Dictamen nº 168/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Fomento (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de octubre de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo propiedad de su asegurada (expte. 311/17), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 8 de febrero de 2017 se presentó un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulado por D.ª X, en representación de "--", dirigido a la Consejería de Fomento e Infrraestructuras, solicitando una indemnización de 1.700,36 euros por los daños materiales sufridos en el vehículo de su asegurada D.ª Y con matrícula --, como consecuencia del accidente ocurrido el 19 de octubre de 2016, al circular por la carretera RM-711, de Venta Cávila a Lorca, en el kilómetro 27, e impactar con un jabalí que irrumpió en la calzada de forma sorpresiva.

Añade que debido al siniestro relatado el vehículo sufrió diversos daños, tal y como consta en el informe pericial que se aporta junto a la reclamación, así como la factura del correspondiente taller de reparación (en ambos casos figurando la cantidad de 1.700,36 euros), adjuntando asimismo un informe estadístico sobre el accidente emitido por la Guardia Civil de Tráfico y un escrito de la referida compañía en el que manifiesta haber abonado dicha cantidad en la cuenta bancaria de una persona física (presumiblemente del titular del citado taller).

SEGUNDO.- El 22 de febrero de 2017 la citada Consejería acuerda admitir a trámite la reclamación y la apertura de un periodo de subsanación y mejora, requiriendo determinada documentación a la reclamante, que los siguientes 3 y 14 de abril presentó escrito adjuntando diversos documentos.

TERCERO.- Solicitado informe del Parque de Maquinaria de la citada Consejería, fue emitido el 3 de mayo de 2017, en el que no opone reparo a los daños alegados ni a su evaluación económica, según el presupuesto y facturas aportadas.

CUARTO.- Solicitado informe de la Guardia Civil de Tráfico, mediante oficio de 15 de mayo de 2017 remitió copia del informe estadístico ya referido.

QUINTO.- Solicitado el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 19 de mayo de 2017, en el que, en síntesis, reconoce la titularidad regional de la carretera, de carácter convencional, en la que no es obligatorio su cerramiento; que el tramo en cuestión está señalizado desde el 23 de diciembre de 2015 con la señal P-24, sobre paso de animales salvajes, precisamente en el kilómetro del accidente, aun cuando no se tenga constancia de accidentes similares en dicho punto.

SEXTO.- Mediante oficio de 10 de julio de 2017 se acordó un trámite de audiencia y vista del expediente para la interesada, compareciendo a este último efecto el siguiente 17, no constando la presentación de alegaciones.

SÉPTIMO.- El 4 de octubre de 2017 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por no concurrir la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de mantenimiento y conservación de carreteras regionales y los daños por los que se reclama indemnización.

OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

I. La aseguradora no acredita su legitimación para reclamar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su asegurado, ya que para acreditar su legitimación por subrogación, ex artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro, debe justificar que ha resarcido a aquél de los daños cuya cuantía reclama. Como expresamos, entre otros, en nuestros Dictámenes nº 155/2018, de 11 de junio, y 91/2019, de 6 de marzo, en supuestos iguales al presente, "aunque cabe que tal resarcimiento se efectúe mediante el pago a un tercero (el correspondiente taller) de los gastos de reparación del vehículo, es necesario que aporte la factura de dicho establecimiento y un documento bancario (u otro adecuado, salvo que en la factura su emisor consigne -sin duda al respecto- que está pagada) como documentos que acrediten, respectivamente, los trabajos de reparación que generen la obligación de su pago y su efectivo abono a dicho establecimiento, lo que, como en otros casos análogos estudiados por este Consejo Jurídico, no concurre en el caso que nos ocupa pues, en cuanto al segundo aspecto, ni consta su pago en la factura presentada ni es suficiente un documento interno de la aseguradora, como el reseñado en el Antecedente Primero, para acreditar efectivamente dicho pago, como esta clase de entidades deben conocer".

En consecuencia, la propuesta de resolución debe modificarse para que incluya como causa de desestimación de la reclamación la falta de acreditación de la legitimación de la interesada para formular aquélla.

Asimismo, y como señalamos en los citados Dictámenes, "sin perjuicio de lo anterior, sería conveniente que, en el futuro, en el requerimiento que la Administración puede hacer facultativamente al interesado para que mejore su reclamación, se introduzca una nueva indicación, expresiva de que si la reclamante es una compañía aseguradora en subrogación del derecho de su asegurado, aporte la documentación acreditativa de su efectivo pago, a quien corresponda, del importe indemnizatorio que pretenda repetir contra la Administración regional (vgr., documento bancario suficiente, factura en la que conste que ha sido pagada, etc.), advirtiendo de que no es bastante al efecto un documento interno de la aseguradora".

No obstante todo lo anterior, se abordará asimismo el fondo del asunto, que abunda en la desestimación de la reclamación.

II. En cuanto a la legitimación pasiva, la Administración regional está legitimada -y obligada- para resolver la reclamación de referencia, ya que se dirige precisa y concretamente contra aquélla (a través de la Consejería competente), y es de su titularidad la vía en la que se producen los daños por los que se reclama indemnización.

III. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPCAP, vista la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.

IV. En lo que se refiere al procedimiento, se han seguido, en lo sustancial, los trámites establecidos por la normativa aplicable a este tipo de procedimientos.

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.

CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.

I. Como se apuntó en su momento, resulta conveniente analizar el fondo del asunto a partir de la mera hipótesis de que la reclamante acreditase su legitimación para reclamar, en el sentido expresado en la Consideración Segunda, I.

En tal caso, acreditada la realidad de unos daños causados por el impacto del vehículo de referencia con un jabalí en una carretera regional, según se infiere de lo expresado en el informe de la Guardia Civil de Tráfico, ha de traerse a colación la doctrina expresada por este Consejo Jurídico en numerosos casos similares al presente.

En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los citados artículos LRJAP completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética, con lo establecido, en su día, en la Disposición Adicional Novena (DA9ª) del RDL 339/1990, de 2 de marzo, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, y hoy en la DA9ª del RDL 6/2015, de 30 de octubre, aplicable al caso que nos ocupa, dedicada a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas; precepto que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titular del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que "también podrá ser responsable el titular de la vía pública en que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos".

Por ello, el Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes la doctrina expresada por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan pero sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

Por otra parte, la responsabilidad patrimonial se daría en casos de tramos con acreditada alta accidentalidad por atropello de animales sueltos (incluso no cinegéticos, cabría decir) y ausencia de la correspondiente señalización. Como señala el informe de la D.G. de Carreteras sobre el tramo de carretera de que se trata, no se tiene conocimiento de accidentes similares al de referencia (ni se ha aportado informe de la Guardia Civil de Tráfico en este sentido). Y ello al margen de que existiese o no la señalización P-24 pues, según se desprende de la DA antes citada, es la existencia de una acreditada alta accidentalidad la circunstancia determinante de la obligación de colocar aquélla, siendo facultativa en el resto de casos, como en el que nos ocupa, en que a pesar de no constar la referida accidentalidad, el mencionado informe expresa que existía la señal P-24, precisamente en el tramo donde ocurrió el accidente.

III. Por otra parte, conviene añadir, tal y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto no cinegético que irrumpe en la calzada).

Por ello, en fin, no puede aceptarse la alegación sobre la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, como parece desprenderse del escrito de reclamación, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las autovías a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.

IV. Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- La propuesta de resolución, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se dictamina favorablemente por no existir relación de causalidad. No obstante, deberá modificarse, para incluir en su fundamentación y parte dispositiva la falta de acreditación de la legitimación activa de la reclamante.

No obstante, V.E. resolverá.