Dictamen nº 167/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 1 de marzo de 2018, sobre revisión de oficio de actos nulos interpuesta por D.ª X, en relación con la factura de liquidación de gastos sanitarios del Área de Salud II de Cartagena (expte. 45/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- D. Y, que falleció el 3 de enero de 2010, recibió entre 2007 y 2009 diferentes asistencias en el Hospital General Universitario Santa María del Rosell (HSMR), de Cartagena. Sin embargo, en ese último año 2009 se advierte que no constaba que tuviera derecho a percibir ese tipo de asistencia en los centros públicos pertenecientes al Sistema Nacional de Salud.

Por esa razón, el 12 de marzo de 2009 la Dirección de Gestión y Servicios Generales de ese centro hospitalario le remite un escrito en el que le reclama que aporte, bien una copia de su tarjeta sanitaria o de la documentación que acredite su derecho a disponer de ella, bien un documento que acredite el compromiso de pago de su compañía aseguradora.

SEGUNDO.- Como el Sr. Y no cumplimenta ese requerimiento, el 16 de noviembre de 2010 se le remite la factura pro forma nº 121003110 relativa a esos gastos sanitarios, fechada el 22 de mayo de 2009, por importe de 5.238,63 euros.

No obstante, la notificación resulta infructuosa porque la dirección a la que se había remitido era incorrecta.

TERCERO.- El 15 de diciembre de 2010 se emite la factura número 91050001 por importe de 5.735 euros.

La notificación de esa factura a los Familiares de Y se intenta llevar a cabo los días 29 y 30 de diciembre de 2010 pero no se puede efectuar porque se encontraban ausentes. El 7 de enero de 2011 la comunicación es devuelta porque no fue retirada por sus destinatarios.

Tampoco se puede realizar otra segunda notificación los días 3 y 4 de agosto siguiente porque, al parecer, se había producido un cambio de domicilio de los destinatarios ya que la casa la vendieron.

Con fechas 30 de noviembre y 1 de diciembre de 2011 resulta imposible efectuar una tercera notificación debido a que no existía un buzón donde hacerla.

Como no es posible llevar a cabo la notificación referida, el 20 de febrero de 2012 se publica en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) un anuncio en el que se cita a D. Y para que comparezca en las dependencias del HSMR y se le pueda notificar dicho acto administrativo de liquidación de precio público.

Por otra parte, el 21 de mayo se intenta realizar otra comunicación en su domicilio a D. Z, hijo de D. Y, pero resultó infructuosa por encontrarse ausente.

No obstante, sí que se puede notificar en dos ocasiones esa factura en su domicilio a D.ª X, hija asimismo de D. Y. Ello se produce los días 4 de febrero y 26 de junio de 2012.

A pesar de lo que se señalaba en la propia factura, los entonces ya herederos de D. Y ni la pagan ni interponen recurso económico-administrativo ante la Consejera de Hacienda contra esa liquidación ni tampoco potestativo de reposición, previo a dicho recurso económico-administrativo, ante el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (SMS).

CUARTO.- Más adelante, D. Z solicita información sobre la referida factura número 91050001 dado que los herederos sí que habían recibido la providencia de apremio que, con relación a esa liquidación, había dictado la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (ATRM) el 10 abril de 2013.

Por esa razón, por medio de correo electrónico, se le remite a D. Z una nueva copia de la factura el día 16 de ese mismo mes de abril. No obstante, ese último documento presenta varias diferencias respecto de la factura original relativas a las siguientes cuestiones: a) acerca del lugar de emisión del documento; b) en relación con el paciente y los responsables del pago de la factura, y c) respecto del lugar y fecha de la firma, identificación del firmante y competencia con la que actuaba.

QUINTO.- Debido a la circunstancia reseñada en el apartado anterior, el Director Gerente del Área II de Salud dicta el 30 de abril de 2013 una resolución en cuya virtud se procede "a anular la copia errónea emitida el 16-4-2013, como reproducción de la factura original número 91050001, de fecha 15-12-2010, por contener errores sustanciales que determinan su inutilidad para el fin perseguido por su emisión, el de servir de reproducción de la factura original referida. Por tanto la mencionada copia errónea no tendrá valor ni efecto alguno, ni como reproducción de la factura original 91050001, ni de ninguna otra factura o documento emitido" por esa Gerencia.

De igual modo, en esa resolución se informa de que contra ella se puede interponer recurso de alzada ante el Director Gerente del SMS.

Ese acto administrativo se le notifica a la heredera D.ª X el 13 de mayo de 2013.

SEXTO.- Con fecha 10 de junio de 2013 D.ª X presenta ante la ATRM un escrito en el que solicita "la cancelación de la factura errónea y que se nos notifiquen el requerimiento de pago en tiempo y forma a todos los herederos ya que con anterioridad no se nos ha notificado".

SÉPTIMO.- El escrito de D.ª X es calificado como recurso de reposición por la ATRM. Como consecuencia de ello, el 12 de julio de 2013 se recibe una comunicación de dicho organismo autónomo en la que se solicita que se informe acerca de la posible anulación de la providencia de apremio por falta de notificación de la deuda en período voluntario de pago a todos los herederos; de la posible prescripción del derecho de la Administración a determinar la deuda, y de un error en la tramitación del procedimiento que ha dado lugar a la emisión de una factura errónea.

OCTAVO.- Como le fue demandado, la Asesoría Jurídica del Área II de Salud remite el 24 de julio siguiente un informe, fechado el día 22 de ese mes, en el que se analizan los motivos de anulación alegados por la interesada y se concluye que procede continuar con la vía de apremio para el cobro de la factura número 91050001 y mantener como obligada al pago de la misma a D.ª X.

NOVENO.- Por medio de un escrito fechado el 26 de diciembre de 2013, D.ª X formula un recurso de revisión por nulidad de pleno derecho frente a la resolución del Director Gerente del Área II de Salud dictada el 30 de abril de 2013, de acuerdo con lo establecido en los artículos 62.1,e), 102.1 y 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

En dicho escrito se argumenta, en síntesis, que se habría producido una vulneración de las normas que rigen el procedimiento legalmente establecido porque cuando se recibió el requerimiento la obligación de pago de la factura estaba prescrita al amparo de lo que dispone el artículo 1.967 del Código Civil (CC).

Además, y con carácter subsidiario, solicita que se rectifique el importe de la factura ya que existiría un exceso de 4.919 euros, y detalla las partidas y los importes que considera injustificados.

DÉCIMO.- La Unidad de Facturación del Área II de Salud-HSMR remite el 19 de febrero 2014 un informe al Servicio Jurídico del SMS en el que se analiza la alegación acerca de la posible prescripción del derecho a reclamar y en el que se detallan los conceptos y los importes que se reflejan en la factura número 91050001. Además, se explica que existe un error en ese documento puesto que no se le aplicó al paciente ningún tratamiento citostático, sino que tan sólo se le administró hierro IV. Por ese motivo, se explica que el importe facturado debió ser de 104,04 euros, lo que implica que se facturara indebidamente un exceso de 186,29 euros. Como conclusión, cabe señalar que el importe total de lo debió facturarse es de 5.548,71 euros y no de 5.735 euros.

UNDÉCIMO.- El 14 de mayo de 2014, el Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería de Sanidad y Política Social remite una comunicación de régimen interior a la Jefa de Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda. Con ella le acompaña el expediente de revisión de oficio incoado por entender que la competencia para resolver el procedimiento corresponde al titular de ese último Departamento citado.

En apoyo de su decisión, alude en dicho escrito a lo que se establece en los artículos 7 y 8 y en la disposición adicional cuarta del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales (TRLT). También, en el artículo 3.2 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre. Por último, se refiere igualmente al artículo 8 de la Orden de 17 de mayo de 2007, de la Consejería de Sanidad, por la que se crean los precios públicos a aplicar por el Servicio Murciano de Salud, por la prestación de servicios sanitarios y por el suministro de productos hemoderivados.

DUODÉCIMO.- No obstante, la Jefa del Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda devuelve el 23 de mayo siguiente el expediente que le fue remitido por la Consejería consultante, por entender que la competencia para la revisión de actos nulos de pleno derecho corresponde a cada una de las Consejerías respecto de los actos dictados por sus órganos respectivos.

En apoyo de esa decisión cita el artículo 33.1,b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia (LORJA), que dispone que son competentes para la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativos nulos los consejeros, respecto de los actos dictados por los demás órganos de su Consejería o por los máximos órganos rectores de los organismos públicos adscritos a ella.

DECIMOTERCERO.- Después de que se le concediera la oportuna audiencia, la interesada presenta el 27 de junio de 2014 un escrito en el que formula numerosas alegaciones en relación con el procedimiento de revisión de oficio que se instruye.

DECIMOCUARTO.- Con fecha 22 de julio una Asesora Jurídica de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Política Social, con el visto bueno del Jefe de Servicio Jurídico, emite un informe en el que propone la desestimación de la revisión de oficio promovida por las razones que en él se detallan.

DECIMOQUINTO.- El 28 de julio de 2014 se solicita a la Dirección de los Servicios Jurídicos que emita el informe preceptivo al que se refiere el artículo 7.1,l) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

En el informe, que se realiza el 18 de diciembre siguiente, se concluye que se considera adecuado inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102.3 LPAC.

DECIMOSEXTO.- Con ese fundamento, la Consejera de Sanidad y Política Social dicta una orden el 7 de octubre de 2014 por la que acuerda inadmitir la revisión de oficio solicitada por D.ª X contra la resolución del Director Gerente del Área II de Cartagena.

DECIMOSÉPTIMO.- La interesada interpone recurso contencioso- administrativo contra dicha resolución que se sustancia ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (TSJRM) por los trámites del procedimiento ordinario nº 542/2014.

Una vez concluido dicho proceso, el citado órgano jurisdiccional dicta sentencia el 15 de abril de 2016 por la que estima el referido recurso contencioso-administrativo, anula la orden de 7 de octubre de 2014 y acuerda que se proceda a la admisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio y a su tramitación con arreglo a derecho.

DECIMOCTAVO.- Declarada la firmeza de dicha sentencia, la Consejera de Sanidad dicta una orden el 26 de julio de 2016 por la que acuerda admitir a trámite la citada solicitud de revisión y conservar en este nuevo procedimiento las actuaciones del anterior que resulten procedentes.

Asimismo, dispone que se conceda una nueva audiencia a la interesada para que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes, lo que se lleva a cabo ese mismo día 26 de julio.

En esa comunicación se le da traslado, asimismo, de una copia del informe realizado el día anterior por la Asesoría Jurídica de la Gerencia del Área II de Salud en el que se detallan los numerosos errores que, según se argumenta, se contienen en la citada sentencia dictada por el TSJRM.

DECIMONOVENO.- La interesada presenta el 7 de septiembre de 2016 un nuevo escrito en el que fundamenta la solicitud de revisión que ha promovido en lo que se previene en los artículos 62.1,e), 102.1 y 105 LPAC y, en consecuencia, en la vulneración de las normas que rigen el procedimiento legalmente establecido, lo que se hace evidente por las siguientes razones:

En primer lugar, reitera su pretensión de que la acción de reclamación por las supuestas asistencias que se dispensaron al enfermo estaría prescrita, ya que habría transcurrido en exceso el plazo de cinco años al que se refiere el artículo 1.964 CC.

Por otra parte, formula diversas alegaciones adicionales en relación a la forma de la factura número 91050001; acerca de las concretas asistencias en el hospital de día que pudieron prestarse en los años 2008 y 2009 y sobre otras asistencias; en relación con el tratamiento de quimioterapia por el que se le ha facturado, sobre la ausencia de reclamación a la compañía de seguros privada y acerca del hecho de que el paciente sí que era afiliado a la Seguridad Social durante los años 2007 y 2008.

VIGÉSIMO.- El 22 de septiembre de 2016 se remite una copia de las alegaciones presentadas por la interesada a la Asesoría Jurídica de la Gerencia del Área II de Salud para que emita el informe correspondiente.

VIGESIMOPRIMERO.- Según se deduce del índice y de diversos documentos que se contienen en las presentes actuaciones, dicha Asesoría Jurídica emite el informe solicitado -cuya copia no se ha incorporado por error al expediente- que se recibe en la sede de la Consejería el 19 de enero de 2017.

VIGESIMOSEGUNDO.- Una Asesora Jurídica de la Consejería de Sanidad, con el visto bueno del Jefe de Servicio Jurídico, emite un informe el 9 de febrero de 2017 en el que da respuesta a las distintas alegaciones realizadas por la interesada en el escrito que presentó el 7 de septiembre anterior.

De igual modo, en ese documento se contiene una propuesta de orden desestimatoria de la revisión de oficio solicitada.

VIGESIMOTERCERO.- Solicitado el oportuno informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta lo emite el 21 de febrero de ese año 2017 y en él se concluye que la solicitud de revisión de oficio promovida por la interesada debe ser desestimada.

VIGESIMOCUARTO.- Con fecha 27 de febrero de 2017 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de referida solicitud de revisión de oficio.

En tal estado de tramitación del procedimiento se remite el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen, el 1 de marzo de 2018.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

El artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, declara el carácter preceptivo del Dictamen de este Órgano consultivo en relación con las revisiones de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por las leyes, y el artículo 102.1 LPAC exige, como trámite necesario para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

SEGUNDA.- Régimen jurídico aplicable y procedimiento.

1. Acto administrativo cuya nulidad se pretende y régimen jurídico aplicable.

Como ya se ha expuesto, la interesada solicita la revisión de oficio, por nulidad de pleno derecho, de la resolución del Director Gerente del Área II de Salud de 30 de abril de 2013 (Antecedente noveno de este Dictamen) en cuya virtud se acordó anular una copia errónea, que se había emitido el 16 de abril de 2013, de la factura número 91050001, fechada el 15 de diciembre de 2010, porque contenía errores sustanciales que determinaban su inutilidad para el fin perseguido por su emisión, que era el de servir de reproducción de la factura original referida (Antecedentes cuarto y quinto).

No resulta necesario incidir demasiado en el hecho de que la interesada solicita la revisión de oficio de un acto jurídico (la resolución de 30 de abril de 2013) que tenía por objeto proceder simplemente a la anulación de un acto erróneo (la factura de 2013) de reproducción de otro acto administrativo previo (la factura de 2010). Ya se sabe que, sin embargo, no interpuso contra este último acto de liquidación ni recurso de reposición, potestativo y previo, ni recurso económico-administrativo (que es lo que procedía en todo caso) y que tampoco realizó el pago que se le reclamaba.

Por lo tanto, resulta evidente que la reclamante se sirve en realidad del procedimiento de revisión de oficio que ha promovido en 2013 para denunciar los defectos de los que, según entiende, adolece ese acto previo original, esto es, la factura ya citada de 2010, que puede considerarse, por tanto, como el verdadero acto administrativo cuya nulidad pretende y cuyos supuestos vicios son los que justificarían su revisión de oficio.

Pues bien, hay que traer a colación lo que ya señaló este Órgano consultivo en su Dictamen núm. 321/2018 y recordar que el artículo 6 de la Orden de 17 de mayo de 2007, de la Consejería de Sanidad, ya citada, dispone que el importe del precio por la prestación resulta exigible mediante liquidación incorporada a una factura que será notificada al obligado al pago.

De conformidad con el artículo 7 TRLT, los actos de gestión, liquidación, inspección, revisión, recaudación y devolución de ingresos, dictados en materia de precios públicos, son reclamables en vía económico-administrativa ante el Consejero competente en materia de Hacienda, previo el recurso de reposición, potestativo, ante el órgano que dictó el acto. Las resoluciones expresas o presuntas de la reclamación agotan la vía administrativa, y pueden ser objeto de recurso ante los Tribunales contencioso-administrativos, según la legislación reguladora de esa jurisdicción.

En similares términos se expresa el artículo 30 LORJA cuando establece que "Corresponde al Consejero competente en materia de hacienda conocer, en única instancia, de las reclamaciones económico-administrativas contra los actos dictados en materia de gestión, liquidación, inspección, recaudación y devolución de los tributos propios y de los precios públicos regionales, así como contra los actos de liquidación, recaudación y devolución de los demás ingresos de Derecho público propios".

La calificación de los actos de gestión de precios públicos como de naturaleza económico-administrativa es, asimismo, confirmada de forma expresa por la ya citada Orden de 17 de mayo de 2007, de creación de los indicados precios públicos, cuyo artículo 8 dispone que "Los actos de gestión, liquidación, y recaudación de los precios públicos tienen naturaleza económico-administrativa y les son de aplicación el régimen de recursos y reclamaciones propios de la misma". Esta expresa proclamación de naturaleza de los actos administrativos dictados en la aplicación de los precios públicos y la incardinación de las normas que rigen la impugnación de este tipo de actos en el ámbito tributario, determina que la revisión de las liquidaciones de precios públicos se asimile a la revisión de las liquidaciones tributarias, compartiendo ambas el carácter de actos de aplicación y exacción de ingresos de derecho público. De modo que, con independencia de qué órgano haya efectuado la liquidación, la especificidad de su naturaleza reconduce la impugnación de aquélla a las peculiares normas que rigen la de los actos económico-administrativos.

Por ello, aunque el artículo 5 de la misma Orden dispone que la titularidad de la competencia tanto para liquidar como para anular las liquidaciones corresponde al Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, la calificación de tales liquidaciones como actos de naturaleza económico-administrativa determina que el régimen aplicable a la revisión de las mismas sea el establecido por su normativa específica [es decir, los artículos 213 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) y el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa (RGRVA)], como prevé el citado artículo 7 TRLT.

En consecuencia, y en una interpretación sistemática del indicado escenario normativo, la competencia anulatoria de liquidaciones que la Orden de creación de los precios públicos atribuye al Director Gerente del Servicio Murciano de Salud habría que entenderla referida a la resolución del eventual recurso potestativo de reposición interpuesto frente a las liquidaciones practicadas por dicho órgano, pero no sería extensible a la anulación de dichas liquidaciones por la vía específica de la reclamación económico-administrativa, ni de la revisión de actos nulos de pleno derecho, cauces impugnatorios que habrán de ajustarse a las normas propias de la revisión de actos de naturaleza económico-administrativa, establecidas en la normativa tributaria.

Por ello, aun cuando la Disposición adicional quinta, 2, LPAC y el artículo 33.2 LORJA, únicamente se refieren a la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria para remitir su régimen a lo establecido en la LGT y sus normas de desarrollo, cabría incluir en dicha especificidad la revisión de otros actos de naturaleza económico-administrativa, materialmente asimilables a estos limitados efectos de regulación de su impugnación a los tributarios.

En consecuencia, la calificación que habría que haberle dado al escrito de la interesada por el que instaba la declaración de nulidad de la liquidación efectuada era la de solicitud de inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho previsto en el artículo 217 LGT.

2. Órgano competente para declarar la nulidad solicitada.

De forma coherente con lo ya señalado acerca del régimen jurídico aplicable a la revisión de oficio de la liquidación impugnada, la competencia para su resolución y consecuente declaración de nulidad se encuentra atribuida al Consejero de Hacienda, de acuerdo con los artículos 8.1 TRLT, 217.5 LGT y 6.3 RGRVA.

Así, dispone el artículo 8 TRLT que corresponde a la Consejería competente en materia de Hacienda la titularidad de las competencias de aplicación de los tributos, revisión en vía administrativa, el ejercicio de la potestad sancionadora y, en general, la resolución de cuantos actos, hechos o incidencias se deriven de esas competencias en relación con los ingresos regulados en esa Ley (tasas, precios públicos y contribuciones especiales).

Según el artículo 217.5 LGT "En el ámbito de competencias del Estado, la resolución de este procedimiento corresponderá al Ministro de Hacienda". Por equivalencia con el Ministro de Hacienda, es al Consejero de Hacienda a quien corresponde tal atribución, en virtud del régimen de equivalencias de los órganos de la Administración Tributaria establecido en la Disposición adicional primera del Decreto 32/2006, de 21 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda.

Comoquiera que, de forma contraria a lo sostenido en las consideraciones hasta aquí realizadas, el procedimiento se ha tramitado conforme al régimen de la revisión de oficio contenido en la LPAC y por la Consejería de Salud, no puede dictaminarse favorablemente la propuesta de resolución sometida a consulta.

Procede, por el contrario, dar traslado de la solicitud de nulidad de la interesada a la Consejería de Hacienda -como ya se hizo en su momento (Antecedente undécimo de este Dictamen)- para que se tramite el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho previsto en el citado artículo 217 LGT, que habrá de terminar por resolución del titular del indicado Departamento, sin que proceda entrar a conocer en este Dictamen de la concurrencia o no de causa de nulidad en la liquidación impugnada.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución sometida a consulta, atendida la incorrecta calificación de la solicitud formulada por la interesada como solicitud de revisión de oficio del artículo 102 LPAC, cuando la que le correspondía en atención a la peculiar naturaleza económico-administrativa del acto impugnado era la de solicitud de inicio del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho del artículo 217 LGT.

No obstante, V.E. resolverá.