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Dictamen nº 365/2018
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de diciembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 6 de junio de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 150/18), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 24 de febrero de 2017, D.ª X, beneficiaria del derecho a las prestaciones del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia (en adelante SAAD), presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial de esta Administración (folios 179 a 198 expte.), por los daños causados debido al retraso culpable en la resolución de su expediente, ya que si éste se hubiera resuelto dentro del plazo de seis meses previsto no hubiera perdido el derecho a las mensualidades reclamadas.
En cuanto al quantum indemnizatorio, lo fija la reclamante en 8.468,34 euros, correspondiente a las mensualidades dejadas de percibir desde el 15/07/2012 al 28/02/2015.
SEGUNDO.- Con fecha 22 de marzo de 2017 se emite informe por un Asesor Jurídico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), con el visto bueno de la Técnico Consultora (folios 200 a 202 expte.), en el que se afirma la prescripción del derecho a reclamar, al considerar que la interposición de recurso de alzada contra la resolución que le reconoce la prestación del SAAD fue claramente extemporánea, por lo que no tiene valor interruptor de la prescripción.
Igualmente se expone que el periodo de atrasos que se reclaman no se incluyen por aplicación de lo dispuesto en el apartado primero de la Disposición adicional séptima del Real Decreto-Ley 20/2012, que deroga los efectos retroactivos de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.
No obstante, y para el caso de que fuera estimada la solicitud de indemnización por daños y perjuicios, la cuantifica en 6.287,89 euros, por el periodo comprendido entre el 15/07/2012 y el 28/02/2015, en función del grado de dependencia reconocido en cada momento y la capacidad económica del dependiente.
TERCERO.- Mediante Orden, de 2 de mayo de 2018, de la Directora Gerente del IMAS (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), se acuerda admitir a trámite la Reclamación Patrimonial y se nombra instructora del expediente, la cual acuerda la apertura del trámite de audiencia (folios 205 y 206 expte.).
Con fecha 18 de mayo de 2018 se persona en las dependencias del Servicio Jurídico del IMAS el representante de la reclamante al objeto de tomar vista del expediente (folio 208 expte.).
CUARTO.- Con fecha 23 de mayo de 2018 se formula propuesta de resolución de inadmisión por extemporánea de la reclamación formulada por haber prescrito el derecho a presentarla, sin entrar a conocer sobre el fondo del asunto (folios 209 a 211 expte.).
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados el preceptivo extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 6 de junio de 2018.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable, legitimación y procedimiento seguido.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2017 le son plenamente aplicables.
II. En cuanto a la legitimación activa, la reclamante, en su condición de beneficiaria de los servicios y prestaciones del SAAD, está legitimada para solicitar una indemnización por el daño patrimonial que alega.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de atención a la dependencia de su competencia.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP, ya que cuando se formula la propuesta de resolución (23/05/2018) había transcurrido un año y tres meses desde que fuera presentada la solicitud de indemnización.
TERCERA.- Plazo para reclamar.
La propuesta de resolución sometida a Dictamen inadmite la reclamación patrimonial formulada por extemporánea, al considerar que el recurso de alzada formulado por la interesada con fecha 8 de marzo de 2016 no produjo el efecto de interrumpir el plazo prescriptivo pues, según la propuesta de resolución, en ningún momento se ejercita, ni siquiera de forma subsidiaria, la acción de responsabilidad patrimonial, limitándose tan solo a reservarse el ejercicio de dicha acción con el carácter de futurible.
El artículo 67.1 LPACAP establece que "El derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo".
En su sentencia de 29 de enero de 2013, que cita otras anteriores, el Tribunal Supremo ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Sala sobre el cómputo del plazo de prescripción de un año establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, "ésta no puede ejercitarse sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal del principio de la «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad".
Pues bien, en virtud del principio de la actio nata, la interesada no estuvo en condiciones de poder determinar el alcance de la lesión que se le había provocado hasta que el 22 de diciembre de 2015 se le notificó (folio 166 expte.) la resolución, de 30 de noviembre de 2015, de aprobación del PIA, en la que se concretaba la cantidad correspondiente en concepto de prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la fecha de dicho reconocimiento.
En consecuencia, a partir de ese momento (dies a quo) comenzó a transcurrir el plazo de un año para interponer la acción de resarcimiento correspondiente, de modo que la presentación de la solicitud de indemnización el 24 de febrero de 2017 resultaría, en principio, claramente extemporánea, al haber transcurrido el período de tiempo al que se ha hecho alusión.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que la interesada, con fecha 8 de marzo de 2016, presentó escrito de recurso de alzada (folios 168 a 171 expte.) al que la propuesta de resolución niega cualquier valor interruptor del plazo de prescripción, por lo que en el presente Dictamen tendremos que analizar el valor del recurso de alzada formulado en orden a interrumpir o no el plazo de prescripción aludido.
Al respecto, este Consejo Jurídico se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la interrupción de la prescripción. Así, en nuestro Dictamen nº 22/2016 ya dijimos que "La LPAC ha configurado el requisito temporal para ejercitar el derecho a reclamar la responsabilidad patrimonial como un plazo de prescripción (artículo 142.5 LPAC), lo que supone que ciertas actuaciones pueden interrumpirlo y en este sentido cabe traer a colación el artículo 1.973 del Código Civil, de aplicación supletoria, que dispone que «la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor».
La prescripción de la acción constituye un obstáculo al ejercicio tardío de los derechos que se impone en beneficio de la certidumbre y de la seguridad jurídica y no en beneficio o con fundamento en la justicia intrínseca, razón por la que debe merecer un tratamiento restrictivo, acogido en la doctrina de este Consejo Jurídico sobre la base del principio pro actione (Dictámenes 21/2008, 142/2010 y 251/2013), que obligaría a ser flexible en cuanto al rigor en la estimación de los defectos procesales o formales, reflejo también del artículo 24 CE y de la necesidad de evitar que se produzcan situaciones de desamparo".
En igual sentido, la doctrina de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recogida por ejemplo en su sentencia núm. 1994/2017, de 18 de diciembre, considera que "tal distinción carece de trascendencia, a efectos de apreciar la prescripción, cuando el perjudicado, aun tratándose de daños permanentes, dirige o ejercita dentro del plazo cualquier acción o reclamación idónea para obtener la indemnización de los perjuicios causados, que ponga de manifiesto su voluntad de obtener la reparación patrimonial correspondiente. Así lo viene estableciendo nuestra jurisprudencia, caso de la sentencia de 2 de marzo de 2011 (RJ 2011, 1890), (rec. 1860/2009), que en relación con la prescripción de la acción el art. 142.5 de la Ley 30/1992 y con referencia a la sentencia de esta Sala Tercera Sección Cuarta de veintiuno de marzo de dos mil (RJ 2000, 4049), recurso 427/2006, señala que se produce la interrupción de la prescripción en virtud de cualquier «reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la Administración responsable, siempre que comporte una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la Administración por alguna de las vías posibles para ello»".
En nuestro caso, en el tercero de los motivos del recurso de alzada formulado por la reclamante puede leerse textualmente:
"Correlativo inoperancia de la Administración recae el perjuicio sufrido por el solicitante, esta parte se acoge al ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial prevista en el artículo 106 de la CE y en el 139 de la Ley 30/92, frente al ente público por su negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento....
Por esta razón, esta parte impugna la resolución citada por la que se establece efectos retroactivos hasta 14 de julio de 2012, omitiendo la cantidad correspondiente al periodo desde 15 de julio de 2012 hasta la fecha de resolución denegatoria (24-02-2015)".
Del texto transcrito no se colige, como hace la propuesta de resolución, que la reclamante se estuviera reservando ad futurum el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, sino que, por el contrario, se "acoge" (tiempo presente del verbo acoger) al ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial como sinónimo de ejercer dicha acción, precisamente porque el retraso culpable en la tramitación de su procedimiento le ha causado unos perjuicios consistentes en la imposibilidad de percibir las mensualidades afectadas por la eliminación de los efectos retroactivos de la prestación llevada a cabo por la entrada en vigor del Real Decreto Ley 20/2012, y todo ello con independencia de que en el Suplico de su escrito de recurso no haga mención expresa a la responsabilidad patrimonial de la Administración, o que éste sea extemporáneo, ya que la reclamación patrimonial estaría afectada por el plazo de un año de prescripción y no el de un mes del recurso de alzada.
Por lo expuesto, y dado el necesario tratamiento restrictivo que debe darse a la prescripción, en base al principio pro actione, consideramos que el escrito de recurso de alzada presentado por la reclamante con fecha 8 de marzo de 2016 desplegó los efectos interruptores de la prescripción. En consecuencia, no sería hasta el 8 de marzo de 2017 que finalizaría el plazo de un año prescrito legalmente para poder presentar su solicitud de indemnización, por lo que formulada ésta con fecha 24 de febrero de 2017, fue presentada en plazo.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de inadmitir la reclamación patrimonial presentada por apreciar la prescripción de la acción para reclamar. En consecuencia, deberá formularse nueva propuesta de resolución en la que se analicen si concurren o no los requisitos fijados legal y jurisprudencialmente para que pueda surgir la responsabilidad patrimonial de la Administración en el presente caso.
No obstante, V.E. resolverá.
