizativa de su departamento. Más allá de este ámbito estrictamente doméstico, los Consejeros sólo podrán dictar disposiciones reglamentarias cuando exista una manifestación concreta, expresa y específica de la voluntad de atribuirle tal función, expresada en una norma con rango de Ley. Así se desprende inequívocamente de los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, conforme a la interpretación que de tales preceptos ha venido haciendo de forma constante este Consejo Jurídico.
Por ello, cuando la legislación básica habilita a las Administraciones educativas para el establecimiento de los currículos, tal labor, que indudablemente es de carácter reglamentario en tanto que persigue el desarrollo de la norma básica estatal en un proceso de concreción sucesiva de la regulación de cada enseñanza, permitiendo su adaptación a las peculiares características del tejido socioeconómico de cada Comunidad, corresponderá al órgano que tenga atribuida la potestad reglamentaria en la misma, es decir, el Consejo de Gobierno, salvo que por disposición legal se atribuya tal facultad a un Consejero.
Así ocurre en el Proyecto sometido a consulta, producto de la potestad normativa conferida al Consejero competente en materia de Formación Profesional en el sistema educativo por la Disposición final segunda de la Ley 13/2009, de 23 de diciembre, de medidas en materia de tributos cedidos, tributos propios y medidas administrativas para el año 2010, en cuya virtud se le habilita expresamente para regular mediante Orden los currículos de las enseñanzas de Formación Profesional, respetando lo dispuesto en el RDFP y en los reales decretos que regulen los títulos respectivos.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración y conformación del expediente.
1. Como en ocasiones anteriores ha indicado este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 203/2008), si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Ley 7/2004), en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria "en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia", permite aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que aquéllos dicten.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las indicadas normas, si bien procede efectuar las siguientes observaciones:
- Las sucesivas MAIN que constan en el expediente formalmente contemplan los impactos presupuestario y económico de la futura norma, según el cual la Orden no conllevará un incremento del gasto público o de los costes de los centros privados, dado que dichos efectos no se podrán conocer hasta que se produzca la implantación definitiva de cada ciclo formativo.
Como ya ha señalado este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, el 163/2016), es consciente de la dificultad que la elaboración de estos informes presupuestario y económico puede tener en proyectos normativos como el presente -a los que no cabe anudar de forma directa e inmediata una generación de gasto público o privado ni un beneficio económico para los destinatarios de la futura norma-, sino que aquéllos se manifestarán de forma diferida en el tiempo, en tanto que precisa de actos concretos de aplicación que serán los que, en puridad, conlleven la aplicación de recursos económicos; pero son precisamente tales características las que hacen mucho más aconsejable la emisión de los citados estudios, dado que su finalidad es ilustrar sobre algunas de las consecuencias de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (artículo 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 de la Constitución establece.
Desde esta perspectiva, si bien el Proyecto en sí mismo no genera un coste de forma inmediata, lo cierto es que su aprobación se orienta a la implantación de los ciclos formativos correspondientes, conteniendo ya el Proyecto diversas prescripciones que pueden influir en el coste de aquélla. Siendo ello así, el coste de la puesta en marcha de las enseñanzas debería unirse al Proyecto como informe de impacto presupuestario, dado que la aprobación del currículo no es sino un paso necesario para alcanzar aquel objetivo.
Debe considerarse, además, que, aunque el informe de impacto presupuestario incorporado a la MAIN se remita al momento en que estén implantadas las enseñanzas para poder cuantificar su coste, dado el efecto retroactivo que pretende otorgarse a la norma (Disposición transitoria única), cabe deducir que las enseñanzas ya han comenzado a impartirse, aun sin estar el currículo aprobado, por lo que los costes de implantación ya serían conocidos.
2. En contra de lo señalado en el art. 46.2, letra a), del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril (RCJ), no se han incorporado al expediente las consultas que, según la MAIN, se formularon tanto a las restantes Direcciones Generales de la Consejería de Educación como a la Inspección de Educación, ni el resultado de las mismas, en tanto que antecedentes que pudieran influir en el Dictamen.
3. Carece el expediente de copia autorizada del proyecto de Orden (art. 46.2,c),1º RCJ), que habría de constituir el objeto de la consulta. No obstante, cabe deducir que el texto definitivo y sobre el que se formula aquélla es el que consta como documento número 16, a los folios 475 a 869 y sobre dicho texto se evacua este Dictamen.
CUARTA.- Observaciones al texto.
I. Se advierte, con carácter general, que el contenido del texto sometido a consulta se ha adaptado a las sugerencias e indicaciones que este Consejo Jurídico ha venido formulando en los ya muy numerosos dictámenes que han tenido por objeto proyectos de currículo de ciclos formativos de Formación Profesional, singularmente las efectuadas en el Dictamen 350/2014 relativo al Proyecto de reglamento que finalmente se aprobaría como Decreto 12/2015, de 13 de febrero, por el que se establecen
las condiciones de implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos de estas enseñanzas y se establece la organización de los programas formativos profesionales en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
No obstante, han de efectuarse las siguientes observaciones:
- A la parte expositiva.
Habría de incluirse una mención al artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, en tanto que precepto que atribuye a la Comunidad autónoma la competencia en materia de Educación que se ejercita al aprobar la disposición.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
En el apartado 13, la denominación del Título ha de ajustarse a la establecida por la normativa básica, RD 774/2015, por lo que tras "Mantenimiento de Embarcaciones Deportivas" ha de añadirse la expresión "y de Recreo", como de forma correcta sí consta en el encabezado del Anexo XIII del Proyecto.
Esta consideración tiene carácter esencial.
- Artículo 2. Currículo.
El apartado 1 enumera qué aspectos o extremos contienen los anexos de los reales decretos aprobatorios de los títulos y de los elementos básicos de sus respectivos currículos, pero omite otros como el establecimiento de disposiciones relativas al profesorado y la fijación de los espacios y equipamientos mínimos, lo que habría de ser corregido, al menos en relación con los espacios y equipamientos, en la medida en que son objeto de regulación en el Proyecto.
- Disposición transitoria única. Efectos retroactivos.
La disposición prevé retrotraer los efectos del futuro Decreto al inicio del curso 2015-2016.
Ya en anteriores Dictámenes este Consejo Jurídico ha tenido ocasión de manifestar su parecer contrario a este tipo de disposiciones retroactivas, en la medida en que muestran una evidente disfunción del sistema, que comienza a impartir unas determinadas enseñanzas en las aulas, cuando todavía carecen del necesario soporte normativo.
Decíamos en nuestro Dictamen 175/2010, que "...desde una perspectiva jurídica la retroactividad de la norma reglamentaria es posible si no queda incardinada en los ámbitos materiales vedados por el artículo 9.3 de la Constitución, y si no pugna con alguna prohibición o con el contenido de la norma de superior rango que le da cobertura. Es claro que el precepto cumple con el primer requisito y, en cuanto al segundo, no puede afirmarse que la retroactividad conculque el marco normativo estatal que se desarrolla. No obstante, la formal retroactividad de la norma no puede cambiar la realidad de las enseñanzas efectivamente impartidas en los últimos dos años académicos, lo que resulta de trascendental importancia respecto de los títulos a expedir por la Consejería de Educación con base en tales enseñanzas, que quedan condicionados a la adecuación de éstas al currículo que ahora se aprueba, pues es evidente que la superación del ciclo formativo (condición esencial para la obtención del título, de conformidad con el artículo 44 LOE) precisa de una equivalencia entre la formación recibida por el estudiante y la exigida por el programa formativo vigente durante su realización, el cual, a su vez, ha de cumplir con todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Dicha adecuación entre formación efectivamente recibida y programa educativo no se ha acreditado en el expediente....
Sin perjuicio de lo expuesto, no puede dejar el Consejo Jurídico de expresar su inquietud y rechazo ante una práctica como la expresada, según la cual, la Administración regional, en clara inversión del sistema diseñado por la normativa básica, comienza a impartir unas enseñanzas sin el obligado sustento del currículo -con los potenciales efectos negativos que tal actuación podría llegar a ocasionar sobre los alumnos que, confiados en la regularidad de las enseñanzas ofertadas por la Administración, acuden a cursarlas- y que procede a aprobarlo una vez culminado el ciclo formativo ...".
Procede, una vez más, manifestar nuestro rechazo a este modo de actuar, que evidencia una clara discordancia entre la realidad de las aulas y la normativa vigente, acudiendo a una suerte de regularización posterior meramente formal. En evitación de estas prácticas, debería planificarse la elaboración de los currículos con una mayor antelación, de modo que al inicio del curso académico en que hayan de impartirse ya estuvieran aprobados y en vigor.
QUINTA.- Observaciones a los Anexos (Currículos).
- Al Anexo I. Ciclo Formativo de Formación Profesional Básica de Reforma y Mantenimiento de Edificios.
En los contenidos de algunos de los módulos los extremos preventivos no se ajustan a las denominaciones básicas que se establecen para determinados apartados, por lo que deberían ser objeto de revisión en orden a establecer la adecuada incorporación de los contenidos básicos al currículo regional, que en la redacción proyectada aparecen como omitidos. Así, a modo de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad, el contenido básico "Especificaciones de prevención de riesgos laborales y medioambientales aplicables", que se establece en el módulo "Guarnecidos y Enlucidos", apartados "Acondicionamiento de tajos", "Preparación de pastas de yeso y escayola", "Tendido de guarnecidos y enlucidos "a buena vista", etc. no se ha trasladado a los correspondientes contenidos del currículo proyectado.
Quizás podría llegar a considerarse que algunos de los contenidos preventivos incorporados al currículo proyectado (así, los "riesgos específicos en el sector") serían equivalentes a los omitidos, pero esta interpretación queda descartada cuando se advierte que en determinados apartados (por ejemplo, en el módulo "Pintura y Empapelado" apartado "Aplicación de pintura al plástico", se hacen constar ambos contenidos, es decir, el de especificaciones de prevención de riesgos laborales y medioambientales aplicables, junto al de riesgos específicos en el sector, de donde cabe deducir que se trata de contenidos diferentes.
- Al Anexo II. Ciclo Formativo de Formación Profesional Básica de Arreglo y Reparación de Artículos Textiles y de Piel.
a) El módulo "Reparación de artículos de marroquinería y obtención de pequeños artículos de guarnicionería", debe adecuar su denominación a la norma básica, es decir, "Reparación de artículos de marroquinería y elaboración de pequeños artículos de guarnicionería".
b) En el apartado de equipamientos, el "Taller de reparación y marroquinería" no recoge todos los equipamientos con los que, como dotación mínima de dicho espacio, dispone la norma básica que necesariamente ha de contar. Han de incorporarse tales elementos a la futura norma.
- Al Anexo V. Ciclo formativo de Formación Profesional Básica de Artes Gráficas.
En el módulo profesional "Trabajos de Reprografía", apartado "Mantenimiento de equipos de reprografía", se ha omitido el siguiente contenido preventivo que sí se incluye por la norma básica: "Normas de seguridad, salud y protección ambiental en las operaciones de mantenimiento de equipos de reprografía. Riesgos específicos y factores implicados. Medidas preventivas. Sistemas de seguridad de los equipos. Elementos de Protección Individual". Debe incorporarse al indicado apartado.
- Anexo VIII. Ciclo Formativo de Formación Profesional Básica en Actividades de Panadería y Pastelería.
En el apartado 3 "Espacios y Equipamientos", la norma de establecimiento del currículo básico exige que el espacio "Taller de cocina" cuente con un "cuarto de basura refrigerado", equipamiento que el Proyecto omite, lo que debe ser corregido.
- Anexo X. Ciclo Formativo de Formación Profesional Básica en Mantenimiento de Viviendas.
Deben corregirse las siguientes omisiones de contenidos básicos:
a) En el módulo profesional "Redes de evacuación", el contenido "montaje de redes de evacuación de aguas pluviales" debe incorporar el contenido básico "normativa vigente" que establece para este módulo el Real Decreto de establecimiento del título.
b) Dicho contenido también se ha omitido en el módulo profesional "Fontanería y calefacción básica", apartados "Montaje de redes de suministro de agua", "Realización de Instalaciones de riego automático", "Montaje de instalaciones de calefacción" y "Mantenimiento de redes de suministro de agua y calefacción".
- Anexo XII. Ciclo formativo de Formación Profesional Básica en Instalaciones Electrotécnicas y Mecánica.
En el apartado 3 "Espacios y Equipamientos", la norma de establecimiento del currículo básico exige que el espacio "Taller de construcciones metálicas" cuente con "Martillo y taladro", equipamiento que el Proyecto omite, lo que debe ser corregido.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia material suficiente para aprobar el Proyecto sometido a consulta. El rango normativo de Orden es adecuado, dada la existencia de una específica habilitación legal.
SEGUNDA.- Revisten carácter esencial las observaciones formuladas al artículo 1 y a los Anexos en la Consideración Cuarta de este Dictamen, relativas a la omisión de contenidos y equipamientos básicos y a su necesaria incorporación a los respectivos currículos.
TERCERA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, redundarían en su mayor perfección técnica y en una mejor inserción de la futura norma en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
EL LETRADO-SECRETARIO GENERAL
EL PRESIDENTE
El Consejero El Consejero
Fdo.: Manuel Martínez Ripoll. Fdo.: Luis Alberto Gálvez Muñoz.
