Dictamen nº 241/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de junio de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades), mediante oficio registrado el día 27 de marzo de 2019, sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de la comunidad hereditaria de D. Y, como consecuencia de los daños sufridos por el retraso en la tramitación de la prestación de asistencia a la dependencia (expte. 116/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 4 de junio de 2018, la comunidad hereditaria de D. Y presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos del Sistema Murciano de Atención a la Dependencia (en adelante SAAD), en concreto, por los perjuicios debidos a la negligente actuación administrativa constitutiva de un retraso culpable en la tramitación del procedimiento administrativo 0170/2011-9695, destinado a la determinación del servicio o prestación del SAAD que hubiera podido corresponder al Sr. X según el grado y nivel de dependencia reconocido. La reclamación se basa, en síntesis, en los siguientes hechos y alegaciones (se completa el relato de la comunidad hereditaria reclamante con hechos contenidos en el expediente que ayudan a una mejor comprensión de lo acontecido, haciéndose constar entre paréntesis):

   Con fecha 28 de octubre de 2011, el Sr. X presentó solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD, debiendo dictarse resolución en el plazo de seis meses, la cual sin embargo no se produce (en realidad, el 12 de abril de 2012 se reconoce al solicitante en situación de dependencia grado III, nivel 2, si bien no llega a dictarse resolución de reconocimiento del derecho a las prestaciones y aprobación del Programa Individual de Atención, PIA).

Con fecha 15 de abril de 2015 se deniega el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, por no cumplir (la cuidadora no profesional designada) los requisitos establecidos por la normativa entonces aplicable. No obstante, con fecha 29 de enero de 2016 se revoca la anterior resolución concediendo la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Reconoce dicha resolución efectos retroactivos a la prestación desde el 29 de abril de 2012 hasta el 14 de julio de 2012, y desde el 1 de mayo de 2015 hasta el 31 de enero de 2016, excluyendo por tanto el período comprendido entre el 15 de julio de 2012 y el 30 de abril de 2015.

Contra dicha resolución revocatoria, que no reconocía atrasos por el período señalado, interpone el Sr. X el 13 de abril de 2016 recurso de alzada, al considerar que su derecho a la prestación económica se había generado una vez transcurridos seis meses desde la solicitud (plazo máximo de resolución del procedimiento), lo que habría ocurrido antes de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, norma que privaba de efectos retroactivos a aquellas prestaciones que a dicha fecha no hubieran comenzado todavía a percibirse de forma efectiva. De modo que es la demora de la Administración en resolver la que propicia que sea aplicable el indicado Real Decreto-Ley y, en consecuencia, que el recurrente perdiera las mensualidades comprendidas entre 15 de julio de 2012 y el 30 de abril de 2015. Afirma la comunidad hereditaria reclamante que, ya en este recurso, el causante (Sr. X) se acogió "al ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, prevista en el art. 106 CE y 139 Ley 30/92, frente al ente público por su negligente actuación administrativa al concurrir en el caso un retraso culpable en la tramitación del procedimiento".

Frente a la desestimación presunta de la alzada, el dependiente presenta recurso contencioso-administrativo. (En el escrito de demanda se formulan las siguientes pretensiones: a) que se anule la resolución revocatoria recurrida en alzada, dictando otra en su lugar que reconozca la prestación económica desde el 29 de abril de 2012 y hasta el 30 de abril de 2015; b) "subsidiariamente, para el caso de desestimación de la anulación del acto administrativo, reconozca el derecho de mi mandante a indemnización por los daños y perjuicios causados en sede de responsabilidad patrimonial de la Administración, en cuantía equivalente al período desde el 15 de julio de 2012 hasta el 30 de abril de 2015...").

Por Sentencia 128/2017, de 5 de junio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de los de Murcia, se desestiman íntegramente los pedimentos de la demanda. Dicha sentencia es firme.

El Sr. X fallece el 15 de enero de 2018, "por lo que la continuación de la reclamación la debe hacer la propia comunidad hereditaria por ser sucesora de bienes y derechos del finado".

En cuanto a la fundamentación jurídica de la reclamación, se insiste en la contenida en el recurso de alzada, es decir, que el retraso de la Administración en proceder al reconocimiento de la prestación ha producido un daño económicamente evaluable que se concreta en las mensualidades no reconocidas por aplicación de la disposición adicional séptima del Real Decreto Ley 20/2012; daño que no tiene el deber jurídico de soportar y que se produce como consecuencia del funcionamiento anormal de los servicios en una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva.

   Valora el daño en 12.585,94 euros, como cantidades no percibidas en el periodo comprendido entre el 15 de julio de 2012 y el 30 de abril de 2015.

Se aporta junto a la reclamación fotocopia del testamento del Sr. X, así como de los certificados de defunción, de los registros de contratos de seguro de cobertura de fallecimiento y de actos de última voluntad y copia de los documentos de identidad del finado y de los integrantes de la comunidad hereditaria.

SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora, se comunica a los interesados la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que se solicita la evacuación del preceptivo informe del Servicio a cuya actuación se imputa el daño y copia del expediente administrativo.

TERCERO.- El 27 de julio de 2018, se emite informe por un Asesor Jurídico de la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social (IMAS), con el visto bueno de la Técnico Consultora, en el que, tras exponer las vicisitudes del procedimiento en términos sustancialmente coincidentes con los expresados en la Consideración Primera de este Dictamen, se realizan las siguientes consideraciones:

"Resulta significativo que los reclamantes comiencen argumentando que su escrito de recurso de alzada de fecha 16 de abril de 2016 contra la resolución revocatoria de una denegatoria anterior, y por la que se le reconocía el derecho a las prestaciones solicitadas, era en realidad una reclamación de responsabilidad patrimonial. Si con ello pretende poseer una nueva vía de discusión "ad nauseam" sobre su pretendido derecho a lo que reclama, baste señalar que este mismo recurso de alzada constituye el corpus de su demanda posterior ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número siete de Murcia, incluso con su pretensión subsidiaria de que se considere la responsabilidad patrimonial que ahora nuevamente reclama, y que esta demanda, como se ha relatado más arriba, ha sido íntegramente desestimada en la sentencia posteriormente declarada firme, que pone punto y final al litigio, dando absolutamente la razón a esta Administración en la defensa de nuestro proceder.

Por eso, este intento de litigar sobre la misma materia en vía administrativa debe zanjarse con una serie de puntualizaciones, cada una de las cuales conduce por separado, e inexorablemente, la plena desestimación de la pretensión de los reclamantes".

Sostiene la extemporaneidad de la reclamación, así como la concurrencia de la excepción de cosa juzgada material, dado que la sentencia firme que resuelve el recurso contencioso-administrativo presentado frente a la resolución revocatoria y contra la desestimación presunta de la alzada, desestima íntegramente las pretensiones contenidas en la demanda, incluida la responsabilidad patrimonial.

Afirma, asimismo, que "no estamos enjuiciando aquí el procedimiento que culmina con la resolución denegatoria, contra la que no se presentó recurso alguno y era firme, sino el procedimiento revocatorio que por habilitación legal la anula, por lo que no cabe invocar contra aquélla el instituto de la responsabilidad patrimonial en virtud del supuesto daño antijurídico por la dilación en resolver. No es retraso lo que aquí se produce, sino la revocación de una resolución anterior, y la aplicación estricta del régimen jurídico aplicable por imperativo legal a dichas revocaciones, en el que no se contempla el reconocimiento de atrasos más allá de la fecha de entrada en vigor de un significativo cambio en la consideración de los mismos, que aún permanece y que no ha sido declarado nulo ni inconstitucional por ninguna instancia judicial. Obsérvese que el procedimiento revocatorio dura apenas dos meses, por lo que no cabe apreciar en éste retraso alguno en base al argumentario del retraso significativo como fundamento de la existencia de responsabilidad patrimonial (Dictamen 449/2012 del Consejo de Estado, etc.)".

CUARTO.- Conferido trámite de audiencia a la comunidad hereditaria reclamante, no consta que haya hecho uso del mismo, presentando alegaciones o justificaciones adicionales.

QUINTO.- Con fecha 21 de marzo de 2019, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al apreciarse la concurrencia de cosa juzgada material.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 27 de marzo de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 LPACAP.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Legitimación.

En el supuesto de daños materiales o patrimoniales la legitimación activa para reclamar su reparación recae, de forma primaria, en quien sufre en su patrimonio el detrimento de valor que constituye el daño.

En la reclamación que da origen al procedimiento en el que se inserta este Dictamen, dicha condición correspondía al Sr. X, en la medida en que la falta de actuación en plazo de la Administración en el reconocimiento de su derecho a la percepción de la prestación económica de cuidados en el entorno familiar, a quien produjo de forma originaria un daño fue a la propia persona dependiente, que vio negadas determinadas percepciones económicas que debía recibir del sistema de atención a la dependencia.

Cuando por fin se reconocen las prestaciones (tras la oportuna revocación de la previa resolución denegatoria), dicho reconocimiento no alcanza a las correspondientes al período afectado por la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 20/2012, reaccionando el dependiente frente a la resolución de reconocimiento, mediante el oportuno recurso de alzada y, posteriormente, contencioso-administrativo, en los que además se contiene una pretensión subsidiaria de indemnización a título de responsabilidad patrimonial.

Desestimadas tales pretensiones por sentencia firme y una vez fallecido el dependiente, son sus herederos quienes reiteran la pretensión indemnizatoria por los mismos hechos y en términos sustancialmente idénticos a los invocados en el procedimiento instado por el causante de la herencia y ya finalizado.

El daño patrimonial reclamado se identifica por la comunidad hereditaria reclamante con el importe de las percepciones económicas que debieron serle abonadas a su causante, en el entendimiento -tácito, pues la reclamación no se detiene en sostener la legitimación activa de los actores-de que nació un crédito o derecho de abono de las cantidades no abonadas, que ya eran perfectamente determinables a la fecha de su muerte, que pasó a engrosar el caudal hereditario y que es transmisible "mortis causa".

Sobre la transmisibilidad de los derechos relativos al resarcimiento de los daños, señala el Consejo de Estado en Dictamen de 20 de junio de 2002, al conocer de una reclamación del heredero de la víctima por los quebrantos sufridos por ésta en vida, que "aceptada como punto de partida la transmisión hereditaria de cuantos derechos de carácter obligacional no sean personalísimos, no hay razón alguna para exceptuar los nacidos al amparo de los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puesto que carecen de aquellas connotaciones, al igual que sucede con la responsabilidad extracontractual en términos exclusivamente civiles. Por lo demás, estamos en presencia de verdaderos derechos y, en cualquier supuesto, la distinción entre éstos y las simples expectativas no varía con el cambio de titularidad -si se permite la expresión-, de forma que el éxito o fracaso de la reclamación no depende de la legitimidad formal para el ejercicio de la acción".

Del mismo modo, la STS, Sala 1ª, de 13 de septiembre de 2012, con cita de la de 10 de diciembre de 2009, "a partir de entonces existe una causa legal que legitima el desplazamiento patrimonial a favor del perjudicado de la indemnización por lesiones y secuelas concretadas en el alta definitiva, tratándose de un derecho que, aunque no fuera ejercitado en vida de la víctima, pasó desde ese momento a integrar su patrimonio hereditario, con lo que serán sus herederos, en este caso sus padres, los que ostentan derecho -iure hereditatis-, y por tanto, legitimación para exigir a la aseguradora su obligación de indemnizar lo que el causante sufrió efectivamente y pudo recibir en vida".

A partir de lo anterior, esto es, de la admisibilidad de la legitimación activa de los herederos del dependiente para reclamar por los daños patrimoniales sufridos por éste, y acreditada la composición de la comunidad hereditaria, en el supuesto de estimarse total o parcialmente la reclamación, el beneficiario de ella habrá de ser precisamente la citada comunidad hereditaria, sin perjuicio de lo que resulte de la adjudicación y división de la herencia.

En cualquier caso, la normativa específica reguladora del sistema para la atención a la dependencia reconoce reglamentariamente y de modo explícito la legitimación de la comunidad hereditaria para reclamar el abono de las prestaciones económicas causadas y no percibidas por el causahabiente dependiente. Así lo hace el Decreto Ley 3/2015, de 7 de octubre, por el que se modifican los requisitos de acceso a la prestación económica de Cuidados en el Entorno Familiar y Apoyo a Cuidadores no profesionales del Sistema de la Dependencia así como la intensidad en su prestación y se regula la acreditación de las comunidades hereditarias para reclamar los atrasos devengados y no percibidos por las personas dependientes fallecidas.

II. Plazo.

La reclamación ha de considerarse presentada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar fija el artículo 67.1 LPACAP.

La concreción del denominado dies a quo en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que "no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de 'actio nata' (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad" (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores), y en el mismo sentido se ha pronunciado el Alto Tribunal en Sentencias más recientes como la de 21 de noviembre de 2012 y 25 de febrero de 2013, o la de 2 de febrero de 2015, esta última de la Sala Primera.

Para poder aplicar la anterior doctrina al supuesto ahora sometido a consulta es necesario, en primer lugar, determinar cuál sea el daño por el que se reclama, y que, según se desprende del escrito de solicitud, no es otro que las consecuencias económicas negativas originadas por la dilación en la que habría incurrido la Administración en resolver sobre el reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD mediante la elaboración y aprobación del PIA.

Para la aprobación del PIA, con reconocimiento del derecho a los servicios y prestaciones económicas del SAAD, el plazo máximo era de seis meses, computado desde la fecha de la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación (art. 15.10 Decreto 74/2011, de 20 de mayo, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se establece el régimen de infracciones y sanciones, y Disposición final primera, 2 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (LD)).

Este plazo se vio ampliamente rebasado pues el procedimiento, iniciado el 28 octubre de 2011, no finalizó hasta que el 15 de abril de 2015 se deniega el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, por no concurrir los requisitos establecidos por la normativa entonces aplicable. Dicha resolución no fue combatida por el dependiente.

No obstante, con fecha 29 de enero de 2016 se revoca de oficio la anterior resolución concediendo la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Reconoce dicha resolución efectos retroactivos a la prestación desde el 29 de abril de 2012 hasta el 14 de julio de 2012, y desde el 1 de mayo de 2015 hasta el 31 de enero de 2016, excluyendo por tanto el período comprendido entre el 15 de julio de 2012 y el 30 de abril de 2015.

El momento en que se notifica al interesado esta resolución constituiría el dies a quo para reclamar, toda vez que es entonces cuando el dependiente puede conocer el alcance del quebranto patrimonial que le supone la decisión administrativa de no reconocer efectos retroactivos a la prestación durante el período comprendido entre el 15 de julio de 2012 y el 30 de abril de 2015.

No obstante, en la medida en que el interesado no se aquieta frente a dicha resolución sino que la recurre e, incluso, invoca la responsabilidad patrimonial como institución aplicable para el resarcimiento de los daños padecidos, interrumpe el plazo de prescripción, que no vuelve a correr hasta que se resuelve el proceso judicial mediante sentencia firme. Comoquiera que dicha decisión judicial se produce el 5 de junio de 2017 (se desconoce la fecha de su notificación al actor), la reclamación presentada el 4 de junio de 2018 ha de considerarse temporánea. Sobre el efecto interruptivo que las impugnaciones en vía administrativa y contenciosa produce sobre el plazo de prescripción, pueden consultarse nuestros Dictámenes 356 y 365/2018, ambos en supuestos de responsabilidad patrimonial por demora en el reconocimiento de las prestaciones del SAAD, que contienen abundante cita de diversos dictámenes anteriores y de jurisprudencia.

III. Procedimiento.

El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto en el artículo 91 LPACAP.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 32 y siguientes de la LRJSP, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 32 y ss. LRJSP son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por todas, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

En relación con el específico título de imputación esgrimido en el supuesto sometido a consulta, es decir, la excesiva demora en la tramitación del procedimiento de reconocimiento de las prestaciones del SAAD que deriva en un detrimento patrimonial de sus beneficiarios y sobre la incardinación de dicho supuesto en la institución de la responsabilidad patrimonial, se ha pronunciado este Consejo Jurídico en numerosos dictámenes. Entre otros muchos, los números 302/2016 y 86/2019.

CUARTA.- Cosa juzgada material: existencia.

Como se deduce del examen del expediente administrativo remitido a este Consejo Jurídico, se presentó por el causante de la herencia, con fecha 28 de octubre de 2011, una solicitud de reconocimiento de grado de dependencia y del derecho a las prestaciones del SAAD. El 12 de abril de 2012 se reconoció que el interesado se encontraba en situación de dependencia grado III, nivel 1.

Con fecha 15 de abril de 2015 se dicta resolución por la que no se reconoce el derecho a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, al no cumplir la cuidadora designada los requisitos establecidos en la Ley 6/2013, de 8 de julio, de medidas en materia tributaria del sector público, de política social y otras medidas administrativas.

Con posterioridad, se dicta resolución, de 29 de enero de 2016, por la que se revoca la resolución de 15 de abril de 2015, se aprueba el PIA y se reconoce el derecho del interesado a percibir la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

En dicha resolución se determinó la capacidad económica personal del interesado a efectos de fijar su participación en las prestaciones del sistema de la dependencia. De igual modo, se especificó que la prestación se reconocía con efectos desde el 29 de abril al 14 de julio de 2012 y desde el 1 de mayo de 2015 al 31 de enero de 2016 y en adelante.

Interpuesto recurso de alzada frente a la anterior resolución, es desestimado por silencio administrativo, frente al cual interpuso el dependiente recurso contencioso-administrativo que dio lugar al Procedimiento Abreviado nº 427/2016, tramitado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Murcia.

Con fecha 5 de junio de 2017, dicho Juzgado dicta Sentencia nº 128/2017 que desestima íntegramente la demanda.

En la reclamación que da lugar al presente procedimiento, la comunidad hereditaria actora solicita una indemnización por los daños y perjuicios causados por el retraso en la tramitación del expediente que le ha impedido percibir la prestación desde el 15 de julio de 2012 hasta el 31 de abril de 2015, lo que supone un perjuicio individualizable que se concreta en aquellas mensualidades no reconocidas en la resolución de 29 de enero de 2016 y que no tiene el deber jurídico de soportar.

Como se deduce del expediente, primero en el recurso de alzada, luego en vía judicial y ahora, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial, la "causa de pedir" es siempre la misma (que el retraso en la tramitación del procedimiento ha provocado unos perjuicios que se concretan en las mensualidades dejadas de percibir), por lo que cabe considerar, junto con la propuesta de resolución, que en el presente caso concurre cosa juzgada material que impide entrar a conocer sobre el fondo del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 222 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), toda vez que la cuestión litigiosa ya estaría resuelta por la sentencia firme, vetando la sustanciación de un segundo procedimiento.

El concepto de cosa juzgada material ha sido objeto de una abundante consideración jurisprudencial que ha ido perfilando sus contornos. Así, por ejemplo, la Sentencia núm. 1068/2007 de 5 octubre, del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil, Sección1ª):

"Se plantea, pues, en el recurso la cuestión relativa a la cosa juzgada material, y en particular, el efecto de la sentencia firme, vinculante para un posible proceso ulterior; que, en su dimensión negativa o excluyente, conlleva evitar un segundo proceso sobre una cuestión ya resuelta, poniéndole fin, una vez incoado, sin entrar en el fondo, aplicando el principio non bis in idem, evitando no ya la posibilidad de sentencias contradictorias, sino esencialmente una duplicidad de pleitos, cualquiera que sea el contenido del fallo. En este sentido, dice la Sentencia de 23 de marzo de 1993, que «ha de tenerse en cuenta que el fundamento de la cosa juzgada material radica en la necesidad de evitar la reproducción indefinida de litigios y de conseguir la estabilidad y seguridad jurídica», añadiendo que también afecta al prestigio de unos órganos estatales, un prestigio que estaría comprometido si se permitiera ilimitadamente cuestionar lo decidido. Es doctrina pacífica que, mientras la cosa juzgada formal extiende sus efectos al mismo proceso, impidiendo que pueda recurrirse la sentencia; la cosa juzgada material despliega sus efectos sobre un nuevo pleito, generando una vinculación en el órgano jurisdiccional al que se le formula el segundo proceso, que le impide resolver sobre el mismo objeto, los mismos sujetos y la misma causa petendi enjuiciada en el primer pleito, tres identidades de la cosa juzgada que se constituyen en presupuestos de la misma, según exige el artículo 1252 del Código civil, que ha desarrollado la doctrina y la jurisprudencia y ha precisado la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil en su artículo 222. Según la Jurisprudencia, la llamada autoridad de la cosa juzgada supone que la sentencia firme sobre el fondo dictada en un primer pleito excluya un nuevo juicio «entre los mismos sujetos, con idéntico objeto y causa petendi», vedando de este modo la posibilidad, en caso de iniciarse, de que se dicte una nueva resolución, al margen del sentido del fallo, por lo que, si se inicia, se le pone fin acogiendo la excepción de cosa juzgada sin necesidad de entrar en el fondo. Del tenor del artículo 1252 del Código Civil, que es el aplicable a este proceso, se desprende que «para que la presunción de cosa juzgada surta efecto es necesario que, entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en que ésta sea invocada, concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron», a sensu contrario, faltando alguna de esas tres identidades, y en concreto, faltando la causa petendi -que es lo que se discute por el recurrente- no sería posible extender el valor vinculante de la cosa juzgada (STS de 18 de septiembre de 1999 «no se puede apreciar la excepción, aunque se dé identidad de personas y cosas, por no existir una misma causa de pedir»), y en el mismo sentido, Sentencias de 6 de abril de 1999 y 28 de junio de 2001.

(...)

De lo dicho hasta ahora se deduce que la vinculación a este segundo pleito, de la eficacia negativa de la cosa juzgada material de la sentencia firme dictada por la Audiencia Provincial de Guipúzcoa en autos de menor cuantía 769/97, presupone necesariamente, no sólo que la precedente sentencia firme, de la que se derivan tales efectos negativos vinculantes, ha resuelto el fondo del asunto, como en efecto acontece en el caso enjuiciado (pues sólo así cabe entender juzgada, decidida y resuelta definitivamente la pretensión) sino además, que el órgano judicial que conoce de este segundo pleito, verifique, igualmente, que concurren las tres identidades mencionadas, y que aquel se trataba del mismo asunto que posteriormente ha sido planteado, dándose plena identidad entre lo resuelto en el primer pleito y lo planteado en el segundo, labor de comparación a la que se refiere la Sentencia de 15 de julio de 2004, con cita de otras de 3 de abril de 1990, 31 de marzo de 1992, 25 de mayo de 1995 y 30 de julio de 1996: «el juicio sobre la concurrencia o no de la cosa juzgada ha de inferirse de la relación jurídica controvertida, comparando lo resuelto en el primer pleito con lo pretendido en el segundo», juicio comparativo, que en cuanto a la causa petendi se refiere, dirigido a determinar si es la misma, habrá de tomar en cuenta, no la clase de acción ejercitada, que puede ser distinta en uno y otro pleito, sino que los hechos que sirvieron de base a la reclamación en cada caso dirigida al órgano judicial fueran los mismos...".

La anterior doctrina es plenamente aplicable al supuesto sometido a Dictamen puesto que en la demanda que dio lugar a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 7 de Murcia, el dependiente solicitó, subsidiariamente, que se reconociera su derecho a la indemnización por los daños y perjuicios causados en sede de responsabilidad patrimonial, por el periodo en disputa, con fundamento en el retraso culpable en la tramitación del procedimiento, sin causa que lo justifique, que adquiere la condición de daño antijurídico. La referida Sentencia, que es firme, desestima íntegramente la demanda.

Ahora, en el procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial que inicia la comunidad hereditaria de aquél, solicita indemnización por los daños y perjuicios causados, al igual que en el caso anterior, por el retraso injustificado en la resolución del procedimiento (el mismo que en el procedimiento previo), que concreta en las mensualidades no percibidas por el causante durante el período en disputa.

No es obstáculo a la apreciación de la cosa juzgada la circunstancia de que en el proceso judicial la parte actora fuera el dependiente y en la reclamación de responsabilidad patrimonial que da origen al procedimiento en el que se inserta este Dictamen, dicha posición actora corresponda a sus herederos, toda vez que de conformidad con el artículo 222.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, "la cosa juzgada afectará a las partes del proceso en que se dicte y a sus herederos y causahabientes,...".

Por lo expuesto, se da una duplicidad de reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las que es aplicable la institución de la cosa juzgada material, por lo que, en consecuencia, la solicitud de responsabilidad patrimonial que es origen del expediente que se examina debe ser desestimada por esta causa sin entrar a conocer de otras consideraciones. En idéntico sentido, nuestro Dictamen 356/2018, sobre un supuesto sustancialmente idéntico al ahora sometido a consulta.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria de la reclamación patrimonial formulada, en cuanto que aprecia la existencia de cosa juzgada material.

No obstante, V.E. resolverá.