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Dictamen nº 171/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de abril de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 26 de octubre de 2017, sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por el accidente escolar de su hijo Y (expte. 327/17), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante oficio de 7 de febrero de 2017 la Directora del Centro de Educación Especial "Pérez Urruti", de Churra (Murcia), remitió un escrito formulado por D.ª X, dirigido a la Consejería de Educación y Universidades, solicitando una indemnización de 175 euros por los daños causados por el accidente escolar sufrido el 25 de mayo de 2016 por su hijo Y, alumno de dicho centro.
En la citada reclamación alega lo siguiente:
"Un alumno del centro acompañado por su monitora de comedor dio un manotazo al aire y con mala suerte golpeó las gafas de mi hijo y cayeron al suelo, rompiéndose las mismas".
A dicha reclamación se le adjunta la siguiente documentación:
- Fotocopia del Libro de Familia.
- Factura de una óptica, por un importe de 175,00 €.
SEGUNDO.- Obra en el expediente un informe de la Directora de dicho centro escolar, de 7 de febrero de 2017, en el que relata así los hechos:
"Estando el alumno citado en el pasillo camino del aseo se cruza con otro compañero que se suelta de la monitora y se abalanza sobre Y, dándole un manotazo que le roza la cara, golpeándole las gafas y haciendo que estas caigan al suelo con la consiguiente rotura".
TERCERO.- Con fecha 8 de marzo de 2017, el Secretario General de esta Consejería, por delegación de la Consejera, dicta Orden admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designa instructor del procedimiento, siendo notificado a la interesada.
CUARTO.- Solicitado por la instrucción un informe complementario a la Dirección del centro, fue emitido el 24 de abril de 2017 por su Directora, en el que expresa, en síntesis: que el relato de los hechos lo hacen la encargada del comedor y la monitora, que estaban presentes en aquel momento; que el alumno Y "acompañado por su monitora se cruza con otro alumno (Z), que sin previa provocación ni motivo se abalanza sobre él, dándole un manotazo en el lateral de la cara..."; que "el alumno agredido es un TGD (trastorno general del desarrollo) que vive aislado en su propio mundo y no realizó ningún gesto o acción que pudiera provocar la reacción del compañero"; que ambos alumnos no tienen ninguna relación ni están en la misma clase; que el agresor es "un alumno jovial pero con relativa frecuencia sin motivo alguno agrede al adulto que tiene delante o al compañero con dolo" (no concreta la patología u otra razón por la que este alumno cursara estudios en este centro); no considera el hecho como fortuito, pues "el alumno agresor esporádicamente tiene estas reacciones de agresividad".
A dicho informe se adjuntan dos escritos: a) uno, de la fecha de los hechos, denominado "parte de incidencias", emitido por la encargada del turno de comedor del centro, en el que expresa que el alumno Z "supervisado por su monitora de comedor", se dirigía por el pasillo hacia su baño, encontrándose de frente con el alumno Y, que volvía hacia su clase procedente del aseo con su grupo y monitora de comedor, soltando el primero un manotazo al aire y golpeando las gafas del segundo; b) otro, igualmente de la fecha de los hechos, con el sello del centro y la antefirma "El Equipo Directivo", en el que se describen los hechos igual que en el primero.
QUINTO.- Mediante oficio de fecha 2 de mayo de 2017, se comunica a la reclamante la apertura del trámite de un trámite de audiencia y vista del expediente, sin que conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones audiencia para que pueda tomar vista del expediente, entregar documentación o realizar las alegaciones que considere convenientes.
SEXTO.- El 19 de octubre de 2017 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que los hechos se produjeron de forma accidental, no atribuible directa o indirectamente a la actuación del profesorado, por lo que no concurre la relación de causalidad adecuada para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
SÉPTIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa de la reclamación, en su condición de persona dañada corresponde a la reclamante en nombre propio, por haber afrontado los gastos por la reposición de gafas para su hijo, según la factura presentada.
La Administración regional está legitimada pasivamente, tanto desde la perspectiva formal como sustantiva, por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria y ser de su competencia la prestación del servicio público educativo con ocasión del cual ocurrió el hecho dañoso por el que se reclama.
II. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 67.1 LPACAP, ha de considerarse formulada en plazo, a la vista de la fecha de los hechos y la de la presentación de la reclamación.
III. Respecto al procedimiento, cabe señalar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento priYen el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), interpretados por abundante jurisprudencia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Como ha señalado este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes, la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia sobre reclamaciones por daños acaecidos en centros escolares destaca que debe partirse del hecho de que la Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros escolares de su titularidad, sino que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan recogidos en el artículo antes citado. Así, en su dictamen nº 1747/1997, de 24 de abril de 1997, el Consejo de Estado manifiesta que "cualquier efecto dañoso que se produzca en los centros escolares (o como consecuencia de actividades extraescolares) no genera automáticamente una conexión causa-efecto con la prestación del servicio educativo que permita declarar la responsabilidad de la Administración, sin que, por lo demás, sea viable interpretar el referido deber de vigilancia (de los alumnos) de una manera tan extensa que convierta de hecho el servicio público educativo en una especie de actividad absolutamente controlada en cualquiera de sus manifestaciones, lo que llevaría, de admitirse, a convertir (lo cual es improcedente, según se ha señalado) el instituto de la responsabilidad patrimonial en una especie de seguro a todo riesgo, con la desnaturalización que ello comportaría".
Y, como señalamos, ente otros, en nuestro Dictamen nº 374/2017, de 27 de diciembre:
"Entre esos requisitos (determinantes de la responsabilidad patrimonial educativa) destaca, con carácter principal, el que se refiere al funcionamiento del propio servicio público educativo y, en relación con él, a la culpa in vigilando de profesores, maestros o tutores como criterio de imputación suficiente para determinar el nacimiento de una obligación de resarcimiento extracontractual a cargo de la Administración pública.
Así, son muy numerosos los supuestos en los que se ha declarado que se produjo un mal funcionamiento del servicio público educativo cuando una acción u omisión negligente por parte del profesorado, generalmente la omisión del citado deber de vigilancia, propició la generación del daño.
Como resulta conocido, el profesorado de los centros públicos educativos asume el deber de vigilar a los alumnos que estudian en ellos, de forma que el incumplimiento acreditado de esa obligación, siempre que se den los restantes requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad patrimonial, da nacimiento a esta obligación de reparar los daños causados.
El Tribunal Supremo señaló en su sentencia de 26 de febrero de 1998 que el daño se produjo "dentro del servicio público de la enseñanza durante el cual el profesorado tiene, respecto de los alumnos, el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia a tenor de lo establecido eme ñ artículo 1903 del C.C. en el cuidado y vigilancia de los menores que están bajo su custodia". Sobre ese planteamiento, el Alto Tribunal reconoció la existencia de responsabilidad patrimonial debido a "la falta de diligencia en el cuidado de la menor por el profesorado encargado de la custodia en las actividades extraescolares realizadas".
II. Ahora bien, en el mismo transcrito Dictamen, y en un supuesto, como el que aquí nos ocupa, de agresión de un alumno a otro en el mismo Centro de Educación Especial del caso, añadimos lo siguiente:
"II. A pesar de lo que se acaba de señalar, no se puede desconocer que los Tribunales de Justicia y los distintos Órganos consultivos han venido exigiendo que se preste una vigilancia o un control de mayor intensidad cuando se desempeña la actividad docente en determinadas circunstancias, entre las que destaca especialmente la educación de alumnos de corta edad, como ya se ha dicho, o que padecen deficiencias físicas o psíquicas.
En esos casos, la responsabilidad patrimonial se conecta con la culpa in vigilando y así lo reconoció el Consejo de Estado en su Memoria correspondiente al año 1998, cuando manifestó que "También se conecta a la negligencia, o a la existencia de un especial deber de cuidado con consecuencias en el examen de la relación de causalidad, el caso de los daños sufridos por los alumnos, ya sea de corta edad, ya con problemas físicos o psíquicos, considerando este Consejo de Estado que en estos casos los accidentes deben tener un tratamiento distinto dada la especial obligación de vigilancia que se impone a la Administración titular de ellos.
Según el dictamen 4060/96, de 19 de diciembre, de 1996 en los centros escolares de educación especial la Administración ha de extremar su celo en la custodia de los alumnos para evitar accidentes, lesiones o agresiones entre ellos, lo que permite establecer un nexo causal entre el servicio público educativo y el daño alegado en el supuesto.
La responsabilidad patrimonial cuando un alumno sufre la agresión de un compañero en estos centros de educación especial no plantea así dudas (dictamen 1007/96, de 9 de mayo de 1996), al contrario de los daños sufridos en general por alumnos en centros normales".
Por lo tanto, en ese tipo de centros los profesores asumen un especial deber de cuidado, de mayor extensión que el que se les puede demandar en otros casos, para tratar de evitar ese tipo de sucesos".
En el mismo sentido, y con resumen de la previa doctrina de este Consejo, se pronunciaba nuestro Dictamen nº 226/2013, de 26 de agosto:
"No obstante, en el presente supuesto se produce la circunstancia de que el evento ocurrió entre alumnos necesitados de cuidados especiales, respecto a los cuales, por sus características, la Administración está obligada a extremar su celo en la custodia, igual que en los centros de educación especial. Así se recoge, entre otros, en los Dictámenes del Consejo de Estado números 4060/1996, de 19 de diciembre, y 1077/1996, de 9 de marzo. En esta misma línea se manifiesta la Doctrina de este Consejo (Dictámenes números 30/2002, 107/2002, 31/2003, 5/2004, 15/2005 y 82/2006, entre otros).
En consecuencia, ante tales alumnos necesitados de cuidados especiales es exigible la adopción de medidas preventivas apropiadas para evitar accidentes. Sin embargo, también hemos señalado (entre otros, Dictamen 15/2005, citado en la propuesta de resolución) que, aun cuando por las minusvalías que padecen los alumnos sea exigible un especial cuidado por parte de los responsables de tales centros, ello no implica que cualquier suceso que ocurra en uno de dichos centros de educación especial deba ser necesariamente indemnizado por la Administración, pues ello implicaría la desnaturalización del instituto de la responsabilidad patrimonial. Por ello, conviene analizar y ponderar las circunstancias que concurren en cada caso en orden a determinar si se cumplen los requisitos que caracterizan la responsabilidad patrimonial, legalmente establecidos en los artículos 139 y siguientes LPAC".
III. Aplicado todo lo anterior al caso que nos ocupa, resulta imprescindible intentar determinar con precisión el modo en que ocurrieron los hechos porque ello arrojará ciertas conclusiones sobre la vigilancia realizada por el profesorado y, en consecuencia, sobre la posible responsabilidad administrativa.
En este punto, destaca poderosamente que en los informes realizados en la misma fecha de los hechos tanto por la monitora encargada del turno de comedor, en que los mismos ocurrieron, como en el informe rubricado por el "Equipo Directivo" del centro, se expresa que el alumno agresor iba "supervisado por su monitora de comedor", pero no concretan que fuera cogido de la mano de ésta, circunstancia esta última que sólo aparece en el informe de la Directora emitido el 7 de febrero de 2017, es decir, más de 7 meses después de los hechos y el mismo día en que remite la reclamación de responsabilidad a la Consejería. Ello implica que no pueda darse por acreditado sin dudas razonables que la monitora llevase cogido de la mano a dicho alumno, siendo claro que la expresión "ir supervisado" un alumno por un profesor o monitor, en general, sin mayores e indiscutidas concreciones, no permite admitir que aquél vaya sujetado por éste, medida de sujeción que se entiende que era una cautela necesaria en este caso.
A la vista de lo anterior y de la especial y mayor intensidad de los requisitos de vigilancia al alumnado exigidos en los Centros de Educación Especial, unido a los reconocidos antecedentes agresores del alumno en cuestión (al margen de que se debieran o no a su eventual patología u otra razón que motivase su estancia en el centro de referencia), se considera que en el presente supuesto no puede afirmarse con la necesaria certeza y convicción que dicho alumno estuviera controlado de la forma necesaria y adecuada para procurar evitar su reiteración en conductas dañosas como la del caso.
Cuestión distinta es que el deber de vigilancia exigible a estos centros especiales, como entidades administrativas prestadoras del servicio educativo, pueda ser razonablemente cumplido por el profesorado en todo caso y situación, lo que en algunos supuestos puede exceder de sus posibilidades en atención tanto al número de alumnos susceptibles de cada específico y adecuado control como al profesorado disponible. Sin llegar a poderse afirmar que en estos casos exista una responsabilidad administrativa plena y absolutamente objetiva, sí que ha de reconocerse un principio inspirador "pro dañado", en favor del alumno aquejado de la patología que justifica su estancia en el centro.
Por otra parte, todo lo anterior no excluye la existencia de supuestos en que las acreditadas e indiscutibles circunstancias del caso permitan reconocer un grado tan alto de inevitabilidad en la producción del daño que el reconocimiento de responsabilidad administrativa excedería de todo lo razonable a la vista del criterio jurisprudencial y doctrinal imperante en cada momento (vgr., en casos de daños causados fortuitamente por juegos entre los alumnos, siempre que fueran adecuados a las especiales circunstancias de éstos y no hubiera un déficit de vigilancia o adecuación de las instalaciones, o tropiezos razonablemente imprevisibles e inevitables, como hemos señalado en algunos Dictámenes en accidentes producidos en esta clase de centros).
IV. En consecuencia, procede reconocer la responsabilidad patrimonial exigida e indemnizar a la interesada en la cantidad que solicita, por apoyarse en la factura presentada, sin contradicción alguna por la Administración. Tal cantidad deberá actualizarse conforme a lo establecido en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria objeto de consulta, debiendo formularse otra, estimatoria de dicha reclamación, por las razones y en los términos expresados en las Consideraciones Segunda y Tercera del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
